RELAZIONE recante una proposta di raccomandazione del Parlamento europeo al Consiglio su una strategia post-SFOR in Bosnia ed Erzegovina

19 marzo 1998

Commissione per gli affari esteri, la sicurezza e la politica di difesa
Relatrice: on. Katerina Daskalaki

Nella seduta del 13 gennaio 1998 il Presidente del Parlamento ha comunicato di aver deferito alla commissione per gli affari esteri, la sicurezza e la politica di difesa la proposta di raccomandazione al Consiglio presentata dall'on. Lalumière a nome del gruppo ARE su una strategia post-SFOR in Bosnia ed Erzegovina (B4-1103/97).

Nella riunione del 4 febbraio 1998 la commissione ha esaminato la proposta di raccomandazione e ha deciso di elaborare una relazione.

Nella riunione del 4 febbraio 1998 la commissione per gli affari esteri, la sicurezza e la politica di difesa aveva nominato relatrice l'on. Daskalaki.

Nelle riunioni del 25 febbraio, 3 marzo e 17 marzo 1998 la commissione ha esaminato il progetto di relazione.

Nell'ultima riunione indicata ha approvato la proposta di raccomandazione all'unanimità salvo 1 astensione.

Hanno partecipato alla votazione gli onn. Spencer, presidente; Carrère d'Encausse, secondo vicepresidente (in sostituzione dell'on. Daskalaki, relatrice); Aelvoet, André-Léonard, Avgerinos, Barón Crespo, Bernard-Reymond, Bertens, Burenstam Linder, Caligaris (in sostituzione dell'on. La Malfa), Carnero González, Cars, Dillen, Donner, Ephremidis (in sostituzione dell'on. Alavanos), Fernandez-Albor, Galeote Quecedo, Gomolka, Graziani, Habsburg, Kristoffersen, Lambrias, Newens, Oostlander, Piha, Poettering, Roubatis, Sakellariou, Salafranca Sánchez-Neyra, Tatarella, Terrón i Cusí (in sostituzione dell'on. Candal), Theorin, Tindemans, Truscott e Väyrynen.

La relazione è stata depositata il 19 marzo 1998.

Il termine per la presentazione di emendamenti sarà indicato nel progetto di ordine del giorno della tornata nel corso della quale la relazione sarà esaminata.

A. PROPOSTA DI RACCOMANDAZIONE

Raccomandazione del Parlamento europeo al Consiglio su una strategia post-SFOR in Bosnia ed Erzegovina

Il Parlamento europeo,

- vista la proposta di raccomandazione al Consiglio presentata dall'on. Lalumière a nome del gruppo ARE su una strategia post-SFOR in Bosnia ed Erzegovina (B4-1103/97),

- visto l'articolo J.7, secondo comma, del trattato UE,

- visto l'articolo 46, paragrafo 3 del suo regolamento,

- viste le conclusioni della Conferenza sulla sorveglianza dell'applicazione dell'accordo di Dayton, svoltasi il 9 e 10 dicembre 1997 a Bonn,

- visto il comunicato finale della riunione dei ministri della Difesa NATO tenutasi il 2 dicembre 1997, e della riunione dei ministri degli Affari esteri NATO svoltasi il 16 dicembre 1997,

- viste le nuove disposizioni del trattato di Amsterdam per quanto concerne la politica di sicurezza dell'UE (articolo J.7, ex articolo J.4),

- vista la relazione della commissione per gli affari esteri, la sicurezza e la politica di difesa (A4-0106/98),

A. considerando che in occasione della Conferenza di Bonn del 9 e 10 dicembre 1997 si è concluso che per la Bosnia ed Erzegovina non vi è alternativa all'accordo di pace se si desidera instaurare una pace duratura in tutta la regione,

