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RAPPORT     
PDF 154kWORD 60k
22 novembre 1996
PE 215.242/déf. A4-0392/96
sur le renforcement du droit et de la coopération entre les États membres en matière d'adoption des mineurs
Commission juridique et des droits des citoyens
Rapporteur: M. Carlo Casini
Au cours de la séance du 15 février 1995, le Président du Parlement a annoncé qu'il avait renvoyé la proposition de résolution déposée, conformément à l'article 45 du règlement, par Mme COLLI COMELLI et M. DANESIN, au nom du groupe Forza Europa, sur l'amélioration de la législation sur l'adoption, à la commission juridique et des droits des citoyens, pour examen au fond.
 A. PROPOSITION DE RÉSOLUTION
 B. EXPOSÉ DES MOTIFS
 Annexe I
 AVIS
 AVIS

 Au cours de la séance du 15 février 1995, le Président du Parlement a annoncé qu'il avait renvoyé la proposition de résolution déposée, conformément à l'article 45 du règlement, par Mme COLLI COMELLI et M. DANESIN, au nom du groupe Forza Europa, sur l'amélioration de la législation sur l'adoption, à la commission juridique et des droits des citoyens, pour examen au fond.

Au cours de sa réunion du 23 mars 1995, la commission juridique et des droits des citoyens a décidé d'établir un rapport et, par lettre du 24 mars 1995, en a demandé l'autorisation. Au cours de la séance du 13 juin 1995, le Président du Parlement a annoncé que la Conférence des présidents avait autorisé la commission à faire rapport sur ce sujet (et que la commission des libertés publiques et des affaires intérieures ainsi que la commission de la culture, de la jeunesse, de l'éducation et des médias avaient été saisies pour avis).

Au cours de sa réunion du 23 mars 1995, la commission juridique et des droits des citoyens a nommé M. Carlo Casini rapporteur.

Au cours de ses réunions des 27 novembre 1995, 1er et 2 octobre 1996, 28 octobre 1996 et 19 novembre 1996 elle a examiné le projet de rapport.

Au cours de la dernière de ces réunions elle a adopté la proposition de résolution par dix voix pour et sept abstentions.

Étaient présents au moment du vote les députés: Casini, C., président et rapporteur; Rothley, 1er viceprésident; Palacio Vallelersundi, 2ème vice-président; Barzanti, 3ème vice-président; Ahlqvist, Añoveros Trias de Bes, Berger, Colombo Svevo (suppléant Janssen van Raay), Fabre-Aubrespy, Falconer, Ferri, Gebhardt, Gröner (suppléant Cot), Lehne, Oddy, Schlechter, Sierra González, et Zimmermann.

Les avis de la commission des libertés publiques et des affaires intérieures ainsi que de la commission de la culture, de la jeunesse, de l'éducation et des médias sont joints au présent rapport.

Le rapport a été déposé le 22 novembre 1996.

Le délai de dépôt des amendements sera indiqué dans le projet d'ordre du jour de la période de session au cours de laquelle le rapport sera examiné.


 A. PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Résolution sur le renforcement du droit et de la coopération

entre les États membres en matière d'adoption des mineurs

Le Parlement européen,

- vu la proposition de résolution déposé par Mme Colli Comelli et M. Danesin au nom du groupe Forza Europa sur l'amélioration de la législation sur l'adoption (B4-0568/94),

- vu l'article 45 de son règlement,

- vu la Déclaration universelle des droits de l'Homme,

- vu la Convention des Nations unies sur les droits de l'enfant du 20 novembre 1989,

- vu le Traité sur l'Union européenne, notamment les articles K1 point 6 et K3 relatifs à la coopération judiciaire en matière civile, ainsi que l'article 220 du traité CE,

- vu la Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950,

- vu sa résolution du 16 mars 1989 sur la fécondation artificielle "in vivo" et "in vitro" (1),

- vu sa résolution sur les problèmes des enfants dans la Communauté européenne du 13 décembre 1991 (2),

- vu la Convention européenne en matière d'adoption des enfants du Conseil de l'Europe du 24 avril 1967,

- vu la Convention du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale,

- vu le rapport de la commission juridique et des droits des citoyens et les avis de la commission des libertés publiques et des affaires intérieures ainsi que de la commission de la culture, de la jeunesse, de l'éducation et des médias (doc. A4-0392/96),

A. considérant que l'adoption doit avoir pour objectif essentiel le bien-être de l'enfant adopté et la protection de ses droits,

B. considérant que l'intérêt supérieur de l'enfant adopté réside de préférence dans le choix d'une famille composée d'un père et d'une mère, et que pour l'assurer il faut une coopération satisfaisante entre les organismes publics, les organisations non gouvernementales et les personnes qui souhaitent adopter,

C. considérant que le mineur a le droit, dans la mesure du possible, d'être élevé par ses parents d'origine et que dans les cas où ces derniers sont momentanément dans l'impossibilité de l'élever, il doit être confié à des personnes en mesure de protéger sa dignité et ses droits, en évitant qu'il ne soit placé en institution, et en considérant que, lorsqu'un état d'abandon réel et constaté par les autorités compétentes est établi, le mineur peut être adopté, ses liens avec sa famille d'origine étant ainsi interrompus,

D. considérant que l'adoption fait de l'enfant en état d'abandon, l'enfant des parents adoptifs,

E. considérant que tous les États de l'Union enregistrent une forte diminution de la natalité et, parallèlement, une demande d'adoption élevée qui ne peut être satisfaite que dans de faibles proportions, d'où le développement des adoptions internationales,

F. considérant que l'institution juridique que constitue l'adoption court aujourd'hui des risques de dégénérescence, principalement dans le domaine de l'adoption internationale, et qu'il convient dès lors de redécouvrir la signification de cet instrument qui vise à donner un foyer aux enfants abandonnés, par-delà la séparation marquée par des frontières, le contrôle s'opérant par des procédures plus rigoureuses, dans la mesure où une telle rigueur n'empêche pas en pratique l'adoption,

G. considérant que l'adoption internationale ne doit intervenir que lorsque l'enfant ne peut, même en bénéficiant d'une aide financière et sociale, rester dans sa famille d'origine ou au minimum dans une famille d'accueil de son pays, mais que lorsque l'état d'abandon est réel et avéré, l'adoption internationale doit être favorisée, notamment par des mesures d'accompagnement relatives aux démarches à l'étranger qui, d'une part, renforcent la transparence de ces dernières et, d'autre part, évitent des difficultés inutiles aux personnes qui souhaitent adopter un enfant,

H. considérant qu'il est dès lors indispensable, en matière d'adoption internationale, d'aller au-delà du régime actuel de droit privé, en prévoyant, pour les procédures qui se déroulent à l'étranger, l'intervention obligatoire d'organismes sans but lucratif, agréés et soumis au contrôle public,

I. considérant que d'autres procédures comme la tutelle ou la garde temporaire nationale et internationale peuvent aussi être mises en oeuvre pour faire face à des situations d'urgence liées aux conflits armés aux catastrophes naturelles ou à la position des demandeurs d'asile qui sont mineurs,

J. considérant qu'il est indispensable d'élaborer le statut juridique de l'adopté, qui doit assurer, sur la base d'un système de coopération entre les États, la reconnaissance mutuelle des adoptions effectuées dans les États membres,

1. estime que toute intervention législative ou administrative visant à faciliter l'adoption devrait toujours s'inscrire dans le cadre d'une politique active de soutien économique et social pour les familles en difficulté et de mesures de soutien visant à prévenir l'abandon des mineurs ou leur placement en institution;

2. invite les États membres à accorder le droit d'adopter aux personnes seules et aux communautés de vie;

3. invite les États membres qui ne l'ont pas encore fait à ratifier le plus rapidement possible la Convention de La Haye de 1993, en mettant ainsi un terme aux disparités actuelles entre les systèmes juridiques qui prévoient une compétence de l'autorité judiciaire et les systèmes qui prévoient une compétence de l'autorité administrative en matière d'adoption;

4. invite la Commission et le Conseil à exercer une pression soutenue sur les pays tiers dont proviennent les enfants adoptés dans les pays de l'Union européenne afin qu'ils ratifient la Convention de La Haye dans les meilleurs délais;

5. estime que la nature contractuelle de l'adoption consacrée par certains systèmes juridiques nationaux, qui ne prévoient un contrôle juridictionnel qu'au stade de l'homologation, peut entraîner des problèmes d'ordre éthique et juridique au-delà du rapport entre les parents d'origine et les parents adoptifs;

