RAPPORT sur le projet d'action commune - adoptée par le Conseil sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne - relative à l'incrimination de la participation à une organisation criminelle dans les États membres de l'Union européenne (10407/97 - C40480/97 - 97/0913(CNS))

5 novembre 1997

Commission des libertés publiques et des affaires intérieures
Rapporteur: M. Leoluca Orlando

Par lettre du 22 septembre 1997, la présidence du Conseil a consulté le Parlement européen, conformément à l'article K.6, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne, sur la proposition d'action commune - adoptée par le Conseil sur la base de l'article K.3 du traité MN4[SURA[[SURB[[SURC[[SURD[@CHSUR@SURRRsur l'Union européenne - relative à l'incrimination de la participation à une organisation criminelle dans les États membres de l'Union européenne (10407/97 - C4-0480/97 - 97/0913(CNS)).

Au cours de la réunion du 1er octobre 1997..., le Président du Parlement européen a annoncé qu'il avait renvoyé ce projet, pour examen au fond, à la commission des libertés publiques et des affaires intérieures et, pour avis, à la commission juridique et des droits des citoyens.

Au cours de sa réunion du 15 septembre 1997, la commission des libertés publiques et des affaires intérieures avait nommé M. Orlando rapporteur.

Au cours de ses réunions des 8 et 9 octobre, 20 octobre et 3 et 4 novembre 1997, la commission a examiné le projet de rapport.

Au cours de cette dernière réunion, elle a adopté la proposition de résolution législative par 22 voix contre 1 et 1 abstention.

Ont participé au vote les députés d'Ancona, président; Wiebenga, vice-président; Orlando, rapporteur; Berger (suppléant M. Elliott), Bontempi, Buffetaut, Cederschiöld, Colombo Svevo, Crawley, Deprez, Goerens, Lindeperg, Matikainen (suppléant Mme De Esteban Martin), Mohamed Ali, Nassauer, Pirker, Pradier, Roth, Schaffner, Schmid, Schulz, Terron I Cusi, Wemheuer (suppléant M. Ford) et Zimmermann.

La commission juridique et des droits des citoyens a décidé le 14 octobre 1997 de ne pas émettre d'avis.

Le rapport a été déposé le 5 novembre 1997.

Le délai de dépôt des amendements sera indiqué dans le projet d'ordre du jour de la période de session au cours de laquelle le rapport sera examiné.

A. PROPOSITION LÉGISLATIVE - PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE

Projet d'action commune - adoptée par le Conseil sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne - relative à l'incrimination de la participation à une organisation criminelle dans les États membres de l'Union européenne (10407/97 - C4-0480/97 - 97/913(CNS))

Le projet est adopté avec les modifications suivantes:

Texte proposé par le Conseil

Modifications apportées par le Parlement

(Amendement 1)

Considérant 1

considérant que le Conseil estime que la gravité et le développement de certaines formes de criminalité internationale nécessitent un renforcement de la coopération entre les États membres de l'Union européenne,

considérant que la gravité et le développement de certaines formes de criminalité nationale et internationale nécessitent un renforcement de la coopération entre les États membres de l'Union européenne,

(Amendement 2)

Troisième considérant

réitérant sa confiance dans la structure et le fonctionnement du système judiciaire des États membres et dans la capacité de ceux-ci de garantir un procès équitable;

réitérant sa confiance dans la structure et le fonctionnement du système judiciaire des États membres et dans la capacité de ceux-ci de garantir un procès équitable, dans des délais raisonnables

(Amendement 3)

Quatrième considérant

Considérant aussi qu"il faut renforcer la coopération entre les candidats à l"adhésion et les partenaires transatlantiques de l"Union européenne;

(Amendement 4)

Cinquième considérant

Confirmant qu'il est essentiel que les dispositions réglementaires de la lutte contre ces phénomènes soient toujours conformes aux dispositions de la Convention des droits de l'homme et aux principes de l'État de droit.

