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INFORME     
PDF 169kWORD 54k
22 de noviembre de 1996
PE 215.242/def. A4-0392/96
sobre la mejora del derecho y de la cooperación entre los Estados miembros en materia de adopción de menores
Comisión de Asuntos Jurídicos y de Derechos de los Ciudadanos
Ponente: Carlo Casini
En la sesión del 15 de febrero de 1995, el Presidente del Parlamento anunció que había remitido la propuesta de resolución presentada de conformidad con el artículo 45 del Reglamento por la Sra. Colli Comelli y el Sr. Danesin, en nombre del Grupo Forza Europa, sobre la mejora de la ley de adopción, a la Comisión de Asuntos Jurídicos y de Derechos de los Ciudadanos, para examen del fondo.
 A. PROPUESTA DE RESOLUCIÓN
 B. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
 ANEXO I:
 OPINIÓN
 O P I N I Ó N

 En la sesión del 15 de febrero de 1995, el Presidente del Parlamento anunció que había remitido la propuesta de resolución presentada de conformidad con el artículo 45 del Reglamento por la Sra. Colli Comelli y el Sr. Danesin, en nombre del Grupo Forza Europa, sobre la mejora de la ley de adopción, a la Comisión de Asuntos Jurídicos y de Derechos de los Ciudadanos, para examen del fondo.

En la reunión del 23 de marzo de 1995, la Comisión de Asuntos Jurídicos y de Derechos de los Ciudadanos decidió elaborar un informe, solicitando autorización para ello mediante carta de 24 de marzo de 1995. En la sesión del 13 de junio de 1995, el Presidente del Parlamento anunció que la Conferencia de Presidentes había autorizado a la comisión a elaborar un informe sobre este asunto (y que se había solicitado a la Comisión de Libertades Públicas y de Asuntos Interiores y a la Comisión de Cultura, Juventud, Educación y Medios de Comunicación que emitieran sendas opiniones).

En la reunión del 23 de marzo de 1995, la Comisión de Asuntos Jurídicos y de Derechos de los Ciudadanos designó ponente al Sr. Carlo Casini.

En las reuniones de los días 27 de noviembre de 1995, 1 y 2 de octubre de 1996, 28 de octubre de 1996 y 19 de noviembre de 1996, la comisión examinó el proyecto de informe.

En la última de estas reuniones, la comisión aprobó la propuesta de resolución por diez votos a favor y siete abstenciones.

Estuvieron presentes en la votación los diputados: C. Casini, presidente y ponente; Rothley, vicepresidente primero; Palacio Vallelersundi, vicepresidenta segunda; Barzanti, vicepresidente tercero; Ahlqvist, Añoveros Trias de Bes, Berger, Colombo Svevo (suplente de Janssen van Raay), Fabre-Aubrespy, Falconer, Ferri, Gebhardt, Gröner (suplente de Cot), Lehne, Oddy, Schlechter, Sierra González y Zimmermann.

Las opiniones de la Comisión de Libertades Públicas y de Asuntos Interiores y de la Comisión de Cultura, Juventud, Educación y Medios de Comunicación se adjuntan al presente informe.

El informe se presentó el 22 de noviembre de 1996.

El plazo de presentación de enmiendas a este informe figurará en el proyecto de orden del día del período parcial de sesiones en que se examine.


 A. PROPUESTA DE RESOLUCIÓN

Resolución sobre la mejora del derecho y de la cooperación entre los Estados miembros en materia de adopción de menores

El Parlamento Europeo,

- Vista la propuesta de resolución presentada por la Sra. Colli Comelli y el Sr. Danesin en nombre del Grupo Forza Europa sobre la mejora de la ley de adopción (B4-0568/94),

- Visto el artículo 45 de su Reglamento,

- Vista la Declaración Universal de Derechos Humanos,

- Visto el Convenio de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 20 de noviembre de 1989,

- Visto el Tratado de la Unión Europea, especialmente el apartado 6 del artículo K1 y el artículo K3 relativos a la cooperación judicial en materia civil, así como el artículo 220 del Tratado CE,

- Visto el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 4 de noviembre de 1950,

- Vista la Resolución del Parlamento Europeo de 16 de marzo de 1989 sobre la fecundación artificial "in vivo" e "in vitro"(1),

- Vista la Resolución del Parlamento Europeo sobre los problemas de los niños en la Comunidad Europea de 13 de diciembre de 1991(2),

- Visto el Convenio Europeo en materia de Adopción de Niños del Consejo de Europa de 24 de abril de 1967,

- Visto el Convenio de 29 de mayo de 1993 sobre la protección de los niños y la cooperación en materia de adopción internacional,

- Vistos el informe de la Comisión de Asuntos Jurídicos y de Derechos de los Ciudadanos, así como las opiniones de la Comisión de Libertades Públicas y de Asuntos Interiores y de la Comisión de Cultura, Juventud, Educación y Medios de Comunicación (doc. A4-0392/96),

A. Considerando que el objetivo esencial que debe perseguir la adopción es el beneficio del niño adoptado y la protección de sus derechos,

B. Considerando que el interés superior del niño adoptado reside preferentemente en la elección de una familia compuesta por un padre y una madre y que, en este sentido, se requiere una cooperación satisfactoria entre las instituciones estatales, las organizaciones no gubernamentales y las personas deseosas de adoptar,

C. Considerando que el menor, en la medida de lo posible, tiene derecho a ser educado por sus progenitores de origen y que, en caso de que éstos se vean temporalmente en la imposibilidad de hacerlo, el menor deberá ser confiado a personas capaces de proteger su dignidad y sus derechos, evitándose así su ingreso en una institución; considerando asimismo que, cuando se dé un estado de abandono real y comprobado por las autoridades competentes, el menor tendrá derecho a ser adoptado, rompiéndose con ello los vínculos con su familia de origen,

D. Considerando que mediante la adopción el menor en estado de abandono se convierte en hijo de los padres adoptivos,

E. Considerando que en todos los Estados miembros de la Unión se registra un importante descenso de la natalidad y, al mismo tiempo, un incremento de las solicitudes de adopción, a las que únicamente puede darse satisfacción en un reducido porcentaje, lo que determina el aumento del número de adopciones internacionales,

F. Considerando que la figura jurídica de la adopción corre en la actualidad riesgos de degeneración, especialmente en el sector de la adopción internacional, de modo que es necesario redescubrir su significado como instrumento para dar un hogar a niños abandonados, superando la separación que marcan las fronteras, procediendo a un control mediante procedimientos más rigurosos, siempre que dicha rigurosidad no haga imposible la práctica de la adopción,

G. Considerando que la adopción internacional únicamente debe realizarse cuando no es posible, ni siquiera mediante ayudas económicas y sociales, la permanencia del niño en su familia de origen o, como mínimo, en una familia de acogida de su propio país, pero que, cuando se comprueba sin lugar a dudas el estado de abandono, debe favorecerse la adopción internacional, sobre todo mediante medidas de acompañamiento en relación con los trámites en el extranjero que, por una parte, los hagan más transparentes y, por otra, eviten dificultades innecesarias a los aspirantes a la adopción,

H. Considerando que, por consiguiente, resulta imprescindible en la adopción internacional superar el actual régimen privado, contemplando para los procedimientos que se desarrollan en el extranjero la mediación obligatoria de organismos sin ánimo de lucro, autorizados y sujetos a un control público,

I. Considerando que también pueden aplicarse otras figuras jurídicas como la tutela o la acogida temporal nacional e internacional, con objeto de hacer frente a situaciones de emergencia derivadas de conflictos bélicos o catástrofes naturales o de la situación de los solicitantes de asilo menores de edad,

J. Considerando que es necesario crear un estatuto jurídico del adoptando que deberá garantizar, sobre la base de un sistema de cooperación interestatal, el mutuo reconocimiento de las adopciones realizadas en los Estados miembros,

1. Afirma su convencimiento de que toda intervención legislativa y administrativa encaminada a hacer más fácil la adopción deberá encuadrarse en cualquier caso en una política decidida de ayudas económico-sociales a las familias en dificultades y de intervenciones de apoyo directo para prevenir el abandono de los menores o su acogida en una institución;

2. Pide a los Estados miembros que concedan el derecho de adopción también a personas a título individual y a personas que convivan sin vínculo matrimonial;

3. Pide a los Estados miembros que aún no lo hayan hecho que ratifiquen cuanto antes el Convenio de La Haya de 1993, por el que se resuelven los conflictos existentes entre ordenamientos jurídicos que contemplan una competencia de la autoridad judicial y ordenamientos que, por el contrario, contemplan una competencia de la autoridad administrativa en materia de adopción;

4. Pide a la Comisión y al Consejo que presionen de forma continuada a los terceros países de donde provienen los niños que se adoptan en los países de la Unión Europea, con objeto de que ratifiquen el Convenio de La Haya lo antes posible.

