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RAPPORT     
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2 juin 1998
PE 224.331/déf. A4-0212/98
sur l'élaboration d'un projet de procédure électorale comprenant des principes communs pour l'élection des membres du Parlement européen
Commission institutionnelle
Rapporteur: M. Georgios Anastassopoulos
Suite à la demande de la Conférence des présidents de commission, le Président du Parlement a annoncé au cours de la séance du 5 novembre 1997 que la commission institutionnelle était autorisée à présenter un rapport sur l'élaboration d'un projet de procédure électorale comprenant des principes communs pour l'élection des membres du Parlement européen.
 A. PROPOSITION DE RÉSOLUTION
 B. EXPOSÉ DES MOTIFS
 ANNEXES
 AVIS

 Suite à la demande de la Conférence des présidents de commission, le Président du Parlement a annoncé au cours de la séance du 5 novembre 1997 que la commission institutionnelle était autorisée à présenter un rapport sur l'élaboration d'un projet de procédure électorale comprenant des principes communs pour l'élection des membres du Parlement européen.

Au cours de sa réunion du 30 septembre 1997, la commission institutionnelle avait nommé M. Anastassopoulos rapporteur.

Au cours de sa réunion du 28 avril 1998, elle a décidé, conformément à l'article 45, paragraphe 2, du règlement, de joindre à son rapport la proposition de résolution de M. De Vries sur la procédure électorale uniforme pour l'élection des membres du Parlement européen (B4-0723/96), laquelle lui avait été renvoyée au cours de la séance du 22 octobre 1996 pour examen au fond ainsi qu'à la commission juridique et des droits des citoyens pour avis.

Au cours de ses réunions des 3 et 4 novembre, 24 et 25 novembre 1997, des 26 et 27 janvier, 16 et 17 mars, 21 et 22 avril, 27 et 28 avril et des 25 et 26 mai 1998, elle a examiné le projet de rapport.

Au cours de cette dernière réunion, elle a adopté la proposition de résolution par 26 voix pour, 3 voix contre et 3 absentions.

Étaient présents au moment du vote les députés De Giovanni, président; Corbett, 2ème viceprésident, Berthu, 3ème vice-président; Anastassopoulos, rapporteur; Aglietta, Blokland (suppléant Bonde), Bourlanges (suppléant Mme Maij-Weggen), Brok, Cardona, Delcroix, Dell'Alba (suppléant M. Saint-Pierre), Dimitrakopoulos (suppléant M. Salafranca conformément à l'article 138, paragraphe 2, du règlement), Ferrer (suppléant M. B. Donnelly conformément à l'article 138, paragraphe 2, du règlement), Frischenschlager, Hager (suppléant M. Vanhecke), Herman, Herzog, Malangré (suppléant M. Rack conformément à l'article 138, paragraphe 2, du règlement), Martens (suppléant M. Capucho), Mendez de Vigo, Neyts, Paasilinna (suppléant M. Manzella), Papayannakis (suppléant M. Sjöstedt), Puerta, Read (suppléant M. Barton), Rothley (suppléant M. Tsatsos), Schäfer, Schlechter, Spaak, Spiers, Valverde (suppléant M. D'Andrea), Voggenhuber.

L'avis de la commission juridique et des droits des citoyens est joint au présent rapport.

Le rapport a été déposé le 2 juin 1998.

Le délai de dépôt des amendements sera indiqué dans le projet d'ordre du jour de la période de session au cours de laquelle le rapport sera examiné.


 A. PROPOSITION DE RÉSOLUTION

Résolution sur l'élaboration d'un projet de procédure électorale comprenant des principes communs pour l'élection des membres du Parlement européen

Le Parlement européen,

- vu la proposition de résolution présentée par M. De Vries sur la procédure électorale uniforme pour l'élection des membres du Parlement européen (B4-0723/96),

- vu ses rapports sur la procédure électorale uniforme et en particulier les résolutions du 10 octobre 1991(1) et du 10 mars 1993(2),

- vu l'Acte portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct annexé à la décision du Conseil du 20 septembre 1976,

- vu la proposition du 22 octobre 1996 déposée par le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne au cours de la Conférence intergouvernementale sur la procédure électorale uniforme reprenant l'essentiel des éléments de la résolution du 10 mars 1993,

- vu l'article 138 paragraphe 3 du traité CE et la modification y introduite par le traité d'Amsterdam,

- vu l'article 148 de son règlement,

- vu le rapport de la commission institutionnelle et l'avis de la commission juridique et des droits des citoyens (A4-0212/98),

A. considérant que le traité d'Amsterdam introduit le concept de "principes communs à tous les États membres", suivant en cela l'orientation déjà indiquée par le Parlement européen dans sa résolution adoptée le 10 mars 1993, qui ne proposait pas explicitement une procédure électorale uniforme mais seulement des lignes directrices générales,

B. considérant que le gouvernement du Royaume-Uni a déposé devant le parlement britannique un projet de loi instituant le mode de scrutin proportionnel et régional pour les élections européennes de 1999,

C. considérant que les négociations d'élargissement conduiront vraisemblablement à l'entrée de dix nouveaux membres dans l'Union européenne,

D. considérant qu'un consensus très large est apparu parmi les États membres sur la détermination d'un certain nombre de principes communs,

1. se félicite de l'accord conclu entre les négociateurs de la CIG sur la fixation de principes communs; exprime sa conviction que, dès les prochaines élections européennes, un certain nombre de dispositions pourront entrer en vigueur, concernant en particulier le mode de scrutin proportionnel, la fixation du seuil minimum et les incompatibilités, alors que, pour d'autres dispositions, il conviendra de procéder graduellement;

2. considère que l'introduction du mode de scrutin proportionnel fait l'objet d'un consensus général et qu'il convient de l'intégrer dans le système électoral européen;

3. constate que l'introduction d'un système de circonscriptions territoriales ne peut pas se faire de façon uniforme et qu'il convient d'opérer une distinction basée sur la population de chaque État membre; souligne toutefois qu'un système de circonscriptions territoriales ne saurait affecter le principe de la représentation proportionnelle visé à l'article 2 du projet d'Acte;

4. estime que, dans l'optique d'une conscience politique européenne et du développement de partis politiques européens, un certain pourcentage de sièges devrait être réparti selon le scrutin de type proportionnel dans le cadre d'une circonscription unique formée par le territoire des États membres;

5. observe, en ce qui concerne l'établissement d'un seuil minimum, que celui-ci doit rester facultatif et qu'en tout état de cause il ne doit pas être supérieur à 5 % des suffrages exprimés au niveau national;

6. tient compte de l'élan participatif que suscite le scrutin de type préférentiel, lequel doit toutefois demeurer facultatif dans chaque État membre;

7. estime que l'établissement des listes européennes devrait tenir compte de l'objectif de la parité hommes/femmes et qu'il appartient en premier lieu aux partis politiques de concrétiser directement cet objectif;

8. propose que la date des élections européennes soit fixée au cours du mois de mai, de façon à permettre une meilleure participation électorale en évitant la période des vacances scolaires d'été qui commence au début du mois de juin dans plusieurs États membres;

9. recommande la plus grande réduction possible du nombre de jours de vote afin de parvenir à un consensus sur un jour unique ou à défaut sur deux jours au maximum, par exemple le samedi et le dimanche;

10. demande que le Conseil examine ce projet d'Acte et l'adopte dans les meilleurs délais pour permettre son entrée en vigueur dès que possible;

11. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission ainsi qu'aux parlements et aux gouvernements des États membres.