(Amendement 5)

Article premier (1)

1. en vue de commettre de façon concertée des crimes et délits, notamment le trafic de stupéfiants, le trafic d'êtres humains et le terrorisme, punissables d'un emprisonnement de trois ans ou d'une peine plus grave,

1. en vue de commettre de façon concertée des crimes et délits, notamment le trafic de stupéfiants, le trafic d'êtres humains , le blanchiment de l'argent et autres formes de criminalité financière et le terrorisme, punissables d'un emprisonnement de trois ans ou d'une peine plus grave,

(Amendement 6)

Article 1, point 1 bis (nouveau)

1 bis. en vue de commettre de façon concertée des crimes de blanchiment d"argent dont les fraudes financières sur le réseau Internet ou par le biais de la monétique, les placements financiers, les avantages extra-territoriaux et la fraude fiscale telle que la fraude organisée à la TVA et aux droits d"accises et toutes formes de criminalité financière;

(Amendement 7)

Article premier (3)

3. et en utilisant l'intimidation, la menace, la violence, des manoeuvres frauduleuses ou la corruption ou en recourant à des structures commerciales ou autres pour dissimuler ou faciliter la réalisation des infractions.

3. et en utilisant l'intimidation, la menace, la violence, des manoeuvres frauduleuses ou la corruption ou en recourant à des structures commerciales ou à d'autres mécanismes, dont le recours au soutien ou à la protection de personnes appartenant à des institutions de haut rang, pour dissimuler ou faciliter la réalisation des infractions.

(Amendement 8)

Article 2, phrase introductive

Pour faciliter la lutte contre les organisations criminelles, chaque État membre s'engage, selon la procédure prévue à l'article 5, à assurer une coopération judiciaire effective en matière d'infractions fondées sur les comportements suivants et faire en sorte que ces comportements soient passibles de sanctions pénales:

Pour faciliter la lutte contre les organisations criminelles, chaque État membre, se conformant à une interprétation communautaire des notions d'organisation criminelle et de participation active, s'engage, selon la procédure prévue à l'article 5, à assurer une coopération judiciaire effective en matière d'infractions fondées sur les comportements suivants et faire en sorte que ces comportements soient passibles de sanctions pénales:

(Amendement 9)

Article 2 (1), phrase introductive

1. Le comportement de toute personne qui contribue à l'activité d'une organisation criminelle agissant dans le but commun de commettre les infractions suivantes:

1. Le comportement de toute personne qui contribue à l'activité d'une organisation criminelle agissant dans le but commun de commettre des délits punis d'une peine privative de liberté ou d'une mesure de sûreté privative de liberté d'un maximum d'au moins trois ans:

(Amendement 10)

Article 2 (1) (iv) (nouveau)

iv) Le blanchiment de l'argent au sens de l'article premier de la directive 91/308/CEE et d'autres formes de criminalité financière

(Amendement 11)

Article 2 (1), dernier membre de phrase,

punies d'une peine privative de liberté ou d'une mesure de sûreté privative de liberté d'un maximum d'au moins trois ans, même lorsque cette personne ne participe pas à l'exécution proprement dite de l'infraction ou des infractions en cause et même lorsque l'exécution de l'infraction ou des infractions en cause ne se réalise pas.

supprimé

(Amendement 12)

Article 2, paragraphe 2

2. La contribution de la personne doit avoir été intentionnelle et commise en ayant connaissance soit du but et de l'activité criminelle générale du groupe, soit de l'intention du groupe de commettre l'infraction ou des infractions en cause.

2. La contribution de la personne doit avoir été intentionnelle et commise en ayant connaissance soit du but et de l'activité criminelle générale du groupe, soit de l'intention du groupe de commettre l'infraction ou des infractions en cause; il n'est pas nécessaire d'avoir la preuve qu'elle a vraiment participé à l'accomplissement du délit, ni que le délit a réellement été perpétré ni qu'elle est gravement compromise par sa participation de longue date aux structures de l'organisation criminelle.

(Amendement 13)

Article 3,

Chaque État membre s'assure que les personnes morales puissent être tenues pénalement responsables des infractions visées à l'article 2, commises pour le compte de ladite personne morale, selon des modalités à définir dans son droit interne. Cette responsabilité pénale de la personne morale ne préjuge pas la responsabilité pénale des personnes physiques qui sont les auteurs ou les complices de ces infractions.

Chaque État membre s'assure que les personnes morales pénalement puissent être rendues responsables des infractions visées à l'article 2 commises pour le compte de ladite personne morale, selon des modalités à définir dans son droit interne. Cette responsabilité de la personne morale ne préjuge pas la responsabilité pénale des personnes physiques qui sont les auteurs ou les complices de ces infractions.