5. Considera que el carácter contractual de la adopción contemplado en algunos ordenamientos nacionales mediante un control jurisdiccional únicamente en la fase de homologación puede crear algunos problemas de carácter ético y jurídico, además del contacto entre los progenitores de origen y los padres adoptivos;

6. Reitera el principio de acuerdo con el cual la adopción, tanto nacional como internacional, únicamente puede llevarse a cabo una vez que las autoridades públicas competentes hayan declarado que el menor se encuentra en situación de adopción con la garantía de que todas las autorizaciones -en el caso de que sean preceptivas- a las personas o instituciones que tienen la patria potestad se han realizado libremente y por escrito;

7. Pide a los Estados miembros que establezcan instrumentos para preparar, ayudar y acompañar a las parejas candidatas a la adopción nacional e internacional;

8. Pide a los Estados miembros que armonicen la franja comprendida entre las edades mínima y máxima que pueden tener las personas deseosas de adoptar para poder solicitar una adopción;

9. Pide que, habida cuenta de las dificultades que entraña la adopción internacional, los Estados miembros únicamente concedan el certificado de idoneidad tras haber comprobado que se cumplen los requisitos exigidos a los padres candidatos a la adopción;

10. Pide a los Estados miembros que, en los procedimientos de adopción, únicamente admitan la mediación de los organismos públicos o de las organizaciones reconocidas y autorizadas a nivel estatal, que no tengan ánimo de lucro y que ofrezcan plenas garantías;

11. Lamenta los insuficientes avances realizados en el capítulo VI del Tratado relativo a los ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior con respecto a las ambiciones de la Unión y a los retos que debe afrontar;

12. Pide al Consejo de Europa que continúe su acción jurídica y social relativa a la política familiar en general y a la adopción en particular, en colaboración con los Estados miembros, especialmente para desempeñar junto a los Estados de la Europa Central y Oriental (países que proporcionan niños en adopción) su función de órgano de coordinación entre los países en transición democrática y los Estados de Derecho europeos;

13. Pide al Consejo y a la Comisión que, en el contexto de la cooperación con los Estados asociados, intensifiquen sus actividades en el ámbito jurídico y social relacionadas con los problemas de la adopción dentro del respeto de las normas internacionales vigentes;

14. Pide a la Comisión Europea que presente propuestas concretas con objeto de aplicar acciones adecuadas que favorezcan la cooperación en materia civil, incluidas acciones para prevenir el abandono y asegurar en la medida de lo posible la permanencia del niño en su familia de origen o, en su caso, en una familia adoptiva o de acogida de su país;

15. Considera que es imprescindible que el Consejo apruebe a la mayor brevedad "acciones comunes" sobre la base de la letra b) del apartado 2 del artículo K3 del Tratado de la UE con objeto de:

- establecer una política de visados con el fin de evitar que los niños sean objeto de prácticas ilícitas por parte de redes de adopción internacionales que pretendan acogerse a la libre circulación de personas en la Unión Europea,

- prevenir y luchar contra el tráfico de niños,

- elaborar un programa de desarrollo de iniciativas en materia de formación y de intercambios destinado a las personas responsables en materia de lucha contra el secuestro y tráfico de niños,

- dotar de competencia a la unidad "droga" de Europol también para la lucha contra el secuestro y el tráfico de niños;

16. Pide a las autoridades comunitarias competentes que incluyan proyectos específicos para el establecimiento de programas de prevención y de protección de la infancia abandonada y que tengan como objetivo el control, por parte de los países de origen, de los intermediarios necesarios para la adopción internacional;

17. Pide que se reintegre la dimensión europea en el marco de la adopción internacional con el fin de dar un cauce formal a los contactos entre las autoridades centrales designadas por los Estados miembros, por una parte, y, por otra, crear los instrumentos apropiados de decisión y de gestión y, en particular, crear un centro de referencia internacional consistente en un banco de datos informatizado y una unidad de investigación y evaluación de las actuaciones en materia de adopción;

18. Pide a los Estados miembros que lleven a cabo iniciativas educativas para difundir el concepto de adopción como instrumento al servicio de los derechos del niño y no de los adultos, así como para poner con ello de manifiesto su valor social como instrumento de acogida incluso en el caso de rechazo o de dificultades insuperables por parte de los progenitores para que su hijo crezca en un ambiente familiar adecuado;

19. Encarga a su Presidente que transmita la presente resolución al Consejo y a la Comisión así como a los Gobiernos y a los Parlamentos de los Estados miembros, al UNICEF y a la Asamblea Consultiva del Consejo de Europa.

(1)() DO C 96 de 17.04.1989, pág. 171.
(2)() DO C 13 de 20.01.1992, pág. 534.


 B. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I. INTRODUCCIÓN

En el curso de la historia, la figura de la adopción ha experimentado cambios muy intensos. En primer lugar, cabe precisar que este informe pretende ocuparse exclusivamente de la adopción de menores en el marco del interés general del Parlamento Europeo por promover todas las formas de los derechos humanos y, de manera más concreta, los derechos del niño. Por este motivo, cabe distinguir entre la adopción de tradición romana, referida asimismo a los adultos, que obecede a la finalidad de dar un hijo a quien no lo tiene y de conceder derechos patrimoniales sucesorios, y la adopción de menores moderna, cuya finalidad es dar una familia al menor que no la tiene. En este documento se trata únicamente del segundo tipo de adopción.

Las transformaciones que ha experimentado el tipo de adopción que nos ocupa son de carácter cultural, o bien relacionadas con el cambio de los diferentes contextos.

El conjunto de estos cambios sitúa a la adopción en una encrucijada de la modernidad, en la que se somete a verificación nuestra concepción de los derechos humanos, de la familia, de las relaciones entre el Estado, los individuos y las estructuras sociales de base, y afecta incluso a la definición misma de niño. Asimismo, cabe señalar que la mundialización de los problemas, las relaciones entre los países ricos y pobres, la facilidad de circulación y la evolución demográfica inciden de forma concreta en la adopción. Las modernas técnicas de procreación artificial pueden convertirse en una alternativa a la adopción o, por el contrario, en sus formas más extremas (alquiler de útero, maternidad subrogada, proposición de gestación para embriones "excedentarios" o "supérfluos"), pueden parecer una extensión de la misma.

La diferencia entre sistemas jurídicos hace que este asunto sea especialmente sensible, ya que tiene que ver con el Derecho internacional privado y con la circulación de laspersonas. Asimismo, cabe señalar que la Unión considera la cooperación judicial en materia civil y penal como una cuestión de interés común (artículo K.1) que puede justificar la adopción de acciones comunes decididas por el Consejo, por iniciativa de la Comisión o de un Estado miembro, por lo que el interés del Parlamento Europeo está plenamente justificado.

II. ADOPCIÓN: PROBLEMA CULTURAL Y POLÍTICO

A) El derecho del menor a la familia

En primer lugar, cabe constatar la transformación cultural que se ha producido: la adopción de un menor no debe seguir siendo un modo de dar un hijo a quien no lo tiene, al contrario, debe constituir un instrumento para dar unos padres a quien no los tiene. En la actualidad, este es el enfoque más generalizado, aunque en la práctica no se lleva con rigor hasta las últimas consecuencias jurídicas y culturales. Asimismo, este enfoque debe observarse conjuntamente con la otra afirmación, tantas veces repetida: debe reconocerse al menor como sujeto, expresión inadecuada desde el punto de vista jurídico (ya que en los ordenamientos jurídicos modernos no se discute la personalidad jurídica de cada ser humano), si bien resulta eficaz para evaluar los comportamientos prácticos. En resumen, no debemos perder la perspectiva: se trata de atender los intereses del niño, no de los adultos.