LE CONSEIL,

Formé par les représentants des États membres et statuant à l'unanimité,

Vu l'article 138, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté européenne (article 190 paragraphe 4),

Vu l'article 21, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier,

Vu l'article 108, paragraphe 3, du traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique,

Vu le projet du Parlement européen,

Vu l'avis conforme du Parlement européen,

Entendant mettre en oeuvre les dispositions du traité relatives à la procédure électorale,

A ARRÊTÉ les dispositions annexées à la présente décision dont il recommande l'adoption par les États membres conformément à leurs règles constitutionnelles respectives.

La présente décision et les dispositions y annexées sont publiées au Journal officiel des Communautés européennes.

Les États membres notifient sans délai au secrétaire général du Conseil de l'Union européenne l'accomplissement des procédures requises par leurs règles constitutionnelles respectives pour l'adoption des dispositions annexées à la présente décision.

La présente décision entre en vigueur le jour de sa publication au Journal officiel des Communautés européennes.

PROJET D'ACTE ÉTABLI CONFORMÉMENT À L'ARTICLE 138, PARAGRAPHE 3

DU TRAITÉ INSTITUANT LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE

(Article 190, paragraphe 4, du traité consolidé)

en vue de permettre l'élection au suffrage universel direct des membres du Parlement européen conformément à des principes communs à tous les États membres

Article 1 - Dans chaque État membre, les membres du Parlement européen sont élus au scrutin de liste de type proportionnel. L'élection se déroule au suffrage universel direct, libre, égal et secret.

Article 2 - Chaque État membre constitue des circonscriptions territoriales sans porter globalement atteinte au caractère proportionnel du mode de scrutin. Cette disposition sera applicable à partir des élections au Parlement européen qui auront lieu en 2004. Les États membres dont la population n'est pas supérieure à 20 millions d'habitants ne sont pas tenus de constituer de telles circonscriptions.

Article 3 - Dans le cas où un pays décide d'instituer plusieurs circonscriptions électorales sur son territoire, les membres du Parlement européen qu'il choisit restent, conformément aux articles 137 et 138 (189 et 190 nouveaux) du traité, les représentants du peuple qui les a élus, en son entier, et non les représentants de leur circonscription.

Article 4 - Des dispositions spéciales tenant compte d'une particularité régionale peuvent être introduites et ne doivent pas porter atteinte au principe du mode de scrutin proportionnel.

Article 5 - Un seuil minimal pour la répartition des sièges peut être établi et ne doit pas être fixé au niveau national à plus de 5 % des suffrages exprimés.

Article 6 - Les États membres autorisent le scrutin préférentiel selon des modalités qu'ils arrêtent .

Article 7 - 10 % du total des sièges du Parlement européen seront pourvus au scrutin de liste de type proportionnel dans le cadre d'une circonscription unique formée par le territoire des États membres de l'Union européenne à partir des élections européennes qui auront lieu en 2009. Les dispositions d'application seront adoptées avant le 1er janvier 2008 sur proposition du Parlement européen par le Conseil, statuant à l'unanimité, après avis conforme du Parlement européen.

Article 8 - Le mandat de membre du Parlement européen est incompatible avec le mandat de membre d'un Parlement national.

Article 9 - Chaque État membre peut fixer un plafond pour les dépenses des candidats liées au déroulement de la campagne électorale.

Article 10 - Les dispositions du présent Acte entrent en vigueur le premier jour du mois suivant la réception de la dernière des notifications visées par la décision.

(1)() JO C 280 du 28.10.1991, pp. 141 à 143.
(2)() JO C 115 du 26.4.1993, pp. 121 et 122.


 B. EXPOSÉ DES MOTIFS

INTRODUCTION

La modification apportée par le traité d'Amsterdam à l'article 138 du traité CE (article 190 du traité consolidé) constitue un développement politique non négligeable dans la perspective de l'adoption d'un système électoral pour l'élection des membres du Parlement européen.

De façon plus générale, cet ajout au traité constitue une étape nouvelle sur la voie de l'attribution au Parlement européen d'un statut constitutionnel complet correspondant aux caractéristiques d'un système démocratique au niveau européen.

Il convient de replacer ce développement dans un contexte d'ensemble marqué par l'élection du Parlement au suffrage universel direct à partir de 1979, l'attribution de la codécision législative par le traité de Maastricht ainsi que du droit de vote et d'éligibilité au Parlement européen aux citoyens communautaires dans l'État membre de leur résidence.

Le traité de Maastricht a également statué sur le rôle des partis politiques européens comme facteur d'intégration européenne et comme contribution à l'expression de la volonté politique des citoyens de l'Union.

Le traité d'Amsterdam poursuit cette évolution en fixant un plafond de 700 membres, en étendant la procédure de codécision et en la rendant égalitaire ainsi qu'en attribuant au Parlement européen le pouvoir de procéder à l'investiture du Président de la Commission.

Dans le contexte des prochains élargissements, il devient de plus en plus souhaitable de trancher définitivement la question de la procédure électorale sur les points qui recueillent un large consensus dans les États membres.

HISTORIQUE

Le traité instituant la Communauté européenne prévoyait dès 1957 la disposition selon laquelle le Parlement européen était chargé d'élaborer des projets en vue de permettre son élection au suffrage universel direct selon une procédure uniforme dans tous les États membres.

1) Avant l'élection au suffrage universel direct

Sans vouloir refaire un historique exhaustif de toutes les propositions élaborées entre 1960 et 1979, il convient de rappeler que durant cette période un certain nombre de propositions ont été adoptées sans aucun succès. Les raisons du blocage résidaient d'ailleurs plutôt dans la question de l'élection directe des membres, qui était jugée inopportune tout particulièrement par le Général de Gaulle.

Dès octobre 1958, un groupe de travail pour les élections européennes avait été constitué au sein de la commission des affaires politiques et des questions institutionnelles du Parlement européen. Ce groupe de travail a présenté en mars 1960 un projet de convention sur l'élection de l'Assemblée parlementaire européenne au suffrage universel direct qui fut adopté à l'unanimité (rapporteurs MM. Battista, Dehousse, Faure, Schuijt, Metzger). Ce rapport préparait la base pour l'élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct sans cependant faire des propositions pour un système électoral uniforme.

D'autres projets visant à permettre l'élection directe du Parlement selon une procédure uniforme ont suivi entre 1960 et 1975 dont le dernier a été le rapport de M. Patijn(1) "portant adoption d'un projet de convention instituant l'élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct". Le rapporteur avait choisi une approche pragmatique basée sur trois principes:

- rendre possible l'élection directe du Parlement basée sur les systèmes électoraux nationaux,

- présenter des propositions limitées pour aboutir à ses buts,

- proposer une approche par étapes pour aboutir à une procédure électorale uniforme.