(Amendement 14)

Article 5 bis (nouveau),

La Cour de justice des Communautés européennes est compétente pour statuer, surla base d'une décision préjudicielle, sur la validité et l'interprétation de cette action communautaire.

portant avis du Parlement européen sur le projet d'action commune - adoptée par le Conseil sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne - relative à l'incrimination de la participation à une organisation criminelle dans les États membres de l'Union européenne (10407/97 - C4-0480/97 - 97/913(CNS))

(Procédure de consultation: première lecture)

Le Parlement européen,

- vu la proposition du Conseil (10407/97, 97/0913 (CNS)),

- consulté par le Conseil conformément à l'article K.6, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne (C4-0480/97),

- s'appuyant sur l'article 58 de son règlement,

- vu le rapport de la commission des libertés publiques et des affaires intérieures (A4-0349/97),

1. approuve, sous réserve des modifications qu'il y a apportées, la proposition du Conseil;

2. invite le Conseil, au cas où il entendrait s'écarter du texte approuvé par le Parlement, à en informer celui-ci;

3. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.

B. EXPOSÉ DES MOTIFS

Le contexte de l'action commune

Le groupe de haut niveau créé par le Conseil européen à Dublin (13/14 décembre 1996) a mis au point - conformément à sa mission - "un programme d'action complet relatif à la criminalité organisée" assorti de recommandations concrètes et de calendriers réalistes, afin de permettre à l'Union européenne d'agir de manière cohérente et coordonnée contre le crime organisé. Ce programme d'action a été approuvé par le Conseil justice et affaires intérieures du 28 avril 1997 et adopté par le Conseil européen d'Amsterdam le 17 juin 1997[1]. Le Parlement européen se prononce de manière complète sur ce programme d'action dans un rapport.

Ce programme d'action comporte - à côté de l'introduction - 15 orientations politiques ainsi qu'un programme d'action détaillé contenant 30 recommandations concrètes (divisées en chapitres "approche du phénomène de la criminalité organisée", "prévention de la criminalité organisée"; "instruments juridiques: champ d'application et mise en oeuvre"; "coopération pratique entre la police, les autorités judiciaires et les douanes dans le cadre de la lutte contre la criminalité organisée" mise en place d'Europol à part entière et élargissement de son mandat et de ses fonctions" et "criminalité organisée et argent").

Le Conseil a commencé dès le mois de juillet, sous présidence luxembourgeoise, à mettre en oeuvre certaines recommandations. Il consulte à présent le Parlement européen sur le "projet d'action commune, adoptée par le Conseil sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne relative à l'incrimination de la participation à une organisation criminelle dans les États membres de l'Union européenne" en vertu de l'article K.6, paragraphe 2 du traité sur l'Union européenne. Cette action commune devrait être adoptée par le Conseil justice et affaires intérieures des 3 et 4 décembre 1997.

Dès la première orientation politique à l'intention du Conseil européen, le programme d'action évoque la création d'une incrimination de la participation à une organisation criminelle. La recommandation 17 contenue dans le chapitre III du programme d'action ("instruments juridiques: champ d'application et mise en oeuvre") a pour but de transposer en une action concrète cette orientation politique afin d'assurer une démarche cohérente dans la lutte contre la criminalité organisée. Elle stipule:

"Le Conseil est invité à adopter rapidement une action commune visant à ériger en infraction, conformément à la législation de chaque État membre, le fait pour une personne, présente sur son territoire, de participer à une organisation criminelle et ce, quel que soit le lieu de l'Union où l'organisation est basée ou exerce ses activités criminelles (orientation politique nº1). Cette infraction pourrait consister dans le comportement décrit à l'article 3, paragraphe 4, de la convention d'extradition adoptée par le Conseil le 27 septembre 1996. Les traditions juridiques variant d'un État membre à l'autre, on pourrait envisager d'admettre, pendant une période limitée, que les États membres ne seront pas tous en mesure de s'engager immédiatement à l'égard de la définition arrêtée.

Date limite: fin 1997.

Compétence: Conseil."