La experiencia demuestra la casi indispensable función personalizadora de la familia, caracterizada por la estabilidad, la exclusividad y la presencia de la figura masculina (el padre) y de la figura femenina (la madre). Es verdad que este modelo familiar no siempre produce los mejores frutos desde el punto de vista educativo, aunque no cabe duda de que ofrece el mayor número de garantías. Tanto en el pensamiento como en el debate político contemporáneo se tiende cada vez más a reconocer la existencia de otros modelos familiares e incluso se pide el reconocimiento jurídico para las parejas homosexuales. Sin embargo, nos abstendremos de entrar en este debate si queremos dejarnos guiar por el interés del menor. Es evidente que la intervención pública debe favorecer las mejores soluciones y con mayores garantías para el menor. Por este motivo, su derecho a la familia debe entenderse como el derecho a vivir en un contexto familiar caracterizado por la conducta de un padre y de una madre unidos de manera estable por una relación de afecto mutuo. Por idéntico motivo, debería darse la preferencia a la adopción plena por parte de la pareja casada (ya que la garantía de estabilidad es mayor) y no de la pareja de hecho o de una persona sola. La perspectiva del interés del niño excluye que esta opción implique discriminación. Podría decirse que hay discriminación únicamente si la finalidad de la adopción fuera la protección de los intereses de los adultos y no de los niños. Por idéntico motivo, se invierte la situación en cuanto a la anterior exigencia de no tener hijos para acceder a la adopción. La experiencia de la fraternidad constituye un factor de personalización y, por este motivo, cabe la hipótesis de que una familia con hijos puede recibir a un hujo adoptado preferentemente a una pareja sin hijos que busca en la adopción la solución a su problema. Con este mismo razonamiento debe apoyarse la solución de que varios hermanos en situación de abandono han de ser adoptados preferentemente por la misma familia. Se habla de "preferencia": obviamente pueden concurrir situaciones excepcionales en las que, por ejemplo, la adopción por parte de una persona sola es la única solución posible, preferible a su vez a una situación de abandono o a la acogida en un centro.

Obviamente, no se trata de una evaluación negativa del deseo de tener hijos. Se trata únicamente de favorecer las opciones que más se acercan al interés del niño haciendo que confluyan con el deseo de tener un hijo. El derecho del menor a tener una familia significa en primer lugar el derecho a la familia natural, es decir, el derecho de ser acogido, reconocido y amado por los que lo han engendrado. Cada vez con mayor frecuencia se habla del derecho a la identidad de todo ser humano que implica la intangibilidad de su patrimonio genético y la facultad de conocer sus propios orígenes. Un aspecto de este derecho a la identidad está relacionado con el interés del niño por que coincidan la paternidad y maternidad biológicas con la social, afectiva y legal. La identidad de cada uno de nosotros está relacionada asimismo con el propio origen y la incertidumbre y confusión al respecto pueden plasmarse en una incertidumbre negativa sobre la identidad psicológica del hijo. Por este motivo, el abandono por parte de los progenitores naturales nunca es una buena solución. Debe contemplarse la adopción de los menores como un remedio muy eficaz para reparar un mal a veces inevitable. Las consecuencias son importantes:

1. una política que favorezca la adopción deberá ir acompañada de una política muy decidida de asistencia a la familia, con objeto de evitar en la medida de lo posible el abandono;

2. el comercio de niños con fines de adopción es inaceptable, no sólo porque es contrario a la dignidad humana, sino porque se convierte en un incentivo inadmisible al abandono por parte de progenitores que viven en la miseria;

3. se ha de abandonar la tradicional visión contractual, propia de la tradición romana. La familia natural no puede "ceder" al hijo. La condición previa para la adopción de un menor no es la autorización de los padres, sino la situación insuperable de abandono. Debe tomarse en consideración, e incluso es deseable, la autorización de los padres, pero únicamente como elemento de prueba del estado de abandono y como instrumento consciente y digno de la colaboración de los padres con la sociedad con objeto de lograr el mayor bien posible para el hijo;

4. la pobreza nunca será razón suficiente para separar a un menor de sus padres; por el contrario, esta situación exige medidas de apoyo económico para la familia;

5. la familia a que tiene derecho el menor no es únicamente la biológica. Se trata, sobre todo, de una comunidad de afectos y una capacidad educativa insustituible. En ausencia de estas características, la familia existe únicamente en apariencia. Puede existir una situación de abandono moral, más perjudicial a veces que el abandono material, que justificará la intervención pública para hacer posible la adopción;

6. la primacía de la familia con respecto al Estado exige no obstante, gran cautela en las declaraciones de adoptabilidad los niños y, según las circunstancias, el intento de apoyar a las familias naturales también mediante formas de custodia temporal de los menores en otras familias.

B) Disminución de la natalidad: consecuencias en la adopción internacional

El deseo de los adultos de tener hijos no debe considerarse un derecho, sino un instrumento natural muy positivo para resolver de la mejor manera posible los problemas de un menor abandonado. A este respecto, es necesario reflexionar sobre otra gran transformación.

En el pasado, los niños adoptables eran más numerosos que las familias dispuestas a acogerlos. En la actualidad, en todos los Estados de la Unión, la situación se ha invertido: hay muchas solicitudes de adopción y pocos niños que pueden ser adoptados. Se dice, erróneamente, que los centros para menores están llenos. En general, esto no sucede en los países de la Unión, donde desgraciadamente permanecen en dichos centros los menores que nadie quiere (normalmente se desean niños de corta edad y en buena salud) o los que no se encuentran en una situación de abandono total por parte de los padres naturales. Naturalmente, la falta de niños adoptables no es un mal en sí: puede interpretarse como la consecuencia de una mayor responsabilidad al engendrar y un mayor rechazo al abandono. Únicamente cabe constatar un hecho, que naturalmente tiene sus consecuencias. En todos los países de la Unión se tiene la impresión de que los procedimientos de adopción son especialmente laboriosos y largos. En realidad, la escasez de niños hace que la mayoría de los adoptables sean retirados a las familias naturales, lo que evidentemente correctamente exige sólidas garantías jurídicas. La consecuencia más importante es el gran crecimiento de la adopción internacional, que en algunos países de la Unión supera actualmente a la adopción de niños del mismo país. El riesgo de que la figura de la adopción degenere es muy grande cuando los menores por adoptar se buscan en el extranjero, especialmente en los países en desarrollo. Las instituciones del Estado europeo no tienen la posibilidad de controlar los procedimientos en el extranjero, donde la pobreza generalizada en determinados grupos de población facilita el comercio de niños. Por otra parte, cabe señalar que la pareja que se desplaza fuera de la Comunidad con el fin de adoptar se encuentra ante enormes dificultades: el desconocimiento de la lengua y de los procedimientos, problemas económicos, obtención de permisos en el trabajo. Asimismo, debe garantizarse a los niños extracomunitarios las mismas condiciones que a los niños comunitarios: no son niños de segunda categoría. Debe tenerse también presente que el hecho de trasplantar a un menor a una familia de cultura y tradiciones completamente diferentes de las del ambiente de origen puede causar graves dificultades para los adoptantes y para los adoptados. Asimismo existe de hecho una competencia inaceptable entre Estados, organismos y particulares de diferentes países, interesados todos ellos en traer a niños extranjeros para satisfacer el deseo de parejas nacionales. Por último, cabe señalar las complicaciones derivadas de las relaciones entre ordenamientos jurídicos diferentes. Por otra parte, no debe disuadirse la adopción internacional, sino que debe apoyarse como medio de solidaridad a nivel mundial para aquellos casos extremos en que no sea posible acoger de otra manera a los niños en el ámbito del país y de la cultura en que nacieron. De estas reflexiones pueden extraerse varias consecuencias:

1. antes de recurrir a la adopción internacional conviene verificar si el problema del abandono de los menores en países extranjeros puede resolverse en el propio territorio, mediante acciones de política familiar o mediante la aplicación de la adopción local;

2. es necesario tender a una armonización de las legislaciones europeas, comenzando por ratificar y aplicar plenamente los convenios internacionales;

3. debería evitarse un régimen de contratación privada y debería contemplarse la mediación obligatoria de organismos o entidades bajo control público;

4. dichos organismos o entidades no deberían tener ánimo de lucro y los aspirantes a la adopción deberían reembolsar únicamente los gastos de acuerdo con tarifas establecidas con antelación y de carácter homogéneo;

5. debería concederse atención especial a la preparación de las parejas que solicitan la adopción internacional y evaluar de acuerdo con criterios específicos si son idóneas para la adopción. La ayuda y el seguimiento a estas parejas debería continuar después de la entrega del niño;

6. en la política de cooperación al desarrollo la Unión Europea debería contemplar proyectos específicos de ayuda a la infancia y de apoyo y garantía para las adopciones internacionales. Sería deseable que los organismos de mediación desarrollaran asimismo acciones de ayuda a las familias y a los menores, prescindiendo de los fines de adopción, en territorio extranjero;

7. debería contemplarse y regularse la posibilidad de que las parejas que se desplazan al extranjero vayan acompañadas por personal de los organismos estatales y comunitarios, con objeto de que todos los procedimientos resulten más transparentes y fáciles.