6. réaffirme le principe selon lequel l'adoption, aussi bien nationale qu'internationale, ne peut intervenir qu'après que le mineur a été déclaré adoptable par les autorités publiques compétentes, avec la garantie que tous les consentements - dans le cas où ils sont requis - des personnes, des institutions ou de celui qui dispose de la puissance paternelle, ont été accordés librement et par écrit;

7. invite les États membres à mettre en place des instruments en vue de préparer, d'aider et de suivre les couples candidats à l'adoption nationale et internationale;

8. invite les États membres à harmoniser la fourchette d'âge dans laquelle les candidats à l'adoption ont le droit de demander une adoption;

9. demande, compte-tenu des difficultés qui sont liées à l'adoption internationale, que les États membres ne délivrent l'autorisation d'adoption qu'après vérification du respect des conditions resquises à l'égard des parents candidats à l'adoption;

10. invite les États membres à n'autoriser l'intervention, dans les procédures d'adoption, que des seuls organismes publics ou des organisations reconnues et agréées par l'État, qui ne poursuivent pas de but lucratif et inspirent toute confiance;

11. déplore l'insuffisance des progrès réalisés dans le chapitre VI du traité relatif aux affaires intérieures et judiciaires par rapport aux ambitions de l'Union et aux enjeux auxquels elle est confrontée ;

12. invite le Conseil de l'Europe à poursuivre son action juridique et sociale relative à la politique familiale en général et à l'adoption en particulier, et ce en collaboration avec les Etats membres, notamment pour jouer avec les Etats de l'Europe centrale et orientale (pays pourvoyeurs d'enfants à adopter) son rôle d'organe de coordination entre les pays en transition démocratique et les Etats de droit européen ;

13. invite le Conseil et la Commission à renforcer, dans le contexte de la coopération avec les États associés, les activités relevant du domaine juridique et social en rapport avec les questions d'adoption, et ce, non sans tenir compte des normes en vigueur au niveau international;

14. demande à la Commission européenne de présenter des propositions concrètes relatives à des actions appropriées favorisant la coopération en matière civiledestinées notamment à prévenir l'abandon et visant à garantir, dans la mesure du possible, que l'enfant reste dans sa famille d'origine ou, en fonction des circonstances, dans une famille adoptive ou d'accueil de son pays;

15. estime qu'il est indispensable que le Conseil arrête dans les meilleurs délais des "actions communes" sur base de l'article K 3, par. 2 (b) TUE visant à:

- instaurer une politique des visas pour éviter que les enfants ne fassent l'objet de pratiques illicites mises en place par des réseaux d'adoption internationale sous prétexte de libre circulation des personnes dans l'Union européenne,

- prévenir le trafic d'enfants et lutter contre ce dernier,

- établir un programme de dévelopement d'initiatives en matière de formation et d'échanges destiné aux personnes responsables en matière de lutte contre l'enlèvement et le trafic d'enfants,

- attribuer compétence à l'unité "Drogue" d'EUROPOL également pour la lutte contre l'enlèvement et le trafic d'enfants;

16. demande aux autorités communautaires compétentes d'inclure des projets spécifiques pour la mise en place de programmes de prévention et de protection de l'enfance abandonnée et visant au contrôle, par le pays d'origine, des intermédiaires nécessaires à l'adoption internationale ;

17. demande que soit réintégrée la dimension européenne dans le cadre de l'adoption internationale pour, d'une part, formaliser la rencontre des autorités centrales désignées par les Etats membres et, d'autre part, mettre en place les instruments de décision et de gestion appropriés et en particulier créer un centre de références internationales sous la forme d'une banque informatisée de données et d'une unité de recherche et d'évaluation au service de l'action en matière d'adoption;

18. invite les États membres à propager la notion d'adoption comme instrument au service des droits de l'enfant et non de l'adulte et montrer ce faisant la valeur sociale de l'adoption en tant qu'instrument d'accueil, même dans les cas où les parents refusent de faire grandir leur enfant dans un environnement familial approprié ou qu'ils se heurtent à des difficultés insurmontables pour y arriver;

19. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États membres, à l'UNICEF et à l'Assemblée consultative du Conseil de l'Europe.

(1) JO C 96 du 17 avril 1989, p. 171.
(2) JO C 13 du 20 janvier 1992, p. 534.


 B. EXPOSÉ DES MOTIFS

I. INTRODUCTION

L'adoption, en tant qu'institution, s'est profondément transformée au fil du temps. Précisons dès ce stade que le présent rapport vise à traiter exclusivement de l'adoption des mineurs dans le cadre de l'intérêt général que le Parlement européen voue à la promotion, par tous les moyens, des droits de l'homme et, plus particulièrement, des droits de l'enfant. Il convient donc d'établir une distinction entre l'adoption au sens traditionnel du droit romain, qui concerne également les adultes, qui vise à donner un enfant à celui qui n'en a pas et à attribuer des droits patrimoniaux et successoriaux et qui est réglementée dans ce sens, et l'adoption moderne des mineurs, qui a pour but de donner une famille au mineur qui n'en a pas. Le présent rapport ne porte que sur le second type d'adoption.

Les transformations subies par l'adoption en cause sont soit d'ordre culturel, soit liées à l'évolution de la situation.

L'ensemble de ces transformations place l'adoption à un carrefour de la modernité, où nos conceptions des droits de l'homme, de la famille, des rapports entre l'État, les individus et les structures sociales de base sont remises en cause. Même la définition de l'enfant est concernée. Par ailleurs, la mondialisation des problèmes, les relations entre pays riches et pays pauvres, la facilité de circulation et l'évolution démographique ont des répercussions pratiques sur l'adoption. Les techniques modernes elles-mêmes de procréation artificielle peuvent apparaître comme des alternatives à l'adoption ou, au contraire, dans les cas les plus extrêmes (utérus en location, maternité subrogée, offre de gestation pour des embryons "surnuméraires" ou "superflus"), comme un prolongement de l'adoption.

Cette matière est particulièrement sensible à la disparité entre les systèmes juridiques; elle relève du droit international privé; elle est liée à la circulation des personnes.

À cet égard, par ailleurs, la coopération judiciaire en matière civile et pénale est considérée par l'Union comme une question d'intérêt commun (article K 1) pouvant justifier l'adoption d'actions communes arrêtées par le Conseil, sur initiative de la Commission ou d'un Etat membre. L'intérêt manifesté par le Parlement européen est donc justifié.

II. ADOPTION: PROBLÈME CULTUREL ET POLITIQUE

A. Le droit du mineur à la famille

Il convient de constater tout d'abord le bouleversement culturel qui s'est opéré: l'adoption d'un mineur ne doit plus constituer un moyen de donner un enfant à celui qui n'en a pas, mais au contraire un instrument qui permet de donner des parents à celui qui n'en a pas.

Cette approche est désormais généralement acceptée, mais dans la pratique elle ne prend pas toutes les formes juridiques et culturelles voulues. Par ailleurs, elle doit intégrer l'autre affirmation souvent répétée: le mineur doit être reconnu comme personne, expression juridiquement impropre (la personnalité juridique de chaque être humain ne faisant aucun doute dans les systèmes juridiques modernes), mais néanmoins efficace pour évaluer les comportements pratiques. En substance, il faut s'en tenir fermement à l'idée suivante: protéger les intérêts des enfants, non ceux des adultes.

L'expérience prouve la fonction de "personnalisation", pour ainsi dire indispensable, de la famille, qui se caractérise par sa stabilité, par son exclusivité et par la présence simultanée du modèle masculin (le père) et du modèle féminin (la mère). Il est vrai que ce modèle familial ne produit pas toujours les meilleurs fruits sur le plan de l'éducation, mais il offre assurément le maximum possible de garanties. Dans le cadre de la pensée et même du débat politique actuels, on tend de plus en plus à reconnaître l'existence d'autres modèles familiaux, jusqu'à demander que soient reconnus, sur le plan juridique, les couples homosexuels. Nous pouvons cependant nous écarter de ce débat si nous décidons de nous laisser guider par l'intérêt de l'enfant. Il est évident que l'intervention publique doit favoriser les solutions qui, pour ce dernier, sont les meilleures et offrent le plus de garanties. Son droit à la famille doit donc être perçu comme le droit de vivre dans un contexte familial caractérisé par l'orientation d'un père et d'une mère liés par une relations affective stable. C'est pour la même raison que devrait être favorisée l'adoption définitive par un couple uni par le mariage (dans la mesure où la garantie de stabilité est plus grande) plutôt que par un couple vivant en simple concubinage ou par une personne isolée. Viser l'intérêt de l'enfant exclut qu'un tel choix implique une discrimination. Cela ne serait vrai que si l'adoption avait pour but la protection des intérêts des adultes et non celle des enfants. C'est pour cette raison également que l'ancienne approche, qui liait l'adoption à l'absence d'enfants, doit être revue de fond en comble. L'expérience de la fraternité constitue un facteur de personnalisation et on peut penser dès lors qu'une famille avec des enfants peut mieux accueillir un enfant adoptif qu'un couple sans enfant, qui recherche dans l'adoption la solution à un problème qui lui est propre. Si l'on suit le même raisonnement, plusieurs frères et soeurs abandonnés devraient être adoptés de préférence par la même famille. Nous avons dit de "préférence": il peut exister en effet des situations exceptionnelles dans lesquelles, par exemple, l'adoption par une seule personne est la seule solution possible, préférable à une situation d'abandon qui se prolonge ou à l'accueil dans une institution.