Les comportements visés à l'article 3, paragraphe 4, de la Convention relative à l'extradition entre les États membres de l'Union européenne[2] adoptée par le Conseil le 27 septembre 1996, auxquels fait référence à la recommandation 17 sont les suivants:

" ... comportement de toute personne qui contribue à la perpétration, par un groupe de personnes agissant dans un but commun, d'une ou plusieurs infractions relevant d'activités de terrorisme au sens des articles 1er et 2 de la Convention européenne pour la répression du terrorisme, du trafic de stupéfiants et d'autres formes de criminalité organisée ou d'autres actes de violence dirigés contre la vie, l'intégrité corporelle ou la liberté d'une personne, ou créant un danger collectif pour les personnes, même lorsque cette personne ne participe pas à l'exécution proprement dite de l'infraction ou des infractions en cause; sa contribution doit avoir été intentionnelle et commise en ayant connaissance soit du but et de l'activité criminelle générale du groupe, soit de l'intention du groupe de commettre l'infraction ou les infractions en cause."

Contenu de l'action commune relative à l'incrimination de la participation à une organisation criminelle

Le "projet d'action commune adoptée par le Conseil sur la base de l'article K.3 du traité sur l'Union européenne, relative à l'incrimination de la participation à une organisation criminelle dans les États membres de l'Union européenne" établi le 8 septembre 1997, comprend outre un préambule, six articles:

- l'article 1ier contient une définition de l'organisation criminelle qui se compose pour l'essentiel des éléments suivants: association de plus de deux personnes, exécution concertée de crimes et délits punissables de graves peines (au minimum trois ans d'emprisonnement; sont mentionnées: le trafic de stupéfiants, le trafic d'êtres humains, le terrorisme), objectifs de gains ou de puissance, utilisation de certaines méthodes visant à dissimuler ou à faciliter les délits (intimidation, menace, manoeuvres frauduleuses, corruption, recours à des structures commerciales ou autres);

- l'article 2 engage chaque État membre à assurer une coopération judiciaire efficace et à créer ses propres incriminations sur la base de contribution, concrètement décrites, à l'activité de l'organisation criminelle (ces comportements recoupent largement les actions énumérées dans la définition de l'article 3, paragraphe 4 de la Convention relative à l'extradition entre les États membres de l'Union européenne), la participation à l'exécution proprement dite des infractions étant tout aussi peu réclamée que l'exécution de ces infractions;

- l'article 3 étend la responsabilité pénale de la participation à l'activité de l'organisation criminelle aux personnes morales;

- l'article 4 régit la compétence locale pour les poursuites pénales de telle sorte que les activités criminelles soient justiciables, quel que soit le lieu où l'organisation est basée ou exerce ses activités criminelles;

- l'article 5 engage les États membres à présenter des propositions appropriées aux autorités législatives nationales compétentes afin de mettre en oeuvre cette action commune dans un délai d'un an à compter de son entrée en vigueur. Les États membres qui ne le peuvent pas devraient au moins prendre des dispositions en vue d'instaurer une bonne coopération avec d'autres États membres (par exemple en s'écartant du principe de culpabilité réciproque dans l'entraide administrative et l'extradition);

- l'article 6 régit la publication de l'action commune.

Analyse du projet d'action commune

La lutte contre criminalité organisée est confrontée à de nombreux problèmes. L'un d'eux tient au fait que les possibilités offertes par l'application du droit pénal traditionnellement axé sur l'exécution ne permettent guère de pénétrer les structures et les mécanismes d'organisations criminelles. Le combat mené jusqu'à présent contre la criminalité organisée a souvent montré que la condamnation et l'emprisonnement de certaines personnes ayant directement participé à l'infraction n'ont que peu porté tort à l'organisation criminelle, puisque celle-ci peu remplacer presque à sa guise les personnes qui font partie, dans sa structure, du "niveau de l'exécution". Ajoutons que les personnes qui ne participent pas directement aux infractions ("hommes de l'ombre") disposent grâce à l'aide de plusieurs mécanismes de protection et d'assistance, d'une certaine "immunité en matière de poursuite et de répression" (qui vont de certains mécanismes de dissimulation relatifs à la protection par des partisans politiques jusqu'à des actions d'aide, illégales, par des personnes de la police et de la justice).

La création d'une incrimination de la participation à une organisation criminelle vise donc surtout à criminaliser les personnes qui contribuent de manière essentielle au fonctionnement de l'organisation criminelle sans commettre elles-mêmes de délits. Parmi celles-ci figurent essentiellement les exécutants et des conseillers au sein de l'organisation criminelle, ainsi que les personnes qui en tant que protecteurs, conseillers et indicateurs dans la police, la justice, la politique et l'économie, créent en quelque sorte une "zone tampon" autour de l'organisation criminelle.