Por último, cabe preguntarse si es cierto que la disminución de niños adoptables en el territorio de la Unión se debe efectivamente a una mayor responsabilidad y a una disminución del número de abandonos. El abandono tradicional subsiste, por ejemplo el de recién nacidos abandonados en lugares públicos, con grave riesgo para su vida. Resulta totalmente inadmisible que esto ocurra en una sociedad moderna, en la que hay tantas familias dispuestas para la adopción. Es necesario y conveniente que la población tenga conocimiento de una ley que permita a la madre no reconocer a su hijo al nacer (con la posibilidad de reconsiderar la decisión dentro de un plazo determinado). Asimismo, deberían existir medios rápidos y eficaces, como por ejemplo, números de teléfono especiales de urgencia, con objeto de que las madres que no desean dar a conocer su embarazo y no piensan quedarse con el niño puedan recibir consejo y disponer de alternativas a la muerte del recién nacido o al abandono en la calle. Es cierto que en la cultura moderna se acepta muy mal que una madre no quiera dar a conocer el nacimiento de un hijo. Sin embargo, esto ocurre, aunque sea de manera marginal, y hay que dar una respuesta humana.

Para que la respuesta sea coherente, ha de plantearse también el problema de la interrupción voluntaria del embarazo, generalizada y legal, en sus diferentes formas y supuestos, en casi todos los países de la Unión. Las encendidas polémicas y los puntos de vista diferentes con respecto a la legislación aplicable no deben ocultar un convencimiento común, consagrado además en el texto de algunas leyes: la interrupción del embarazo, cuando se haga dentro de la legalidad, debe suponer un último recurso, después de haber intentado todas la alternativas que permiten acoger al recién nacido. En este contexto, la adopción es con toda seguridad una alternativa posible. No se trata, evidentemente, de que el recién nacido se convierta en un candidato a la adopción, ya que ello iría en contra de la responsabilidad de la madre y de su libertad de quedarse con él. Se trata de difundir una cultura de la adopción que, a nivel educativo y de los medios de comunicación, ponga de manifiesto la existencia de una alternativa posible a la interrupción voluntaria del embarazo.

Por último, cabe señalar que el bajo porcentaje de éxito de los métodos de procreación artificial in vitro, su carácter de intrusión en el cuerpo de la mujer, los graves problemas éticos que plantean, sobre todo con respecto al desaprovechamiento inevitable y a la selección de embriones humanos, así como su elevado coste económico, exigen una reflexión más atenta y profunda sobre la adopción, la cual debería fomentarse mayormente y cuyas reglas deberían servir de criterio comparativo para regular el nuevo fenómeno de la procreación artificial.

II. ADOPCIÓN: ASPECTOS JURÍDICOS

La incertidumbre jurídica que, lamentablemente, caracteriza muchos aspectos del régimen de la adopción internacional lleva a precisar, en una primera parte, el marco jurídico relativo a la protección del niño, especialmente la que le deben su familia y las autoridades públicas; en una segunda parte se abordarán los principios que rigen la adopción internacional. Por último, debería asimismo situarse este problema en el contexto comunitario y profundizar las perspectivas de establecer acciones comunes mediante iniciativas basadas en el Título VI del Tratado de la Unión.

A) El marco jurídico relativo a la protección del niño

El Parlamento Europeo, preocupado por que los niños desplazados internacionalmente reciban la atención especial que exige su situación particularmente vulnerable, debe aportar su contribución para que la cuestión de la adopción internacional adquiera pleno alcance jurídico.

Cualquier niño ciudadano de la Unión Europea, debe gozar de todos los derechos enunciados en el Tratado de la Unión Europea, de acuerdo con las condiciones establecidas por las legislaciones nacionales y por los principios del Derecho comunitario.

Cualquier niño, independientemente de su origen, a cargo de un nacional de un Estado miembro, debe gozar de todas las ventajas que la legislación comunitaria concede a su familia.

Los niños originarios de terceros países cuyos padres residen legalmente en un Estado miembro de la Unión Europea deben gozar de los mismos derechos que los niños ciudadanos europeos, y de la misma igualdad de trato que los nacionales del país de la Unión en que residen.

Ningún niño podrá ser objeto, en el territorio de la Unión, de discriminación por razón de nacionalidad, filiación, etnia, color, sexo, lengua, origen social, religión, estado de salud, ni por ninguna de estas consideraciones por lo que se refiere a sus padres.

Frente a los excesos cometidos según la teoría "un niño a toda costa y a cualquier precio", la comunidad internacional y en especial la Unión Europea deben dar una respuesta eficaz para moralizar la adopción de niños extranjeros.

Una importante contribución en este ámbito es el Convenio de La Haya sobre la protección del niño y la cooperación en materia de adopción internacional aprobado por 67 países el 29 de mayo de 1993, tras catorce años de negociaciones. Este instrumento jurídico en fase de ratificación, por lo que se refiere a la Unión Europea, únicamente lo ha ratificado España, completa, pero no sustituye, los instrumentos jurídicos bilaterales existentes en los Estados miembros de la Unión, quedando claro que, en virtud de las disposiciones del Tratado, se aplica en este ámbito el principio de subsidiariedad.

En materia de adopción, el Convenio de La Haya constituye un instrumento jurídico multilateral ambicioso que garantiza un alto grado de protección del niño. Ahora se trata de garantizar su eficacia, especialmente mediante la ratificación más amplia posible para proteger al mayor número de niños del planeta. Esta dimensión universal del instrumento jurídico puede constituir efectivamente una respuesta a la dimensión mundial de la adopción, al consagrar el carácter obsoleto de los instrumentos regionales concebidos para países geográfica y culturalmente próximos (el Convenio Europeo de 24 de abril de 1967 o el Convenio Interamericano de La Paz de 29 de mayo de 1984).

El ámbito del Convenio de La Haya es muy amplio. Con carácter obligatorio de conformidad con su artículo 2, se aplica en cuanto un proyecto de adopción implica el desplazamiento de un menor de 18 años entre dos Estados contratantes. Se contemplan todas las formas de adopción en la medida en que establecen un vínculo de filiación, lo que excluye la "leafala" del Derecho musulmán.

Sin pretender unificar el Derecho internacional privado en materia de adopción, el Convenio de La Haya procura principalmente favorecer la cooperación, por lo que constituye en primer lugar un tratado de cooperación. De carácter pragmático, este acuerdo da prioridad a la cooperación entre las autoridades sobre la armonización de los procedimientos y la solución de los conflictos entre legislaciones. El Convenio no se preocupa directamente de la decisión de adopción, sino que su dispositivo se centra en las fases anteriores y posteriores a la misma.

Efectivamente, el tráfico de niños y las situaciones jurídicas confusas redundan en grave perjuicio al interés superior del menor. Por este motivo, es necesario hacer especial hincapié en la fase en que son mayores los riesgos de tráfico, es decir, la situación jurídica del niño abandonado, el proceso que conduce a la entrega del menor a una institución o a sus futuros padres adoptivos, así como el alcance internacional de la decisión de adopción, con objeto de garantizar la seguridad jurídica y cierta coherencia del estatuto del adoptado.

B) Principios que rigen la adopción internacional

La filosofía de cualquier proyecto de adopción internacional se rige por cuatro principios. Todos ellos se remiten al Convenio de las Naciones Unidas de 20 de noviembre de 1989 relativo a los Derechos del Niño.

El interés superior del menor debe consagrarse internacionalmente. La reiteración insistente de esta fórmula tiene como objetivo afirmar con fuerza que haya que buscar y satisfacer en primer lugar y fundamentalmente el interés del menor; efectivamente se trata de dar una familia al niño y no de dar un niño a una familia.

El principio de subsidiariedad se afirmó por primera vez en el artículo 21 b del Convenio de las Naciones Unidas. Asimismo lo encontramos en el Tratado de la Unión. Únicamente debe contemplarse la adopción internacional a falta de solución nacional, cuando no pueda encontrarse en el Estado de origen del menor una familia de acogida, es decir, una "familia adecuada".