B. osservando che sono stati compiuti progressi considerevoli per quanto attiene al ripristino della pace e della stabilità in Bosnia ed Erzegovina, ma che sono ancora necessari enormi sforzi per raggiungere l'obiettivo ultimo di una pace duratura, e che è indispensabile compiere ulteriori passi per creare strutture di governo e amministrative funzionanti, promuovere la democratizzazione, garantire un'adeguata protezione dei diritti dell'uomo, una polizia che funzioni in maniera efficiente e trasparente e lo Stato di diritto e per porre in atto una corretta gestione dell'economia - che includa la lotta contro la corruzione e l'evasione fiscale - nonché per portare a termine con successo il rimpatrio di profughi e sfollati,

C. convinto del fatto che il proseguimento dell'assistenza da parte dell'UE e della Comunità internazionale debba rimanere subordinato al rispetto dell'accordo di pace e degli obblighi che ne derivano,

D. riconoscendo che la presenza dell'IFOR, e successivamente della SFOR, è stata il più importante contributo individuale alla sicurezza subregionale dopo la firma dell'accordo di pace, e che continuerà ad esserlo a breve e a medio termine, se gli aspetti civili dell'accordo di Dayton continueranno ad essere attuati così lentamente,

E. sostenendo che, a livello civile, l'applicazione dell'accordo è stata seriamente compromessa dalla "mancanza di sicurezza pubblica", dovuta alla marcata separazione dei ruoli tra la parte militare e quella civile in occasione delle operazioni di pace in Bosnia,

F. desiderando migliorare la coerenza, la qualità, l'impatto e la visibilità dell'impegno dell'UE in Bosnia ed Erzegovina,

G. accogliendo con favore il consenso che si sta delineando sulla necessità della presenza di una forza militare di pace dopo il mese di giugno 1998 indicato dai piani NATO relativi all'esame di opzioni per una forza multinazionale che succeda alla SFOR dopo il giugno 1998,

H. considerando che le disposizioni del nuovo trattato di Amsterdam rendono possibile un'azione comune nel settore della sicurezza in Europa per la Bosnia ed Erzegovina mediante l'applicazione dell'articolo J.7, paragrafo 2, relativo alle missioni Petersberg e dell'articolo J.13 relativo alla norma dell'astensione costruttiva,

1. sottopone al Consiglio le seguenti raccomandazioni:

a) che decida, nello spirito delle disposizioni del nuovo trattato di Amsterdam, che fa riferimento alle missioni di mantenimento e di ripristino della pace nella gestione delle crisi, in merito ad un'azione comune in vista di una partecipazione attiva dell'UE ad una forza multinazionale che assuma il mandato della SFOR dopo il giugno 1998,

b) che adotti una tale decisione e chieda all'UEO di coordinare gli sforzi militari degli Stati membri dell'UE nel quadro di un'operazione post-SFOR guidata dalla NATO,

c) che prenda una decisione in tal senso nella prospettiva di rendere più coerente e visibile l'impegno europeo a favore della pace e della ricostruzione in Bosnia ed Erzegovina sulla base dell'accordo di Dayton,

d) che tenga conto del fatto che qualsiasi forza sostitutiva della SFOR dovrebbe fornire un sostegno appropriato all'applicazione dell'accordo a livello civile, essendo al tempo stesso immediatamente disponibile e sufficientemente efficace per rispondere prontamente agli eventi in loco, su tutto il territorio della Bosnia ed Erzegovina, e che il suo mandato dovrebbe inoltre comportare un aumento sostanziale del personale dell'IPTF (polizia) delle Nazioni Unite, anche con l'obiettivo di addestrare le forze di polizia locali,

e) che garantisca la continuità ed utilizzi in modo migliore il mandato della Missione di controllo della Comunità europea (ECMM), la quale svolge un ruolo importante, al di sotto del livello militare, nelle iniziative civili ed è l'unica forza organizzativa sul terreno che rende visibile l'UE; chiede alla Commissione, a tale riguardo, di effettuare una valutazione globale del ruolo e dell'esperienza acquisita finora dall'ECMM e di riferire al PE al fine di prendere in considerazione la possibilità di istituire tale organo su base permanente,

