BETÄNKANDE om förbättrad lagstiftning och förbättrat samarbete mellan medlemsstaterna beträffande adoption av minderåriga

22 november 1996

Utskottet för rättsliga frågor och medborgarrätt
Föredragande: Carlo Casini

Vid sammanträdet den 15 februari 1995 tillkännagav parlamentets ordförande att han i enlighet med artikel 45 i arbetsordningen hade hänvisat det ingivna resolutionsförslaget från Colli Comelli och Danesin för gruppen Forza Europa om förbättrad lagstiftning om adoption till utskottet för rättsliga frågor och medborgarrätt som ansvarigt utskott

Vid sammanträdet den 23 mars 1995 beslutade utskottet för rättsliga frågor och medborgarrätt att utarbeta ett betänkande och i en skrivelse av den 24 mars 1995 begärde utskottet tillåtelse att göra detta. Vid sammanträdet den 13 juni 1995 tillkännagav parlamentets ordförande att ordförandekonferensen beviljat utskottet tillåtelse att utarbeta ett betänkande om detta ämne (och att utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter och inrikesfrågor samt utskottet för kultur, ungdomsfrågor, utbildning och media hade utsett till rådgivande utskott).

Vid sammanträdet den 23 mars 1995 utsåg utskottet för rättsliga frågor och medborgarrätt Carlo Casini till föredragande.

Vid sammanträdena den 27 november 1995, den 1-2 oktober 1996, den 28 oktober 1996 och den 19 november 1996 behandlade utskottet förslaget till betänkande.

Vid det sistnämnda sammanträdet godkände utskottet förslaget till resolution med 10 röster för och 7 nedlagda röster.

Följande var närvarande vid omröstningen: Casini (ordförande och föredragande), Rothley (förste vice ordförande), Palacio Vallelersundi (andre vice ordförande), Barzanti (tredje vice ordförande), Ahlqvist, Aňoveros Trias de Bes, Berger, Colombo Svevo (suppleant för Janssen van Raay), Fabre Aubrespy, Falconer, Ferri, Gebhardt, Gröner (suppleant för Cot), Lehne, Oddy, Schlechter, Sierra González och Zimmermann.

Yttrandena från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter och inrikesfrågor samt från utskottet för kultur, ungdomsfrågor, utbildning och media bifogas detta betänkande.

Betänkandet ingavs den 22 november 1996.

Fristen för ändringsförslag till detta betänkande kommer att framgå av förslaget till föredragningslista för den sammanträdesperiod vid vilken det skall behandlas.

A. FÖRSLAG TILL RESOLUTION

Resolution om förbättrad lagstiftning och förbättrat samarbete

mellan medlemsstaterna beträffande adoption av minderåriga

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

- med beaktande av resolutionsförslaget från Colli Comelli och Danesin för gruppen Forza Europa om förbättrad lagstiftning och förbättrat samarbete mellan medlemsstaterna beträffande adoption av minderåriga (B40568/94)

- med beaktande av artikel 45 i arbetsordningen,

- med beaktande av den allmänna förklaringen om de mänskliga rättigheterna,

- med beaktande av FN-konventionen av den 20 november 1989 om barnets rättigheter,

- med beaktande av fördraget om Europeiska unionen, särskilt dess artiklar K1.6 och K3 om civilrättsligt samarbete, samt artikel 220 i EG-fördraget,

- med beaktande av Europakonventionen av den 4 november 1950 om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna,

- med beaktande av Europaparlamentets resolution av den 16 mars 1989 om konstgjord befruktning "in vivo och in vitro"[1],

- med beaktande av Europaparlamentets resolution av den 13 december 1991 om barns problem inom Europeiska gemenskapen[2],

- med beaktande av Europakonventionen om adoption av barn, utfärdad av Europarådet den 24 april 1967,

- med beaktande av konventionen av den 29 maj 1993 om skydd av barn och samarbete avseende internationella adoptioner,

- med beaktande av betänkandet från utskottet för rättsliga frågor och medborgarrätt samt yttrandena från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter och inrikesfrågor respektive utskottet för kultur, ungdomsfrågor, utbildning och media (doc. A4-0392/96), och med beaktande av följande:

Det främsta syftet med adoption är att se till barnets bästa och ta till vara barnets rättigheter.

Det adopterade barnets största intresse är att om möjligt kunna få växa upp i en familj där det finns både en mamma och en pappa; för att detta skall kunna säkerställas krävs ett gott samarbete mellan statliga institutioner, icke-statliga organisationer och personer som vill adoptera.

Ett barn har så långt möjligt rätt att uppfostras av sina ursprungliga föräldrar och i de fall dessa tillfälligt är oförmögna att göra detta bör barnet placeras hos personer som kan skydda barnets värdighet och rättigheter för att undvika placering på barnhem; när behöriga myndigheter konstaterar att ett barn är faktiskt och permanent övergivet har barnet rätt att adopteras bort och därmed klippa av alla band med den ursprungliga familjen.

Genom adoption blir ett övergivet barn adoptivföräldrarnas barn.

I alla staterna inom EU sjunker nativitetssiffrorna samtidigt som allt fler adoptioner efterfrågas. Denna efterfrågan kan endast till viss del tillgodoses och de internationella adoptionerna ökar därför.

Det juridiska institur som adoption utgör löper idag risk att försämras, särskilt internationell adoption, och dess betydelse som ett instrument för att åt övergivna barn erbjuda ett hem måste därför återupptäckas, utan att gränser tillåts utgöra hinder och under ytterst noggranna och kontrollerade former, som dock inte får göra adoptioner omöjliga.

Internationell adoption bör få ske endast då det verkligen inte är möjligt, inte ens med ekonomisk och social hjälp, att låta barnet stanna i sin riktiga familj eller i en foster- eller adoptivfamilj i sitt hemland. Men när det inte råder några tvivel om att barnet verkligen är övergivet bör internationell adoption främjas och åtföljas av kompletterande åtgärder i barnets nya hemland, åtgärder för att öka öppenheten och undvika onödiga problem för de par som vill adoptera.

Som en följd av detta är det nödvändigt att vid internationell adoption överge nuvarande system med privata adoptionsförmedlingar och i stället föreskriva att auktoriserade organ, utan vinstsyfte och underställda statlig kontroll, skall sköta de förfaranden som sker i utlandet.

Även andra möjligheter såsom tillfälligt förmyndarskap eller tillfällig omvårdnad, på nationell eller internationell nivå, kan utgöra alternativ för att möta nödsituationer såsom krig eller naturkatastrofer och minderåriga asylsökande.

Det är nödvändigt att skapa en stadga där det adopterade barnets juridiska rättigheter fastslås. Denna stadga måste, på grundval av ett system med mellanstatligt samarbete, säkerställa ömsesidigt erkännande av de adoptioner som skett inom de olika medlemsstaterna.

Parlamentet anser att alla eventuella lagstiftningsmässiga eller administrativa åtgärder för att underlätta adoption alltid bör åtföljas av en kraftfull politik för att ge ekonomiskt och socialt stöd till familjer med problem samt av direkta stödåtgärder i syfte att förhindra att barn överges och måste placeras på barnhem,

uppmanar medlemsstaterna att även ge ensamstående och sammanboende rätt till adoption,

uppmanar de medlemsstater som inte redan gjort det att snarast ratificera Haagkonventionen från 1993 och därigenom avlägsna motsättningarna mellan de rättsliga föreskrifter som säger att de rättsliga myndigheterna är ansvarig och de rättsregler enligt vilka det är de administrativa myndigheterna som har ansvaret i adoptionsfrågor,

kommissionen och rådet bör utöva ihärdiga påtryckningar på tredje land varifrån de barn som adopterats till unionens länder härstammar, för att de så snart som möjligt skall ratificera Haagkonventionen,

anser att den kontraktsliknande form av adoption som finns i viss nationell lagstiftning med rättslig kontroll endast i homologationsfasen, kan skapa vissa etiska och juridiska problem utöver dem mellan de ursprungliga föräldrarna och adoptivföräldrarna,

upprepar principen att adoption, såväl nationell som internationell, får ske endast efter det att den statliga behöriga myndigheten förklarat att barnet kan adopteras, med garanti att samtycke - vid behov - inhämtats skriftligen och kostnadsfritt från alla personer eller inrättningar eller andra som har föräldraansvaret,

uppmanar medlemsstaterna att skapa instrument för att förbereda, hjälpa och följa de par som vill adoptera, nationellt eller internationellt,

uppmanar medlemsstaterna att harmonisera det åldersintervall inom vilket personer som vill adoptera har rätt att ansöka om adoption,

