RELATÓRIO sobre o projecto de acção comum adoptada pelo Conselho com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, relativa à incriminação da participação numa organização criminosa nos Estados-Membros da União Europeia (10407/97 - C4-0480/97 - 97/0913(CNS))

5 de Novembro de 1997

Comissão das Liberdades Públicas e dos Assuntos Internos
Relator: Deputado Leoluca Orlando

Por carta de 22 de Setembro de 1997, o Conselho consultou o Parlamento, nos termos do artigo K.6, n° 2, do Tratado da União Europeia, sobre o projecto de acção comum adoptada pelo Conselho com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, relativa à incriminação da participação numa organização criminosa nos Estados-Membros da União Europeia (10407/97 - C4-0480/97 - 97/0913(CNS)).

Na sessão de 1 de Outubro de 1997, o Presidente do Parlamento comunicou o envio do referido projecto à Comissão das Liberdades Públicas e dos Assuntos Internos, competente quanto à matéria de fundo, e à Comissão dos Assuntos Jurídicos e dos Direitos dos Cidadãos, encarregada de emitir parecer.

Na sua reunião de 15 de Setembro de 1997, a Comissão das Liberdades Públicas e dos Assuntos Internos designara relator o Deputado Leoluca Orlando.

Nas suas reuniões de 8/9 de Outubro, 20 de Outubro e de 3/4 de Novembro de 1997, a comissão procedeu à apreciação do projecto e do projecto de relatório.

Na última reunião, a comissão aprovou o projecto de resolução legislativa por 22 votos a favor, 1 contra e uma abstenção.

Participaram na votação os seguintes Deputados: d'Ancona, presidente; Wiebenga, vice-presidente; Orlando, relator; Berger (em substituição de Elliott), Bontempi, Buffetaut, Cederschiöld, Colombo Svevo, Crawley, Deprez, Goerens, Lindeperg, Matikainen (em substituição de De Esteban Martin), Mohamed Ali, Nassauer, Pirker, Pradier, Roth, Schaffner, Schmid, Schulz, Terron I Cusi, Wemheuer (em substituição de Ford) e Zimmermann.

Em 14 de Outubro de 1997, a Comissão dos Assuntos Jurídicos e dos Direitos dos Cidadãos decidiu não emitir parecer.

O relatório foi entregue em 5 de Novembro de 1997.

O prazo para a entrega de alterações ao presente relatório constará do projecto de ordem do dia do período de sessões em que for apreciado.

A. PROPOSTA LEGISLATIVA - PROJECTO DE RESOLUÇÃO LEGISLATIVA

Projecto de acção comum adoptada pelo Conselho com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, relativa à incriminação da participação numa organização criminosa nos Estados-Membros da União Europeia (10407/97 - C4-0480/97 - 97/0913(CNS))

O projecto é aprovado com as seguintes alterações:

Texto do Conselho

Alterações do Parlamento

(Alteração 1)

Primeiro considerando

Considerando que, na opinião do Conselho, a gravidade e o desenvolvimento de certas formas de criminalidade internacional exigem um reforço da cooperação entre os Estados-Membros da União Europeia;

Considerando que, a gravidade e o desenvolvimento de certas formas de criminalidade nacional e internacional exigem um reforço urgente da cooperação entre os Estados-Membros da União Europeia;

(Alteração 2)

Terceiro considerando

Reiterando a sua confiança na estrutura e no funcionamento do sistema judicial dos Estados-Membros e na capacidade destes de garantirem um processo equitativo;

Reiterando a sua confiança na estrutura e no funcionamento do sistema judicial dos Estados-Membros e na capacidade destes de garantirem um processo equitativo em tempo razoável;

(Alteração 3)

Terceiro considerando bis (novo)

Considerando igualmente ser necessário reforçar a cooperação entre os candidatos à adesão e os parceiros transatlânticos da União Europeia;

(Alteração 4)

Quarto considerando bis (novo)