El Convenio de La Haya consagra solemnemente este principio y confía la responsabilidad exclusiva de su control a las autoridades del Estado de origen. Son efectivamente estas autoridades las que ejercerán mejor esta responsabilidad.

El recurso obligado a intermediarios autorizados constituye una garantía internacional para la adopción. Toda la filosofía en materia de adopción internacional debe tener como objetivo obligar a los candidatos a la adopción de un niño extranjero a solicitar la intervención de intermediarios autorizados y claramente identificados. Se rechaza sin ambigüedades la adopción llevada a cabo de manera individual. Los candidatos "deberán dirigirse a la autoridad central del Estado de residencia habitual" de acuerdo con los términos del artículo 14 del Convenio de La Haya.

Se trata en este caso de una opción importante que merece la pena señalar. Esta orientación adoptada por los autores del texto del Convenio de La Haya debe ser objeto de nuestra aprobación, pues constituye efectivamente una de las condiciones necesarias para la moralización de la adopción internacional.

A la misma filosofía obedece a la prohibición de contactos directos entre los candidatos, el menor y su familia biológica o sus representantes, mientras no se hayan dado todos los consentimientos necesarios.

C) La adopción en el contexto de la cooperación en los ámbitos de la justicia y de los asuntos de interior

Conviene constatar en primer lugar que la adopción como tal es una materia que compete exclusivamente a los Estados miembros. No obstante, las legislaciones nacionales difieren a veces entre sí, lo que puede causar problemas, por ejemplo, obstaculizar la libre circulación de menores; por último, hemos hecho hincapié en la importancia del problema del tráfico de niños en el concepto de la adopción. Todos estos elementos no son más que una pequeña parte del problema.

En los últimos años se ha producido una toma de conciencia que pone de manifiesto la necesidad de cooperación europea e internacional, especialmente en sus aspectos civiles y penales. Prueba de ello son los últimos trabajos del Consejo, en el marco del Título VI del Tratado de la Unión Europea.

En el Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de los días 25 y 26 de septiembre de 1995 se decidió incluir la cuestión de la custodia de los menores en el ámbito de aplicación del convenio relativo a la competencia judicial y a la ejecución de las decisiones en materia matrimonial(1). En esta misma reunión el Consejo adoptó conclusiones con respecto al terrorismo y a otras formas de delincuencia grave, y que propugnó la intensificación de la colaboración policial en materia de intercambio de información y la armonización de las legislaciones nacionales destinadas a la realización de este objetivo.

En las conclusiones de la Presidencia española (Madrid, 15 y 16 de diciembre de 1995) el Consejo Europeo formuló su deseo de que, en materia de cooperación judicial, los trabajos se concentraran especialmente en la ayuda mutua judicial en materia penal, así como en la ampliación del Convenio de Bruselas y en la transmisión de los actos en materia civil.

El 27 de septiembre de 1996 la presidencia del Consejo "Telecomunicaciones" declaró que serán necesarias medidas concretas sobre la protección del menor contra el uso ilegal de Internet.

Estas iniciativas demuestran la necesidad de adoptar medidas a nivel europeo encaminadas, por una parte, a prevenir y luchar contra la delincuencia con respecto a los menores y, por otra, a intensificar la cooperación judicial (en materia penal y civil). En materia de adopción internacional, se trata fundamentalmente de prevenir y luchar contra el secuestro, la venta o la trata de menores, pero también de hacer lo necesario para que las adopciones respeten en la práctica el interés superior del menor, así como sus derechos fundamentales. A este respecto, el Tratado de la Unión Europea define de "interés común" los ámbitos siguientes:

- la cooperación judicial en materia civil,

- la cooperación judicial en materia penal,

- la cooperación policial para la prevención y la lucha contra otras formas graves de delincuencia internacional

(Véanse los puntos 6, 7 y 9 del artículo K.1). Para ello, el Tratado contempla la adopción de "acciones comunes, en la medida en que los objetivos de la Unión pueden alcanzarse más fácilmente por medio de una acción común que por la acción aislada de los Estados miembros en razón de las dimensiones o de los efectos de la acción de que se trate" (letra b) del apartado 2 del artículo K.3). A continuación se analizan estos dos aspectos.

1) Cooperación judicial en materia penal

Aunque los datos disponibles sean de carácter meramente indicativo, en determinados casos la adopción se lleva a cabo de manera ilegal, y se asemeja a un tráfico de niños que conviene combatir con la mayor determinación; por esta razón, sería necesaria una estrategia de la Unión, dentro del ámbito penal, para erradicar estas prácticas internacionales perjudiciales para los menores.

Cabe señalar, además, que la definición de los delitos podría ser diferente de un Estado a otro. En el caso de redes redes situadas fuera de la Unión, es posible también que el autor no esté al alcance del poder judicial del Estado en el que se haya cometido el delito. Dado que el Derecho penal únicamente puede aplicarse dentro de las fronteras nacionales, por lo que actividades criminales como el secuestro y el tráfico de menores podrían permanecer impunes, resulta indispensable, por una parte, que los Estados castiguen de manera equivalente este tipo de delitos en su legislación penal y, por otra, que la cooperación en materia de Derecho penal y de policía se intensifique entre los Estados miembros de la Unión y se establezca con los terceros países de donde son originarios la mayor parte de los menores en situación de adopción internacional.

A este respecto, cabe recordar que en la reunión de los días 26 y 27 de septiembre pasado en Dublín, los ministros de Justicia y de Asuntos de Interior adoptaron un acuerdo político encaminado a intensificar la cooperación policial en el marco de Europol contra la pedofilia y la trata de menores y de mujeres.

Ahora será necesario que el Consejo lleve a buen término los trabajos iniciados, en particular:

- que adopte cuanto antes una acción común, sobre la base de la letra b) del apartado 2 del artículo K.3 del TUE, encaminada a luchar de manera rigurosa contra el tráfico de menores, no sólo cuando está vinculado a los casos más graves de explotación sexual, sino también cuando tiene como objetivo la adopción del menor en otro país; asimismo, debería calificarse el tráfico como "delito" punible por las disposiciones de Derecho penal de todos los Estados miembros. Además, cada Estado miembro debería contemplar la responsabilidad (criminal o civil) de las personas jurídicas implicadas, sin perjuicio de la responsabilidad de las personas físicas también implicadas, así como la aplicación en su contra de la Directiva 91/308 de 10 de junio de 1991 relativa al blanqueo de capitales; cada Estado miembro debería velar por la creación de una estructura administrativa específica a nivel nacional y/o regional con competencia para combatir el tráfico de menores y que trabaje estrechamente con las autoridades nacionales de policía, de inmigración y de seguridad social, así como con las demás estructuras homólogas creadas en los demás Estados miembros; estas últimas deberán informar a las demás de todos los casos de niños desaparecidos puestos en su conocimiento;

- que adopte cuanto antes una "acción común", sobre la base de la letra b) del apartado 2 del artículo K.3, que contemple un programa de desarrollo de iniciativas coordinadas relativas a la trata de menores y a la desaparición de menores; a semejanza del programa "Grotius", este programa tendría fundamentalmente como objetivo la formación, el intercambio, los períodos de prácticas y la circulación de informaciones; este programa estaría destinado a los jueces, fiscales, servicios de policía, funcionarios públicos, servicios responsables en materia de inmigración y de control de fronteras, de Derecho social y de Derecho fiscal, así como a los organismos de Derecho público o privado competentes en materia de menores;

- que adopte una "acción común" sobre la base de la letra b) del apartado 2 del artículo K.3, que contemple la competencia de la Unidad Droga de EUROPOL también para los casos de secuestro y de tráfico de menores.

El Parlamento Europeo debería ser consultado sobre estas acciones comunes y, de conformidad con el segundo párrafo del artículo K.6 del TUE, sus opiniones deberían tomarse "debidamente en cuenta".

Queda claro que estas acciones comunes deben ir acompañadas de una mayor cooperación internacional con los terceros países de donde proceden los niños. A este respecto, el Parlamento debe insistir, al nivel político adecuado, para que los Estados miembros firmen y ratifiquen el Convenio de La Haya de 29 de mayo de 1993 citado anteriormente.