önskar att medlemsstaterna, med tanke på de svårigheter internationell adoption innebär, endast godkänner presumtiva adoptivföräldrar efter att man kontrollerat att de har de särskilda egenskaper som erfordras,

uppmanar medlemsstaterna att endast låta statliga eller av staten erkända och auktoriserade och helt pålitliga organisationer som arbetar utan vinstsyfte förmedla adoptioner,

beklagar de alltför få framsteg som gjorts i fråga om fördragets avdelning VI gällande rättsliga och inrikes frågor, jämfört med de ambitioner unionen har och de utmaningar den står inför,

uppmanar Europeiska rådet att i samarbete med medlemsstaterna fullfölja sina juridiska och sociala åtgärder gällande familjepolitik i allmänhet och adoption i synnerhet, detta bland annat för att med länderna i Central- och Östeuropa (länder varifrån barn adopteras) kunna spela sin roll som samordningsorgan mellan de länder som befinner sig i ett övergångsskede på väg mot demokrati och de stater där europeisk rätt råder,

uppmanar kommissionen och rådet att vid samarbetet med de associerade staterna fördjupa sin verksamhet på det rättsliga och sociala området, som hänger samman med adoptionsfrågor, utan att bortse från internationellt giltiga normer,

anmodar Europeiska kommissionen att lägga fram konkreta förslag till lämpliga åtgärder för att främja det civilrättsliga samarbetet, i syfte att förhindra att barn överges och att säkerställa att barn så långt möjligt får växa upp i sin ursprungsfamilj eller, beroende på omständigheterna, i en adoptiv- eller fosterfamilj i sitt hemland,

anser att det är nödvändigt att rådet snarast möjligt, på grundval av artikel K3.2 b i Fördraget om Europeiska unionen, fastställer gemensamma åtgärder som syftar till att:

- införa en visumpolitik för att förhindra att barn på grund av den fria rörligheten för personer inom Europeiska unionen utsätts för olaglig verksamhet organiserad av internationella adoptionsnätverk,

- förebygga och bekämpa handel med barn,

- upprätta ett program för initiativ avseende utbildning och erfarenhetsutbyten för personer som arbetar med att bekämpa bortförande av och handel med barn,

- ge Europols narkotikaenhet behörighet även i ärenden som rör bortförande av och handel med barn,

anmodar gemenskapens behöriga myndigheter att skapa särskilda projekt för att sätta igång förebyggande program i syfte att skydda övergivna barn och ge ursprungslandet möjlighet att kontrollera de förmedlingar som behövs för internationell adoption,

anhåller om att den europeiska dimensionen på nytt integreras i internationella adoptionsförfaranden för att formalisera mötet mellan medlemsstaternas centrala myndigheter och skapa lämpliga besluts- och förvaltningsinstrument, i synnerhet ett internationellt referenscentrum med en databas och en enhet för forskning och utvärdering för åtgärder på adoptionsområdet,

uppmanar medlemsstaterna att sprida begreppet adoption som ett instrument i barnets intresse och inte i de vuxnas och för att visa på det sociala värdet i adoption som ett instrument för omhändertagande även i sådana fall då föräldrarna vägrar eller då det är ett oöverstigligt problem för dem att uppfostra sitt barn i en lämplig familjemiljö,

uppdrar åt sin ordförande att vidarebefordra denna resolution till rådet och kommissionen samt till medlemsstaternas regeringar och parlament, till Unicef och till Europarådets rådgivande församling.

• [1] () EGT nr C 96, 17.4.1989, s. 171.
• [2] () EGT nr C 13, 20.1.1992, s. 534.

B. MOTIVERING

I. INLEDNING

Adoptionsbegreppet har med tidens gång undergått en mycket stor förändring. Syftet med detta betänkande är enbart att behandla adoption av minderåriga inom ramen för Europaparlamentets övergripande intresse av att på alla tänkbara sätt främja mänskliga rättigheter och i synnerhet barns rättigheter. Det går en tydlig skiljelinje mellan den form av adoption som följer av den romerska traditionen, som också berör vuxna och som karakteriseras av syftet att ge ett barn till de som inte har några samt att ge någon arvsrätt, och våra dagars adoption av minderåriga som syftar till att ge en familj till ett barn utan familj. Här kommer endast denna andra form av adoption att beröras.

De förändringar som den typ av adoption som behandlas här genomgått är dels av kulturell art, dels kopplade till förändrade sakförhållanden.

Förändrade förutsättningar gör att adoption i dagens moderna samhälle tvingar oss att ifrågasätta våra värderingar om de mänskliga rättigheterna, familjen och förhållandet mellan stat, individ och sociala basstrukturer. Till och med själva definitionen av ett barn berörs. Den globaliserade problematiken, förhållandet mellan fattiga och rika länder, den underlättade rörligheten och den demografiska utvecklingen har alla praktiska konsekvenser för adoptionsbegreppet. Dagens möjligheter till konstgjord befruktning kan tyckas vara ett alternativ till adoption eller till och med, i vissa extrema former (livmodersuthyrning, surrogatmammor, inplantering av stora antal embryon) som en utvidgning av adoptionbegreppet.

Frågan är särskilt känslig för skillnader mellan olika rättssystem. Den berör internationell civilrätt och den fria rörligheten för personer. Civilrättsligt och straffrättsligt samarbete betraktas av unionen som en fråga av gemensamt intresse (artikel K 1) vilket kan motivera att rådet antar gemensamma åtgärder, på initiativ från kommissionen eller en medlemsstat. Därmed finns det anledning för Europaparlamentet att engagera sig i frågan.

II. ADOPTION: ETT KULTURELLT OCH POLITISKT PROBLEM

Ett barns rätt till en familj

För det första kan en radikal kulturell förändring konstateras: adoption av en minderårig behöver inte längre vara ett sätt att ge ett barn till en barnlös familj utan istället ett sätt att ge föräldrar till ett föräldralöst barn. Detta synsätt är numera allmänt accepterat, men i praktiken drar man inte fullt ut de juridiska och kulturella konsekvenserna av detta. Dessutom bör detta ställas mot ett annat ofta upprepat krav: en minderårig måste erkännas som subjekt, vilket är ett juridiskt sett inkorrekt uttryck (eftersom det i modern lagstiftning står utom all tvivel att alla mänskliga varelser är rättssubjekt) men effektivt för att utvärdera praktiska beteenden. I sak måste utgångspunkten vara fullständigt klar: det gäller att ta till vara barnens, och inte de vuxnas, intressen.

Erfarenheter visar att familjen, karakteriserad av stabilitet, exklusivitet och samtidig närvaro av både en manlig (fadern) och kvinnlig (modern) förebild nästan ofrånkomligen är av största vikt för barnets personlighetsutveckling. Det är sant att denna familjemodell inte alltid leder till de bästa resultaten men det är helt säkert att den ger bästa möjliga garantier. Både i tanken och i dagens politiska debatt tenderar man allt mer att erkänna att det också existerar andra familjemodeller och till och med kräva rättsligt erkännande av homosexuella par. Men den debatten kan vi bortse från om vi bestämmer oss för att låta barnets intressen styra. Det är självklart att åtgärder från samhällets sida bör främja lösningar som är de bästa och säkraste för barnet. Detta betyder att barnets rätt till en familj bör uppfattas som rätten att leva i en familjemiljö med en far och en mor som är stabilt förenade i en kärleksfull relation. Av samma skäl bör man föredra stark adoption för gifta par (därför att äktenskap ökar garantierna för stabilitet) hellre än för sammanboende par eller ensamstående. Om utgångspunkten är vad som är bäst för barnet kan man inte hävda att ett sådant val är diskriminerande. Så skulle vara fallet endast om syftet med adoption vore att ta till var de vuxnas intressen och inte barnens intressen. Av samma skäl kullkastas den gamla lösningen som krävde barnlöshet för att få adoptera. Närvaron av syskon är en personlighetsutvecklande faktor och därför kan det vara tänkbart att en familj med barn som är redo att ta hand om ett annat genom adoption skulle få företräde framför ett barnlöst par som genom adoption försöker hitta en lösning på sina egna problem. Samma resonemang leder också till slutsaten att fler övergivna syskon borde adopteras av samma familj. Ovan nämndes "företräde". Självklart kan man tänka sig särskilda situationer där exempelvis enda lösningen är att en ensamstående adopterar ett barn, vilket då är att föredra framför att barnet förblir övergivet och placeras på institution.

