RAPPORT sur une stratégie post-SFOR en Bosnie et en Herzégovine contenant une proposition relative à une recommandation du Parlement européen au Conseil

19 mars 1998

Commission des affaires étrangères, de la sécurité et de la politique de défense
Rapporteur: Mme Katerina Daskalaki

Au cours de la séance du 13 janvier 1998, le Président du Parlement a annoncé qu'il avait renvoyé la proposition relative à une recommandation au Conseil déposée par Mme Lalumière au nom du groupe ARE sur la stratégie post-SFOR en Bosnie et en Herzégovine(B4-1103/97), pour examen au fond, à la commission des affaires étrangères, de la sécurité et de la politique de défense.

Au cours de sa réunion du 4 février 1998, la commission des affaires étrangères, de la sécurité et de la politique de défense a examiné la proposition de recommandation et décidé d'établir un rapport. Au cours de cette réunion, elle a nommé Mme Daskalaki rapporteur.

Au cours de ses réunions des 25 février, 3 mars et 17 mars 1998, elle a examiné le projet de rapport.

Au cours de la dernière de ces réunions, elle a adopté la proposition de recommandation à l'unanimité moins une abstention.

Ont participé au vote les députés Spencer, président; Carrère d'Encausse, deuxième vice-président (suppléant le rapporteur, Mme Daskalaki); Aelvoet, André-Léonard, Avgerinos, Barón Crespo, Bernard-Reymond, Bertens, Burenstam Linder, Caligaris (suppléant M. La Malfa), Carnero González, Cars, Dillen, Donner, Ephremidis (suppléant M. Alavanos), Fernandez-Albor, Galeote Quecedo, Gomolka, Graziani, von Habsburg, Kristoffersen, Lambrias, Newens, Oostlander, Piha, Poettering, Roubatis, Sakellariou, Salafranca Sánchez-Neyra, Tatarella, Terrón i Cúsi (suppléant M. Candal), Theorin, Tindemans, Truscott et Väyrynen.

Le rapport a été déposé le 19 mars 1998.

Le délai de dépôt des amendements sera indiqué dans le projet d'ordre du jour de la période de session au cours de laquelle le rapport sera examiné.

A. PROPOSITION DE RECOMMANDATION

Recommandation du Parlement européen au Conseil sur une stratégie post-SFOR en Bosnie et en Herzégovine

Le Parlement européen,

- vu la proposition de recommandation au Conseil, élaborée par Mme Lalumière au nom du groupe ARE, relative à une stratégie post-SFOR en Bosnie-Herzégovine (B4-1103/97),

- vu l'article J.7, deuxième alinéa, du traité sur l'Union européenne,

- vu l'article 46, paragraphe 3, du règlement,

- vu les conclusions de la conférence sur la mise en oeuvre de la paix relative à la Bosnie-Herzégovine qui s'est déroulée à Bonn les 9 et 10 décembre 1997,

- vu le communiqué final de la réunion du 2 décembre 1997 des ministres de la défense de l'OTAN et du 16 décembre 1997 des ministres des Affaires étrangères de l'OTAN,

- vu les nouvelles dispositions du traité d'Amsterdam concernant la politique de sécurité de l'UE (article J.7, ancien J.4),

- vu le rapport de la commission des affaires étrangères, de la sécurité et de la politique de défense (A4-0106/98),

A. considérant que la conférence sur la mise en oeuvre de la paix qui s'est déroulée à Bonn les 9 et 10 décembre 1997 est parvenue à la conclusion qu'il n'existe pas d'alternative à l'accord de paix pour la Bosnie-Herzégovine si l'on souhaite parvenir à une paix durable dans la région tout entière,

B. considérant que des progrès notables ont été accomplis pour instaurer la paix et la stabilité en Bosnie-Herzégovine, mais que d'immenses efforts sont encore nécessaires pour atteindre l'objectif ultime d'une paix durable et que des progrès supplémentaires sont requis pour mettre en place des structures gouvernementales et administratives en état de fonctionner, pour promouvoir la démocratisation, pour garantir une protection adéquate des droits de l'homme, l'efficacité et la transparence du fonctionnement de la police et l'État de droit et pour mettre en oeuvre une gestion adéquate de l'économie - qui inclut la lutte contre la corruption et l'évasion fiscale - et pour mener à bien le rapatriement des réfugiés et des personnes déplacées,

C. convaincu du fait que la poursuite de l'assistance de la part de l'UE et de la communauté internationale doit demeurer subordonnée au respect de l'accord de paix et des obligations qui en découlent,