Il ne s'agit certainement pas d'aborder de façon négative le désir d'avoir un enfant. Il s'agit simplement de favoriser les choix qui correspondent le mieux à l'intérêt de l'enfant en faisant coïncider précisément ce dernier avec le souhait d'avoir un enfant. Le droit du mineur à la famille est avant tout le droit à la famille naturelle, c'està-dire le droit d'être accueilli, reconnu et aimé par ses propres parents. On parle de plus en plus souvent du droit à l'identité de chaque être humain, ce qui implique le caractère intangible de son propre patrimoine génétique et la faculté de connaître ses propres origines. Ce droit à l'identité concerne notamment l'intérêt qu'a l'enfant à ce que paternité et maternité biologiques, d'une part, et paternité et maternité sociales, affectives et juridiques coïncident. L'identité de chacun d'entre nous est aussi liée à sa propre origine et les doutes et les confusions à cet égard peuvent se traduire par une incertitude négative sur l'identité psychologique de l'enfant. Dès lors, l'abandon par les parents naturels n'est jamais une bonne chose. L'adoption des mineurs doit donc être conçue comme un remède extrêmement efficace pour réparer un mal parfois inévitable. Cette approche entraîne quelques conclusions importantes:

1. une politique favorable à l'adoption devrait toujours être accompagnée d'une politique axée sur le soutien des familles pour éviter au maximum les abandons;

2. le commerce des enfants à des fins d'adoption n'est en aucune façon acceptable, non seulement parce qu'il est contraire à la dignité humaine, mais aussi parce qu'il se traduit par une incitation inadmissible à l'abandon des enfants auprès des parents qui vivent dans la misère;

3. la vision traditionnelle de contrat social, propre au droit romain, devrait être abandonnée. La famille naturelle ne peut pas "céder" l'enfant. La condition nécessaire à l'adoptabilité d'un enfant, ce n'est pas le consentement des parents, mais l'état d'abandon insurmontable. Le consentement des parents doit être pris en considération et il est même souhaitable, mais uniquement comme élément de preuve de l'état d'abandon et comme instrument de collaboration délibéré et essentiel entre les parents et la société, pour assurer à l'enfant la meilleure situation possible;

4. la pauvreté ne doit plus constituer une raison suffisante pour retirer un enfant à ses parents. La pauvreté appelle au contraire des mesures d'aide économique au profit de la famille;

5. la famille à laquelle le mineur a droit n'est pas seulement biologique. Elle implique avant tout une communion affective et une capacité éducative irremplaçable. Lorsque de telles caractéristiques font absolument défaut, la famille n'existe qu'en apparence. Un abandon moral, parfois plus dommageable qu'un abandon matériel, peut donc justifier une intervention publique qui rende possible l'adoption;

6. dans la mesure où la famille doit primer par rapport à l'État, il faut faire preuve de toute façon de beaucoup de précaution dans les déclarations d'adoptabilité des enfants et, en fonction des circonstances, essayer d'aider les familles naturelles, notamment en mettant en place des formules de garde temporaire des enfants par d'autres familles.

B. Chute démographique: effets sur l'adoption internationale

Le désir des adultes d'avoir un enfant doit donc être considéré non pas comme un droit, mais comme un instrument naturel, extrêmement positif et permettant de résoudre de la meilleure des façons les problèmes d'un mineur abandonné. À cet égard, il convient de réfléchir à une autre évolution importante.

À une certaine époque, les enfants adoptables étaient plus nombreux que les familles disposées à les accueillir. Aujourd'hui, dans tous les États de l'Union, la situation s'est inversée: nombreuses sont les demandes d'adoption, alors que les enfants adoptables sont rares. On répète à tort que les institutions qui accueillent les enfants abandonnés sont pleines. D'une façon générale, ce n'est pas le cas dans les pays de l'Union, où ne restent malheureusement dans ces institutions que les enfants non sollicités (en général, les familles veulent adopter des enfants en bas âge et en bonne santé), ou ceux qui ne sont pas totalement abandonnés par leurs parents naturels. Le manque d'enfants adoptables n'est évidemment pas une mauvaise chose en soi: cet état de choses peut être interprété comme l'effet d'une plus grande responsabilité de la génération actuelle et un refus plus net face à l'abandon. Nous voulons simplement constater un fait, qui entraîne des conséquences. Dans tous les pays de l'Union, les procédures d'adoption donnent l'impression d'être particulièrement longues et laborieuses. En réalité, la pénurie d'enfants est telle que la majorité de ceux qui sont adoptables est soustraite aux familles naturelles, ce qui, inévitablement et à juste titre, requiert des garanties juridictionnelles réelles. Toutefois, la forte croissance de l'adoption internationale, qui concerne désormais, dans certains pays de l'Union, un nombre d'enfants supérieur à celui des enfants nationaux adoptés, constitue la conséquence la plus importante. Les risques de détérioration de l'institution que constitue l'adoption sont très élevés à partir du moment où des enfants sont recherchés à l'étranger, notamment dans les pays en voie de développement. Les organes de l'État européen ne sont pas en mesure en fait de contrôler les procédures à l'étranger, où la propagation de la pauvreté parmi certaines couches de la population facilite le commerce d'enfants. Par ailleurs, il faut faire observer que le couple qui se rend en dehors de la Communauté pour adopter un enfant se heurte à d'énormes difficultés: il ne connaît ni la langue ni les procédures, il doit faire face à des problèmes économiques et interrompre son activité. Il est impératif en outre de garantir aux enfants extracommunautaires les mêmes conditions qu'aux enfants de la Communauté: il ne s'agit pas d'enfants de seconde classe. Il ne faut pas oublier non plus que la transplantation d'un enfant dans une famille de culture et de traditions tout à fait différentes de celles de son environnement d'origine peut comporter de graves difficultés pour les parents adoptifs et pour les enfants adoptés. Il existe en plus une concurrence inacceptable entre États, agences et particuliers de différents pays, qui souhaitent tous amener sur leur territoire des enfants étrangers pour satisfaire le désir de couples nationaux. Il faut enfin attirer l'attention sur les complications liées aux rapports entre des systèmes juridiques différents. Par ailleurs, l'adoption internationale ne doit pas être découragée, mais soutenue comme moyen de solidarité, au niveau mondial, dans les cas extrêmes dans lesquels il n'est pas possible d'accueillir autrement des enfants dans leur pays et dans le cadre de leur culture. Ces réflexions débouchent sur plusieurs conclusions:

1. avant de recourir à l'adoption internationale, il faut voir si le problème de l'abandon des enfants dans des pays étrangers peut être résolu sur le territoire national par des interventions de politique familiale ou par le recours à l'adoption locale;

2. il faut tendre à une harmonisation des législations européennes, en commençant par ratifier et par mettre intégralement en oeuvre les conventions internationales;

3. il faut éviter tout régime d'adoption contractuelle privée et prévoir l'intervention obligatoire d'agences ou d'organismes sous contrôle public;

4. ces agences ou organismes ne devraient pas poursuivre de but lucratif et les candidats à l'adoption ne devraient être tenus que de rembourser les dépenses engagées sur la base de tarifs fixés à l'avance et homogènes;

5. une attention particulière devrait être accordée à la préparation des couples qui sollicitent une adoption internationale, dont le bien-fondé devrait être évalué sur la base de critères précis. Ces couples devraient être aidés et suivis même après que la garde de l'enfant leur est confiée;

6. dans le cadre de la politique de coopération au développement, l'Union européenne devrait prévoir des projets spécifiques d'aide à l'enfance et de soutien et de garantie pour les adoptions internationales. Il est souhaitable que les agences qui servent d'intermédiaires mènent également à bien, en territoire étranger, des actions de soutien aux familles et aux enfants, indépendamment des adoptions envisagées;

7. il faudrait prévoir et réglementer l'accompagnement, par les organismes nationaux et communautaires, des couples qui se rendent à l'étranger pour assurer la transparence et faciliter les procédures.