Syftet här är naturligtvis inte att göra någon negativ värdering av önskan att få barn. Syftet är bara att främja de val som bäst motsvarar barnets bästa genom att just kombinera det med önskan att få barn. Minderårigas rätt till en familj är i första hand rätten till den biologiska familjen, det vill säga barnets rätt att bli mottaget och erkänt av dem som skapat det. Man talar allt mer om varje människas rätt till en identitet vilket innebär att det egna genetiska arvet och möjligheten att få kännedom om sitt eget ursprung är okränkbara rättigheter. En aspekt av denna rätt till identitet rör barnets intresse av att dess biologiska föräldrar också är dess sociala, känslomässiga och rättsliga familj. Var och ens identitet hänger också samman med det egna ursprunget och osäkerhet och förvirring i detta avseende kan leda till en negativ osäkerhet om barnets psykologiska identitet. Därför är det aldrig bra att biologiska föräldrar överger sitt barn. Adoption av minderåriga är följaktligen tänkt som ett mycket verkningsfullt botemedel för att avhjälpa ett redan oundvikligt ont. Detta resonemang leder till följande viktiga slutsatser:

En politik till förmån för adoption måste alltid åtföljas av en mycket stark politik till stöd för familjer för att i möjligaste mån undvika att barn överges.

Handel med barn för adoptionsändamål är under inga omständigheter godtagbart, inte bara därför att det strider mot människans okränkbarhet utan därför att det innebär ett oacceptabelt incitament till att överge barn för föräldrar som lever i misär och fattigdom.

Den traditionella kontraktssynen på adoption, typisk för den romerska traditionen, måste överges. Biologiska föräldrar kan aldrig "sälja" ett barn. Förutsättningen för att en minderårig skall kunna adopteras är inte att föräldrarna är överens utan att det minderåriga barnet är oåterkalleligen övergivet. Föräldrarnas samtycke bör beaktas och är till och med önskvärt, men endast som ett bevis på att barnet är övergivet och som ett medvetet och oegoistiskt sätt att samarbeta med samhället för barnets bästa.

Fattigdom är aldrig ett tillräckligt skäl för att ta ett barn ifrån dess föräldrar.

Den familj som ett minderårigt barn har rätt till är inte endast biologisk. Den skall framför allt utgöra en känslomässig gemenskap och en oersättlig uppfostringsresurs. Om dessa egenskaper saknas existerar familjen endast som en illusion. Det kan hända att ett barn är andligt övergivet, vilket är minst lika allvarligt som fysiskt övergivet och skäl nog för att samhället skall ingripa för att möjliggöra adoption.

Familjens företräde framför staten innebär dock att det krävs stor försiktighet när ett barn förklaras vara adopterbart och beroende på omständigheterna bör man i första hand försöka stödja den biologiska familjen genom olika former av tillfällig placering i andra familjer.

Sjunkande födelsetal: konsekvenser för internationella adoptioner

Vuxnas önskan att få barn bör alltså inte betraktas som en rättighet utan som ett naturligt och mycket positivt medel för att på bästa sätt lösa problemen med övergivna barn. I detta avseende måste en annan stor förändring beaktas.

En gång i tiden fanns det fler barn som väntade på adoption än antalet familjer som var redo att ta emot dem. Idag är situationen i EU:s samtliga medlemsstater den motsatta: många ansöker om att få adoptera, få barn kan adopteras bort. Påståenden om att barnhem är fulla är felaktiga. För det mesta inträffar detta inte i EU-länderna, där de enda som blir kvar på barnhemmen tyvärr är mindre eftertraktade barn (eftersom små och friska barn är vad som eftertraktas) eller barn som inte är helt övergivna av sina biologiska föräldrar. Naturligtvis är bristen på adopterbara barn i sig inget negativt: det kan tolkas som en effekt av en mer ansvarsfull barnalstring och ett allt vanligare motstånd mot att överge barn. Ett faktum som leder till vissa konsekvenser bör dock understrykas. I samtliga EU-länder får man intrycket av att adoptionsprocessen är mycket komplicerad och långdragen. I realiteten innebär bristen på barn att majoriteten av de som kan adopteras är barn som tagits från sina biologiska föräldrar vilket oundvikligen och med rätta kräver omfattande rättsliga försiktighetsmått. Men den viktigaste effekten är den stora ökningen av internationella adoptioner, som i vissa EU-länder numera omfattar fler barn än de som adopteras inom landet. Riskerna för att adoptionsinstitutet urartar när man börjar leta efter minderåriga i andra länder, och särskilt i utvecklingsländer, är mycket stora. Europeiska statliga organ har ingen möjlighet att kontrollera förfarandena utomlands, där den utspridda fattigdomen bland vissa befolkningsgrupper underlättar barnhandel. Dessutom möter ett par som reser till länder utanför gemenskapen för att adoptera ett barn stora svårigheter: språkproblem och dålig kännedom om rättsförfaranden, ekonomiska problem samt nödvändigheten att ta ledigt från arbetet. Å andra sidan måste barn från länder utanför gemenskapen garanteras samma rättigheter som barn från gemenskapen. De är inte någon sorts andra klassens barn. Det bör också påpekas att överföringen av ett barn till en familj med annan kultur och helt andra traditioner än de i barnets ursprungsmiljö kan leda till allvarliga svårigheter för både adoptanter och adoptivbarn. Det är dessutom ett faktum att man kan påvisa en oacceptabel konkurrens mellan stater, förmedlingar och privata aktörer från olika länder, vilka alla är intresserade av att få utländska barn till sitt eget land för att uppfylla önskemålen i landet. Dessutom kompliceras förfarandet av förhållandet mellan olika rättsordningar. Men internationella adoptioner bör dock inte motverkas utan istället understödjas som ett sätt visa solidaritet på internationell nivå för extremfall då det inte är möjligt att finna något annat sätt ta hand om ett barn i det land och den kultur det fötts till. Ovanstående. Mot bakgrund av ovanstående kan följande konstateras:

Innan man tillgriper internationell adoption bör man undersöka om problemet med övergivna barn i främmande länder inte kan lösas inom landet genom familjepolitiska åtgärder och lokal adoption.

Man måste sträva efter en harmonisering av de europeiska lagstiftningarna och börja med att ratificera och fullt ut tillämpa internationella konventioner.

Man bör undvika system som bygger på privata kontrakt och införa krav på att all adoption skall ske via förmedlingar eller andra privata aktörer som står under statlig kontroll.

Sådana förmedlingar och andra organ bör inte få drivas i vinstsyfte och ansökande adoptanter bör endast betala omkostnaderna enligt fastställda och enhetliga prislistor.

Särskild uppmärksamhet bör ägnas åt att förbereda par som ansöker om internationell adoption och deras lämplighet bör prövas enligt särskilda kriterier. Paren bör ges stöd och uppföljning också efter att de anförtrotts ett barn.

Europeiska unionen bör inom ramen för sin politik för utvecklingssamarbete driva särskilda projekt för att stödja barn och tillhandahålla stöd och garantier för internationella adoptioner. Adoptionsförmedlingar bör också bedriva verksamhet till stöd för familjer och barn, bortsett från blivande adoptivbarn, på utländskt territorium.

Man bör förutse och reglera formerna för hur par som åker till ett annat land kan medföljas av representanter för stats- eller gemenskapsorgan, för att förenkla och underlätta alla nödvändiga förfaranden.