Confirmando a necessidade de que as normas que regem a luta contra tais fenómenos respeitem as convenções em matéria de Direitos do Homem e os princípios do Estado de direito;

(Alteração 5)

Artigo 1°, n° 1

1. Destinada à prática, de forma concertada, de crimes ou outros delitos, nomeadamente o tráfico de estupefacientes, o tráfico de seres humanos e o terrorismo, puníveis com três anos de prisão ou com pena mais grave;

1. Destinada à prática, de forma concertada, de crimes ou outros delitos, nomeadamente o tráfico de estupefacientes, o tráfico de seres humanos, o branqueamento de capitais e outras formas de criminalidade económica, bem como o terrorismo, puníveis com três anos de prisão ou com pena mais grave;

(Alteração 6)

Artigo 1°, n° 1 bis (novo)

1 bis. Destinada à prática concertada dos crimes de branqueamento de capitais, designadamente, as fraudes financeiras na rede Internet ou cometidas mediante utilização de cartões de crédito, a aplicação de capitais, as vantagens extraterritoriais e a fraude fiscal, tal como a fraude organizada no domínio do IVA e dos impostos sobre consumos específicos, bem como todas as outras formas de criminalidade financeira;

(Alteração 7)

Artigo 1°, n° 3

3. Com recurso à intimidação, à ameaça, à violência, a manobras fraudulentas ou à corrupção ou com utilização de estruturas comerciais ou outras para dissimular ou facilitar a prática das infracções.

3. Com recurso à intimidação, à ameaça, à violência, a manobras fraudulentas ou à corrupção ou com utilização de estruturas comerciais ou outros mecanismos, nomeadamente, o recurso ao apoio ou à protecção de pessoas membros de instituições relevantes, para dissimular ou facilitar a prática das infracções.

(Alteração 8)

Artigo 2°, frase introdutória

Com o objectivo de facilitar a luta contra as organizações criminosas, cada Estado-Membro assume o compromisso, nos termos do procedimento previsto no artigo 5°, de garantir uma cooperação judiciária efectiva em matéria de infracções cometidas com base nos seguintes comportamentos, tornando estes passíveis de acções penais:

Com o objectivo de facilitar a luta contra as organizações criminosas, cada Estado-Membro assume o compromisso, com base numa definição comunitária do conceito de organização criminosa, bem como de participação activa na mesma, nos termos do procedimento previsto no artigo 5°, de garantir uma cooperação judiciária efectiva em matéria de infracções cometidas com base nos seguintes comportamentos, tornando estes passíveis de sanções penais:

(Alteração 9)

Artigo 2°, n° 1, frase introdutória

1. O comportamento de toda e qualquer pessoa que contribua para a actividade de uma organização criminosa agindo com o objectivo de cometer as seguintes infracções:

1. O comportamento de toda e qualquer pessoa que contribua para a actividade de uma organização criminosa agindo com o objectivo de cometer as infracções infra, punidas com uma pena privativa de liberdade ou uma pena de segurança privativa da liberdade, cujo máximo seja de, pelo menos, três anos:

(Alteração 10)

Artigo 2°, n° 1, ponto iv (novo)

iv Branqueamento de capitais na acepção do artigo 1° da Directiva 91/308/CEE e outras formas de criminalidade económica

(Alteração 11)

Artigo 2°, n° 1, ponto iii

Punidas com uma pena privativa de liberdade ou uma medida de segurança privativa da liberdade, cujo máximo seja de, pelo menos três anos, mesmo quando essa pessoa não participe na execução propriamente dita da infracção ou infracções em causa e mesmo quando não se concretize a execução da infracção ou infracções em causa.

Suprimido

(Alteração 12)

Artigo 2°, n° 2

2. O contributo dessa pessoa deverá ter sido intencional e cometido com conhecimento do objectivo e da actividade criminosa geral do grupo ou com conhecimento da intenção do grupo de cometer a infracção ou as infracções em causa.