Pour terminer, nous devons nous demander s'il est exact que la diminution d'enfants adoptables sur le territoire de l'Union s'explique effectivement par une plus grande responsabilisation et par une réduction du nombre d'abandons. Des abandons de type traditionnel ont toujours lieu: c'est le cas pour des nouveau-nés abandonnés dans des lieux publics, avec les risques très graves que cela comporte pour leur santé. Il est absolument inadmissible que cela se passe dans une civilisation moderne, alors qu'autant de familles sont disposées à adopter des enfants. Il convient d'élaborer une loi qui permette à la mère de ne pas reconnaître l'enfant à la naissance (sous réserve de reconsidérer sa position dans un délai donné) et d'en informer la population. On pourrait mettre en place des moyens rapides et efficaces, comme l'installation de numéros de téléphone spéciaux pour une intervention rapide, qui permettraient aux mères, qui ont l'intention de ne pas faire état de leur grossesse et de ne pas garder leur enfant, de se faire conseiller et d'opter pour d'autres solutions que l'infanticide ou l'abandon de leur enfant sur la voie publique. Il est vrai que dans la culture moderne, on comprend mal qu'une mère ne veuille pas faire état de la naissance d'un enfant, mais ce sont des choses qui arrivent, fût-ce dans des proportions très réduites, et il faut y apporter une réponse humaine.

Pour être cohérente, la réponse à apporter à ce problème doit également porter sur l'aspect de l'interruption volontaire de grossesse, répandue et légale, dans des proportions et selon des modalités différentes, dans tous les pays de l'Union. Les polémiques et les divisions parfois profondes sur la législation en la matière ne doivent pas empêcher de mettre en évidence une conviction commune, du reste consacrée par le texte de certaines lois, à savoir que l'interruption de grossesse, dans les limites où elle est autorisée, doit constituer un choix ultime, une fois épuisées toutes les autres solutions qui permettent d'accueillir l'enfant qui va naître. Dans ce contexte, l'adoption est assurément une alternative possible. Il ne s'agit certainement pas de rendre adoptable l'enfant qui va naître, car cela irait à l'encontre de la responsabilité de la mère et de la liberté qu'elle a de garder auprès d'elle son enfant, mais de répandre une culture de l'adoption qui, au niveau éducatif et des moyens de communication, traduise l'existence d'une alternative possible à l'interruption volontaire de grossesse.

Pour terminer, il faut faire remarquer que le faible taux de réussite des méthodes de procréation artificielle in vitro, la façon dont elles envahissent le corps de la femme, les problèmes d'éthique extrêmement graves qu'elles posent, par rapport essentiellement au gaspillage inévitable et à la sélection d'embryons humains, ainsi que leur coût élevé en termes financiers exigent une réflexion plus attentive et plus profonde sur l'adoption, qui devrait être encouragée et dont les règles devraient servir de critères analogiques pour réglementer le nouveau phénomène de la procréation artificielle.

II. ADOPTION: ASPECTS JURIDIQUES

L'incertitude juridique qui caractérise -et c'est regrettable- bien des aspects du régime de l'adoption internationale conduit à préciser dans une première partie le cadre juridique relatif à la protection de l'enfant et notamment à celle que lui doivent sa famille et les autorités publiques et dans une seconde partie les principes directeurs de l'adoption internationale. Enfin, l'on devrait également situer cette problématique dans le contexte communautaire et approfondir les perspectives d'arrêter des actions communes moyennant initiatives sur la base du titre VI du traité sur l'Union.

A) Sur le cadre juridique relatif à la protection de l'enfant

Le Parlement européen, soucieux de ce que les enfants internationalement déplacés reçoivent l'attention spéciale que leur situation particulièrement vulnérable exigent, doit contribuer à donner la pleine portée juridique à la question de l'adoption internationale.

Tout enfant, citoyen de l'Union européenne, doit jouir de tous les droits énoncés dans le traité de l'Union européenne en accord avec les modalités fixées par les législations nationales et par les principes du droit communautaire.

Tout enfant, indépendamment de son origine, à la charge d'un ressortissant d'un Etat membre, doit bénéficier de tous les avantages que la législation communautaire accorde à sa famille.

Les enfants originaires des pays tiers dont les parents séjournent légalement dans un Etat membre de l'Union européenne doivent pouvoir bénéficier des mêmes droits que les enfants citoyens européens, et de la même égalité de traitement que les ressortissants nationaux du pays de l'Union dans lequel ils résident.

Aucun enfant ne peut faire l'objet sur le territoire de l'Union d'une discrimination fondée sur des considérations de nationalité, de filiation, d'ethnie, de couleur, de sexe, de langue, d'origine sociale, de religion, d'état de santé, ni sur aucune de ces considérations en ce qui concerne ses parents.

Face à la dérive préoccupante que constitue "un enfant à tout prix et à n'importe quel prix", la communauté internationale et l'Union européenne en particulier se doit d'apporter une réponse efficace afin de moraliser l'adoption d'enfants étrangers.

L'approbation, le 29 mai 1993, par 67 Etats, après quatorze années de négociations, de la Convention de la Haye sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale constitue une contribution majeure. Cet instrument juridique dont la ratification est en cours - pour l'Union européenne, seule l'Espagne l'a ratifiée - vient compléter sans s'y substituer les instruments juridiques bilatéraux existant dans les Etats membres de l'Union, étant entendu qu'en la matière le principe de subsidiarité est d'application eu égard aux dispositions du traité.

La Convention de La Haye constitue en matière d'adoption un instrument juridique multilatéral ambitieux garantissant une protection élevée des enfants. Il s'agit à présent d'en assurer l'efficacité notamment en favorisant la ratification la plus large possible pour protéger le plus grand nombre d'enfants de la planète. Cette dimension universelle de l'outil juridique peut en effet être une réponse à la dimension mondiale de l'adoption, consacrant en cela l'obsolescence des instruments régionaux qui avaient été conçus pour des pays géographiquement et culturellement proches (la Convention européenne du 24 avril 1967 ou encore la Convention interaméricaine de la PAZ du 29 mai 1984).

Le domaine de la Convention de La Haye est très large. Obligatoire selon son article 2, elle s'applique dés lors qu'un projet d'adoption repose sur le déplacement d'un enfant de moins de 18 ans entre deux Etats contractants. Toutes les formes d'adoption sont appréhendées dans la mesure où elles créent un lien de filiation, ce qui exclut donc "la leafala" du droit musulman.

La Convention de La Haye, sans prétendre unifier le droit international privé en matière d'adoption, s'attache principalement à favoriser les coopérations, constituant en cela tout d'abord un traité de coopération. Pragmatique, cet accord privilégie en effet la coopération entre autorités sur l'harmonisation des procédures et des solutions à apporter aux conflits de lois. La Convention ne se préoccupe pas directement du prononcé de l'adoption, mais elle centre ses dispositions sur les phases situées en amont et en aval de l'adoption.

Ce sont en effet les trafics d'enfants et les situations juridiques confuses qui causent à terme un préjudice grave à l'intérêt supérieur de l'enfant. Il apparaît donc nécessaire que l'accent soit effectivement mis sur la phase où les risques de trafic sont les plus grands, c'est-à-dire la situation juridique de l'enfant abandonné, le processus qui conduit au placement de l'enfant en institution ou chez ses futurs parents adoptifs ainsi que la portée internationale de la décision d'adoption, et ce afin de garantir la sécurité juridique et une certaine cohérence du statut de l'adopté.

B) Les principes directeurs de l'adoption internationale

Quatre principes directeurs constituent la philosophie de tout projet d'adoption internationale. Ces principes trouvent tous leur source dans la Convention des Nations Unies du 20 novembre 1989 relative aux droits de l'enfant.

L'intérêt supérieur de l'enfant doit trouver une consécration internationale et le rappel répété de la formule vise à affirmer avec force que c'est d'abord et essentiellement l'intérêt de l'enfant qu'il faut rechercher et satisfaire; il s'agit en effet de donner une famille à l'enfant et non de donner un enfant à une famille.