Slutligen bör vi ställa oss frågan om det verkligen är sant att det minskande antalet barn som kan adopteras inom unionens territorium verkligen beror på större ansvarsfullhet och färre övergivna barn. Det traditionella sättet att överge barn genom att lämna dem på någon offentlig plats förekommer fortfarande och innebär alltid allvarliga risker för det nyfödda barnet. Det är fullständigt oacceptabelt att detta förekommer i ett modernt samhälle och med så många familjer som är redo att adoptera. Det krävs lagar som ger modern rätt att inte erkänna ett barn vid födelsen (med en viss fastställd betänketid). Sedan bör det också finnas möjligheter till snabb och effektiv hjälp, såsom särskilda telefonnummer där blivande mödrar som vill hålla en graviditet hemlig och inte behålla barnet kan få rådgivning och erbjudas alternativ till barnamord och att överge barnet på gatan. Det är sant att det i dagens moderna samhälle är svårt att förstå att en mor inte vill behålla sitt barn, men det är ett faktum att detta förekommer, även om det är ovanligt, och därför krävs möjligheter till humana lösningar.

För att lösningarna skall vara följdriktiga måste också frågan om abort behandlas, något som i varierande utsträckning och på olika sätt är en spridd och laglig metod i nästan alla EU-länder. Debatten och de många gånger hårda motsättningarna om abortlagstiftningen bör inte få hindra att en allmänt spridd övertygelse, som för övrigt också omnämns i vissa lagtexter, betonas; abort, när den är laglig, bör utgöra en sista utväg, när alla andra alternativ som innebär att barnet får födas har prövats. I detta sammanhang är adoption säkerligen ett möjligt alternativ. Det är självfallet inte tal om att göra ett foster adopterbart, eftersom detta skulle strida mot moderns ansvar och hennes fria rätt att behålla barnet, men man bör genom skolor och massmedia försöka sprida bilden av adoption som ett alternativ till abort.

De procentuellt sett dåliga resultaten av olika former av provrörsbefruktning, det intrång de innebär i kvinnans kropp, de allvarliga etiska problemen som uppstår framför allt i samband med det oundvikliga slöseriet med och urvalet av mänskliga embryon samt den höga ekonomiska kostnaden gör att man noggrant och ordentligt bör överväga adoption, som bör uppmuntras ytterligare och vars grundläggande förutsättningar bör användas som utgångspunkt för lagstiftning om det nya fenomen som konstgjord fortplantning utgör.

II. ADOPTION: JURIDISKA ASPEKTER

Den juridiska osäkerhet som tyvärr råder beträffande flera olika aspekter av det internationella adoptionssystemet gör att vi till en början måste precisera den rättsliga ramen för skyddet av barn och särskilt det skydd som barnets familj och offentliga myndigheter är skyldiga barnet och sedan precisera de principer som styr den internationella adoptionen. Till sist måste frågan också placeras i ett gemenskapssammanhang och förutsättningarna för att anta gemensamma åtgärder, vilket skulle innebära initiativ på grundval av avdelning VI i EUfördraget, utredas.

A) Den rättsliga ramen för skydd av barn

Europaparlamentet, som lägger vikt vid att barn som flyttar från ett land till ett annat får den särskilda uppmärksamhet som deras särskilt känsliga situation kräver, bör bidra till att internationella adoptioner ges fullständigt rättsligt värde.

Alla barn som är medborgare av Europeiska unionen bör ha alla de rättigheter som avses i Fördraget om Europeiska unionen, enligt de villkor som fastställs i nationell lagstiftning och enligt gemenskapsrättens principer.

Alla barn, oavsett ursprung, vars vårdnadshavare är medborgare i en medlemsstat, bör ha samma rättigheter som gemenskapslagstiftningen ger barnets familj.

Barn från tredje land vars föräldrar är lagligt bosatta i en av Europeiska unionens medlemsstater bör ha samma rättigheter som barn till EU-medborgare, och samma behandling som medborgarna i det EU-land där de är bosatta.

Inga barn får inom unionens territorium utsättas för diskriminering på grund av nationalitet, härkomst, folkslag, hudfärg, kön, språk, socialt ursprung, religion, hälsotillstånd eller på grund av något av dessa skäl vad gäller deras föräldrar.

Med anledning av de oroande följder som kravet på ett barn till varje pris och till vilket pris som helst kan få måste det internationella samfundet och Europeiska unionen i synnerhet reagera effektivt för att adoption av utländska barn ges en riktigt moralisk grund.

Haagkonventionen om skydd av barn och samarbete avseende internationella adoptioner, som godkändes den 29 maj 1993 av 67 stater, efter fjorton års förhandlingar, utgör ett viktigt bidrag i denna riktning. Detta rättsliga instrument, som fortfarande inte är ratificerat - inom Europeiska unionen är det bara Spanien som har ratificerat konventionen - kompletterar, utan att ersätta, de bilaterala rättsliga instrument som finns i unionens medlemsstater, eftersom subsidiaritetsprincipen i enlighet med fördraget gäller i denna fråga.

Haagkonventionen utgör vad gäller adoption ett ambitiöst multilateralt rättsligt instrument för att garantera en hög nivå på skyddet av barn. Det gäller nu att säkerställa att den kommer att tillämpas effektivt, särskilt genom att verka för att så många stater som möjligt ratificerar konventionen för att skydda så många som möjligt av jordens barn. Denna globala aspekt i ett rättsligt instrument kan mycket väl vara ett svar på den globala dimensionen av adoption och därmed bekräfta att de regionala instrument som skapades för geografiskt och kulturellt närliggande länder blivit obsoleta (Europakonventionen av den 24 april 1967 eller den mellanamerikanska La Paz-konventionen av den 29 maj 1984).

Haagkonventionen täcker ett mycket brett område. Enligt dess artikel 2 gäller den så snart en planerad adoption bygger på att ett barn under 18 år flyttas mellan två länder som undertecknat konventionen. Alla former av adoption som skapar ett släktskapsförhållande omfattas, vilket utesluter den muslimska rättens leafala-adoption.

Haagkonventionen syftar i huvudsak till att utan att försöka enhetliggöra den internationella civilrätten avseende adoption främja samarbete vilket gör att den i första hand utgör ett samarbetsfördrag. Detta pragmatiska avtal gynnar nämligen samarbete mellan myndigheter om en harmonisering av förfaranden och lösningar på konflikter mellan olika lagtexter. Konventionen berör inte direkt själva adoptionsförklaringen men den är koncentrerad på de faser som ligger före och efter själva adoptionen.

Vad som på sikt skadar barnets överordnade intressen är handel med barn och oklara juridiska situationer. Därför bör tyngdpunkten läggas på det skede då risken för illegal handel är mest överhängande, det vill säga den juridiska situationen för ett övergivet barn, processen som leder till att barnet placeras på barnhem eller hos sina blivande adoptivföräldrar samt den internationella räckvidden av ett adoptionsbeslut och detta för att garantera rättssäkerheten och en viss enhetlighet för adoptivbarnets ställning.

B) Principer för internationella adoptioner

Det finns fyra grundläggande principer som ligger till grund för alla internationella adoptioner. Dessa principer kan alla härröras till FNkonventionen av den 20 november 1989 om barns rättigheter.

Barnets övergripande intresse bör ges en internationell bekräftelse och syftet med att gång på gång påminna om detta är att med kraft hävda att det först och främst är barnets bästa som bör eftersträvas. Det gäller att ge ett barn en familj och inte att ge en familj ett barn.

Subsidiaritetsprincipen nämndes för första gången i artikel 21 b i FNkonventionen. Den återfinns också i EU-fördraget. Internationell adoption bör endast tillgripas i brist på nationella lösningar, om man inte kan finna en familjeplacering, det vill säga en lämplig familj i barnets ursprungsland.

Haagkonventionen innebär en högtidlig bekräftelse av denna princip och ansvaret för kontrollen åläggs exklusivt myndigheterna i ursprungsstaten. Det är dessa myndigheter som i realiteten har de största möjligheterna att utöva denna kontroll.