L'Acte du 20 septembre 1976 a ouvert la voie aux premières élections directes du Parlement européen en 1979, ce qui incontestablement constitue un énorme pas en avant vers la construction européenne, en associant directement les peuples à l'édification de l'Europe. Cet Acte constitue une législation cadre pour l'élection directe sans cependant prévoir une procédure électorale uniforme. L'article 7 de l'acte stipule que jusqu'à l'entrée en vigueur d'une procédure électorale uniforme, la procédure électorale est régie dans chaque État membre par les dispositions nationales.

Le Président de la République française, qui était à l'époque M. Valéry Giscard d'Estaing, a été directement à l'origine de la décision du Conseil européen qui a conduit aux élections au suffrage universel direct pour un Parlement dont il sera lui-même membre quelques années plus tard.

2) Le rapport de M. Seitlinger

Après 1979, le Parlement européen a élaboré une proposition de procédure électorale uniforme qui a été adoptée le 10 mars 1982(2) (rapport de M. Seitlinger adopté par 158 voix contre 77 et 27 abstentions). Dans cette proposition, le Parlement proposait un système de type proportionnel avec répartition des sièges selon la méthode d'Hondt. Des circonscriptions plurinominales étaient établies et comportaient entre 3 et 15 députés. Aucun seuil n'était fixé. Le Conseil a examiné ce texte à plusieurs reprises au niveau du Coreper mais aucune suite positive n'a été donnée.

3) Le document de travail de M. Bocklet

Après les élections de 1984, le Parlement européen a décidé de présenter un nouveau projet afin de relancer le débat au sein du Conseil et a désigné M. Bocklet (PPE) comme rapporteur. À la veille du vote du rapport par la commission politique, la commission juridique adopta un avis très proche sur presque tous les points fondamentaux au projet adopté par la commission politique. Toutefois la commission juridique souhaita que la procédure électorale soit "véritablement uniforme". Elle souligna que du point de vue juridique, l'exigence d'une procédure uniforme ne signifie pas seulement que les principes, objectifs ou résultats des systèmes électoraux soient uniformes, mais que les procédures elles-mêmes par lesquelles se réalisent ces principes, objectifs et résultats soient également uniformes. Toujours selon la commission juridique, le projet de la commission politique devrait se limiter à réglementer le droit de vote et proposa d'instituer un groupe de travail mixte composé de membres de la commission politique et de la commission juridique pour qu'un accord s'établisse sur une procédure électorale uniforme, de façon à ce que le projet en question recueille au Parlement le soutien de la majorité la plus large possible.

Le rapporteur, M. Bocklet, constatant l'importance des divergences au sein du Parlement européen en ce qui concerne les modalités de la procédure électorale, a de ce fait jugé inopportun d'inviter le Parlement à statuer sur son projet de rapport qui avait été adopté par la commission politique le 28 février 1985(3) (par 16 voix contre 8 et 13 abstentions). Dans ce projet, le rapporteur constatait que l'objectif de procédure électorale uniforme devait être atteint par étapes et que la notion d'"uniformité" n'impliquait pas l'identité parfaite des procédures électorales, mais plutôt une concordance entre les éléments essentiels de ces procédures (système électoral, droit de vote et éligibilité). Le mode de scrutin proposé était le système proportionnel selon la méthode d'Hondt. Les États membres auraient eu la possibilité d'instituer une circonscription nationale unique ou des circonscriptions régionales ainsi que de fixer un seuil de 5 % maximum.

Ainsi, ce projet de 1985 repose sur l'intention d'harmoniser progressivement, sur la base d'un système électoral proportionnel avec listes, les différents systèmes électoraux des États membres pour les élections européennes. L'uniformité de la procédure électorale s'exprime essentiellement au niveau de la valeur des suffrages qui est partout la même lors du décompte et de l'attribution des sièges. Les États membres conservent une marge de manoeuvre (limitée) pour ce qui est des autres modalités du système électoral (circonscriptions nationales ou régionales, vote préférentiel, seuil minimum).

Dans cette situation caractérisée par une majorité faible pour la proposition adoptée par la commission politique et l'avis différencié de la commission juridique, les coordinateurs des deux commissions en question décidèrent d'instituer un groupe de travail intergroupe chargé de metre au point une proposition de système électoral, soutenue par les groupes politiques et acceptable par les douze États membres.

Dès ses premières réunions (mars-juillet 1986), le groupe de travail intergroupe s'était accordé sur les principes fondamentaux suivants:

a) le projet du Parlement européen doit comporter un maximum d'uniformité;b) la procédure électorale uniforme doit impliquer un compromis équilibré entre le scrutin de liste

à la proportionnelle et le vote nominal par circonscription;

c) le Parlement européen se doit de représenter, en proportion de leur importance numérique, les courants nationaux, régionaux et idéologiques présents dans la Communauté;

d) les États membres ne conservent que la compétence de réglementer la division par circonscriptions (exceptions et dérogations comprises) ainsi que l'admission des candidats de nouveaux partis ou alliances électorales;

e) l'unité territoriale de base du système électoral est la circonscription (éventuellement régionale), garante du lien entre le député et sa circonscription;

f) l'électeur a une seule voix; il ne peut l'émettre que pour le candidat de son choix (vote préférentiel obligatoire);

g) le décompte des voix s'effectue au niveau de l'État membre;

h) l'introduction d'un seuil minimum n'est pas autorisée.

Le groupe de travail s'était efforcé d'obtenir l'accord de ses collègues britanniques en présentant une proposition qui combine la circonscription et le vote nominal avec la répartition des sièges sur des listes, en pourcentage de suffrages obtenus. Cette proposition implique donc, pour la plupart des États membres, l'abandon des listes fermées, les Britanniques devant, eux, renoncer pour l'élection européenne à leur système de circonscription uninominale.

Les modalités précises de la proposition furent mises au point vers la fin 1986, et le texte fut adopté le 10 décembre de la même année. Afin de rendre possible une adoption unanime, il a fallu surtout résoudre les problèmes posés par la combinaison vote nominal/scrutin proportionnel. Pour résoudre la difficulté, le groupe de travail se prononça en faveur du système de décompte Hare-Niemeyer qui, selon les experts convoqués à cet égard, présente l'avantage d'être moins compliqué que le système d'Hondt.

Quant à la division du territoire national en circonscriptions, le groupe de travail a fixé à cinq le nombre minimal de députés par circonscription plurinominale. Pour les cas (limités) où un candidat arriverait en tête dans une circonscription mais n'obtiendrait pas de siège en raison du décompte des voix à la proportionnelle sur le plan national, une disposition fut introduite selon laquelle ce candidat obtiendrait "dans tous les cas" un siège.

Enfin, le groupe de travail introduisit dans son texte des dispositions relatives à l'admission des candidats de partis nouveaux ou d'alliances électorales nouvelles ainsi qu'au remboursement des frais de campagne électorale.

Après une dizaine de réunions de travail, le groupe intergroupe a adopté en décembre 1986 une version révisée des dispositions du système électoral uniforme, telles qu'elles étaient proposées dans le rapport de la commission politique. Le groupe de travail s'était efforcé d'obtenir l'accord des représentants britanniques en présentant une proposition qui se situe "à mi-chemin entre la Grande-Bretagne et le continent".