2. O contributo dessa pessoa deverá ter sido intencional e cometido com o conhecimento do objectivo e da actividade criminosa geral do grupo ou com conhecimento da intenção do grupo de cometer a infracção ou as infracções em causa; pode o mesmo não consistir necessariamente na participação directa na execução material do delito ou na inserção permanente nas estruturas da organização criminosa.

(Alteração 13)

Artigo 3°

Cada Estado-Membro assegurará, de acordo com as regras a definir pelo respectivo direito interno, que as pessoas colectivas possam ser penalmente responsabilizadas pelas infracções referidas no artigo 2°, quando cometidas por sua conta. Esta responsabilidade penal da pessoa colectiva não prejudica a responsabilização penal das pessoas singulares que forem autores ou cúmplices dessas infracções.

Cada Estado-Membro assegurará, de acordo com as regras a definir pelo respectivo direito interno, que as pessoas colectivas possam ser responsabilizadas pelas infracções referidas no artigo 2°, quando cometidas por sua conta. Esta responsabilidade da pessoa colectiva não prejudica a responsabilização penal das pessoas singulares que forem autores ou cúmplices dessas infracções.

(Alteração 14)

Artigo 5° (novo)

Artigo 5° O Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias é competente para se pronunciar, a título prejudicial, sobre a validade e a interpretação da presente acção comum.

Resolução legislativa que contém o parecer do Parlamento Europeu sobre o projecto de acção comum adoptada pelo Conselho com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, relativa à incriminação da participação numa organização criminosa nos Estados-Membros da União Europeia (10407/97 - C4-0480/97 - 97/0913(CNS))

(Processo de consulta: primeira leitura)

O Parlamento Europeu,

- Tendo em conta a proposta do Conselho (10407/97 - 97/0913 (CNS)),

- Consultado pelo Conselho, nos termos do artigo K.6, n° 2, do Tratado da União Europeia (C4-0480/97 - 97/0913(CNS)),

- Tendo em conta o artigo 58° do seu Regimento,

- Tendo em conta o relatório da Comissão das Liberdades Públicas e dos Assuntos Internos e o parecer da Comissão dos Assuntos Jurídicos e dos Direitos dos Cidadãos (A4-0349/97),

1. Aprova a proposta do Conselho, com as alterações que nela introduziu;

2. Solicita ao Conselho que o informe, caso entenda afastar-se do texto aprovado pelo Parlamento;

3. Encarrega o seu Presidente de transmitir o presente parecer ao Conselho e à Comissão.

B. EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS

Antecedentes da Acção Comum

O Grupo de Alto Nível instituído pelo Conselho Europeu de Dublim (13/14 de Dezembro de 1996) elaborou - em execução do mandato que lhe fora conferido - um amplo "Plano de Acção contra a criminalidade organizada", que contém recomendações concretas e um calendário realista, visando permitir à União Europeia a adopção de uma abordagem coerente e coordenada no que respeita à luta contra a criminalidade organizada. O referido Plano de Acção foi adoptado pelo Conselho "Justiça e Assuntos Internos" de 28 de Abril de 1997, tendo sido aprovado pelo Conselho Europeu de Amsterdão de 17 de Junho de 1997[1]. O Parlamento Europeu pronunciou-se circunstanciadamente sobre este plano de acção no âmbito de um relatório próprio.

O Plano de Acção contém - a par da Introdução - 15 orientações políticas, bem como um plano de acção pormenorizado composto por 30 recomendações concretas (subdividido nos capítulos "Uma abordagem do fenómeno da criminalidade organizada", "Prevenção da criminalidade organizada", "Instrumentos jurídicos, âmbito, aplicação", "Cooperação prática entre a polícia e as autoridades judiciárias e aduaneiras na luta contra a criminalidade organizada", "Desenvolvimento de uma Europol plenamente operacional e alargamento do mandato e funções da Europol" e "Criminalidade organizada e branqueamento de capitais").