Obligatoriskt överlämnande genom auktoriserade mellanhänder utgör en internationell garanti för adoptioner. Hela filosofin beträffande internationell adoption bör syfta till att tvinga de som ansöker om att få adoptera ett utländskt barn att begära hjälp av auktoriserade och tydligt identifierade mellanhänder. Adoption som genomförs av enskilda förkastas klart och tydligt. De som ansöker om att få adoptera skall vända sig till den centrala myndigheten i den stat där de vanligtvis är bosatta enligt artikel 14 i Haagkonventionen.

Detta är ett viktigt val som måste understrykas. Inställning som antagits av författarna till Haagtexten bör understödjas eftersom den faktiskt utgör ett av de nödvändiga kraven för att internationella adoptioner skall ske på moralisk grund.

Samma anda har lett till förbud för direkta kontakter mellan de som ansöker om att få adoptera och barnet och dess biologiska familj eller företrädare förrän nödvändiga tillstånd har beviljats.

C) Adoption och samarbetet i rättsliga och inrikes frågor

För det första bör det noteras att adoption som sådan är en fråga som faller inom medlemsstaternas exklusiva behörighet. De olika nationella regelverken avviker dock ibland från varandra, något som kan orsaka vissa problem. Dessutom kan den fria rörligheten för barn av denna orsak begränsas. Problemen med barnhandel i samband med adoption är omfattande. Dessa frågor behandlas nedan på ett icke uttömmande sätt.

Under de senaste åren har en medvetenhet väckts om behovet av ett europeiskt och internationellt samarbete, särskilt beträffande civil- och straffrättsliga frågor. Detta framgår också av rådets senaste arbete inom ramen för avdelning i VI i Fördraget om Europeiska unionen.

Vid rådets (inrikes och rättsliga frågor) sammanträde den 25 och 26 september 1995 beslutades att frågan om vård av barn skulle tas med i tillämpningsområdet för konventionen om domstolars behörighet och verkställighet av domar i äktenskapsfrågor[1]. Vid samma sammanträde antog rådet också slutsatser om terrorism och andra former av allvarlig brottslighet där man förordar ett förstärkt polissamarbete vad gäller utbyte av information och en harmonisering av nationell lagstiftning i syfte att underlätta förverkligandet av detta mål.

I slutsatserna av det spanska ordförandeskapet (från sammanträdet i Madrid den 15 och 16 december 1995) uttryckte Europeiska rådet en önskan om att arbetet vad gäller rättsligt samarbete särskilt skall koncentreras på ömsesidigt bistånd i straffrättsliga frågor, en utvidgning av Brysselkonventionen och utbyte av civilrättsliga akter.

Den 27 september 1996 förklarade ordföranden för rådet (telekommunikationer) att man måste vidta konkreta åtgärder för att skydda minderåriga med hänsyn till olagligt utnyttjande av Internet.

Dessa olika initiativ sammantagna visar på ett tydligt behov av att på europeisk nivå vidta åtgärder dels för att förebygga och bekämpa kriminalitet som berör minderåriga, dels att förbättra det rättsliga samarbetet (beträffande civil- och straffrättsliga frågor). Vad gäller internationella adoptioner gäller det framför allt att förebygga och bekämpa bortförande och försäljning av barn, men också att tillse att adoptioner genomförs med respekt för barnets överordnade intressen och dess grundläggande rättigheter. Fördraget om Europeiska unionen nämner i detta avseende följande områden såsom "frågor av gemensamt intresse":

- civilrättsligt samarbete,

- straffrättsligt samarbete,

- polissamarbete för att hindra och bekämpa vissa former av internationell brottslighet (se artikel K 1.3 punkterna 6,7 och 9). För att detta skall kunna genomföras sägs i fördraget att rådet får "besluta om gemensamma åtgärder i den mån unionens mål på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar bättre kan förverkligas genom ett gemensamt handlande än genom att medlemsstaterna handlar var för sig" (artikel K 3.2 b). Nedan behandlas dessa två frågor.

Straffrättsligt samarbete

Även om de uppgifter som står till förfogande bara är ungefärliga vet vi att adoptioner i vissa fall genomförs på ett olagligt sätt. De är då närmast att jämföra med barnhandel, något som bör bekämpas med största kraft. Därför krävs en strategi för unionen på det straffrättsliga området för att utrota denna internationella verksamhet som skadar barn.

Ett straffrättsligt samarbete är också mycket viktigt eftersom brottsrubriceringen riskerar att bli olika i olika stater. Med tanke på förekomsten av kriminella organisationer utanför unionen kan det också vara tänkbart att en gärningsman befinner sig utanför domstolarnas jurisdiktion i den stat där brottet har begåtts. Eftersom straffrätten endast kan tillämpas inom en nations gränser och kriminella handlingar som rör bortförande av och handel med barn riskerar att ske ostraffade är det nödvändigt dels att staterna på ett likartat sätt bestraffar den här typen av brott i sin brottslagstiftning, dels att det straffrättsliga samarbetet och polissamarbetet stärks mellan unionens medlemsstater och att motsvarande samarbete upprättas med de tredje länder varifrån de flesta barn som adopteras internationellt kommer ifrån.

När ministrarna med ansvar för rättsliga och inrikes frågor sammanträdde i Dublin den 26 och 27 september 1996 ingick de en politisk överenskommelse för att inom ramen för Europol stärka polissamarbetet mot pedofili och handel med kvinnor och barn.

Nu krävs att rådet fullföljer det arbete det inlett och särskilt

- så snart som möjligt beslutar om en gemensam åtgärd, med stöd av artikel K 3.2 b i EU-fördraget, för att på ett rigoröst sätt kunna bekämpa barnhandel, inte bara då den är kopplad till mer allvarliga fall av sexuellt utnyttjande utan också då syftet är att adoptera bort barn i andra länder; barnhandel bör klassas som ett brott som kan bestraffas med stöd av brottslagstiftning i alla medlemsstater; varje medlemsstat bör dessutom tillse att inblandade fysiska personer också kan hållas ansvariga (straff- och civilrättsligt), utan att detta inskränker inblandade fysiska personers ansvar, samt att tillämpa direktiv 91/305 av den 10 juni 1991 om tvättning av kapital; varje medlemsstat bör se till att skapa en särskild administrativ struktur på nationell och/eller regional nivå som har befogenhet att bekämpa barnhandel och som kan samarbeta med ansvariga nationella polis-, invandrings- och socialmyndigheter, samt med motsvarande strukturer i de andra medlemsstaterna; medlemsstaterna bör informera varandra om alla fall av försvunna barn de får kännedom om,

- så snart som möjligt beslutar om en gemensam åtgärd,med stöd av artikel K 3.2 b, för att skapa ett program för samordnade initiativ för att bekämpa barnhandel och bortförande av minderåriga; i likhet med Grotius-programmet borde syftet med detta program vara utbildning, utbytes- och praktikverksamhet samt informationsspridning; programmet borde vara riktat till domare, åklagare, polis, offentliga tjänstemän, invandrar- och gränskontrollmyndigheter, social- och skatterättsmyndigheter samt offentliga eller privata organ med särskild kompetens om barn,

- beslutar om en gemensam åtgärd, med stöd av artikel K3.2 b, för att ge Europols narkotikaenhet behörighet att agera vid fall av bortförande av och handel med barn.

Europaparlamentet bör höras om dessa gemensamma åtgärder och "vederbörlig hänsyn" bör, i enlighet med artikel K 6 andra stycket i EU-fördraget, tas till parlamentets synpunkter.

Självfallet bör dessa gemensamma åtgärder gå hand i hand med ett stärkt internationellt samarbete med de tredje länder som barnen kommer ifrån. Parlamentet bör i detta avseende på lämplig politisk nivå insistera på att medlemsstaterna skall underteckna och ratificera bland annat ovannämnda Haagkonvention av den 29 maj 1993.

Civilrättsligt samarbete

Det civilrättsliga samarbetet borde, utan att påverka de regleringsåtgärder som vidtagits av medlemsstaterna, underlätta för enskilda att utnyttja sina rättigheter genom ett bättre samarbete på adoptionsområdet. I synnerhet skulle det kunna röra sig om att dels vidarebefordra och erkänna rättsliga eller andra handlingar, dels ett enkelt och systematiskt informationsutbyte mellan behöriga administrativa myndigheter om familjen och adoptionen.