Cette proposition combine la division du territoire national en circonscriptions et le vote pour un candidat déterminé (vote nominal) - caractéristique du système britannique, avec la répartition des sièges sur des listes en pourcentage des suffrages obtenus selon le modèle continental. Cependant cette proposition impliquerait pour la plupart des États membres l'abandon des listes fermées, le Royaume-Uni devant renoncer pour l'élection européenne à son système de circonscription uninominale.

Quoique les membres du groupe de travail aient adopté à une large majorité chacun des articles de la proposition, et que tous les membres permanents du groupe aient apporté leur soutien à l'intégralité de la proposition, la réaction de la majorité des groupes politiques au sein du Parlement européen fut réservée à cet égard. Par conséquent, le Parlement n'est pas parvenu à présenter au Conseil une proposition de procédure électorale uniforme dans les délais indiqués afin d'être appliquée pour les élections du Parlement en juin 1989.

En novembre 1988, le Bureau élargi examina les résultats des travaux du groupe de travail intergroupe et la procédure à suivre ultérieurement. À l'issue d'un échange de vues approfondi, le Bureau élargi constata que les groupes politiques n'étaient pas encore parvenus à s'entendre et que le débat n'avait d'intérêt pratique que si la procédure électorale uniforme pouvait être mise en place avant les prochaines élections. Les groupes politiques furent invités à poursuivre leur travail de réflexion.

4) Les rapports de M. De Gucht

Après les élections de 1989, M. De Gucht a été nommé rapporteur. L'élaboration de son rapport a été une oeuvre de longue haleine (presque trois années) et a nécessité la constitution d'un groupe de travail informel au sein de la commission institutionnelle composé du Président, du rapporteur et d'un représentant par groupe politique.

Après une longue et patiente négociation, grâce à la ténacité de son rapporteur, la commission institutionnelle parvenait à dégager un consensus et a proposé une résolution intérimaire qui a été adoptée le 10 octobre 1991(4) par 150 voix contre 26 et 30 abstentions, puis une résolution définitive adoptée le 10 mars 1993(5) par 207 voix, contre 79 et 19 abstentions.

L'approche retenue reposait sur l'idée qu'il convenait de reprendre l'initiative et de dégager un large consensus pour aboutir à un résultat positif. Pour ce faire, il était nécessaire de prévoir un processus qui se déroulerait par étapes.

Par ailleurs, le rapporteur relevait que la notion d'uniformité n'exigeait pas une identité et une uniformité totales de la procédure électorale, mais plutôt une "harmonisation des éléments essentiels de la procédure".

Cette idée préfigure, en quelque sorte, la notion "de principes communs" qui sera introduite dans le traité d'Amsterdam.

Dans le rapport De Gucht, le Parlement demandait que la procédure électorale uniforme repose sur un mode de scrutin de type proportionnel tenant compte des suffrages exprimés sur l'ensemble du territoire des États membres. Le vote préférentiel était permis ainsi que la possibilité de fixer un seuil minimum compris entre 3 et 5 % des suffrages exprimés.

Afin de tenir compte du problème du Royaume-Uni, le Parlement a proposé que si un État membre appliquait un mode de scrutin uninominal, deux tiers maximum des sièges pourraient être attribués selon ce système, le tiers restant devait être réparti de manière à ce que la répartition globale des mandats soit proportionnelle à l'ensemble des suffrages exprimés.

Après les élections de 1994, le Parlement a demandé à ce que cette proposition soit prise en considération par les États membres. Sollicité par les membres du Parlement européen, le Conseil a répondu par le biais de questions parlementaires. Le Président du Conseil, M. Von Ploetz, lors de l'heure des questions du 14 décembre 1994, s'est déclaré disposé à donner suite à la proposition du Parlement européen, tandis que son successeur immédiat, M. Lamassoure, considérait que le texte du Parlement avait un caractère trop général pour constituer un projet au sens de l'article 138 du traité et ne comprenait pas suffisamment d'éléments précis permettant au Conseil d'élaborer un projet complet de régime électoral (heure des questions du 17 janvier 1995).

Cette dernière prise de position était habile car s'il s'était avéré que cette résolution ne correspondait pas aux conditions prévues par l'article 138, un recours en carence n'aurait pas été recevable en l'absence de prise de position du Parlement européen comme cela avait été suggéré par M. De Vries, Président du Groupe ELDR.

Le doute à ce sujet, même s'il ne revêtait plus qu'un intérêt théorique à ce moment-là, sera levé au cours de la CIG comme nous le verrons un peu plus loin.

Par ailleurs, un certain nombre de personnalités se sont prononcées, tout au moins pour leur propre État membre, en faveur d'un mode de scrutin qui rapproche les élus des citoyens. Ainsi, M. J. Chirac, Président de la République, à la veille du Conseil européen de Turin (mars 1996), s'était prononcé en faveur d'un mode de scrutin proportionnel de type régional, ce qui accroîtrait la légitimité et la représentativité des députés européens.

De son côté, le Mouvement européen (France) publiait en juin 1996, suite aux travaux d'une commission constituée pour la réforme du mode de scrutin des élections européennes, un rapport qui se prononçait clairement en faveur d'un mode de scrutin de ce type en justifiant ce choix par des arguments fondés sur l'équilibre tripolaire (Conseil, Commission et Parlement) existant au niveau communautaire et l'obligation de compromis reposant sur une exigence interinstitutionnelle(6).

LES LÉGISLATIONS NATIONALES DES ÉTATS MEMBRES(7)

Le découpage

Onze États membres appliquent le système de la circonscription unique: Allemagne, Autriche, Danemark, Espagne, Finlande, France, Grèce, Luxembourg, Pays-Bas, Portugal et Suède. Pour certains de ces États membres, ce choix découle de la taille réduite de leur population ainsi que de leur territoire.

L'Allemagne fédérale dispose d'un système particulier où les partis politiques ont la possibilité de présenter des listes de candidats soit à l'échelon des Länder, soit à l'échelon national. De son côté, la Finlande permet de présenter des listes de candidats soit au niveau de la zone électorale régionale, soit au niveau national; en 1996 tous les partis politiques ont choisi le système de la liste nationale.

Trois États membres ont découpé leur territoire en circonscriptions régionales: Belgique (système de nature particulière), Irlande, Italie.

Le Parlement du Royaume-Uni s'apprête, de son côté, à examiner un projet de loi prévoyant un mode de scrutin proportionnel régional.

Le vote préférentiel

Neuf États membres admettent le vote préférentiel: Autriche, Belgique, Danemark, Finlande, Irlande (le système irlandais qui s'applique également en Irlande du Nord est un système de vote selon un mode de scrutin uninominal préférentiel avec report de voix où les noms des candidats figurent par ordre alphabétique sur le bulletin de vote; l'électeur vote pour un candidat et indique l'ordre de préférence des candidats, lequel doit donner sa voix au cas où le candidat désigné en premier lieu aurait déjà obtenu le nombre de voix nécessaires pour être élu; de facto, ce système se rapproche de la représentation proportionnelle), Italie, Luxembourg (cet État membre permet également le panachage entre listes), Pays-Bas et Suède.