D. reconnaissant que la présence de l'IFOR, puis de la SFOR, a constitué la principale contribution à la sécurité subrégionale après la signature de l'accord de paix et qu'il continuera a en être de même à court et à moyen terme si les aspects civils de l'accord de Dayton continuent d'être mis en application aussi lentement,

E. considérant qu'au niveau civil, l'application de l'accord a été sérieusement compromise par "l'absence de sécurité publique" due à la séparation des rôles très marquée entre la partie militaire et la partie civile lors des opérations de paix en Bosnie,

F. souhaitant améliorer la cohérence, la qualité, l'impact et la visibilité de l'engagement de l'UE en Bosnie-Herzégovine,

G. se félicitant du consensus qui est en train de se dessiner concernant la nécessité de la présence d'une force militaire chargée du maintien de la paix au-delà de juin 1998, comme l'indiquent les plans de l'OTAN relatifs à l'examen des options en vue de la mise en place d'une force multinationale qui succède à la SFOR après juin 1998,

H. considérant que les dispositions du nouveau traité d'Amsterdam rendent possible une action commune en matière de sécurité européenne pour la Bosnie-Herzégovine sur la base de l'article J.7, deuxième alinéa, sur les missions Petersberg et de l'article J.13 sur les abstentions constructives,

1. recommande au Conseil

a) de se prononcer, dans l'esprit des dispositions du nouveau traité d'Amsterdam, qui fait référence aux missions de maintien et de rétablissement de la paix dans la gestion des crises, sur la mise en oeuvre d'une action commune en vue d'une participation active de l'UE à une force multinationale qui vienne se substituer à la SFOR après le mois de juin 1998;

b) de prendre cette décision et de demander à l'UEO de coordonner les efforts militaires des États membres de l'UE dans le cadre d'une opération post-SFOR sous l'égide de l'OTAN;

c) d'arrêter une décision dans ce sens en vue d'accroître la cohérence et la visibilité de l'engagement européen en faveur de la paix et de la reconstruction en Bosnie-Herzégovine sur la base de l'accord de Dayton;

d) de prendre en compte le fait que toute force devant se substituer à la SFOR devrait fournir un soutien approprié à l'application de l'accord sur le plan civil, tout en demeurant disponible et suffisamment efficace pour répondre rapidement à des événements susceptibles de survenir sur l'ensemble du territoire de la BosnieHerzégovine, le mandat de cette force devant en outre inclure une augmentation substantielle du personnel de l'IPTF (police) des Nations unies en vue notamment de former des forces de police locales;

e) de garantir la continuité et de mieux utiliser le mandat de la Mission de contrôle de la Communauté européenne (MCCE) qui joue un rôle important en-dessous de l'échelon militaire dans les activités de mise en oeuvre de l'accord sur le plan civil et qui est la seule force d'organisation sur le terrain témoignant de la visibilité de l'UE; demande à la Commission de procéder, à cet égard, à une évaluation globale du rôle et de l'expérience acquise jusqu'à présent par la MCCE et de faire rapport au PE;

f) de maintenir l'interdiction de fournir des armes à l'ex-Yougoslavie, d'inviter les pays exportateurs d'armes à faire preuve de modération et de demander à leurs gouvernements respectifs, en particulier au gouvernement américain, de reconsidérer leur intention de réarmer les factions bosniaques; il faut de toute manière éviter un réarmement qui inciterait à lancer de nouvelles actions militaires;

g) d'exercer immédiatement une influence sur tous les responsables en Bosnie-Herzégovine afin qu'ils interdisent la production de mines dans leur république et l'exportation de ces mines de leur république;

2. charge son Président de transmettre la présente recommandation au Conseil et à la Commission.

B. EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Deux ans après la signature de l'accord de paix de Dayton, il apparaît évident que la mise en oeuvre de la plupart des dispositions civiles et constitutionnelles requiert plus de temps que prévu.

Alors que de nombreuses tâches militaires semblent avoir été menées à bien, nombre d'objectifs civils ont été retardés, tel que le fonctionnement des institutions politiques, la liberté de circulation et le retour des réfugiés.

Toutefois, au début de 1998, des signes positifs laissent augurer que la reconstruction pourrait s'effectuer à un rythme plus rapide et gagner en efficacité.

Les nouveaux pouvoirs du Haut Représentant, qui lui permettent de faire pleinement usage de son autorité dans les cas de non-respect de l'accord de paix, le gouvernement nouvellement mis en place dans la Republika Srpska sous l'autorité du Premier ministre Dodik ainsi que la proposition visant à modifier le règlement de l'UE sur l'aide à reconstruction pour l'ex-Yougoslavie donnent à penser que le processus de reconstruction et le rapatriement à une large échelle pourraient s'accélérer en 1998 et conduire en septembre 1998 à l'organisation en bonne et due forme d'élections législatives en Bosnie-Herzégovine.