Le principe de subsidiarité a été affirmé pour la première fois dans l'article 21 b de la Convention de l'ONU. Nous le retrouvons également dans le traité de l'Union. L'adoption internationale ne doit être envisagée qu'à défaut de solution nationale, lorsqu'il ne peut être trouvé dans l'Etat d'origine de l'enfant un placement familial c'est-à-dire une "famille appropriée".

La Convention de La Haye consacre solennellement ce principe et en confie la responsabilité du contrôle exclusivement aux autorités de l'Etat d'origine. Ce sont ces autorités qui sont effectivement le mieux à même d'exercer cette responsabilité.

Le passage obligé par des intermédiaires autorisés constitue une garantie internationale pour l'adoption. Toute la philosophie en matière d'adoption internationale doit viser à contraindre les candidats à l'adoption d'un enfant étranger à solliciter l'intervention d'intermédiaires autorisés et clairement identifiés. L'adoption conduite individuellement est rejetée sans ambiguïté. Les candidats "doivent s'adresser à l'autorité centrale de l'Etat de leur résidence habituelle" selon les termes de l'article 14 de la Convention de La Haye.

Il s'agit là d'une option importante qui mérite d'être soulignée. Cette orientation prise par les auteurs du texte de La Haye doit être approuvée car elle est effectivement l'une des conditions nécessaires à la moralisation de l'adoption internationale.

C'est le même esprit qui a présidé à l'interdiction des contacts directs entre les candidats, l'enfant et sa famille biologique ou ses représentants, tant que les consentements nécessaires n'ont pas été donnés.

C) L'adoption dans le contexte de la coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures

Il convient de constater en premier lieu que l'adoption, comme telle, est une matière qui relève de la compétence exclusive des Etats membres. Toutefois, les législations nationales divergent parfois les unes des autres, ce qui peut soulever des problèmes; d'autre part, la libre circulation des enfants peut, de ce fait, se trouver entravée; enfin, nous avons souligné l'importance du problème de trafic d'enfants, dans le contexte de l'adoption. Les éléments ci-avant ne sont par ailleurs nullement exhaustifs.

Une prise de conscience s'est faite jour depuis les dernières années, soulignant la nécessité d'une coopération européenne et internationale, notamment dans ses aspects civils et pénaux. Les derniers travaux du Conseil, dans le cadre du titre VI du traité sur l'Union européenne, en témoignent.

C'est ainsi que lors du Conseil "Justice et Affaires intérieures" des 25 et 26 septembre 1995, il a été décidé d'inclure la question de la garde des enfants dans le champ d'application de la convention concernant la compétence judiciaire et l'exécution des décisions en matière matrimoniale ((1)). Dans la même réunion, le Conseil a adopté des conclusions au sujet du terrorisme et d'autres formes de criminalité grave, préconisant un renforcement de la collaboration policière en matière d'échange d'informations et une harmonisation des législations nationales visant à faciliter la réalisation de cet objectif.

Dans les conclusions de la présidence espagnole (à Madrid, les 15 et 16 décembre 1995), le Conseil européen a formulé le souhait, qu'en matière de coopération judiciaire, les travaux se concentrent notamment sur l'entraide judiciaire en matière pénale, ainsi que sur l'extension de la Convention de Bruxelles et la transmission des actes en matière civile.

Le 27 septembre 1996, la présidence du Conseil "Télécommunications" a déclaré qu'il faudra des mesures concrètes sur la protection des mineurs au regard d'un usage illégal d'INTERNET.

L'ensemble de ces initiatives témoignent de la nécessité ressentie de prendre des mesures, au niveau européen, visant d'une part à la prévention et à la lutte contre la criminalité concernant les mineurs et, d'autre part, à renforcer la coopération judiciaire (en matière pénale et civile). En matière d'adoption internationale, il s'agit essentiellement de prévenir et de lutter contre l'enlèvement, la vente ou la traite d'enfants, mais aussi de faire en sorte que les adoptions respectent en pratique l'intérêt supérieur de l'enfant, ainsi que ses droits fondamentaux. A cet égard, le traité sur l'Union prévoit les domaines suivants, comme des "questions d'intérêt commun":

- la coopération judiciaire en matière civile,

- la coopération judiciaire en matière pénale,

- la coopération policière en vue de la prévention et de la lutte contre certaines formes de criminalité internationale

(voir. art. K 1, par. 3, points 6, 7 et 9). Pour ce faire, le traité prévoit notamment l'adoption "d'actions communes, dans la mesure où les objectifs de l'Union peuvent être mieux réalisés par une action commune que par les Etats membres agissant isolément en raison des dimensions ou des effets de l'action envisagée" (art. K 3, par. 2, alinéa b)). Nous examinerons ci-après ces deux volets.

1) coopération judiciaire en matière pénale

Bien que les données dont on dispose ne soient qu'estimatives, sous certaines formes, l'adoption se fait de manière illégale. Elle s'apparente alors à un trafic d'enfants qu'il convient de combattre avec la plus ferme détermination; c'est la raison pour laquelle une stratégie de l'Union relevant du domaine pénal serait nécessaire pour éradiquer ces pratiques internationales préjudiciables à l'enfant.

Ceci d'autant plus que la définition des délits risque d'être différente d'un Etat à l'autre. Face à des réseaux se situant en dehors de l'Union, il se peut également que l'auteur soit hors d'atteinte du pouvoir judiciaire de l'Etat où le délit a eu lieu. Or, comme le droit pénal ne peut s'appliquer qu'à l'intérieur des frontières nationales et que de ce fait, les activités criminelles concernant l'enlèvement et le trafic d'enfants risque de rester impunies, il est donc indispensable, d'une part, que les Etats punissent de manière équivalente ce type de crimes dans leur législation pénale et, d'autre part, que la coopération en matière de droit pénal et de police soit renforcée entre les Etats membres de l'Union et qu'elle soit établie avec les Etats tiers d'où sont originaires la plupart des enfants en situation d'adoption internationale.

A cet égard, il y a lieu de rappeler que lors de la réunion des 26 et 27 septembre derniers de Dublin, les ministres de la Justice et des Affaires intérieures ont adopté un accord politique visant à renforcer la coopération policière dans le cadre d'EUROPOL contre la pédophilie et la traite des enfants et des femmes.

Il faudra maintenant que le Conseil mène à bien les travaux qu'il a déjà entamés, et notamment qu'il:

- adopte, dans les meilleurs délais, une action commune, sur la base de l'article K 3, par. 2 (alinéa b), du TUE, visant à lutter de façon rigoureuse contre le trafic d'enfants, non seulement lorsqu'il est lié aux cas plus graves d'exploitation sexuelle, mais aussi lorsqu'il vise à l'adoption de l'enfant dans un autre pays; le trafic devrait aussi être qualifié comme étant un "délit" punissable par les dispositions de droit pénal de tous les Etats membres; chaque Etat membre devrait en outre prévoir la responsabilité (criminelle ou civile) des personnes morales impliquées, sans préjudice de la responsabilité des personnes physiques également impliquées, ainsi que l'application à leur encontre de la directive 91/305 du 10 juin 1991 sur le blanchiment des capitaux; chaque Etat membre devrait veiller à créer une structure administrative spécifique au niveau national et/ou régional ayant la compétence pour combattre le trafic d'enfants et travaillant étroitement avec les autorités responsables nationales de police, d'immigration et de la sécurité sociale, ainsi qu'avec les autres structures homologues créées dans les autres Etats membres; ces dernières doivent informer les autres de tous les cas portés à leur connaissance d'enfants disparus;

- adopte dans les meilleurs délais une "action commune", sur la base de l'article K 3, par. 2, alinéa b) prévoyant un programme de développement d'initiatives coordonnées relatives à la lutte contre la traite d'enfants et aux disparitions de mineurs; à l'instar du programme "Grotius", ce programme viserait notamment la formation, des échanges et des stages et la circulation d'informations; ce programme se destinerait aux juges, procureurs, services de police, les fonctionnaires publics, les services responsables en matière d'immigration et de contrôle aux frontières, de droit social et du droit fiscal, ainsi que les organismes de droit public ou privé compétents en matière d'enfants;

- adopte une "action commune" sur la base de l'article K 3, par. 2, alinéa b) prévoyant la compétence de l'unité "Drogue" de l'EUROPOL également pour les cas d'enlèvement et de trafic d'enfants.

Le Parlement européen devrait être consulté sur ces actions communes et ses vues devraient être "dûment prises en considération" conformément à l'article K 6, paragraphe 3, TUE.