Le quotient électoral

Cinq États membres prévoient une barre: Allemagne 5 %, France 5 %, Autriche 4 %, Suède 4 % et Grèce (3 %).

Pour les autres États membres, la barre s'établit d'elle-même en fonction notamment du système de répartition des restes. De façon générale, on relève une assez forte convergence des systèmes électoraux des États membres basés sur les principes de proportionalité.

LA CONFÉRENCE INTERGOUVERNEMENTALE ET LE RÉSULTAT OBTENU DANS LE TRAITÉ D'AMSTERDAM

Dans différentes résolutions adoptées à l'adresse de la CIG, le Parlement européen s'est prononcé en faveur d'un système électoral uniforme et a demandé aux États membres de mettre en oeuvre l'article 138 du traité en vue des prochaines échéances électorales(8).

De son côté, le gouvernement de la République fédérale d'Allemagne a déposé le 22 octobre 1996(9) sur la table de la CIG une proposition de modification de l'article 138 qui reprend l'ensemble de la proposition de résolution présentée dans le rapport de M. De Gucht adoptée par le Parlement européen en mars 1993.

Au cours de la CIG, M. Hänsch et M. Gil Robles, Présidents du Parlement européen, au niveau des réunions ministérielles, Mme Guigou et M. Brok, lors des réunions des représentants personnels, ont de façon continue rappelé l'attachement du Parlement européen à un tel système tant dans leurs contributions écrites que lors de leurs interventions orales.

Le nouveau gouvernement travailliste de M. Blair qui a été élu au Royaume-Uni en mai 1997 a modifié très sensiblement l'approche du Royaume-Uni sur cette question qui avait d'ailleurs été débattue entre le parti travailliste et le parti libéral démocrate au cours de la campagne électorale et fait l'objet d'une approche commune de ces deux partis.

Les dernières semaines du déroulement de la Conférence intergouvernementale ont été marquées par un progrès de la volonté des États membres de parvenir à une avancée sur ce sujet. Les différentes possibilités évoquées au cours de la CIG sont les suivantes: la première option consiste en l'introduction dans le nouveau traité d'un délai pour adopter cette procédure électorale.La deuxième repose sur l'intégration des principes de la procédure dans le traité lui-même, la troisième option (plutôt irréaliste) aurait consisté en l'adoption de la procédure électorale à la majorité qualifiée. Il avait même été envisagé de recourir à une solution différenciée dès lors qu'une procédure recueillerait l'appui d'un nombre minimum d'États membres(10).

Très rapidement, un consensus s'est formé autour de la proposition tendant à se référer dans le traité à des "principes communs" à tous les États membres. Cette notion tient compte de la réalité politique de l'ensemble des États membres et ne nécessite pas une harmonisation généralisée de la procédure électorale.

Le traité adopté à Amsterdam comporte par conséquent l'ajout suivant à l'article 138, paragraphe 3: "3. Le Parlement européen élabore un projet en vue de permettre l'élection au suffrage universel direct selon une procédure uniforme dans tous les États membres ou conformément à des principes communs à tous les États membres".

L'évolution générale de la situation paraît suffisamment mûre pour envisager, avec quelque espoir, l'adoption d'un système électoral basé sur des principes communs à tous les États membres.

PROPOSITIONS

En premier lieu, il convient de s'interroger sur la notion de "principes communs" en commençant par examiner les éléments qui, se lon votre rapporteur, ne sont pas contenus dans cette notion.

Il paraît évident que les dispositions relatives au droit de vote (âge, exclusion du droit de vote), à l'éligibilité ainsi que les dispositions relatives au déroulement des campagnes électorales ne font pas partie de la notion de principes communs à la condition (elle paraît être remplie à l'heure actuelle dans les 15 États membres) qu'elles respectent les principes de liberté, de démocratie et des droits de l'homme prévus par l'article F du traité sur l'Union européenne.

Bien entendu, les États membres restent compétents pour déterminer les modalités d'exercice du droit de vote (facultatif ou obligatoire, par exemple).

L'Acte du 20 septembre 1976 établit l'interdiction de voter plus d'une fois. La directive du 6 décembre 1993(11) fixe les modalités selon lesquelles les citoyens de l'Union qui résident dans un État membre dont ils ne sont pas ressortissants peuvent y exercer leur droit de vote et d'éligibilité au Parlement européen.

L'inscription sur la liste électorale est soumise à un certain nombre de conditions (article 9) et une coopération est instituée entre les États membres consistant en un échange des informations nécessaires (article 13).

Cette directive est entrée en vigueur pour les élections européennes de 1994.

La question des incompatibilités a d'ores et déjà été réglée par l'Acte du 20 septembre 1976. L'article 6 prévoit les incompatibilités établies au niveau communautaire et permet à chaque État membre de fixer les incompatibilités applicables sur le plan national. Toutefois, précise l'article 7, paragraphe 2, de l'Acte, jusqu'à l'entrée en vigueur d'une procédure électorale uniforme, la procédure électorale est régie, dans chaque État membre, par les dispositions nationales.

Cependant, le traité d'Amsterdam, en introduisant la notion de "principes communs", permet aux États membres de conserver leur compétence dans ce domaine, si le futur système électoral est fondé sur cette notion et non pas sur un système uniforme.

Toutefois, le développement des compétences du Parlement européen et de ses responsabilités rend l'exercice du double mandat de plus en plus difficile, si ce n'est impossible.

Dans ces conditions, compte tenu de l'évolution des pouvoirs du Parlement européen depuis 1976, il conviendrait à présent d'instituer l'incompatibilité entre le mandat européen et le mandat national.

Pour les autres mandats (maire d'une grande ville ou membre du Parlement d'une région), la question reste ouverte et mérite d'être débattue.

Les principes qui sont communs aux États membres reposent sur les éléments suivants.

La proportionnalité devrait tenir globalement compte des suffrages exprimés sur l'ensemble du territoire de l'État membre de façon à permettre de tenir compte des différents courants d'opinions dans les États membres et de leur assurer une représentation.

Le mode de scrutin de type proportionnel paraît tout à fait adapté à la nature actuelle du système communautaire car il représente un utile compromis entre la justice et l'efficacité, compte tenu de la composition politique du Conseil et de la Commission. La majorité politique qui se dégage au sein de ces deux institutions recoupe dans sa globalité celle qui se constitue à la suite des élections au Parlement européen.

Tant qu'il n'existera pas de véritable gouvernement européen fonctionnant dans un système de type majoritaire et une opposition européenne, le système proportionnel sans doute remplira une fonction politique qui paraît largement justifiée au stade actuel du développement de la construction européenne.

Le système électoral reposant sur "des principes communs", il est nécessaire de laisser à chaque État membre la compétence de conserver la variante de système proportionnel qu'il préfère. L'indication dans l'Acte que le mode de scrutin retenu est le système proportionnel suffit tant du point de vue juridique que politique.

La répartition des restes des voix devrait rester de la compétence de la législation électorale nationale dans la mesure où les traditions sont en la matière fortement diversifiées. Toutefois, les principes de répartition doivent respecter le système de la représentation proportionnelle.