Néanmoins, la paix et les institutions de la société civile pour en assurer le maintien demeurent fragiles. La guerre a laissé en héritage amertume et méfiance et la conférence sur la mise en oeuvre de l'accord de paix qui s'est tenue en décembre 1997 à Bonn a mis en lumière un certain nombre de préoccupations:

- La majorité des institutions communes fonctionnent de manière inadéquate. Des facilités permanentes n'ont pas été établies.

- Les structures illégales de gouvernement au sein de la Fédération n'ont pas été dissoutes ni intégrées.

- Des problèmes sérieux d'administration locale, notamment à Mostar, continuent d'exister. L'organisation d'élections municipales se heurte toujours à des résistances dans plusieurs municipalités.

- Absence de partis politiques multiethniques forts et d'une société civile structurée.

- Absence d'une législation sur le déminage et sur la poursuite de la fabrication de mines.

- Les droits de l'homme ne sont toujours pas suffisamment protégés. La citoyenneté n'est pas légalement définie. La législation sur la propriété et le logement s'oppose au retour des réfugiés et des personnes déplacées dans les domiciles qu'ils occupaient avant la guerre. La police est parfois utilisée pour faire obstruction à la mise en oeuvre des résultats des élections, ne traite pas avec efficacité les crimes d'origine politique ou ethnique, est responsable d'abus avérés à l'égard de détenus et, d'une façon plus générale, n'est pas suffisamment mise en demeure par les autorités politiques de faire progresser les objectifs de l'accord de paix. Les violations des droits de l'homme demeurent endémiques, bien qu'une amélioration soit constatée dans certaines zones.

- Aucune des deux entités n'a pris les mesures nécessaires pour faire en sorte que sa législation soit compatible avec la Convention européenne des droits de l'homme. À la fois au sein de la Fédération et de la Republika Srpska, les dispositions établies dans la Convention pour le déroulement de procès équitables sont à l'évidence continuellement violées.

- Des plans globaux permettant de faciliter le retour des réfugiés n'ont pas été mis en oeuvre.

- La Bosnie-Herzégovine n'a pas réussi à financer ses institutions communes ni à assurer le service de la dette extérieure dans les délais impartis, à mettre en oeuvre des politiques communes en matière de commerce extérieur, à appliquer un tarif douanier commun, à frapper une monnaie commune, à obtenir la transparence et la bonne gestion des fonds publics et à instaurer des institutions efficaces pour mettre un terme à la corruption et à l'évasion fiscale. L'absence de cadre en matière de politique économique empêche tout arrangement stand-by du FMI et tout prêt d'ajustement de la Banque mondiale et rend le pays vulnérable à une crise financière.

- Les relations de la Bosnie-Herzégovine avec ses voisins immédiats ne sont pas totalement normalisées.

2. En tout état de cause, il est essentiel de poursuivre la mise en place d'un environnement sûr, nécessaire si l'on veut accroître l'aide apportée à l'application de l'accord de paix au niveau civil. Le Conseil chargé de cette mise en oeuvre reconnaît et soutient le consensus qui se dégage sur la nécessité d'une présence militaire au-delà de juin 1998, jugeant celle-ci indispensable au maintien d'un environnement de sécurité stable et, en particulier, permettant de créer des conditions de sécurité pour l'action du Haut Représentant, tout comme de l'ONU, de l'OSCE et d'autres organisations internationales en ce qui concerne l'exécution des tâches liées à l'accord de paix.

3. Dans l'intervalle, après ses réunions ministérielles de décembre 1997, l'OTAN envisage diverses options concernant la mise en place d'une force multinationale qui succède à la SFOR au-delà de juin 1998. Dirigée par l'OTAN, cette force constituerait un soutien adéquat à la mise en oeuvre sur le plan civil tout en étant disponible à tout moment et suffisamment efficace pour répondre avec rapidité sur le terrain aux événements survenant sur le territoire de Bosnie-Herzégovine.

Il faut se féliciter de cette initiative. Il serait toutefois souhaitable que l'engagement politique et financier énorme de l'UE en Bosnie-Herzégovine, tout comme l'engagement militaire des États membres soient liés dans une action commune de l'UE, cohérente et visible.