2) Cooperación judicial en materia civil

Sin perjuicio de las medidas de reglamentación que adopten los Estados miembros, la cooperación judicial en materia civil debería facilitar el ejercicio de los derechos de las personas mediante una mejor cooperación en materia de adopción. Podría tratarse especialmente de la transmisión y del reconocimiento de los actos judiciales y extrajudiciales y, también de la facilidad del intercambio sistemático de información entre las autoridades administrativas competentes para la familia y la adopción.

Se trata de favorecer todas las aproximaciones de las legislaciones y de las prácticas con objeto de eliminar los obstáculos legales y judiciales no justificados en el ámbito del Derecho civil, del procedimiento civil, y de las prácticas administrativas. Con frecuencia, estos obstáculos dificultan el acceso igual y no discriminatorio de las personas a la justicia y a los órganos administrativas.

A este respecto conviene apoyar las iniciativas que el Consejo tiene la intención de adoptar en los dos próximos años y que son las siguientes:

- proyecto de convenio sobre la transmisión de los actos judiciales y extrajudiciales en materia civil y comercial;

- proyecto de convenio "Bruselas II" (materia matrimonial y custodia de menores);

- aplicación de la acción común sobre los magistrados de enlace y examen de la conveniencia de establecer una red de magistrados de enlace.

Sería deseable que los trabajos del Consejo finalizaran lo más pronto posible.

Los esfuerzos de los Estados miembros deberían concentrarse en las siguientes iniciativas:

- transparencia de los procedimientos de adopción;

- reducción de los plazos de adopción;

- equivalencia/reconocimiento de las decisiones administrativas y judiciales;

- establecimiento de un repertorio de expertos (redes de expertos que puedan elaborar una carta deontológica de la adopción).

(1)() Este convenio, que aún no ha sido adoptado, tiene como objetivo ampliar a las materias del Derecho matrimonial el concepto del Convenio de Bruselas sobre la competencia judicial y la ejecución de las decisiones.


 ANEXO I:

Propuesta de resolución presentada de conformidad con el artículo 45 del Reglamento por los diputados Colli Comelli y A. Danesin, en nombre del Grupo Forza Europa, sobre la mejora de la ley de adopción (B4-0568/94)

El Parlamento Europeo,

A. Consciente de en que numerosos países de la Unión Europea el procedimiento para acceder a la adopción de un menor es sumamente difícil, e incluso desalentador, por las insuperables dificultades burocráticas,

B. Considerando que en la Unión Europea hay centenares de miles de niños en espera de la adopción, obligados a vivir en un estado de carencia afectiva y en instituciones que a menudo se asemejan a guetos que no pueden garantizar condiciones de vida aceptables,

C. Consciente de que fuera de la Unión Europea la situación es mucho más grave y, a veces, hasta dramática,

1. Pide un compromiso concreto de la Unión Europea con objeto de alcanzar el objetivo de dar dignidad e igualdad de condiciones a tantos niños, así como de asegurar el objetivo principal de cada familia que es la crianza de los hijos;

2. Pide a la Comisión y al Consejo que elaboren un paquete de normas que simplifiquen el procedimiento burocrático para la adopción de menores;

3. Señala la necesidad de que se examine con cuidado (desde el punto de vista tanto moral como psicológico) la posibilidad de ampliar la posibilidad de adopción a personas "single" especialmente aptas.

12 de noviembre de 1996


 OPINIÓN

(Artículo 147 del Reglamento)

para la Comisión de Asuntos Jurídicos y de Derechos de los Ciudadanos

sobre la mejora de la ley de adopción

Comisión de Libertades Públicas y de Asuntos Interiores

Ponente de opinión: Viviane Reding

PROCEDIMIENTO

En la reunión del 29 de septiembre de 1995, la Comisión de Libertades Públicas y de Asuntos Interiores designó ponente de opinión a la Sra. Viviane Reding

En las reuniones de los días 31 de octubre y 11 de noviembre de 1996, la comisión examinó el proyecto de opinión.

En esta última reunión, la comisión aprobó las conclusiones por unanimidad.

Participaron en la votación los diputados: Marinho, presidente; Colombo Svevo, vicepresidente; Reding, ponente; D'Ancona, Berger (suplente de Crawley), Caccavale, Camisón Asensio (suplente de D'Andrea), Cederschiöld, Chanterie (suplente de Stewart-Clark), De Esteban Martin, Deprez, Elliott, Haarder, Lambrias (suplente de Posselt), Lehne, Lööw, Oostlander (suplente de Linzer); Nassauer, Pailler, Pradier Terrón i Cusí y Zimmermann.

I - INTRODUCCIÓN

Creada para garantizar la transmisión del patrimonio, la adopción no fue en su origen una forma de filiación. De hecho, constituía un contrato entre el adoptante y el adoptado y sólo podía realizarse en favor de personas adultas. Afortunadamente, aquel concepto ha evolucionado, y en nuestros días la sociedad reconoce que para el desarrollo armónico de su personalidad, el niño debe crecer en un entorno familiar y en un clima de felicidad, amor y comprensión. Así, la adopción tiene ahora el objetivo primordial de proporcionar una familia a los menores de edad que no la tienen, tomando en cuenta, ante todo, el interés del niño y el respeto de los derechos fundamentales que le reconoce el Derecho internacional.

II - LA ADOPCIÓN: PROBLEMA SOCIAL

La adopción, por sus contenidos afectivos, sicológicos, morales y educativos, y por su impacto sobre la opinión pública, se inscribe en el marco de los problemas sociales.

En la Unión se llevan a cabo todos los años de 30 a 35.000 adopciones plenas, lo que aritméticamente es poco significativo si se comparan estas cifras con los 3,5 millones de nacimientos registrados durante el mismo período: la proporción es de 1 a 100. Por otra parte, la cifra mencionada de 35.000 adopciones sólo corresponde a la cuarta parte de las demandas presentadas. Esta situación es el resultado:

- de la disparidad de los regímenes jurídicos de los Estados miembros, en materia de adopción;

- de la rigidez y complejidad de los trámites requeridos;

- de que el niño sea ahora más "escaso" y más "solicitado", y de que la oferta sea inferior a la demanda.

La reducción del número de niños adoptables en la Unión es consecuencia de los progresos de las técnicas anticonceptivas y de las interrupciones voluntarias del embarazo, de que la mujer trabaje, de la disminución del número de matrimonios, del aumento de las segundas uniones, que retardan la edad de la maternidad, y del hecho de que los padres, incluso cuando afrontan dificultades importantes, no desean separarse de sus hijos.

Esta situación conduce al desarrollo de las adopciones a nivel internacional, que, a su vez, originan otros problemas. En efecto, la adopción de niños procedentes de países en vías de desarrollo representa desde hace algunos años un fenómeno mundial que origina numerosos problemas administrativos y jurídicos, debido a la distancia geográfica y a la diferencia de culturas (jurídicas), y sobre todo al aumento creciente de prácticas irregulares de adopción, que a menudo se traducen en el rapto y el tráfico de niños.

Todos los años unos 25.000 niños son objeto de adopción a nivel internacional. No obstante, no se puede olvidar que hay más de 200 millones de niños abandonados en el mundo, y que también ellos necesitan una familia.

En este contexto, consideramos fundamental, en el marco de la presente opinión, el reforzamiento de la protección del niño, sus derechos y sus intereses, especialmente por lo que se refiere a la adopción, y en el marco del mercado único, que implica la apertura de fronteras, y habida cuenta de que el desarrollo de las adopciones a nivel internacional favorecen la propagación de una nueva plaga: la trata de niños.

III - LA ADOPCIÓN: INSTRUMENTOS JURÍDICOS

La importancia de esta cuestión no ha pasado desapercibida para las instituciones internacionales. Así, el Convenio de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño, de 19 de noviembre de 1989, hace hincapié en problemas tales como la adopción y la trata de niños, en sus artículos 20, 34 y 35. El Consejo de Europa adoptó el 24 de abril de 1967 el Convenio Europeo n° 58 en materia de adopción de niños. La Organización de Estados Americanos adoptó en 1984 el Convenio sobre los conflictos de leyes en materia de adopción de menores. No obstante, el Convenio sobre la Protección del niño y la cooperación en materia de adopción internacional, adoptado el 29 de mayo de 1993, con ocasión de la decimoséptima sesión de la Conferencia de La Haya sobre Derecho internacional privado, constituye, sin duda alguna, el instrumento jurídico más completo en la materia. El texto de La Haya parte del principio de que el interés primordial del niño reside en la permanencia en su familia de origen o, como mínimo, en su país de origen. No obstante, el Convenio reconoce que, en su defecto, la adopción internacional puede presentar la ventaja de proporcionar al niño una familia permanente. Otro de sus objetivos esenciales es también proporcionar al niño la posibilidad de ser objeto de dicha adopción, para lo que establece un sistema de cooperación entre los Estados. El Convenio prevé esencialmente que cada uno de los Estados signatarios designe una autoridad central encargada de "seleccionar", según los casos, a los niños adoptables o a los padres adoptivos, y de cooperar con sus homólogos para realizar adecuadamente la operación de adopción. Este sistema se basa en una serie de principios comunes, tales como el respeto del interés del niño, el consentimiento libre y sin contrapartida de ningún tipo de las personas afectadas y la prohibición de obtener beneficios derivados de la adopción.