1) Le principe de proximité

La responsabilité du Parlement européen dans le système institutionnel de l'Union et en particulier dans sa fonction de "pilier démocratique" repose notamment sur sa capacité d'"européaniser" les enjeux(12).

Une des possibilités d'y parvenir est conditionnée par un mode de scrutin permettant la meilleure mobilisation d'électeurs.

Si les citoyens ne votent pas ou ne votent que pour des raisons de politique nationale, propres à chaque État membre, de telles élections n'auront aucune incidence sur la légitimité de l'Union(13).

Parmi les éléments qui permettraient de renforcer cette légitimité et la participation électorale et ne conféreraient plus la nature d'élections de "deuxième ordre" aux élections européennes, figure, selon la conviction de votre rapporteur, la modification du mode de scrutin.

Cette évaluation du mode de scrutin passe par le renforcement sensible des liens entre les électeurs et les élus.

Ce rapprochement ne peut se faire que par la mise en oeuvre du "principe de proximité".

La proximité entre les citoyens européens et leurs représentants doit impliquer en fonction de la taille de l'État membre l'existence de circonscriptions territoriales pour permettre aux électeurs et aux députés européens d'établir une relation directe et efficace. La notion de "circonscription territoriale" paraît plus adaptée à la situation des différents États membres car elle permet d'inclure toutes les nuances et spécificités afin d'éviter tout malentendu sur la notion de "région". Afin de ne pas créer des circonscriptions artificielles, sans liens historiques ou géographiques, en particulier dans les États membres de superficie moyenne ou petite, il est proposé de ne rendre obligatoire la constitution de circonscriptions territoriales que pour les États membres dont la population dépasse 20 millions d'habitants. En dessous de ce seuil, ce système reste facultatif.

Pour permettre aux États membres concernés (ceux dont la population dépasse 20 millions d'habitants) de préparer leur adaptation, il est proposé que cette mesure entre en vigueur pour les élections européennes de 2004.

Le Royaume-Uni s'apprête à adopter un mode de scrutin proportionnel régional(14), tandis qu'en France le Ministre des affaires européennes, M. Moscovici, a saisi le Premier Ministre français d'une proposition visant à établir un mode de scrutin proportionnel régional, en regroupant les régions par deux (sauf l'Ile-de-France et les DOM-TOM).

De son côté, M. Barnier, ancien Ministre des affaires européennes du gouvernement d'A. Juppé, a déposé au Sénat, avec 50 autres sénateurs Français, une proposition de regroupement des régions en 8 circonscriptions, projet qui était en gestation lorsqu'il était auparavant membre du gouvernement.

Le Président J. Chirac et le Premier Ministre L. Jospin se sont prononcés en avril 1998 en faveur du mode de scrutin régional. La révision de la loi électorale française devrait intervenir avant les élections européennes de 1999.

En fonction des traditions politiques propres à chaque État membre, tout État membre doit pouvoir autoriser le vote préférentiel afin de renforcer la possibilité de choix par les électeurs entre les différents candidats d'une même liste, voire de listes différentes.

Votre rapporteur est convaincu que le renforcement du Parlement européen dans ses fonctions législatives constitue une donnée d'une extrême importance pour l'Union européenne (même si tout le monde n'en a pas encore suffisamment pris conscience). Il en va de même pour les responsabilités de nature politique qui incombent au Parlement européen.

Le renforcement du Parlement européen dépend selon votre rapporteur de quatre facteurs:

- le contenu de son travail qui a été maintes fois original et de haute qualité,

- le sens des responsabilités dans l'exercice de ses fonctions,

- l'approfondissement des relations entre les citoyens européens et leurs élus de façon à permettre à ces derniers de prendre en compte leurs aspirations,

- le renforcement de la représentativité politique de ses membres.

Ce dernier point a fait l'objet par le passé d'un certain nombre de remises en question concernant le caractère représentatif d'une partie de ses membres. Cette controverse trouve son fondement dans le mode de scrutin qui se présente assez souvent avec un système de listes nationales et sans possibilité de vote préférentiel dans certains cas alors que pour les élections nationales des circonscriptions de taille plus réduites sont souvent prévues dans un certain nombre d'États membres.

Une telle situation a amené ainsi M. de Charette, lorsqu'il était ministre des affaires étrangères de la France, à déclarer lors d'un différend avec le Parlement européen en mars 1997, qu'il existait un sérieux problème de représentativité en son sein.

Lors du Conseil européen de Rome en octobre 1990, le Président du Parlement européen, M. Enrique Barón Crespo, a noté également: "...L'atmosphère était tendue. Mon propre discours, notamment à propos de la "double légitimité démocratique" et de la sempiternelle question du siège du Parlement européen, a suscité quelques vives réactions et critiques lors de la discussion qui a suivi, et qui furent plus tard répercutées par la presse. [...[ La "double légitimité démocratique" qui a, semble-t-il, povoqué un débat entre les leaders politiques."(15)

Le ministre des Affaires étrangères italien, M. de Michelis, s'en est d'ailleurs fait l'écho comme cela a été relevé à l'époque dans la presse.

Si la question du découpage régional reste un objectif difficile à atteindre actuellement, il convient toutefois de progresser dans cette direction. L'introduction de la possibilité de vote préférentiel paraît également hautement souhaitable afin de mettre fin notamment à ces polémiques relatives à la représentativité des membres du Parlement européen. La conviction de votre rapporteur est que tout doit être fait pour renforcer la proximité avec les électeurs.

Pour cette raison, l'approche gradualiste est extrêmement importante en vue de parvenir à un découpage territorial pour les États membres les plus peuplés, tout en leur laissant la responsabilité de décider le nombre et l'étendue de ses circonscriptions.

Les différences politiques entre les États membres font que le vote préférentiel doit demeurer une faculté, car dans les États qui autorisent cette modalité d'exercice du droit de vote, les avantages l'emportent sur les inconvénients en termes de proximité avec les électeurs, de représentativité des élus et de participation électorale. Certains critiquent un tel système en déplorant un développement du clientélisme politique et l'émergence de luttes fratricides à l'intérieur d'une même liste.

Ce risque, même s'il n'est pas négligeable, doit être apprécié à la lumière de la situation spécifique par chaque État membre. Toutefois, cette observation ne remet pas en cause les convictions de votre rapporteur. Les candidats doivent être choisis démocratiquement par les partis politiques. Le choix des électeurs qui s'exprime par le moyen du vote préférentiel renforce la proximité avec les élus ainsi que la légitimité du Parlement européen.

La représentation des femmes constitue une question qui fait l'objet de préoccupations majeures et qui se justifie notamment par le fait qu'elles constituent la majorité de la population des États membres. Une proposition spécifique dans le contexte de la procédure électorale européenne ne paraît pas nécessaire. Un tel effort de représentation dépend de la volonté avant tout des partis politiques qui, si cela s'avère nécessaire, peuvent instituer des quotas. Votre rapporteur souscrit aux orientations de la Conférence mondiale de l'Union interparlementaire de New-Dehli de février 1997.

Dans ce contexte, il convient de rappeler que l'égalité de traitement entre les candidats par l'ensemble des médias doit être assurée.