f) che mantenga il divieto di fornire armi all'ex Iugoslavia, che faccia appello ad una politica di moderazione da parte dei paesi esportatori di armi e che solleciti i rispettivi governi, in particolare quello statunitense, a riconsiderare la propria intenzione di riarmare le fazioni bosniache; in ogni caso deve essere evitato un riarmo che inciterebbe a lanciare nuove azioni militari,

g) che eserciti senza indugi un'influenza su tutti gli organi responsabili della Bosnia ed Erzegovina affinché vietino immediatamente la produzione di mine in Bosnia ed Erzegovina e l'esportazione di queste mine dalla stessa Repubblica;

2. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente raccomandazione al Consiglio e alla Commissione.

B. MOTIVAZIONE

1. Due anni dopo la firma dell'accordo di pace di Dayton risulta chiaro che l'attuazione di gran parte delle disposizioni civili e costituzionali richiede più tempo di quanto previsto.

Mentre molti compiti di tipo militare sembrano essere stati portati a termine con successo, la realizzazione di molti obiettivi civili ha registrato un ritardo, come ad esempio il funzionamento delle istituzioni politiche, la libertà di movimento e il rimpatrio di rifugiati.

Tuttavia, all'inizio del 1998 si sono avuti segnali positivi secondo cui la ricostruzione potrebbe procedere in modo più intenso ed efficace.

I nuovi poteri dell'Alto rappresentante di usare pienamente la sua autorità nei casi di mancato rispetto dell'accordo di pace, il governo recentemente costituito nella Repubblica Srpska sotto la guida del Primo ministro Dodik e la proposta di modificare il regolamento UE sull'aiuto alla ricostruzione nell'ex Iugoslavia inducono a sperare che il processo di ricostruzione e di rimpatrio potrebbe venir accelerato nel 1998 portando alle elezioni parlamentari svoltesi con successo in Bosnia ed Erzegovina nel settembre dello stesso anno.

Tuttavia la pace e l'istituzione di una società civile per mantenerla restano una realtà fragile. La guerra ha lasciato un'eredità di amarezze e sfiducia e la Conferenza sulla sorveglianza dell'applicazione dell'accordo di pace del dicembre 1997 a Bonn ha messo in luce i seguenti elementi di preoccupazione:

- La maggioranza delle istituzioni comuni opera in modo insufficiente. Non sono state create strutture permanenti.

- Strutture illegali di governo nella Federazione non sono state abolite o integrate.

- Continuano ad esistere gravi problemi a livello di amministrazione locale, soprattutto a Mostar. Lo svolgimento di elezioni comunali incontra ancora la resistenza di molti comuni.

- Mancano forti partiti politici multietnici e una società civile strutturata.

- Manca una normativa sullo sminamento e sulla produzione perdurante di mine.

- I diritti umani non sono ancora protetti in modo adeguato. La cittadinanza non è definita legalmente. La normativa in materia di proprietà e alloggi blocca il rimpatrio di rifugiati e sfollati nelle case che occupavano prima della guerra. La polizia continua talvolta ad ostacolare l'applicazione dei risultati delle elezioni, non affronta in modo efficace i reati di matrice politica o etnica, è responsabile di casi documentati di maltrattamento di persone detenute e più in generale non viene obbligata in modo sufficiente dalla classe politica al potere a sostenere gli obiettivi dell'accordo di pace. Le violazioni dei diritti dell'uomo continuano ad essere endemiche nonostante i miglioramenti registrati in alcune zone.

- Nessun ente ha preso le misure necessarie per garantire che le sue leggi siano compatibili con la Convenzione europea sui diritti dell'uomo. Sia nella Federazione che nella Repubblica Srpska vengono chiaramente e ripetutamente violate le norme in materia di equo trattamento giudiziario, stabilite dalla Convenzione.

- Non sono stati realizzati programmi esaustivi per agevolare i rimpatri.