Il est entendu que ces actions communes doivent aller de pair avec une coopération internationale renforcée avec les pays tiers d'où les enfants proviennent. A cet égard, le Parlement doit insister, au niveau politique adéquat, pour que les Etats membres signent et ratifient notamment la Convention de la Haye du 29 mai 1993 déjà citée.

2) La coopération judiciaire en matière civile

La coopération judiciaire en matière civile devrait faciliter, sans préjudice des mesures de réglementation prises par les Etats membres, l'exercice des droits des personnes par une meilleure coopération en matière d'adoption. Il pourrait s'agir en particulier de la transmission et de la reconnaissance des actes judiciaires et extra-judiciaires, d'une part, et, d'autre part, de la facilité de l'échange systématique d'informations entre les autorités administratives compétentes sur la famille et l'adoption.

Il s'agit de favoriser tous les rapprochements des législations et des pratiques aux fins de lever les entraves légales et judiciaires non justifiées et relevant du droit civil, de la procédure civile, comme des pratiques administratives. Trop souvent, ces entraves font obstacle à un accès égal et non discriminatoire des personnes à la justice et aux instances administratives.

Il convient à cet égard de soutenir les initiatives suivantes que le Conseil envisage de prendre pour les deux années prochaines:

- projet de convention sur la transmission des actes judiciaires et extra-judiciaires en matière civile et commerciale;

- projet de convention "Bruxelles II" (matière matrimoniale et garde des enfants);

- mise en oeuvre de l'action commune sur les magistrats de liaison et examen de l'opportunité d'établir un réseau de magistrats de contact.

Il serait souhaitable que les travaux au sein du Conseil aboutissent dans les meilleurs délais.

Les efforts des Etats membres devraient se concentrer par ailleurs sur les suivants:

- transparence des procédures d'adoption;

- la réduction des délais d'adoption;

- l'équivalence/la reconnaissance des décisions administratives et judiciaires;

- la mise en place d'un répertoire d'experts (réseaux d'experts pouvant établir une charte déontologique en matière d'adoption).

(1) Cette convention - qui n'a pas encore été adoptée - vise à étendre aux matières du droit matrimonial le concept de la Convention de Bruxelles sur la compétence judiciaire et l'exécution des décisions.


 Annexe I

Proposition de résolution déposée conformément à l'article 45 du règlement par Mme Colli Comelli et M. Danesin au nom du groupe Forza Europa sur l'amélioration de la législation sur l'adoption (B4-0568/94)

Le Parlement européen,

A. constatant que, dans plusieurs pays de l'Union européenne, d'insurmontables difficultés d'ordre bureaucratique rendent le processus d'adoption de mineurs d'âge on ne peut plus malaisé, voire désespérant,

B. considérant que, dans l'Union européenne, plusieurs centaines de milliers d'enfants attendent d'être adoptés et que cette situation les contraint à vivre sans affection et, fréquemment, dans le ghetto d'établissements qui ne sont pas toujours en mesure de garantir une qualité de vie acceptable,

C. conscient que la situation qui prévaut à l'extérieur de l'Union européenne est beaucoup plus grave et qu'elle y prend souvent des formes dramatiques,

1. demande que l'Union européenne prenne l'engagement ferme de s'acquitter de ce qui est un devoir en assurant dignité et égalité de traitement à ce grand nombre d'enfants et de créer les conditions de concrétisation du but majeur de toute famille, élever des enfants;

2. demande à la Commission et au Conseil d'élaborer un ensemble de règles qui simplifient la procédure bureaucratique en matière d'adoption de mineurs d'âge;

3. souligne qu'il s'impose d'étudier, avec la plus grande circonspection, tant d'un point de vue moral que d'un point de vue psychologique, la possibilité de rendre l'adoption accessible à des personnes, parfaitement idoines, qui vivent seules.


 AVIS

(Article 147 du règlement)

de la commission des libertés publiques et des affaires intérieures

à l'intention de la commission juridique et des droits des citoyens

Rapporteur pour avis: Mme Viviane Reding

Au cours de sa réunion du 29 septembre 1995, la commission des libertés publiques et des affaires intérieures a nommé Mme Viviane Reding rapporteur pour avis.

Au cours de ses réunions des 31 octobre et 11 novembre 1996, elle a examiné le projet d'avis.

Au cours de cette dernière réunion, elle a adopté les conclusions à l'unanimité.

Ont participé au vote les députés Marinho, président; Colombo Svevo, vice-président; Reding, rapporteur; D'Ancona, Berger (suppléant Mme Crawley), Caccavale, Camisón Asensio (suppléant M. D'Andrea), Cederschiöld, Chanterie (suppléant M. Stewart-Clark), De Esteban Martin, Deprez, Elliott, Haarder, Lambrias (suppléant M. Posselt), Lehne, Lööw, Oostlander (suppléant M. Linzer), Nassauer, Pailler, Pradier, Terrón i Cusi et Zimmermann.

I - INTRODUCTION

Créée afin d'assurer la transmission du patrimoine, l'adoption n'était pas, à l'origine, une forme de filiation. Elle s'analysait, en fait, comme un contrat conclu entre l'adoptant et l'adopté et n'était possible qu'en faveur de personnes majeures. Cette notion a heureusement évolué, et de nos jours la société reconnait que, pour l'épanouissement harmonieux de sa personnalité, l'enfant doit grandir dans un milieu familial, dans un climat de bonheur, d'amour et de compréhension. Ainsi, l'adoption a maintenant pour objectif primordial de donner une famille aux mineurs d'âge qui ne l'ont pas, en tenant compte de l'intérêt supérieur de l'enfant et dans le respect des droits fondamentaux qui lui sont reconnus en droit international.

II - L'ADOPTION: PROBLEME DE SOCIETE

L'adoption par ses contenus affectifs, psychologiques, moraux et éducatifs et par son impact sur l'opinion, s'inscrit parmi les problèmes de société.

Chaque année à l'intérieur de l'Union on procède à trente à trente cinq mille adoptions plénières, ce qui est arithmétiquement peu significatif si on le compare aux 3,5 millions de naissances enregistrées pendant la même période: rapport de 1 à 100. D'ailleurs ce chiffre susmentionné de 35.000 adoptions correspond seulement à un quart des demandes introduites. Cette situation est le résultat:

- de la disparité des régimes juridiques concernant l'adoption d'un Etat membre à l'autre;

- de la rigidité ainsi que la complexité des démarches requises;

- du fait que l'enfant est devenu plus "rare" et plus "précieux" et l'offre inférieure à la demande.

La réduction des enfants adoptables dans l'Union est une conséquence des progrès de la contraception et de l'IVG, du travail des femmes, de la diminution de mariages, de l'augmentation des secondes unions qui retardent l'âge de la maternité, du fait que les parents même dans les plus grandes difficultés n'ont pas envie de se séparer de leurs enfants.

La situation précédemment décrite conduit au développement des adoptions internationales, lesquelles engendrent d'autres problèmes. En effet, l'adoption d'enfants en provenance de pays en voie de développement (PVD) représente depuis quelques années un phénomène mondial qui soulève de nombreux problèmes administratifs et juridiques dus à l'éloignement géographique et aux différences des cultures (juridiques) en cause, et surtout à l'augmentation croissante des pratiques d'adoption irrégulière qui se traduisent souvent par l'enlèvement et le trafic d'enfants.

Chaque année environ vingt cinq mille enfants font l'objet d'adoption internationale. Cependant on ne doit pas oublier qu'il y a plus de 200 millions d'enfants abandonnés dans le monde et qui ont besoin d'une famille.

Dans ce contexte, nous considérons fondamental, dans le cadre du présent avis, le renforcement de la protection de l'enfant, ses droits et ses intérêts, notamment au niveau de l'adoption et dans le cadre du Marché unique, qui implique l'ouverture des frontières, et du développement des adoptions internationales qui favorisent un fléau nouveau: la traite des enfants.