Votre rapporteur est convaincu de l'idée qu'il ne conviendrait pas d'accepter la publication des sondages pour les élections europénnes au cours des deux semaines qui précèdent le scrutin.

Toutefois, une telle législation serait inopérante dans la mesure où, avec les technologies modernes (Internet par exemple), le détournement de cette interdiction serait très facile.

Il est souhaitable tout au moins que les sondages dits de "sortie des urnes" ne soient pas autorisés à être divulgués dans l'ensemble de l'Union européenne avant la clôture du scrutin dans l'État membre où les électeurs votent les derniers afin de ne pas influencer les électeurs qui n'ont pas encore rempli leur devoir électoral.

La fixation d'un seuil minimum pour l'obtention d'un siège constitue une question délicate. Dans ces conditions, la fixation d'un seuil devrait rester facultative, mais en tout état de cause ce seuil minimum ne doit pas dépasser 5 pour cent des suffrages exprimés.

Dans certains États membres, il existe un certain nombre de spécificités notamment régionales. Les États membres concernés doivent pouvoir prévoir des dispositions permettant de tenir compte, sans porter atteinte au principe du scrutin proportionnel de ces situations diverses.

Enfin, à la condition de respecter les principes de base du système proportionnel, les États membres peuvent prévoir des correctifs à la répartition des sièges pour éviter que certains courants politiques ne soient pas représentés. Par exemple, lorsqu'un État membre dispose d'un mode de scrutin régional, il pourrait prévoir d'attribuer des sièges aux listes qui ne dépassent pas le quotient électoral dans certaines régions, en regroupant les restes des voix non utilisées au niveau intra-régional ou national.

2) La question des listes transnationales

La constitution de listes transnationales pour les élections européennes a été jugée il y a quelques années utopique mais cette idée commence à faire son chemin et progresse.

Un tel système limité à 10 % du total des sièges du Parlement européen contribuerait certainement à l'émergence d'une véritable conscience politique européenne et à la constitution d'authentiques partis politiques européens. En outre, elle donnerait aux élections européennes une dimension davantage européenne moins axée sur les enjeux politiques nationaux.

Par ailleurs, cette modification du système de représentation permettrait d'assurer un équilibre convenable entre les partisans et les adversaires du système proportionnel régional.

En vue de permettre une bonne préparation de cette mutation politique significative, il convient de proposer l'entrée en vigueur d'une telle disposition en vue des élections européennes de 2009.

Compte tenu de certaines réserves qui se sont exprimées au cours de la discussion en commission sur la compatibilité de cette proposition avec le Traité, le président de la commission institutionnelle a demandé l'avis du service juridique du Parlement européen(16).

Dans son avis le service juridique observe que les députés européens représentent les peuples des États réunis dans la Communauté, mais qu'une exception aux liens avec le cadre étatique de portée limitée a été introduite par le Traité de Maastricht en introduisant le droit de vote et d'éligibilité au Parlement européen pour les citoyens résidant dans un autre État membre que le leur. Par conséquent, une représentation des peuples de la Communauté dépassant le cadre étatique est possible et ne constitue pas un élément étranger aux principes du Traité, bien entendu en modifiant les articles 189 et 190 du TCE.

Au cours de différentes périodes, des hommes politiques ayant connu une prestigieuse carrière politique nationale ont été membres du Parlement européen. Les Français constituent une grande partie de ceux-ci comme, sans vouloir être exhaustif, V. Giscard d'Estaing, F. Mitterrand et J. Chirac (Président de la République), M. Debré, E. Faure, P. Mauroy, P. Messmer, P. Pflimlin, A. Pinay, R. Pléven, P. Reynaud, R. Schuman, Edith Cresson, M. Rocard, A. Juppé et L. Jospin (Premier ministre) ainsi que G. Marchais et J. Delors.

Pour les autres États membres, on peut relever: K. Kiesinger, W. Brandt, W. Scheel, H. Schmidt (Allemagne), J. Duvieusart, P.H. Spaak et, plus récemment, L. Tindemans et W. Martens (Belgique), P. Schlüter (Danemark), L. Calvo Sotelo (Espagne), G. Andreotti, E. Colombo, B. Craxi, A. De Gasperi, C. De Mita, A. Fanfani, G. Pella, M. Rumor, M. Scelba, A. Forlani et G. Goria (Italie), G. Thorn, J. Santer et P. Werner (Luxembourg) et L. De Pintasilgo (Portugal) qui ont été Premier ministre (à l'exception de W. Scheel qui a été Président fédéral), J. Prescott (Vice-Premier ministre, Royaume-Uni), E. Averoff-Tosizza (Vice-Premier ministre, Grèce) ou chefs de partis importants comme E. Berlinguer.

Certains membres du Parlement européen ont exprimé le souhait que l'élection se déroule le même jour dans tous les États membres. Les différences de traditions entre les États membres ont eu pour conséquence jusqu'à présent d'autoriser l'élection entre le jeudi matin et le dimanche soir (article 9 de l'Acte du 20/9/1976).

Il est évident que le regroupement de l'élection le même jour aurait un impact très positif du point de vue de l'enjeu politique et donc de la participation électorale. Pour une large majorité d'États membres, le dimanche est le jour indiqué.

La difficulté repose sur les traditions et les raisons religieuses qui ne permettent pas d'organiser un scrutin le dimanche au Danemark, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et en Irlande.

Par contre, en Allemagne ou en France, les élections se déroulent le dimanche parce que notamment elles sont organisées dans les établissements scolaires.

La fixation des élections le dimanche recueille l'approbation de votre rapporteur. A titre de compromis, il serait envisageable d'organiser leur déroulement sur deux jours, ce qui permettrait de réduire de moitié la période électorale en choisissant le samedi et le dimanche. En outre, les prescriptions religieuses des différentes confessions seraient respectées.

Cette deuxième solution présente certains avantages en satisfaisant certaines sensibilités, mais entraîne d'autres inconvénients. Quoi qu'il en soit, il y a lieu de sortir du statu quo actuel.

Il serait également avisé de prévoir le déroulement des élections européennes au cours du mois de mai en raison de l'existence de nombreuses fêtes nationales, religieuses au cours du mois de juin (en particuler au Portugal). En outre, un certain nombre d'États membres entrent déjà dans la période des vacances scolaires au cours du mois de juin, en particulier dans les pays scandinaves.

Le mois de mai paraît préférable à toute autre solution. En particulier, cela permettrait de fixer la session constitutive fin juin - début juillet et d'anticiper le début des travaux de la nouvelle législature.

La fixation des élections par exemple en automne entraînerait des difficultés de calendrier en ce quiconcerne le vote du budget et de l'investiture du Président de la Commission.