- La Bosnia ed Erzegovina non è riuscita a finanziare le sue istituzioni comuni o a servire il suo debito estero in tempo, né ad attuare politiche comuni sul commercio estero e ad applicare una tariffa doganale comune, ad emettere banconote comuni, a realizzare trasparenza e buon governo nell'uso dei fondi pubblici e infine a creare istituzioni efficaci per far fronte alla corruzione e all'evasione fiscale. La mancanza di un contesto di politica economica impedisce la conclusione di un accordo di standby FMI nonché la concessione di un prestito di adeguamento da parte della Banca mondiale il che espone il paese a crisi finanziarie.

- Una piena normalizzazione delle relazioni della Bosnia ed Erzegovina con i suoi immediati vicini non ha avuto luogo.

2. In ogni caso è essenziale continuare a fornire il contesto sicuro che è necessario per aumentare l'assistenza all'applicazione civile dell'accordo di pace. Il Consiglio di sorveglianza sull'applicazione dell'accordo ha riconosciuto e sostenuto il consenso emergente sulla necessità di una presenza militare oltre il giugno 1998, ritenendola indispensabile per mantenere un ambiente di sicurezza stabile e in particolare per contribuire a creare condizioni sicure affinché l'Alto responsabile come pure l'ONU, l'OSCE e altre organizzazioni internazionali possano portare avanti compiti connessi all'accordo di pace.

3. Frattanto, dopo gli incontri ministeriali del dicembre 1997, la NATO sta considerando opzioni in merito ad una forza multinazionale sostitutiva della SFOR oltre il giugno 1998. Una tale forza della NATO potrebbe fornire un adeguato sostegno alle realizzazioni civili ed essere altresì adeguatamente disponibile e sufficientemente efficace per rispondere rapidamente a livello locale a quanto avviene su tutto il territorio della Bosnia ed Erzegovina.

La realizzazione di tale obiettivo va considerata favorevolmente, sarebbe tuttavia opportuno che l'enorme impegno politico e finanziario dell'UE in Bosnia ed Erzegovina nonché la presenza militare dei suoi Stati membri siano coordinati in un'azione comune, coerente e visibile dell'UE.

4. Per molti mesi gli europei sembravano trovarsi di fronte ad un dilemma. La pressione politica americana è stata un fattore decisivo nel portare avanti il processo di pace e probabilmente continuerà ad essere un elemento indispensabile per convincere le ex parti belligeranti ad attuare e rispettare gli accordi. Inoltre le risorse NATO ed USA continueranno ad essere necessarie per sostenere qualsiasi forza post-SFOR al fine di ripartire gli oneri ed i rischi. La partecipazione USA è quindi una conditio sine qua non per molti responsabili europei del processo decisionale che insistono sull'approccio "one out, all out" (fuori uno, fuori tutti).

D'altro canto l'Europa è comunque interessata al futuro della Bosnia e non può semplicemente ritirarsi da tale paese anche se gli Stati Uniti lo abbandonano.

Con la decisione NATO del dicembre 1997 di prevedere in ogni caso una presenza postSFOR il dilemma non è stato tuttavia ancora risolto.

E' opportuno pertanto, secondo il relatore, che gli Stati membri dell'UE decidano ora in merito ad una azione comune relativa ad una partecipazione attiva dell'UE ad una forza multinazionale post-SFOR.

Ciò aumenterebbe anche la credibilità dell'UE nei suoi sforzi di ricostruzione e rafforzerebbe ancor più l'autorità dell'Alto rappresentante.

Sarebbe compito dell'UEO coordinare gli sforzi militari degli Stati membri dell'UE nell'ambito dell'operazione guidata dalla NATO il che rappresenterebbe una pietra miliare nella realizzazione di una PESC effettivamente europea.