Det gäller att främja all tillnärmning av lagstiftning och praxis för att avskaffa omotiverade juridiska och processuella hinder som härrör från civilrätten, civilprocessen eller administrativ praxis. Alltför ofta försvårar sådana hinder enskildas möjligheter att få en rättvis och icke diskriminerande hjälp av domstolar och administrativa instanser.

Här bör följande initiativ, som rådet avser att ta under de kommande två åren, understödjas:

- Förslag till konvention om utbyte av rättsliga och andra ärendehandlingar som rör civil- och handelsrätt,

- förslag till en andra Brysselkonvention (äktenskapsrätt och vård av barn),

- genomförande av den gemensamma åtgärden om sambandsämbetsmän och utredning av möjligheten att skapa ett nät av kontaktämbetsmän.

Det är önskvärt att rådets arbete slutförs så snart som möjligt.

Medlemsstaternas insatser bör koncentreras på följande områden:

- Öppenhet och insyn i adoptionsförfaranden,

- minskade väntetider för adoption,

- likvärdiga/erkännande av administrativa beslut och domar,

- upprättande av en förteckning över sakkunniga (ett nätverk av sakkunniga som skulle kunna upprätta etiska regler för adoption).

• [1] () Denna konvention - som ännu inte antagits - syftar till att utvidga Brysselkonventionen om domstolars behörighet och verkställighet av domar till att omfatta äktenskapsrätt.

BILAGA I

Resolutionsförslag ingivet i enlighet med artikel 45 i arbetsordningen av Colli Comelli och Danesin för gruppen Forza Europa om förbättrad lagstiftning och förbättrat samarbete mellan medlemsstaterna beträffande adoption av minderåriga (B4-0568/96)

Europaparlamentet utfärdar denna resolution med beaktande av följande:

Rutinerna för att genomföra adoption av en minderårig i många av länderna i Europeiska unionen är extremt komplicerade, för att inte säga direkt avskräckande på grund av oöverstigliga byråkratiska hinder.

Inom Europeiska unionen finns det hundratusentals barn som väntar på adoption, vilket tvingar dem att leva känslomässigt utarmade och ofta isolerade på institutioner som inte alltid kan garantera en acceptabel livskvalitet.

Situationen utanför Europeiska unionen är betydligt allvarligare och antar ofta dramatiska former.

Parlamentet uppmanar Europeiska unionen uttryckligen förbinder sig och ser som sin moraliska skyldighet att ge dessa barn ett värdigt liv med jämställda levnadsvillkor, förutom att trygga möjligheten att uppfylla varje familjs viktigaste mål, d.v.s. att uppfostra barnen,

uppmanar kommissionen och rådet att utarbeta regler som förenklar de byråkratiska rutinerna vid adoption av minderåriga,

understryker nödvändigheten av att med yttersta noggrannhet undersöka (såväl ur moralisk som psykologisk synvinkel) möjligheten att utsträcka adoptionsrätten till att även omfatta ensamstående som bedöms som särskilt lämpliga.

12 november 1996

YTTRANDE

(artikel 147 i arbetsordningen)

till utskottet för rättsliga frågor och medborgarrätt

om förbättring av lagen om adoptioner (B4-0568/94)

Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter och inrikesfrågor

Föredragande: Viviane Reding

FÖRFARANDE

Vid sammanträdet den 29 september 1995 utsåg utskottet för medborgerliga frioch rättigheter och inrikesfrågor Viviane Reding till föredragande.

Vid sammanträdena den 31 oktober 1996 och den 11 november 1996 behandlade utskottet förslaget till yttrande.

Vid det sistnämnda sammanträdet antog utskottet enhälligt nedanstående slutsatser.

Följande deltog i omröstningen: Marinho (ordförande), Colombo Svevo (vice ordförande), Reding (föredragande), D'Ancona, Berger (suppleant för Crawley), Caccavale, Camisón Asensio (suppleant för D'Andrea), Cederschiöld, Chanterie (suppleant för Stewart-Clark), De Esteban Martin, Deprez, Elliott, Haarder, Lambrias (suppleant för Posselt), Lehne, Lööw, Oostlander (suppleant för Linzer), Nassauer, Pailler, Pradier, Terrón i Cusi och Zimmermann.

. INLEDNING

Adoption som begrepp skapades ursprungligen för att säkerställa arvsfrågan och hade inte med förhållandet förälder-barn att göra. Adoption sågs i själva verket som ett kontrakt mellan den som adopterade och den som adopterades och var endast möjlig mellan myndiga personer. Begreppet har lyckligtvis utvecklats och samhället erkänner numera att ett barn, för att dess personlighet skall utvecklas på ett harmoniskt sätt, behöver växa upp i ett familjeförhållande, i en lycklig, kärleksfull och förstående miljö. Adoption har följaktligen idag som sitt främsta mål att ge en familj till minderåriga som inte har någon, med hänsyn till barnets bästa intresse och med respekt för barnets grundläggande rättigheter i enlighet med internationell lagstiftning.

. ADOPTION: ETT SOCIALT PROBLEM

Adoption kan räknas som ett socialt problem på grund av dess känslomässiga, psykologiska, moraliska och bildande aspekter.

Varje år fullförs 30 till 35 000 adoptioner i unionen, vilket inte framstår som mycket jämfört med de 3,5 miljoner registrerade födslarna under samma tidsrymd, vilket ger förhållandet en adoption på 100 födslar. Dessa 35 000 adoptioner utgör för övrigt endast en fjärdedel av alla adoptionsansökningar som kommer in. Denna situation är följden av:

- skillnaden mellan adoptionslagarna i de olika medlemsstaterna,

- de rigida och komplicerade adoptionsformaliteterna,

- det faktum att det finns färre barn att adoptera och att efterfrågan på barn överstiger tillgången.

Det minskade antalet barn i unionen som kan adopteras är en följd av utvecklingen i fråga om preventivmedel och aborter, av att kvinnor arbetar, av det minskade antalet äktenskap, det ökande antalet andra äktenskap vilket betyder att kvinnor tenderar att skaffa barn senare, av det faktum att föräldrar inte ens under de svåraste förhållanden vill skiljas från sina barn.

Denna situation har lett till en ökning av den internationella adoptionsverksamheten som i sin tur för med sig andra problem. Adoption av barn från utvecklingsländer är sedan några år ett världsomfattande problem som förorsakar många administrativa och juridiska svårigheter på grund av de geografiska avstånden och skillnaderna i rättslig kultur mellan länderna i fråga, men framför allt på grund av det stadigt ökande antalet olagliga adoptioner som ofta består i bortrövande av och handel med barn.

Varje år adopteras ungefär 25 000 barn genom internationell adoption. Men det finns samtidigt mer än 200 miljoner övergivna barn i världen som behöver en familj.

Mot bakgrund av detta anser vi att den viktigaste frågan är hur man kan förbättra skyddet av barn, deras rättigheter och intressen, särskilt i fråga om adoption och inom ramen för den inre marknaden som innebär att gränserna öppnas, och i fråga om det ökade antalet internationella adoptioner som skapar ett nytt ont: barnhandeln.

. ADOPTION: RÄTTSLIGA INSTRUMENT

Vikten av denna fråga har inte passerat obeaktad av de internationella institutionerna. FN-konventionen om barnets rättigheter av den 19 november 1989 tar upp frågor som adoption och barnhandel i artiklarna 20, 34 och 35. Den 24 april 1967 antog Europarådet den europeiska konventionen nr. 58 om adoption av barn. De amerikanska staternas samarbetsorgan OAS antog 1984 konventionen om motstridiga lagar rörande adoption av minderåriga. Men Haagkonventionen om barnets skydd och samarbete rörande internationell adoption, som antogs den 29 maj 1993 vid det 19:nde sammanträdet av Haagkonferensen för internationell privaträtt, är utan tvivel det mest omfattande rättsliga instrumentet inom detta område. Haagkonventionen baserar sig på principen att det är i barnets bästa intresse att det stannar hos sin ursprungliga familj eller åtminstone i sin ursprungsstat. Den erkänner emellertid att om detta inte är möjligt kan internationell adoption erbjuda barnet fördelen med ett fast familjeförhållande. Dess främsta syfte är därför att möjliggöra sådana adoptioner genom att upprätta ett samarbetssystem mellan anslutna stater. Konventionen föreskriver huvudsakligen att de anslutna staterna skall utse en centralmyndighet som ansvarar för att "utse" barn till adoption eller adoptivföräldrar från fall till fall och att samarbeta med de övriga anslutna staternas centralmyndigheter för att föra adoptionen i hamn. Systemet grundar sig på ett antal gemensamma principer såsom barnets bästa intresse, medgivande, ingen kompensation av något slag för de inblandade och förbud mot finansiell vinning av adoptionen.