A nivel comunitario, el Parlamento Europeo ha hecho hincapié en repetidas ocasiones en la problemática de la adopción, mediante diversas propuestas de resolución y varias preguntas escritas; y el Comité Económico y Social aprobó una opinión en la materia el 1 de julio de 1992. La Comisión y el Consejo no han emprendido medidas, habida cuenta de que estas instituciones se consideran incompetentes para tratar el tema. En efecto, el Tratado de la Unión Europea no prevé competencias explícitas en el ámbito de la adopción de niños. No obstante, se impone la necesidad de emprender acciones a nivel de la Unión en este ámbito, y especialmente con vistas a combatir el tráfico de niños. De conformidad con el artículo 220 del Tratado CE y el espíritu del Título VI del TUE, con vistas a crear un espacio jurídico europeo, cabría desear la aproximación de las legislaciones de los Quince relativas a la adopción y, en especial, a los procedimiento vigentes, así como la definición de una estrategia de prevención en el ámbito de la lucha contra la delincuencia internacional organizada que lleva a cabo el tráfico de niños con fines de adopción. En este contexto, la acción de la Unión con respecto a la adopción podría fundarse sobre la base del artículo F, que hace referencia al respeto del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos de 1950 (y, por consiguiente, de todos los convenios que se han adoptado en su marco, especialmente el relativo a la adopción de niños de 1967), así como en el apartado 6 del artículo K.1, sobre la cooperación judicial en materia civil. El Consejo podría, pues, adoptar una acción común sobre la base del artículo K.3, con vistas a la aproximación de las legislaciones nacionales competentes. Existe pues una relación de complementariedad entre las disposiciones del primer pilar y las del tercer pilar.

Por otra parte, la Conferencia intergubernamental de 1996 deberá examinar la posibilidad de incluir en un futuro tratado revisado disposiciones relativas a los derechos del niño y de la familia.

IV - LA ADOPCIÓN: MEJORA DE LOS PROCEDIMIENTOS

No puede afirmarse que existan grandes divergencias entre los procedimientos de adopción existentes en los distintos Estados miembros. No obstante, subsisten algunas diferencias y sería deseable elaborar la aproximación de los procedimientos con vistas a hacerlos más sencillos, seguros y justos.

La salvaguardia de los intereses del niño debe ser siempre el fundamento de las legislaciones, los procedimientos y los medios relativos a la adopción.

Cabe constatar que en el proceso para la adopción de un niño intervienen varias entidades: autoridades judiciales, autoridades regionales, o locales, agencias especializadas, etc. Sería deseable, como por otra parte lo prevé el Convenio de La Haya en su artículo 6, que cada Estado miembro cree un organismo nacional de coordinación de adopciones, que tendría el cometido de centralizar la documentación relativa a los niños adoptables que residen en el territorio nacional, así como de las adopciones de niños nacidos en el extranjero, y registrar las solicitudes de adopción, coordinando al mismo tiempo la acción de los distintos servicios afectados.

Únicamente podrán intervenir en la adopción las autoridades públicas competentes, especialmente el organismo de coordinación, y los organismos privados especializados que cuenten con la debida autorización del Estado.

En esta perspectiva de mejorar los procedimientos de adopción, y en el marco de la libre circulación que establece el mercado único, sería deseable que los Estados miembros se adhieran al Convenio de La Haya ya mencionado, lo cual constituiría un primer paso hacia la concertación en la materia por parte de los Estados de la Unión. No obstante, habida cuenta de que estos Estados son esencialmente "importadores" de niños adoptables, resulta fundamental que los países de Asia y de América Latina se adhieran también a dicho Convenio, por cuanto garantiza el reconocimiento, en los Estados signatarios, de las adopciones realizadas según sus disposiciones.

V - EL TRÁFICO Y LA VENTA DE NIÑOS A ESCALA INTERNACIONAL CON FINES DE ADOPCIÓN

El tráfico ilegal de niños con fines de adopción no es un fenómeno nuevo, se remonta, aunque a una escala más limitada, a los años 50.

Actualmente, dicho tráfico tiene dimensiones planetarias e implica especialmente varios países de Asia, América Latina y Europa oriental, por una parte, y los países de América del Norte y Europa occidental, por otra.

Existen varios métodos de tráfico de niños: la compra, el consentimiento obtenido por fraude o coacción y el rapto de niños. Estos métodos pueden combinarse (por ejemplo, se puede ejercer presión sobre los padres para que vendan a sus hijos); por otra parte, en determinados casos, puede resultar difícil constatar si el niño ha sido raptado o si los padres biológicos han dado su consentimiento.

Por lo que se refiere a la organización del tráfico de niños, a menudo los traficantes de niños forman parte de redes muy extendidas. En algunos países, juristas, notarios, trabajadores sociales (a veces incluso los designados por los tribunales), hospitales, médicos, instituciones para niños, que se convierten para la ocasión en auténticas "baby farms", y otros, combinan sus esfuerzos para obtener niños y beneficiarse de la desesperación de los padres y en particular de las mujeres que se encuentran en situación de desamparo.

Para que este tráfico tenga éxito, resulta indispensable que el niño abandone el país de origen de forma legal, o aparentemente legal.

Existen varias formas de disimular la situación real de un niño, por ejemplo:

- los clientes, los llamados "padres", pueden declarar que el niño es suyo y hacer redactar un acta de nacimiento falsa, justificativa de su "paternidad";

- una falsa madre puede reconocer a un niño como suyo y firmar inmediatamente la declaración de abandono que abre la vía de adopción por clientes que residan en el extranjero;

- el cliente, el supuesto "padre", reconoce al niño como suyo, y el niño es adoptado ulteriormente por la madre adoptiva.

Habida cuenta de los intereses financieros que a menudo están vinculados a las adopciones internacionales, se debe vigilar a las agencias que gestionan dichas adopciones. Con objeto de prevenir posibles abusos, sería necesario aplicar las garantías enunciadas en los convenios internacionales pertinentes, especialmente en el de La Haya. La concesión de las adopciones debería ser realizada por las autoridades o los organismos reconocidos competentes, en el respeto de garantías equivalentes a las que se aplican en materia de adopción nacional.

Para concluir, resulta evidente que debido a la ausencia a nivel internacional de un sistema represivo del tráfico de niños, sería necesario proporcionar a la Unión instrumentos operativos para paliar esta situación. En consecuencia, se podría considerar (por ejemplo, en el marco de un acción común) que el ámbito de acción de Europol incluyera las redes que controlan el tráfico de niños, en el marco de las responsabilidades de Europol en materia de trata de seres humanos.

VI - CONCLUSIONES

La Comisión de Libertades Públicas y de Asuntos Interiores pide a la Comisión de Asuntos Jurídicos y de Derechos de los Ciudadanos, competente para el fondo, que incluya en su informe las conclusiones siguientes:

1. El interés del niño debe constituir siempre el fundamento de las legislaciones, los procedimientos y los medios relativos a la adopción. La adopción es el instrumento para proporcionar una familia a niños que no la tienen.

2. Los Estados miembros deberían ratificar lo antes posible el Convenio para la Protección del niño y la cooperación en materia de adopción internacional, adoptado el 29 de mayo de 1993 en la Conferencia de La Haya sobre Derecho internacional privado.

3. La Comisión y el Consejo deberían presionar de forma continuada a los terceros países de donde provienen los niños que se adoptan en los países de la Unión, con objeto de que ratifiquen el Convenio de La Haya lo antes posible.

4. La Conferencia intergubernamental de 1996 deberá examinar la posibilidad de incluir en un futuro tratado revisado disposiciones relativas a los derechos del niño y la familia.