5. Un maggiore impegno europeo nell'ambito di un'operazione post-SFOR con il coordinamento dell'UEO potrebbe anche migliorare la cooperazione tra civili e militari in Bosnia ed Erzegovina. Nonostante la politica dominante di evitare che la missione si insinui in ruoli politici, l'IFOR/SFOR si è aperto ad una serie di compiti connessi al sostegno alle realizzazioni civili (valutazioni e assistenza tecnica nel settore delle telecomunicazioni e dell'ingegneria, trasporti aerei, cooperazione con l'IPTF, gestione di piccoli progetti in materia di alloggi, istruzione, economia e infrastrutture locali, campagne d'informazione sulla democrazia). Dopo la riunione del Consiglio di sorveglianza sull'applicazione dell'accordo, tenutasi a Sintra il 30 maggio 1997, la SFOR ha assunto un ruolo più incisivo nel sostenere le organizzazioni sui diritti dell'uomo sospendendo le reti di comunicazione di massa che incitano alla violenza nonché disarmando e dando una nuova formazione a forze paramilitari di Pale. Inoltre ha preso posizione a livello politico realizzando una campagna pubblica d'informazione a sostegno della Presidente dell'RS Biljana Plavisc contro i radicali a Pale.

Quanto più si evolve il processo di ricostruzione e di realizzazioni civili tanto meno sarà necessaria una pura e semplice presenza militare che andrà sostituita da un'assistenza di polizia internazionale (IPTF o UEO), anche ai fini dell'addestramento delle forze di polizia locali, per portare avanti gli obiettivi dell'Accordo di pace.

In questo contesto anche l'ECMM (Missione di controllo della Comunità europea) dovrebbe assumere un nuovo ruolo di primo piano, trattandosi dell'unica forza organizzata sul terreno che rende visibile l'UE all'interno della Bosnia ed Erzegovina. Appare pertanto necessario un rinnovo del suo mandato da parte del Consiglio.

6. Infine, un'operazione europea comune post-SFOR in Bosnia ed Erzegovina andrebbe strettamente connessa al rispetto di tutte le parti in causa dell'accordo in materia di controllo delle armi. All'aprile 1997, 14 paesi avevano impegnato almeno 376 milioni di dollari in contanti, strutture, formazione e sostegno tecnico per il programma relativo alle forze militari della Federazione (per fare un confronto: la Commissione europea ha impegnato 430.21 milioni di dollari per il programma prioritario di ricostruzione e ripresa in Bosnia nel 1996).

E' quindi importante che l'UE continui ad applicare il suo divieto in materia di trasferimenti di armi all'ex Iugoslavia, chieda una politica di moderazione da parte dei paesi esportatori di armi e solleciti i rispettivi governi, in particolare quello degli Stati Uniti, a riconsiderare la loro l'intenzione di riarmare le fazioni in Bosnia.

In particolare, il notevole afflusso di armi nell'ambito del programma di assistenza militare US alle forze armate della Federazione (formazione e strutture) potrebbe incoraggiare aspirazioni di tipo militare.

Bisognerebbe inoltre porre fine alla produzione di mine in Bosnia ed Erzegovina e alla loro esportazione.

ALLEGATO

B4-1103/97

Raccomandazione su una strategia post-SFOR in Bosnia ed Erzegovina

Il Parlamento europeo,

- visto l'articolo J.7, secondo comma, del trattato sull'Unione europea,

- viste le conclusioni della Conferenza sulla sorveglianza dell'applicazione dell'accordo di Dayton, svoltasi il 9 e 10 dicembre 1997 a Bonn,

- visto il comunicato finale della riunione dei ministri della Difesa NATO tenutasi il 2 dicembre 1997, e della riunione dei ministri degli Affari esteri NATO svoltasi il 16 dicembre 1997,

- viste le nuove disposizioni del trattato di Amsterdam per quanto concerne la politica di sicurezza dell'UE (articolo J.7, ex articolo J.4),

A. considerando che in occasione della Conferenza di Bonn del 9 e 10 dicembre 1997 si è concluso che per la Bosnia ed Erzegovina non vi è alternativa all'accordo di pace se si desidera instaurare una pace duratura in tutta la regione,