4. Durant de nombreux mois, les Européens ont semblé en proie à un dilemme. Les pressions politiques exercées par les Américains ont joué un rôle déterminant dans la mise en place de l'accord de paix et demeureront probablement indispensables pour convaincre les anciennes parties au conflit de respecter strictement les termes de cet accord. En outre, les ressources de l'OTAN et des USA seront encore requises pour soutenir toute force post-SFOR, de façon à assurer le partage des charges et des risques. La participation américaine est donc une condition "sine qua non" pour de nombreuses personnalités politiques européennes qui défendent vigoureusement la formule "one out, all out".

L'Europe a, de toute façon, une carte à jouer dans l'avenir de la Bosnie. Elle ne saurait se retirer tout simplement du pays, même en cas de départ éventuel des Américains.

Avec la décision de l'OTAN de décembre 1997 d'assurer une présence post-SFOR sous une forme ou une autre, ce dilemme n'a toujours pas été résolu.

Aussi votre rapporteur estime-t-il souhaitable que les États membres de l'UE décident d'une action commune pour une participation active de l'UE à une force multinationale postérieure à SFOR.

Cela permettrait d'accroître la crédibilité de l'UE dans ses efforts de reconstruction et de renforcer plus encore l'autorité du Haut Représentant.

Il incomberait à l'UEO de coordonner les efforts militaires des États membres de l'UE au sein d'une opération sous la conduite de l'OTAN; cela serait un premier pas vers la mise en place d'une véritable PESC européenne.

5. Un engagement européen renforcé dans le cadre d'une opération post-SFOR, par le biais de la coordination de l'UEO, permettrait aussi d'améliorer la coopération civile et militaire en Bosnie-Herzégovine. En dépit de la politique qui consiste à éviter que cette mission ne s'enlise dans des rôles politiques, IFOR/SFOR s'est ouverte à de multiples tâches liées au soutien de la mise en oeuvre civile (expertise technique et assistance dans le domaine des télécommunications et de l'ingénierie, transports aériens, coopération avec l'IPTF, gestion de petits projets en matière de logement, d'éducation, d'économie locale et d'infrastructure, campagnes d'information sur la démocratie). Depuis la rencontre du PIC à Sintra, le 30 mai 1997, SFOR a assumé un rôle plus énergique de soutien de l'OHR en suspendant les réseaux des médias incitant à la violence et en désarmant et en formant à de nouvelles activités les forces paramilitaires de Pale. Elle a de plus opté pour un rôle politique en lançant une campagne d'information visant à soutenir le président de la RS, Biljana Plavsic, contre les radicaux à Pale.

À mesure que le processus de mise en oeuvre civile et de reconstruction évoluera, la présence militaire en tant que telle cédera la place à une assistance de police internationale (IPTF ou UEO), ce qui permettra également de former des forces de police locales pour servir les objectifs de l'accord de paix.

Dans ce contexte, la MCCE (Mission de contrôle de la Communauté européenne) devrait acquérir une place de premier plan étant donné qu'elle représente la seule force organisée sur le terrain témoignant de la visibilité de l'UE sur l'ensemble du territoire de la Bosnie-Herzégovine. Il apparaît donc nécessaire que le Conseil renouvelle son mandat.

6. Enfin, une opération européenne commune postérieure à SFOR en Bosnie-Herzégovine devrait être étroitement liée au respect de toutes les parties au conflit à l'accord sur le contrôle des armements. En avril 1997, 14 pays s'étaient engagés à verser au minimum 376 millions de dollars en espèces, en équipements, en formation et en soutien technique pour financer le programme des forces militaires de la Fédération. (À titre de comparaison: la Commission a engagé 430,21 millions de dollars pour la reconstruction prioritaire de la Bosnie et le programme de réhabilitation en 1996.)

Il est donc important que l'UE maintienne son interdiction de fournir des armes à l'ex-Yougoslavie et qu'elle prône une politique de modération à l'égard des pays exportateurs d'armement et incite vivement les gouvernements respectifs, notamment les USA, à réexaminer leur intention de réarmer les factions bosniaques.

En particulier, l'apport considérable d'armes dans le cadre du programme d'assistance militaire des USA pour les forces de la Fédération (formation et équipement) pourrait encourager des aspirations militaires.

De plus, il faut mettre fin à la production de mines en Bosnie et en Herzégovine ainsi qu'à leur exportation.