O Conselho, sob presidência luxemburguesa, deu início, a partir de Julho de 1997, à aplicação das diferentes recomendações. Consulta agora o Parlamento Europeu sobre o "Projecto de acção comum adoptada pelo Conselho com base no artigo K.3 do Tratado da União Europeia, relativa à incriminação da participação numa organização criminosa nos Estados-Membros da União Europeia", consulta essa efectuada nos termos do artigo K.6, n° 2, do Tratado da União Europeia. A adopção da Acção Comum em referência está prevista para a sessão do Conselho "Justiça e Assuntos Internos" de 3/4 de Dezembro de 1997.

Já na Orientação Política N° 1 destinada ao Conselho Europeu, o Plano de Acção propõe que a participação numa organização criminosa seja qualificada como delito. A Recomendação 17, contida no Capítulo III do Plano de Acção (instrumentos jurídicos, âmbito, aplicação), visa traduzir esta orientação política em prescrição operacional concreta, a fim de assegurar uma abordagem coerente da luta contra a criminalidade organizada. É o seguinte o texto da referida Recomendação:

"Solicita-se ao Conselho que adopte rapidamente uma acção comum destinada a considerar como delito, nos termos da legislação de cada Estado-Membro, o facto de uma pessoa presente no respectivo território participar numa organização criminosa, independentemente do local da União em que essa organização esteja concentrada ou leve a efeito a sua actividade criminosa (ver orientação política n° 1). Esse tipo de delito poderia consistir no comportamento descrito no n° 4 do artigo 3° da Convenção relativa à Extradição adoptada pelo Conselho em 27 de Setembro de 1996. Dado que as tradições jurídicas diferem entre os Estados-Membros, poder-se-ia considerar aceitável, por um período limitado de tempo, que nem todos os Estados-Membros pudessem subscrever de imediato a definição elaborada de comum acordo.

Data-limite: finais de 1997.

Responsável: Conselho."

São os seguintes os comportamentos visados no artigo 3°, n° 4, da Convenção relativa à extradição entre os Estados-Membros da União Europeia, adoptada pelo Conselho em 27 de Setembro de 1996, para que a Recomendação 17 remete:

"(...) o comportamento de uma pessoa que contribua para a prática, por um grupo que actua com objectivos comuns, de uma ou mais infracções - no âmbito do terrorismo, na acepção dos artigos 1° e 2° da Convenção Europeia para a Repressão do Terrorismo, do tráfico de droga e de outras formas de crime organizado ou outros actos de violência que atentem contra a vida, a integridade física ou a liberdade das pessoas ou que criem um perigo colectivo para as pessoas - puníveis com pena ou medida de segurança privativa da liberdade de duração máxima não inferior a 12 meses, mesmo que essa pessoa não participe na execução efectiva da ou das referidas infracções; a contribuição da pessoa terá de ser intencional e fundada no conhecimento da finalidade e das actividades criminosas em geral do grupo ou da intenção do grupo de cometer a infracção ou infracções em causa."

O conteúdo da Acção Comum relativa à incriminação da participação numa organização criminosa

O Projecto de Acção Comum - adoptado pelo Conselho nos termos do artigo K.3 do Tratado da União Europeia - relativa à incriminação da participação numa organização criminosa nos Estados-Membros da União Europeia, publicado em 8 de Setembro de 1997, é constituído por um preâmbulo e seis artigos:

- o artigo 1° contém uma definição de organização criminosa que se baseia substancialmente nos seguintes elementos: associação de mais de duas pessoas destinada à prática de delitos puníveis com pena grave (com, no mínimo, três anos de prisão; são citados, a título indicativo, os seguintes delitos: tráfico de estupefacientes, tráfico de seres humanos e terrorismo), bem como destinada à obtenção de vantagens patrimoniais ou a influenciar indevidamente o funcionamento de instituições públicas, utilização de determinados métodos para facilitar ou dissimular a prática das infracções (intimidação, ameaça, manobras fraudulentas, corrupção, utilização de estruturas comerciais ou outras);