På gemenskapsnivå har problematiken rörande adoption tagits upp av Europaparlamentet vid ett flertal tillfällen genom ett antal förslag till resolution och flera skriftliga frågor, samt av den Ekonomiska och sociala kommittén genom ett yttrande av den 1 juli 1992. Inga åtgärder har vidtagits av kommissionen eller rådet eftersom de inte anser att detta ämne ligger inom deras ansvarsområde. Fördraget om Europeiska unionen ger inte institutionerna särskild behörighet när det gäller adoption av barn. Åtgärder på unionsnivå inom detta område är emellertid nödvändiga och särskilt för att bekämpa handel med barn. I enlighet med artikel 220 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen liksom innebörden i rubriken till avdelning VI i Fördraget om Europeiska unionen som syftar till att skapa ett europeiskt samarbetsområde för rättsliga frågor, vore det önskvärt att de 15 medlemsstaterna harmoniserade sin lagstiftning rörande adoption, och särskilt befintliga förfaranden, och att de definierade en förebyggande strategi för att förhindra och bekämpa organiserad internationell kriminalitet som ligger bakom handeln med barn i adoptionssyfte. En åtgärd från unionens sida rörande adoption kunde baseras på artikel F som hänvisar till respekt för Europakonventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna från 1950 (och följaktligen alla konventioner som antagits inom ramen för denna konvention, och särskilt konventionen om adoption av barn från 1967), samt artikel K.1.6 rörande civilrättsligt samarbete. Rådet kunde således anta en gemensam åtgärd på grundval av artikel K.3 med avsikt att harmonisera de relevanta nationella lagstiftningarna. Bestämmelserna för den första och den tredje pelaren kompletterar alltså varandra.

Regeringskonferensen 1996 bör undersöka möjligheten att vid översynen av fördraget införa bestämmelser rörande barnets och familjens rättigheter.

. ADOPTION: FÖRBÄTTRING AV FÖRFARANDENA

Man kan inte tala om stora skillnader mellan de befintliga adoptionsförfarandena i medlemsstaterna. Vissa skillnader kvarstår emellertid och det vore önskvärt att påbörja en harmonisering av förfarandena för att göra dem enklare, säkrare och rättvisare.

Framför allt måste barnets bästa intresse ligga som grund för adoptionslagstiftning och -förfaranden och möjligheter till adoption.

Många instanser är inblandade i den process som leder till adoption av ett barn, såsom rättsliga myndigheter, regionala och lokala myndigheter och specialiserade organisationer. Såsom Haagkonventionen föreskriver i artikel 6, bör varje medlemsstat upprätta en centralmyndighet för samordning av adoptioner, med syfte att centralisera akterna för barn som kan adopteras och som är bosatta på deras territorium och för adoptioner av barn födda utomlands, samt att registrera ansökningar om adoptionstillstånd genom samordning av de olika berörda instansernas arbete.

Endast behöriga offentliga myndigheter, framför allt centralmyndigheten och de privata expertorganisationerna, vederbörligen auktoriserade av staten, får vara inblandade i adoptionen.

För att förbättra adoptionsförfarandena och inom ramen för fri rörlighet på den inre marknaden bör medlemsstaterna ansluta sig till Haagkonventionen, som ett första steg mot samarbete mellan medlemsstaterna på detta område. Med tanke på att medlemsstaterna huvudsakligen är "importörer" av barn för adoption, är det emellertid nödvändigt att också staterna i Asien och Latinamerika ansluter sig till denna konvention som bland annat säkerställer att adoptioner som genomförts i enlighet med dess bestämmelser erkänns i de stater som skrivit under konventionen.

. INTERNATIONELL HANDEL MED OCH FÖRSÄLJNING AV BARN I ADOPTIONSSYFTE

Den olagliga handeln med barn i adoptionssyfte är inget nytt fenomen, utan går tillbaka till femtitalet även om den då förekom i mera begränsad skala.

Idag har denna handel tagit sig globala dimensioner och omfattar framför allt flera asiatiska, latinamerikanska och östeuropeiska länder å ena sidan och Nordamerika och Västeuropa å andra sidan.

Det finns många metoder för barnhandel: köp, medgivande som fåtts genom bedrägeri eller tvång, och bortrövande av barn. Ibland kombineras dessa metoder (till exempel så att man utövar påtryckningar på föräldrarna för att de skall sälja sitt barn), och dessutom kan det vara svårt i vissa fall att avgöra om barnets har bortrövats eller om de biologiska föräldrarna har givit sitt medgivande.

Denna handel är ofta organiserad så att de som sysslar med den är delar i mycket omfattande nätverk. I vissa länder förenar jurister och advokater, socialarbetare (ibland till och med de som utsetts av domstolen), sjukhus, läkare, barninrättningar, ibland förvandlade till riktiga "babyfarmer", och andra sina ansträngningar för att få fram barn och sko sig på bekostnad av föräldrar och särskilt kvinnor i desperata förhållanden.

För att lyckas med denna handel måste barnet lämna urspungslandet på legal eller synbarligen legal väg.

Det finns flera sätt på vilket barnets verkliga situation kan döljas, som till exempel:

- kund, som påstår sig vara "föräldrarna", kan försäkra att barnet är deras och skaffa en falsk födelseattest vilken bevisar deras "föräldraskap",

- någon som inte är barnets riktiga mor kan uppge att barnet är hennes och omedelbart därefter skriva på ett dokument där hon avsäger sig rätten till barnet, vilket banar väg för en adoption av kunder bosatta utomlands,

- kunden kan utge sig för att vara fadern och erkänna barnet som sitt och barnet adopteras sedan av adoptivmodern.

På grund av de finansiella intressen som ofta är inblandade i internationella adoptioner måste de organisationer som förmedlar adoptioner övervakas. För att förhindra eventuellt missbruk är det viktigt att tillämpa de garantier som anges i de relevanta internationella konventionerna och särskilt Haagkonventionen. Placeringen i familj bör arrangeras av behöriga myndigheter eller auktoriserade organisationer och med hänsyn till samma garantier som tillämpas för nationell adoption.

Mot bakgrund av att det på internationell nivå saknas ett rättssystem för att bekämpa denna handel, är det, slutligen, uppenbart att unionen måste få de operationella instrumenten den behöver för att åtgärda situationen. Man kunde följaktligen (till exempel genom en gemensam åtgärd) utvidga Europols befogenheter till att inkludera de nätverk som kontrollerar handeln med barn, som en del av dess ansvar att ta itu med människohandeln.

. SLUTSATSER

Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter och inrikesfrågor uppmanar utskottet för rättsliga frågor och medborgarrätt att som ansvarigt utskott införliva följande slutsatser i sitt betänkande:

. Barnets bästa intresse skall alltid utgöra grundvalen för adoptionslagstiftning, adoptivförfaranden och möjligheterna till adoption. Adoption är det medel med vilket man kan ge en familj till barn som inte har någon.

. Medlemsstaterna bör så fort som möjligt ratificera konventionen om skydd av barnets rätt och samarbete rörande internationell adoption vilken antogs den 29 maj 1993 vid det 19:nde sammanträdet av Haagkonferensen för internationell privaträtt.

. Kommissionen och rådet bör utöva ihärdiga påtryckningar på tredje land varifrån de barn härstammar som adopterats till unionens länder, för att de så snart som möjligt skall ratificera Haagkonventionen.

. Regeringskonferensen 1996 bör undersöka möjligheten att i ett framtida ändrat fördrag införliva bestämmelser rörande barnets och familjens rättigheter.