III - ADOPTION: INSTRUMENTS JURIDIQUES

L'importance de la matière n'a pas été inaperçue par les institutions internationales. Ainsi, la Convention de l'ONU sur les Droits de l'enfant du 19 novembre 1989, soulève des problèmes comme l'adoption et la traite des enfants dans ses articles 20, 34 et 35. Le Conseil de l'Europe a adopté le 24 avril 1967 la Convention européenne nΊ 58 en matière d'adoption des enfants. L'Organisation des Etats américains a adopté en 1984 la Convention sur les conflits de lois en matière d'adoption des mineurs. Cependant, la Convention sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale, adoptée le 29 mai 1993, lors de la dix-septième session de la Conférence de la Haye du Droit international privé (CDIP) est, sans doute, l'instrument juridique le plus complet en la matière. Le texte de la Haye part du principe que l'intérêt supérieur de l'enfant réside dans "le maintien dans sa famille d'origine" ou, tout au moins, "dans son Etat d'origine". Mais il reconnaît qu'à défaut "l'adoption internationale peut présenter l'avantage de [lui[ donner une famille permanente". Aussi son objectif essentiel est-il de rendre possible une telle adoption "en instaurant un système de coopération entre les Etats". La Convention prévoit principalement que les Etats signataires désigneront chacun une autorité centrale chargée de "sélectionner", selon les cas, les enfants adoptables ou les parents adoptifs, et de coopérer avec ses homologues pour mener à bien l'opération d'adoption. Ce système, repose sur un certain nombre de principes communs tels le respect de l'intérêt supérieur de l'enfant, le consentement libre et sans aucune contrepartie d'aucune sorte des personnes concernées et l'interdiction des gains indus à l'occasion d'une adoption.

Au niveau communautaire, la problématique de l'adoption a été soulevée par le Parlement européen à plusieurs reprises par le truchement de diverses propositions de résolution et de diverses questions écrites, et par le Comité économique et social qui a adopté un avis en la matière le 1er juillet 1992. Aucune démarche n'a été faite par la Commission ou le Conseil étant donné que ces institutions s'estiment incompétentes pour traiter de ce thème. Le Traité sur l'Union européenne en effet ne prévoit pas de compétence explicite dans le domaine de l'adoption d'enfants. Toutefois, la nécessité d'une action au niveau de l'Union dans ce domaine et notamment dans la lutte contre le trafic d'enfants s'impose. Conformément à l'art. 220 du T.C.E. ainsi que dans l'esprit du Titre VI du T.U.E., visant à créer un espace judiciaire européen, il serait souhaitable une approximation des législations des Quinze portant sur l'adoption, et notamment sur les procédures existantes, ainsi que la définition d'une stratégie de prévention dans le domaine de la lutte contre la criminalité organisée internationale qui gère le trafic d'enfants à des fins d'adoption. Dans ce contexte, une action de l'Union au niveau de l'adoption pourrait bien se fonder sur la base de l'art. F, qui fait référence au respect de la Convention européenne des droits de l'homme de 1950 (et par conséquent de toutes les conventions qui sont adoptées dans son cadre, notamment celle sur l'adoption d'enfants de 1967), ainsi que de l'art K.1 (6) sur la coopération judiciaire en matière civile. Le Conseil pourrait donc adopter une action commune sur la base de l'art. K.3, visant à rapprocher les législations nationales compétentes. Il y a donc un rapport de complémentarité entre les dispositions du premier pilier et celles du troisième pilier.

Par ailleurs, la Conférence intergouvernementale de 1996 devra examiner la possibilité d'insérer dans un futur traité révisé, des dispositions relatives aux droits de l'enfant et de la famille.

IV - ADOPTION: AMELIORATION DES PROCEDURES

On ne peut pas parler de grandes divergences entre les procédures, conduisant à l'adoption, existantes dans les divers Etats membres. Cependant, quelques différences subsistent et il serait souhaitable de mettre en oeuvre un rapprochement des procédures de façon à les rendre plus simples, plus sûres et plus justes.

Tout d'abord l'intérêt supérieur de l'enfant doit toujours rester le fondement des législations, procédures et moyens relatifs à l'adoption.

On constate que lors du processus menant à l'adoption d'un enfant il y a plusieurs entités concernées: autorités judiciaires, autorités régionales voire locales, agences spécialisées. Il serait souhaitable, comme d'ailleurs le prévoit la Convention de la Haye dans son article 6, que chaque Etat membre crée un organisme national de coordination de l'adoption (ONCA), qui aurait pour but de centraliser les dossiers des enfants adoptables résidant sur le territoire national et les adoptions d'enfants nés à l'étranger, et d'enregistrer les demandes d'agrément, tout en coordonnant l'action des différents services concernés.

Seules les autorités publiques compétentes, notamment l'ONCA et les organismes privés spécialisés, dûment agréés par l'Etat, pourront intervenir dans l'adoption.

Dans cette perspective d'amélioration des procédures menant à l'adoption et dans le cadre de la libre circulation établie par le Marché unique, il est souhaitable que les Etats membres adhèrent à la Convention de la Haye déjà mentionnée, ce qui constituera un premier pas de concertation entre les Etats de l'Union en la matière. Toutefois, étant donné que ces Etats sont essentiellement "importateurs" d'enfants adoptables, il est fondamental que les Etats d'Asie et d'Amérique latine, adhèrent également à cette Convention, qui assure d'ailleurs la reconnaissance dans les Etats signataires des adoptions réalisées selon ses dispositions.

V - LE TRAFIC ET LA VENTE D'ENFANTS A L'ECHELLE INTERNATIONALE A DES FINS

D'ADOPTION

Le trafic illicite d'enfants à des fins d'adoption n'est pas un phénomène nouveau; il remonte, bien qu'à une échelle plus limitée, aux années cinquante.

Aujourd'hui ce trafic est de dimension planétaire et implique notamment plusieurs pays d'Asie, d'Amérique latine et d'Europe orientale d'une part et les pays d'Amérique du Nord et d'Europe occidentale d'autre part.

Il y a plusieurs méthodes de trafic d'enfants: l'achat, le consentement obtenu par la fraude ou la contrainte et l'enlèvement des enfants. Ces méthodes peuvent se combiner (par exemple on peut exercer une pression sur les parents pour qu'ils vendent leur enfant); en outre, il peut être difficile dans certains cas de dire si l'enfant a été enlevé ou si les parents biologiques ont donné leur consentement.

En ce qui concerne l'organisation du trafic, les trafiquants d'enfants font souvent partie de réseaux très étendus. Dans certains pays, des juristes et des notaires, des travailleurs sociaux (parfois même ceux que les tribunaux désignent), des hôpitaux, des médecins, des établissements pour enfants, mués à l'occasion en véritables "baby farms", d'autres encore, conjuguent leurs efforts pour se procurer des enfants et profiter du désespoir des parents, en particulier des femmes, qui se trouvent en situation de détresse.

Pour que le trafic réussisse, il est indispensable que l'enfant quitte le pays d'origine d'une manière légale ou apparemment légale.

Il existe plusieurs façons de dissimuler la situation réelle d'un enfant, par exemple:

- les clients, soi-disant "parents", peuvent déclarer qu'un enfant est le leur et faire établir un faux acte de naissance justifiant de leur "parenté";

- une fausse mère peut reconnaître un enfant comme étant le sien et signer immédiatement une déclaration d'abandon qui ouvre la voie d'une adoption par des clients résidant à l'étranger;

- le client, prétendu "père", reconnait l'enfant comme étant le sien, et l'enfant est ultérieurement adopté par la mère adoptive.

Du fait des intérêts financiers souvent liés aux adoptions internationales, les agences qui arrangent ces adoptions doivent être surveillées. Afin de parer à d'éventuels abus, il faudrait appliquer les garanties énoncées dans les Conventions internationales pertinentes, notamment celle de la Haye. Les placements familiaux devraient être réalisés par les autorités ou les organismes compétents reconnus et dans le respect de garanties équivalentes à celles qui sont utilisées en matière d'adoption nationale.

Il est évident, pour conclure, qu'étant donné l'absence au niveau international d'un système répressif de ce trafic, il faudrait donner à l'Union des instruments opérationnels pour y remédier. On pourrait par conséquent envisager (dans une action commune par exemple) d'étendre les tâches d'Europol également aux filières qui contrôlent le trafic d'enfants, ceci dans le cadre des responsabilités d'Europol en matière de traite des êtres humains.

VI - CONCLUSIONS

La commission des libertés publiques et des affaires intérieures demande à la commission juridique et des droits des citoyens, compétente au fond, d'insérer dans son rapport les conclusions suivantes:

1. L'intérêt supérieur de l'enfant doit toujours rester le fondement des législations, procédures et moyens relatifs à l'adoption. L'adoption est l'instrument pour donner une famille à ceux qui n'en ont pas.

2. Les Etats membres devraient ratifier au plus vite la Convention sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale, adoptée le 29 mai 1993 par la Conférence de la Haye en Droit international privé (CDIP).

3. La Commission et le Conseil devraient exercer une pression soutenue sur les pays tiers, dont proviennent les enfants adoptés dans les pays de l'Union, afin qu'ils ratifient la Convention de la Haye dans les meilleurs délais.