ANNEXE

Recommandation sur la stratégie post-SFOR en Bosnie-Herzégovine (B4-1103/97)

Le Parlement européen,

- vu l'article J.7, deuxième alinéa du traité sur l'UE

- vu les conclusions de la conférence sur la surveillance de l'accord de Dayton en BosnieHerzégovine, qui s'est déroulée les 9 et 10 décembre 1997 à Bonn,

- vu le communiqué final de la réunion des ministres de la défense de l'OTAN qui s'est déroulée le 2 décembre 1997 et de celle des ministres des Affaires étrangères de l'OTAN qui a eu lieu le 16 décembre 1997,

- vu les nouvelles dispositions du traité d'Amsterdam concernant la politique de l'EU en matière de sécurité (Art. J.7, ancien article J.4),

A. considérant qu'à l'occasion de la conférence de Bonn des 9 et 10 décembre 1997, il a été conclu qu'il n'existe pas d'alternative à l'accord de paix pour la Bosnie-Herzégovine si l'on souhaite parvenir à une paix durable dans l'ensemble de la région,

B. considérant que des progrès considérables ont été accomplis en ce qui concerne le rétablissement de la paix et de la stabilité en Bosnie-Herzégovine, mais que des efforts énormes sont encore nécessaires pour parvenir à l'objectif ultime d'une paix durable, et que des progrès sont indispensables en vue d'instaurer des structures de gouvernement et administratives qui fonctionnent, promouvoir la démocratisation, garantir une protection adéquate des droits de l'homme, la réforme de la police et l'État de droit et pour mettre en oeuvre une gestion correcte de l'économie - qui inclut la lutte contre la corruption et l'évasion fiscale - et mener à bien le rapatriement des réfugiés et des personnes déplacées,

C. convaincu du fait que la poursuite de l'assistance de la part de l'UE et de la communauté internationale doit demeurer subordonnée au respect de l'accord de paix et des obligations qui en dérivent,

D. réaffirme sa conviction selon laquelle les conditions nécessaires à la réconciliation et à l'État de droit en Bosnie-Herzégovine continueront à être sérieusement compromises tant que toutes les personnes soupçonnées d'avoir commis des crimes de guerre n'auront pas comparu devant le tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie,

E. reconnaissant que la présence de l'IFOR et de la SFOR a constitué la principale contribution à la sécurité subrégionale après la signature de l'accord de paix et qu'il continuera a en être de même à court et à moyen terme,

F. considérant qu'au niveau civil, l'application de l'accord a été sérieusement compromise par "l'absence de sécurité publique" due à la séparation des rôles très marquée entre la partie militaire et la partie civile lors des opérations de paix en Bosnie,

G. souhaitant améliorer la cohérence, la qualité, l'impact et la visibilité de l'engagement de l'UE en Bosnie-Herzégovine,

H. se félicitant du consensus qui est en train de se dessiner concernant la nécessité d'une présence militaire au-delà de juin 1998, comme semblent l'indiquer les plans de l'OTAN relatifs à l'examen des options en vue de la mise en place d'une force multinationale qui succède à la SFOR après juin 1998,

J. soulignant que les dispositions du nouveau traité d'Amsterdam concernant les missions Petersberg rendent possible une action européenne commune de sécurité pour la BosnieHerzégovine,

1. recommande au Conseil:

a) de se prononcer, dans l'esprit des dispositions du nouveau traité d'Amsterdam, qui fait référence aux missions de maintien et de rétablissement de la paix dans la gestion des crises, sur la mise en oeuvre d'une action commune en vue d'un engagement militaire de l'UE sous la forme d'une force multinationale qui vienne se substituer à la SFOR après le mois de juin 1998;

b) de demander à l'UEO de coordonner les efforts militaires des États membres de l'UE, dans le cadre d'une opération post-SFOR dirigée par l'OTAN;

c) d'arrêter une décision dans ce sens en vue d'accroître la cohérence et la visibilité de l'engagement européen en faveur de la paix et de la reconstruction en Bosnie-Herzégovine;

d) de prendre en compte le fait que toute force devant se substituer à la SFOR devrait fournir un soutien approprié à l'application de l'accord sur le plan civil, tout en demeurant cependant en même temps disponible et suffisamment efficace pour répondre rapidement à des événements susceptibles de survenant sur l'ensemble du territoire de la Bosnie-Herzégovine, le mandat de cette force devant en outre inclure une augmentation substantielle du personnel de l'IPTF (police) des Nations unies;

e) de maintenir l'interdiction de fournir des armes à l'ex-Yougoslavie, d'inviter les pays exportateurs d'armes à faire preuve de modération et de demander à leurs gouvernements respectifs, en particulier au gouvernement américain, de reconsidérer leur intention de réarmer les factions bosniaques;

2. charge son Président de transmettre la présente recommandation au Conseil et à la Commission.