. För att förhindra internationell handel med barn bör medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning införa bestämmelser enligt följande:

- Varje juridisk person i offentlig rätt eller privaträtt som förmedlar barn för adoption skall vara auktoriserad av den nationella behöriga myndigheten. Privata adoptioner skall inte längre tillåtas.

- För adoptanter som är medborgare av en av unionens medlemsstater gäller de lagar som är i kraft i det land där han eller hon är fast bosatt. Adoptionen erkänns därefter i de övriga medlemsstaterna.

- Innan en adoption fullbordas skall formellt bevis på att rätten till barnet lagligen avståtts inlämnas.

- Det skall vara möjligt att åtala varje enskild medborgare som ligger bakom handel med barn i adoptionssyfte, även då handeln skett utomlands.

. Rådet och kommissionen bör noga undersöka möjligheten att upprätta förhållningsregler och tillvägagångssätt för gemenskapen då det gäller adoption, för att säkerställa bättre samordning av de olika nationella lagstiftningarna inom detta område.

. Inom unionen behövs ett enhetligt tillvägagångssätt att bekämpa illegalt inträde av barn och Schengenavtalets informationssystem kan användas för detta.

. Unionen bör överväga möjligheten att utvidga Europols ansvarsområde till att inkludera de nätverk som kontrollerar handeln med barn i adoptionssyfte som en del av Europols uppgifter när det gäller människohandeln.

. Medlemsstaterna bör göra det möjligt för barn, som av en unionsmedborgare adopteras från en icke-medlemsstat, att erhålla medborgarskap i detta land.

Y T T R A N D E

(artikel 147 i arbetsordningen)

från utskottet för kultur, ungdomsfrågor, utbildning och media

om förbättrandet av adoptionslagstiftningen

till utskottet för rättsliga frågor och medborgarrätt

Föredragande: Luisa Todini

Vid sammanträdet den 5 september 1995 utsåg utskottet för kultur, ungdomsfrågor, utbildning och media Luisa Todini till föredragande.

Vid sammanträdena den 24 oktober 1996 och den 24 november 1996 behandlades förslaget till yttrande.

Vid det sistnämnda av dessa sammanträden antog utskottet samtliga slutsatser enhälligt.

I omröstningen deltog: Dillen (ordförande), Ahlquist, Aparicio Sanchez, Arroni, Azzolini (suppleant för Todini), Barzanti (suppleant för Augias), Berend (suppleant för Banotti), de Coene, Holm (suppleant för Ripa di Meana), Leperre-Verrier, Mouskouri, Pack, Ryynanen och Seillier.

INLEDNING

Adoption av minderåriga väcker ett flertal frågor av juridisk, administrativ, etisk och kulturell karaktär i alla unionsstater.

Vart och ett av våra nationella samhällen grundar sig på etiska och kulturella värden och principer som uppvisar skillnader i synnerhet i frågor som rör familjen. Trots det finns det frågor som är gemensamma för alla medlemsstaterna i unionen, vilket har gett upphov till utbyte av erfarenheter och upplysningar samt seminarier och konferenser som har organiserats av Europeiska kommissionen med anledning av det europeiska familjeåret.

För att lösa problem som har sin grund i internationell privaträtt undertecknades en konvention om adoption av barn år 1965 i Haag. Den har ratificerats av alla medlemsstaterna i unionen förutom Förenade kungariket.

Tillämpningen av Haag-konventionen och den lagstiftning som berör barnens rättigheter - och samtidigt också adoption - ligger huvudsakligen inom medlemsstaternas behörighet.

Problemet med att ingripa på gemenskapsnivå med hjälp av ett juridiskt instrument har emellertid diskuterats flera gånger. Detta problem är värt att tas upp av Europaparlamentet till en noggrann behandling.

Det finns framför allt skäl att betona att den nationella lagstiftningen i flera medlemsstater har övergått från principen om att

"man bör underlätta adoption av minderåriga för familjer som inte har barn"

till principen om att

"man bör underlätta adoption av minderåriga för att ge en familj åt barn som inte har någon".

Denna utveckling har bland annat gjort det möjligt att prioritera barnets rättigheter och välbefinnande då villkoren för adoption skall fastställas. Dessa villkor hänger samman med adoptivföräldrarnas ålder, ekonomiska och sociala situation samt den omgivning som de lever i.

I flera medlemsstater tar adoptionslagstiftningen i beaktande att det finns familjer med endast en förälder samt ogifta par, men det är ändå barnets intressen som är det viktigaste.

Förbättrandet av adoptionslagstiftningen väcker olika frågor beroende på om det rör sig om minderåriga, som kommer från en av unionens medlemsstater, eller om det rör sig om minderåriga, som kommer från ett tredje land och i synnerhet ett utvecklingsland.

För tusentals föräldralösa och barn utan familj i tredje världen är möjligheten att bli mottagen av en familj i ett industriland det enda sättet att undgå att bli övergiven.

Fadderbarnsverksamheten håller på att utvecklas i många av våra länder, och denna verksamhet gör det möjligt att möta de mest akuta problemen för barn i de fattiga länderna, samtidigt som de får leva i sin ursprungliga sociala och kulturella miljö.

Den ekonomiska och sociala upplösningen i utvecklingsländerna samt den "efterfråga" på barn i industriländerna som är följden leder ibland till att det uppstår handel med barn från fattiga länder till rika länder, vilket nyligen var fallet i Paraguay.

I vilket fall som helst bör skyddet av de minderårigas rättigheter i adoptionsfrågor samtidigt ta under övervägande föräldrarnas ansvar, de offentliga myndigheternas och hela samhällets roll samt de åtgärder som måste vidtas för att skydda minderåriga mot brott och utnyttjande, inklusive sexuellt utnyttjande.

För att vara effektivt bör detta skydd förutom frågor som rör hälsa och säkerhet också omfatta uppfostran av barn och vuxna.

Mänskliga problem som uppstår på grund av skillnaden mellan adoptivfamiljer och ursprungliga familjer borde också tas i beaktande i adoptionslagstiftningen. Till slut borde en tanke ägnas förbindelserna mellan de adopterade barnens ursprungskultur och kulturen i mottagarfamiljen.

SLUTSATSER

Utskottet för kultur, ungdomsfrågor, utbildning och media uppmanar utskottet för rättsliga frågor och medborgarrätt att på basis av dessa betraktelser foga följande slutsatser till sitt yttrande:

Utskottet för kultur, ungdomsfrågor och media

anser att utbyte av erfarenheter av och upplysningar om adoption borde uppmuntras, samtidigt som det är medvetet om att adoptionslagstiftningen huvudsakligen ligger inom de nationella staternas behörighet,

betonar att det skulle vara lämpligt att i samband med dessa utbyten anordna en rådfrågning (initiativet därtill bör tas av kommissionen eller parlamentet) av alla de organisationer som inom unionen arbetar med frågor som rör barnens rättigheter och adoption av minderåriga,

anser att denna rådfrågning borde göra det möjligt för gemenskapsmyndigheterna och de nationella myndigheterna att framhäva att det finns gemensamma värden såsom principen om att "man bör underlätta adoption av minderåriga för att ge en familj åt barn som inte har någon".

påminner om att ett av de grundläggande dragen i det europeiska samhället är dess multietniska och multikulturella karaktär, och att detta måste tas i beaktande i fråga om adoption och skydd av minderåriga,

anser att skyddet av familjen och i synnerhet minderåriga borde anges som en av unionens uppgifter då Maastrichtfördraget revideras,

uppmanar rådet att utvärdera hypotesen om att i Fördraget om Europeiska unionen införa en artikel om minderåriga och att upprätta ett europeiskt observationscentrum för barn, för att öka samordningen av medlemsstaternas specifika åtgärder på detta område,

uppmanar rådet och kommissionen att noga undersöka om det är lämpligt att rikta en rekommendation till medlemsstaterna om en bättre samordning av deras adoptionslagstiftning,

anser att skyddet av minderåriga mot brott och utnyttjande borde förstärkas i den nationella lagstiftningen, och att åtgärder borde vidtas, så att instrumenten i den tredje pelaren i Fördraget om Europeiska unionen kan användas för att bekämpa organiserade former av brottslighet mot minderåriga.