B. osservando che sono stati compiuti progressi considerevoli per quanto attiene al ripristino della pace e della stabilità in Bosnia ed Erzegovina, ma che sono ancora necessari enormi sforzi per raggiungere l'obiettivo ultimo di una pace duratura, e che è indispensabile compiere ulteriori passi per creare strutture di governo e amministrative funzionanti, promuovere la democratizzazione, garantire un'adeguata protezione dei diritti dell'uomo, la riforma della polizia e lo Stato di diritto e per porre in atto una corretta gestione dell'economia - che includa la lotta contro la corruzione e l'evasione fiscale - nonché per portare a termine con successo il rimpatrio di profughi e sfollati,

C. convinto del fatto che il proseguimento dell'assistenza da parte dell'UE e della Comunità internazionale debba rimanere subordinato al rispetto dell'accordo di pace e degli obblighi che ne derivano,

D. ribadisce il proprio convincimento secondo cui le condizioni necessarie alla riconciliazione e allo Stato di diritto in Bosnia ed Erzegovina continueranno ad essere fortemente compromesse fintantoché tutte le persone sospettate di crimini di guerra non compariranno dinanzi al Tribunale penale internazionale per l'ex Iugoslavia,

E. riconoscendo che la presenza dell'IFOR e della SFOR è stata il più importante contributo individuale alla sicurezza subregionale dopo la firma dell'accordo di pace, e che continuerà ad esserlo a breve e a medio termine,

F. sostenendo che, a livello civile, l'applicazione dell'accordo è stata seriamente compromessa dalla "mancanza di sicurezza pubblica", dovuta alla marcata separazione dei ruoli tra la parte militare e quella civile in occasione delle operazioni di pace in Bosnia,

G. desiderando migliorare la coerenza, la qualità, l'impatto e la visibilità dell'impegno dell'UE in Bosnia ed Erzegovina,

H. accogliendo con favore il consenso che si sta delineando sulla necessità di una presenza militare dopo il mese di giugno 1998, come sembrano indicare i piani NATO relativi all'esame di opzioni per una forza multinazionale che succeda alla SFOR dopo il giugno 1998,

J. sottolineando che le disposizioni del nuovo trattato di Amsterdam riguardo alle missioni Petersberg rendono possibile un'azione europea comune di sicurezza per la Bosnia ed Erzegovina,

1. rivolge al Consiglio le seguenti raccomandazioni:

a) che decida, nello spirito delle disposizioni del nuovo trattato di Amsterdam, che fa riferimento alle missioni di mantenimento e di ripristino della pace nella gestione delle crisi, in merito ad un'azione comune in vista di un impegno militare dell'UE sotto forma di una forza multinazionale che assuma il mandato della SFOR dopo il giugno 1998,

b) che chieda all'UEO di coordinare gli sforzi militari degli Stati membri dell'UE nel quadro di un'operazione post-SFOR guidata dalla NATO,

c) che prenda una decisione in tal senso nella prospettiva di rendere più coerente e visibile l'impegno europeo a favore della pace e della ricostruzione in Bosnia ed Erzegovina,

d) che tenga conto del fatto che qualsiasi forza sostitutiva della SFOR dovrebbe fornire un sostegno appropriato all'applicazione dell'accordo a livello civile, essendo al tempo stesso immediatamente disponibile e sufficientemente efficace per rispondere prontamente agli eventi in loco, su tutto il territorio della Bosnia ed Erzegovina, e che il suo mandato dovrebbe inoltre comportare un aumento sostanziale del personale dell'IPTF (polizia) delle Nazioni Unite,

e) che mantenga il divieto di fornire armi all'ex Iugoslavia, che faccia appello ad una politica di moderazione da parte dei paesi esportatori di armi e che solleciti i rispettivi governi, in particolare quello statunitense, a riconsiderare la propria intenzione di riarmare le fazioni bosniache;

2. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente raccomandazione al Consiglio e alla Commissione.