4. La Conférence intergouvernementale de 1996 devra examiner la possibilité d'insérer dans un futur traité révisé, des dispositions relatives aux droits de l'enfant et de la famille.

5. Afin d'éviter le trafic international d'enfants, les Etats membres devraient prévoir dans leurs législations nationales:

- Que toute personne morale, de droit public ou privé, transmettant des enfants à adopter, doit recevoir préalablement l'agrément de l'organisme de tutelle national. Des adoptions en filière libre ne devraient plus être acceptées.

- Pour des adoptants de nationalité d'un pays de l'Union, les lois en vigueur dans le pays de résidence permanente seront appliquées. L'adoption sera ensuite reconnue dans les autres Etats membres.

- Avant toute adoption plénière, la preuve formelle de l'abandon légal de l'enfant à adopter doit être fournie.

- Des dispositions qui permettent de poursuivre directement leurs ressortissants auteurs de trafic d'enfants à des fins d'adoption, même si celui-ci a été commis à l'étranger.

6. Le Conseil et la Commission devront examiner attentivement la possibilité d'établir un code de conduite et de pratique communautaire en matière d'adoption, afin de permettre une meilleure coordination des différentes législations en matière d'adoption.

7. L'entrée illégale d'enfants doit être combattue sur base d'une approche uniforme dans l'Union et le Système d'Information Schengen pourra être utilisé dans ce cadre.

8. L'Union doit envisager la possibilité d'étendre les tâches d'Europol également aux filières qui contrôlent le trafic d'enfants à des fins d'adoption, ceci dans le cadre des responsabilités d'Europol en matière de traite des êtres humains.

9. Invite les Etats membres à donner aux enfants adoptés par des citoyens de l'Union et originaires d'un pays extérieur à l'Union la possibilité d'acquérir la nationalité de ce pays.


 AVIS

(article 147 du règlement)

à l'intention de la commission juridique et des droits des citoyens

sur l'amélioration de la législation en matière d'adoption

Commission de la culture, de la jeunesse, de l'éducation et des médias

Rapporteur pour avis: Mme Luisa Todini

Au cours de sa réunion du 5 septembre 1995, la commission de la culture, de la jeunesse, de l'éducation et des médias a nommé

Mme Luisa Todini rapporteur pour avis.

Au cours de ses réunions des 24 octobre et 24 novembre 1995, elle a examiné le projet d'avis.

Au cours de la dernière de ces réunions, elle a adopté les conclusions à l'unanimité.

Ont participé au vote, Dillen président f.f.; Ahlquist, Aparicio Sanchez, Arroni, Azzolini (for Todini), Barzanti (for Augias), Berend (for Banotti), de Coene, Holm (for Ripa di Meana), Leperre-Verrier, Mouskouri, Pack, Ryynanen and Seillier.

INTRODUCTION

L'adoption de mineurs d'âge soulève dans tous les pays de l'Union nombreuses questions d'ordre juridique, administratif, étique et culturel.

Chacune de nos sociétés nationales est fondée sur des valeurs et des principes éthiques et culturels qui diffèrent notamment dans le domaine de la famille. Toutefois des questions communes existent dans tous les pays membres de l'Union, qui ont fait l'objet d'échanges d'expériences et d'informations ainsi que de séminaires et conférences organisés par la Commission européenne à l'occasion de l'année européenne de la famille.

Pour résoudre les problèmes relevant du droit international privé, une Convention sur l'adoption d'enfants a été signée à La Haye en 1965: elle a été ratifiée par tous les pays membres de l'Union à l'exception du Royaume Uni.

L'application de la Convention de La Haye et la législation concernant les droits des enfants - et donc l'adoption - relèvent essentiellement de la compétence des Etats membres.

Le problème d'une intervention communautaire à l'aide d'un instrument juridique a été cependant posé maintes fois: ce problème mérite d'être étudié attentivement par le Parlement européen.

Il y a lieu de mettre en exergue en premier lieu le fait que, dans nombreux pays membres, les législations nationales ont évolué en passant du principe

"on doit faciliter l'adoption de mineurs d'âge par les familles qui n'ont pas d'enfants"

au principe

"on doit faciliter l'adoption de mineurs d'âge pour donner une famille aux enfants qui ne l'ont pas".

Cette évolution a permis, entre autres, de donner priorité aux droits et au bien-être des enfants lorsqu'on doit établir les conditions qui permettent l'adoption et qui sont liées à l'âge, à la situation économique, sociale et environnementale des parents d'adoption.

Dans plusieurs Etats membres, la législation en matière d'adoption - tout en donnant la priorité aux intérêts des enfants - tient compte de l'existence de familles mono-parentales et de couples de fait.

L'amélioration de la législation sur l'adoption soulève des questions différentes s'il s'agit de mineurs d'âge ressortissants d'un pays membre de l'Union ou s'il s'agit de mineurs ressortissants d'un pays tiers et notamment d'un pays en voie de développement.

Pour des milliers d'orphelins ou d'enfants sans famille du tiers-monde la seule possibilité d'échapper à l'abandon est d'avoir la chance d'être accueillis dans une famille d'un pays développé.

La méthode de l'adoption à distance est en train de se développer dans beaucoup de nos pays et cette possibilité permet de faire face aux problèmes plus aigus des enfants dans les pays pauvres mais de le faire vivre dans leur milieu social et culturel d'origine.

Le dénouement économique et social dans les pays en voie de développement ainsi qu'une corrélative "demande" des pays développés s'accompagnent parfois à l'instauration de marchés d'enfants des pays pauvres aux pays riches, comme il a été constaté récemment au Paraguay.

En tout cas, la protection des droits des mineurs dans l'adoption doit prendre en considération en même temps la responsabilités des parents, le rôle des pouvoirs publics et de la société dans son ensemble ainsi que les mesures de prévention des délits et des abus contre les mineurs y compris les exploitations sexuelles.

Pour être efficace, cette protection doit s'étendre au delà de la

santé et de la sécurité pour comprendre aussi l'éducation des enfants et des adultes.

Les problèmes d'ordre humain soulevés par l'opposition des familles adoptives et des familles naturelles devraient être aussi pris en considération par la législation en matière d'adoption. On devrait enfin réfléchir sur les relations entre la culture d'origine des enfants adoptés et la culture de la famille d'accueil.

CONCLUSIONS

Sur la base de ces considérations, la commission de la culture, de la jeunesse, de l'éducation et des médias invite la commission juridique et des droits des citoyens à incorporer dans son rapport les conclusions suivantes:

A. Tout en étant conscient du fait que la législation sur l'adoption relève essentiellement de la compétence des Etats nationaux, estime que les échanges d'expériences et d'informations en matière d'adoption devraient être encouragés.

B. souligne l'opportunité d'accompagner ces échanges par l'organisation d'une consultation à l'échelle de l'Union - qui devrait être promue par la Commission européenne et par le Parlement - de toutes les associations impliquées dans les questions liées aux droits des enfants et à l'adoption de mineurs d'âge.

C. considère que cette consultation devrait permettre aux autorités communautaires et nationales de mettre en lumière l'existence de valeurs communes tels que le principe

"on doit faciliter l'adoption pour donner une famille aux enfants qui ne l'ont pas".

D. rappelle qu'un des éléments fondamentaux de la société européenne réside dans son caractère multiethnique et multiculturel et qu'il convient de le prendre en compte en matière d'adoption et de protection des mineurs, de manière à promouvoir l'idéal de tolérance et de respect réciproques caractérisant, mais de manière encore imparfaite et partielle, la pensée et le mode de vie européens.

E. estime que la protection de la famille et notamment des mineurs devrait être indiquée comme l'une des missions de l'Union lors de la révision du Traité de Maastricht de manière à permettre une reconnaissance explicite et juridiquement contraignante de ces droits au niveau de l'Union, bien que l'élaboration des règles d'application pratique dans ces matières relève du principe de subsidiarité.

F. invite le Conseil à évaluer l'hypothèse d'insérer dans le Traité sur l'Union européenne un article consacré aux mineurs et d'instituer un observatoire européen des enfants en vue d'une plus grande coordination des actions spécifiques des Etats membres dans ce domaine.

G. invite le Conseil et la Commission à étudier attentivement l'opportunité d'adresser une recommandation aux Etats membres en vue d'une meilleure coordination de leur législation en matière d'adoption.

H. estime que la protection des mineurs contre les délits et les abus à leur encontre devrait être renforcée dans les législations nationales et le recours aux instruments du troisième pilier du Traité sur l'Union européenne devrait être aussi prévu pour combattre les formes organisées de criminalité contre les mineurs.

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