- o artigo 2° impõe, no fundo, aos Estados-Membros, que garantam uma cooperação judiciária efectiva e que tornem passíveis de sanções penais comportamentos concretamente definidos que contribuam para a actividade de uma organização criminosa (estes comportamentos coincidem, em larga medida, com os visados no artigo 3°, n° 4, da supracitada Convenção relativa à extradição entre os Estados-Membros da União Europeia); não é necessário que se verifique participação na execução propriamente dita da infracção, nem que a execução da infracção seja concretizada;

- o artigo 3° torna extensiva às pessoas colectivas a responsabilidade penal pela participação na actividade de organizações criminosas.

- o artigo 4° estabelece a competência territorial para a perseguição dos delitos, independentemente do local onde a organização tenha a sua base ou exerça as suas actividades criminosas;

- o artigo 5° prevê que os Estados-Membros apresentem às autoridades legislativas nacionais, no ano seguinte ao da entrada em vigor da Acção Comum, propostas adequadas à execução da mesma. Os Estados-Membros que não possam assim proceder terão, no mínimo, que providenciar no sentido de uma ampla cooperação com os outros Estados-Membros (por exemplo, renunciando ao critério da dupla incriminação em caso de assistência judicial e de extradição);

- o artigo 6° diz respeito à publicação da Acção Comum.

A avaliação do Projecto de Acção Comum

A luta contra a criminalidade organizada defronta-se com uma multiplicidade de problemas. Um destes problemas é constituído pelo facto de que a possibilidade propiciada pela justiça penal, tradicionalmente concentrada, em primeira instância, na perpetração do delito, não permite a penetração nas estruturas e nos mecanismos das organizações criminosas. Na luta até ao momento conduzida contra a criminalidade organizada verificou-se frequentemente que a condenação e detenção de pessoas singulares, que tenham participado directamente na execução de uma infracção, quase não afectaram a organização criminosa, uma vez que as pessoas que integram o "nível executivo" da estrutura da organização facilmente podem ser substituídas. Acresce que as pessoas não directamente envolvidas na execução concreta do delito ("os cabeças") dispõem, de certo modo, e graças a diversos mecanismos de protecção e apoio, de uma autêntica "imunidade em termos de perseguição e incriminação" (desde mecanismos diversos de dissimulação, passando pela protecção de "cunhas" políticas, até ao apoio - juridicamente inadmissível - prestado por pessoas actuantes nos sectores da polícia e da justiça).

A incriminação da participação numa organização criminosa tem, assim, sobretudo como objectivo a perseguição penal também das pessoas que prestam um contributo importante para o funcionamento das organizações criminosas, embora não estando envolvidas na execução concreta dos delitos. Trata-se, sobretudo, dos membros dos "níveis directivo e consultivo" das organizações criminosas, mas também das pessoas que, no seu papel de protectores, consultores e promotores no sector da polícia, da justiça, da política e da economia, criam, por assim dizer, um "tampão" em torno da organização criminosa.

A Itália foi um dos primeiros Estados-Membros a reagir a estas dificuldades de perseguição penal das organizações mafiosas, introduzindo, em 1982, o delito de "Associazione di tipo mafioso", que permite perseguir judicialmente a participação numa tal organização. Entretanto, outros Estados-Membros introduziram igualmente nos seus Códigos Penais disposições análogas. Dada a ausência de homogeneidade das legislações em matéria de organizações criminosas e de incriminação da participação em tais organizações nos Estados-Membros, e tendo em conta os perigos inerentes ao alargamento dos campos de actividade das organizações criminosas, quer a nível nacional, quer a nível internacional, afigura-se necessário que a União Europeia adopte uma abordagem comunitária em matéria de perseguição penal da participação numa organização criminosa. Para o efeito, convém, com base na concepção comunitária dos comportamentos passíveis de acção penal (definição uniforme dos elementos constitutivos do delito), providenciar no sentido de uma punição eficaz e segura das pessoas implicadas na União Europeia (introdução dos respectivos elementos constitutivos do delito em todos os Estados-Membros). Neste sentido, é fundamentalmente apreciada a finalidade do Projecto de Acção Comum.