5. Con objeto de evitar el tráfico internacional de niños, los Estados miembros deberían prever en sus legislaciones nacionales:

- Que toda persona moral, de derecho público o privado, que proporcione niños para la adopción, deberá recibir previamente la autorización del organismo de tutela nacional. No se deberían aceptar las adopciones efectuadas por cuenta propia.

- Para los adoptantes de nacionalidad de un país de la Unión se aplicarán las leyes en vigor en los países de residencia permanente. La adopción se reconocerá a continuación en los demás Estados miembros.

- Antes de que se efectúe la adopción plena, se deberá proporcionar la prueba formal del abandono legal del niño que se desea adoptar.

- Deberán adoptarse disposiciones legales que permitan a los Estados miembros perseguir directamente a sus nacionales responsables de tráfico de niños para adopción, aunque éste se hubiese realizado en el extranjero.

6. El Consejo y la Comisión deberán examinar detalladamente la posibilidad de establecer un código de conducta y de prácticas comunitarias en materia de adopción, con objeto de permitir la mejor coordinación de las distintas legislaciones en materia de adopción.

7. Se debe luchar contra la entrada ilegal de niños, sobre la base de un enfoque uniforme en la Unión, y en este marco podría utilizarse el Sistema de Información de Schengen.

8. La Unión debe examinar la posibilidad de ampliar el ámbito de acción de Europol para incluir las redes que controlan el tráfico de niños con fines de adopción, en el marco de las responsabilidades de Europol en materia de trata de seres humanos.

9. Pide a los Estados miembros que permitan que niños originarios de un país exterior a la Unión adoptados por ciudadanos comunitarios puedan tener la nacionalidad de su país de origen.


 O P I N I Ó N

(artículo 147 del Reglamento)

de la Comisión de Cultura, Juventud, Educación y Medios de Comunicación

para la Comisión de Asuntos Jurídicos y de Derechos de los Ciudadanos

Ponente: Sra. Todini

En su reunión del 5 de septiembre de 1995, la Comisión de Cultura, Juventud, Educación y Medios de Comunicación designó ponente para opinión a la Sra. Luisa Todini.

En las reuniones de los días 24 de octubre y 24 de noviembre de 1995, la comisión examinó el proyecto de opinión.

En esta última reunión, aprobó las conclusiones contenidas en el mismo por unanimidad.

Participaron en la votación los diputados: Dillen, presidente; Ahlquist, Aparicio Sánchez, Arroni, Azzolini (suplente de Todini), Barzanti (suplente de Augias), Berend (suplente de Banotti), de Coene, Holm (suplente de Ripa di Meana), Leperre-Verrier, Mouskouri, Pack, Ryynanen y Seillier.

INTRODUCCION

La adopción de menores plantea en todos los países de la Unión numerosas cuestiones de orden jurídico, administrativo, ético y cultural.

Cada una de nuestras sociedades nacionales se funda en valores y principios éticos y culturales que difieren, muy especialmente en el ámbito de la familia. No obstante, en todos los países miembros de la Unión se plantean problemas comunes que han sido objeto de intercambios de experiencias y de información, así como de seminarios y conferencias organizados por la Comisión Europea con motivo del Año Europeo de la Familia.

Para resolver los problemas dependientes del Derecho internacional privado, se firmó en La Haya en 1965 un Convenio sobre la adopción de niños que ha sido ratificado por todos los países miembros de la Unión, con excepción del Reino Unido.

La aplicación del Convenio de La Haya y la legislación relativa a los derechos de los niños -y, por lo tanto, a la adopción- son esencialmente competencia de los Estados miembros.

No obstante, la posibilidad de una intervención comunitaria basada en un instrumento jurídico se ha planteado en numerosas ocasiones y el problema merece una atenta consideración por parte del Parlamento Europeo.

En primer lugar, debe subrayarse que, en muchos países miembros, las legislaciones nacionales han evolucionado desde el principio de

"facilitar la adopción de menores por familias que no tienen niños"

al principio de

"facilitar la adopción de menores para dar una familia a los niños que no la tienen".

Esta evolución permitió, entre otros aspectos, dar prioridad a los derechos y al bienestar de los niños, a la hora de fijar las condiciones que permiten la adopción y que están ligadas a la edad, a la situación económica y social y al entorno de los padres de adopción.

En distintos Estados miembros, la legislación en materia de adopción, pese a dar prioridad a los intereses del niño, tiene en cuenta la existencia de familias monoparentales y de parejas de hecho.

La mejora de la legislación sobre la adopción plantea problemas diferentes si se trata de menores de edad nacionales de un país miembro de la Unión o de menores procedentes de terceros países y, en particular, de un país en desarrollo.

Para miles de huérfanos o de niños sin familia del Tercer Mundo la única posibilidad de escapar al abandono es tener la suerte de ser acogidos en una familia de un país desarrollado.

El método de adopción a distancia se está desarrollando en muchos de nuestros países y esta posibilidad permite hacer frente a los problemas más graves de los niños en los países pobres, sin desarraigarlos de su entorno social y cultural de origen.

Las dificultades económicas y sociales en los países en desarrollo y la correlativa "demanda" de los países desarrollados van a veces acompañadas de la aparición de mercados de exportación de niños desde los países pobres a los países ricos, como se pudo constatar recientemente en Paraguay.

En cualquier caso, la protección de los derechos de los menores en materia de adopción debe tener en cuenta al mismo tiempo las responsabilidades de los padres, el papel de los poderes públicos y de la sociedad en su conjunto, así como las medidas de prevención de los delitos de abusos contra los menores, incluida la explotación sexual.

Para ser eficaz, esta protección debe ir más allá de la salud y de la seguridad para incluir también la educación de los niños y los adultos.

Los problemas de orden humano planteados por la oposición entre familias adoptivas y familias naturales también deberían tenerse en cuenta en la legislación en materia de adopción. Por último, habría que reflexionar sobre las relaciones entre la cultura de origen de los niños adoptados y la cultura de la familia de acogida.

CONCLUSIONES

Sobre la base de estas consideraciones, la Comisión de Cultura, Juventud, Educación y Medios de Comunicación invita a la Comisión de Asuntos Jurídicos y de Derechos de los Ciudadanos a incorporar a su informe las conclusiones siguientes:

A. Estima que se deberían alentar los intercambios de experiencias e información en materia de adopción, si bien es plenamente consciente de que la legislación en materia de adopción es esencialmente competencia de los Estados miembros;

B. Subraya la conveniencia de acompañar estos intercambios con la organización de una consulta a escala de la Unión que deberían impulsar la Comisión Europea y el Parlamento y que estaría dirigida a todas las asociaciones que trabajan en los ámbitos de los derechos de los niños y la adopción de menores;

C. Estima que esta consulta debería permitir a las autoridades comunitarias y nacionales sacar a la luz la existencia de valores comunes tales como el principio de "facilitar la adopción para dar una familia a los niños que no la tienen";

D. Recuerda que uno de los elementos fundamentales de la sociedad europea radica en su carácter multiétnico o multicultural y que conviene tenerlo en cuenta en materia de adopción y de protección de menores, con el fin de que se fomente el ideal de tolerancia y respeto recíprocos que, si bien de manera todavía imperfecta y parcial, caracteriza el pensamiento y el modo de vida europeos;

E. Estima que la protección de la familia y, en particular, de los menores se debería incluir entre las misiones de la Unión cuando se revise el Tratado de Maastricht, con el fin de facilitar un reconocimiento expreso y jurídicamente vinculante de dichos derechos a nivel de la Unión, aun cuando la elaboración de las normas de aplicación en tales ámbitos está sujeta al principio de subsidiariedad;

F. Pide al Consejo que sopese la posibilidad de insertar en el Tratado de la Unión Europea un artículo consagrado a los menores y de instituir un Observatorio Europeo de los Niños con vistas a mejorar la coordinación de las acciones específicas de los Estados miembros en este ámbito;

G. Pide al Consejo y a la Comisión que estudien atentamente la conveniencia de formular una recomendación a los Estados miembros con vistas a mejorar la coordinación de su legislación en materia de adopción;

H. Estima que la protección de menores contra los delitos y abusos de que son víctima debería reforzarse en las legislaciones nacionales y que el recurso a los instrumentos del tercer pilar del Tratado de la Unión Europea debería estar asimismo previsto para luchar contra las formas organizadas de este tipo de delincuencia.

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