L'un des premiers États membres à avoir réagi à ces difficultés liées à la poursuite pénale d'organisations mafieuses a été l'Italie qui, en 1982, grâce à l'incrimination de "l'association de type mafieux" a réprimé la participation à ce type d'organisation. Dans l'intervalle, d'autres États membres ont inscrit des dispositions identiques dans leurs codes pénaux. Compte tenu d'une part de la pluralité des réglementations relatives à l'organisation criminelle et au caractère répréhensible de la participation dans les États membres et d'autre part des risques liés à l'élargissement national et international des champs d'action des organisations criminelles, il est indispensable que l'Union européenne impose une démarche commune en ce qui concerne les poursuites pénales relatives à la participation à une organisation criminelle. Il faut veiller, sur la base d'une approche communautaire des comportements répréhensibles (définition unique de l'incrimination) à punir efficacement et totalement les personnes concernées dans l'Union européenne (introduction d'incriminations pertinentes dans tous les États membres). On peut, dans cette mesure, se féliciter de l'objectif du projet d'action commune.

De même le choix des instruments juridiques de l'action commune, arrêté par le Conseil, est approuvé du fait notamment qu'ils permettent de transposer nettement plus rapidement qu'une convention les réglementations que comporte l'action commune. Des propositions de modification doivent cependant être déposées sur plusieurs aspects de détail du projet d'action commune.

C'est ainsi que dans l'énumération des crimes et des délits passibles de sanctions pénales visée à l'article premier (1), il faut mentionner à côté du terrorisme, du trafic de stupéfiants et du trafic d'êtres humains, le blanchiment de l'argent ainsi que d'autres formes de criminalité financière (y compris toutes les formes de fraude et de criminalité financière), afin d'appréhender également une grande partie de l'éventail des activités criminelles de ces organisations.

Les méthodes citées visant à faciliter ou à dissimuler les infractions (intimidation, menace, manoeuvres frauduleuses, corruption, recours à des structures commerciales ou autres) doivent être complétées, afin de tenir compte également des mécanismes qui peuvent dans un cas précis - en l'absence de structure - accorder, à partir de certaines institutions, protection, conseil et encouragement à l'organisation criminelle.

En ce qui concerne l'engagement à introduire une incrimination, il conviendrait de rappeler le caractère communautaire de la définition de l'organisation criminelle et de la participation active à celle-ci.

L'énumération, présentée en conclusion, des contributions, décrites concrètement, à l'activité de l'organisation criminelle doit être complétée par le blanchiment de l'argent et d'autres formes de criminalité financière, étant donné que ces infractions figurent parmi les principaux champs d'activité des organisations criminelles.

Pour des raisons systématiques il conviendrait - y compris pour améliorer la lisibilité et donc la compréhension de l'action commune - de partager la dernière partie de la phrase de l'article 2 (1) et d'intégrer la première condition de la criminalité (infractions passibles d'au moins trois ans d'emprisonnement) dans la phrase introductive de l'article 2 (1), la seconde condition ("... même lorsque cette personne ne participe pas à l'exécution proprement dite de l'infraction ou des infractions en cause et même lorsque l'exécution de l'infraction ou des infractions en cause ne se réalise pas" s'insérant systématiquement mieux dans l'article 2 (2). La définition de la contribution doit viser le comportement imposé ponctuellement par certaines institutions (par exemple police, justice, politique et économie) et favorisant la protection et l'encouragement de l'organisation criminelle. Il ne faudrait à cet effet supposer aucune appartenance durable ou profonde aux structures de l'organisation criminelle.

S'agissant de la question de la responsabilité pénale de la personne morale, il semble plus opportun de ne s'en tenir sur le fond qu'à la responsabilité de la personne morale, car en principe seule celle-ci peut être rendue pénalement responsable au sens strict. L'introduction d'une responsabilité de la personne morale devrait permettre à celle-ci d'assumer les conséquences ("sanctions") du comportement des personnes dont elle a la charge.

Rappelons en conclusion que l'absence de réglementation de la compétence de la Cour de justice des Communautés européennes dans l'action commune doit être considérée comme une lacune qui doit être comblée. Il faut dès lors confier à la Cour de justice la compétence concernant la présente action commune, à hauteur de ce que le traité d'Amsterdam une fois ratifié prévoit, en ce qui concerne les mesures d'exécution.

• [1] JOC251du15.8.1997, p.1.
• [2] JOC313 du 23.10.1996, p. 11.