Igualmente positiva se afigura a escolha do instrumento jurídico da Acção Comum concebida pelo Conselho, sobretudo porque esse instrumento jurídico permite a aplicação das respectivas disposições nos Estados-Membros, muito mais rapidamente do que se verificaria mediante convenção.

Não obstante, afigura-se necessário apresentar algumas alterações a diversos aspectos específicos do Projecto de Acção Comum, a saber:

Na enumeração indicativa ("nomeadamente") dos comportamentos puníveis com pena grave visados no artigo 1°, n° 1, é necessário acrescentar, para além do tráfico de estupefacientes, do tráfico de seres humanos e do terrorismo, uma referência ao branqueamento de capitais e a outras formas de criminalidade económica (inclusive todas as formas de fraude e criminalidade financeira), por forma a aí incluir expressamente uma ampla gama de actividades criminosas das ditas organizações.

A enumeração dos métodos que permitem facilitar ou dissimular a perpetração de um delito (intimidação, ameaça, manobras fraudulentas, corrupção, utilização de estruturas comerciais ou outras) é completada, por forma a ter igualmente em conta os mecanismos que, em casos pontuais, - ausência de uma estrutura - podem permitem à organização criminosa beneficiar da protecção, aconselhamento e assistência de determinadas instituições.

No tocante à obrigação de definir o corpo de delito, afigura-se oportuno acrescentar um referência à definição comunitária de organização criminosa, bem como de participação activa na mesma.

A lista dos comportamentos que contribuem para a actividade de uma organização criminosa é completada mediante aditamento do branqueamento de capitais e outras formas de criminalidade económica, uma vez que estes delitos se inserem nos principais campos de actividade das organizações criminosas.

Por razões de sistematicidade, e visando igualmente melhorar a legibilidade e, por consequência, a inteligibilidade da Acção Comum, seria oportuno dividir a última frase do artigo 2°, n° 1, inserindo a primeira condição de punibibilidade (delito punível com uma pena de, pelo menos, três anos) na frase introdutória do artigo 2°, n° 1; por seu turno, a segunda condição "(...) mesmo quando essa pessoa não participe na execução propriamente dita da infracção ou infracções em causa e mesmo quando não se concretize a execução da infracção ou infracções em causa") insere-se melhor, do ponto de vista sistemático, no artigo 2°, n° 2. No que respeita à definição do contributo de uma pessoa para a execução de uma infracção, é, contudo, necessário incluir também os comportamentos que, em casos pontuais, são imputáveis a determinadas instituições (por exemplo, à polícia, à justiça, à política e à economia) e que servem para proteger e apoiar a organização criminosa. Nesse contexto, não deveria, porém existir um envolvimento contínuo ou decisivo nas estruturas da organização criminosa.

No que respeita à responsabilidade penal das pessoas colectivas, afigura-se mais oportuna, do ponto de vista conceptual, uma referência unicamente à respectiva responsabilidade, uma vez que, em princípio, apenas as pessoas singulares, stricto sensu, podem ser consideradas penalmente responsáveis. A introdução da responsabilidade das pessoas colectivas deveria, contudo, permitir fazer recair sobre as mesmas as consequências ("sanções") do comportamento das pessoas que delas dependem.

Por fim, refira-se que a ausência de regulamentação da competência do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias na Acção Comum constitui uma lacuna a colmatar. Nesta medida, é necessário que ao Tribunal de Justiça seja conferida, também no que respeita a esta Acção Comum, competência análoga à que o Tratado de Amesterdão, após a sua ratificação, prevê, em geral, para todas as medidas de execução.

• [1] () JO C 251 de 15.8.1997, p.1