(1)() Résolution du 14.1.1975 - doc. 368/74.
(2)() JO C C 87/1982, p. 61.
(3)() Doc. PE 132.437 du 13.7.1989.
(4)() JO C 280 du 28.10.1991, p. 141.
(5)() JO C 115 du 26.4.1993, p. 59.
(6)() Rapport de la commission pour la réforme du mode de scrutin des élections au Parlement européen (juin 1996), p. 16.
(7)() Sources: "Les lois électorales pour les élections européennes" (Série politique 13/rév.2), janvier 1997 - Direction générale des Études du PE.
(8)() Résolution du 16 janvier 1997 (JO C 33 du 3.2.1997, p. 63), du 13 mars 1997 (JO C 115 du 14.4.1997, p. 165) et du 11 juin 1997 (PV de la séance du 11.6.1997).
(9)() CONF 3960/96.
(10)() Rapport de la Présidence du 17.6.1996 - CONF 3860(96) rév. 1, p. 20.
(11)() JO L 329 du 30.12.1993, p. 34.
(12)() Jean Blondel, Richard Sinnott et Palle Svensson "People and Parliament in the European Union: participation, democracy and legitimacy", publié par Oxford University Press en juin 1998 (page 16)
(13)() Op. cit (page 20)
(14)() Voir texte en annexe
(15)() Enrique Barón Crespo, "Europe at the dawn of the Millenium" (The "Rome I" Council, p. 69), London 1997.
(16)() Avis du 20/2/98 (SJ - 28/98)


 ANNEXES

Tableau récapitulatif par État membre des lois électorales pour les élections européennes (au 29.1.1998)

Nombre de mandats

Découpage électoral

Mode de scrutin

Vote préférentiel

Répartition des sièges

Attribution des sièges

Droit de vote

Conditions d'éligibilité

Modalités de candidature

BELGIQUE

25

4 circonscriptions:- flamande- wallonne- Bruxelles-Hal-Vilvorde- germanophone

proportionnel

oui Participation au scrutin obligatoire.

méthode d'Hondt

fonction du nombre de votes préférentiels recueillis.

âge: 18 ans.Conditions: résider en Belgique, et ne pas avoir été déchu de son droit de vote dans son pays d'origine.

âge: 21 ans.Inscription sur une liste des électeurs belges.Etre de l'expression correpondant à la circonscription électorale choisie.

présentation des candidats avec l'appui de (au choix):- 5 parlementaires belges du même groupe linguistique- 5000 électeurs de la circonscription choisie (200 pour la circonscription germanophone).

DANEMARK

16

circonscription unique (territoire national moins les îles Féroé et le Groenland)

proportionnel

oui

méthode d'Hondt

fonction du nombre de votes préférentiels recueillis.

âge: 18 ans.Conditions: être inscrit sur le registre de la population.

mêmes conditions que pour l'accès au vote.

conditions de dépôt de candidatures:- partis ayant obtenu des sièges aux législatives précédentes(de droit)- partis dont la liste est appuyée par au moins 2% des suffrages valables exprimés aux législatives précédentes.Les listes ne doivent pas comporter plus de 20 noms. Les apparentements sont possibles.

ALLEMAGNE

99

circonscription unique.L'élection se fait soit au niveau des listes des Länder, soit au niveau des listes fédérales.

proportionnel

non(vote pour une liste seulement)

méthode de HareNiemeyer.Les listes ayant recueilli moins de 5% des suffrages au niveau fédéral en sont exclus.

Sièges attribués dans l'ordre des candidats inscrits sur les listes.

âge: 18 ans.Conditions: résider en Allemagne, précisément les trois derniers mois avant l'élection.

mêmes conditions que pour l'accès au voteLes candidats doivent avoir acquis la citoyenneté d'un pays membre depuis plus d'un an.

candidatures de liste peuvent(au choix):- être présentées par Land- être regroupées sur une liste unique commune à tous les Länder.Peuvent présenter des listes les partis politiques et les associations politiques. Ils doivent (au choix):- avoir cinq mandats au Bundestag ou à la Dièted'un Land- recueillir 4000 signatures (liste fédérale) ou 2000 signatures (liste de Land).

GRECE

25

circonscription unique (territoire national)

proportionnel

non(vote pour une liste seulement, vote préférentiel interdit)Participation au scrutin obligatoire.

voir "Attribution des sièges"

sièges attribués dans l'ordre des candidats inscrits sur la liste.Les listes n'ayant pas recueillis 3% des suffrages en sont exclus.

âge: 18 ans

âge: 21 ans

seuls les partis et coalitions de partispeuvent présenter des listesLe nombre de candidats sur chaque liste ne doit pas excéder 25 noms.

ESPAGNE

64

circonscription unique (territoire national)

proportionnel

non(vote pour une liste seulement)

méthode d'Hondt

sièges attribués dans l'ordre des candidats inscrits sur les listes.

âge: 18 ans.Condition: résider en Espagne.

même conditions que pour l'accès au vote.

les partis, coalitions, et groupements d'électeurs peuvent présenter leurs candidatures si (au choix):- ils recueillent 15000 signatures d'électeurs- ils recueillent les signatures de 50 mandataires élus.

FRANCE

87

circonscription unique (territoire national, donc DOM et TOM compris)

proportionnel

non(vote pour une liste seulement)

méthode d'Hondt. Les listes n'ayant pas recueillis 5% des suffrages exprimés en sont exclus.

sièges attribués dans l'ordre des candidats inscrits sur les listes.

âge: 18 ans.Conditions: résider en France et être inscrit sur une liste électorale complémentaire.

âge: 23 ans.Les autres conditions sont les mêmes que pour l'accès au vote.

présentation de la liste par la tête de cette listeCaution financière de 100 000frs, dont le remboursement est soumis à conditions (résultat électoral).

IRLANDE

15

4 circonscriptions:- Dublin (4 sièges)- Munster (4 sièges)- Leinster (4 sièges)- Connact, Ulster(3 sièges)

proportionnel

uninominal préférentiel avec report de voix

voir "Attribution des sièges"

pour obtenir un siège, le candidat doit recueillir un nombre préétabli de suffrages ((1))

âge: 18 ans.Conditions: demander son inscription sur les listes électorales nationales.

âge: 21 ans.Les autres conditions sont les mêmes que pour l'accès au vote.

les candidats peuvent:- se présenter à titre individuel- être désignés par des tiers.Caution financière de 1000 livres, dont le remboursement est soumis à conditions (résultat électoral).

ITALIE

87

5 circonscriptions:- Nord-Ouest (23 sièges)- Nord-Est (16 sièges)- Centre (17 sièges)- Sud (21 sièges)- Iles (10 sièges)

proportionnel

oui(report de voix possible d'une circonscription à l'autre)

elle se fait au niveau national(établissement d'un quorum déterminant le nombre de voix nécessaires à l'obtention des sièges)

fonction du nombre de votes préférentiels recueillis.(le vote préférentiel est soumis à des quotas, définis pour chaque circonscription)

âge: 18 ans.Condition: être inscrit sur les listes électorales 90 jours avant les élections.

âge: 25 ans.Condition: remplir les conditions d'éligibilité dans son pays.

peuvent se présenter:- les partis et groupes politiques ayant obtenu, aux élections précédentes, au moins 1 siège au Parl. Euro.- des candidats individuels, ayant recueilli au moins 30000 signatures.

LUXEMBOURG

6

circonscription unique (territoire national)

proportionnel

ouiParticipation au scrutin obligatoire.Chaque électeur dispose de 6 suffrages.

méthode d'HondtPanachage autorisé.

fonction du nombre de votes préférentiels recueillis.

âge: 18 ans.Conditions: résider au Luxembourg, et être inscrit sur les listes électorales.

âge: 21 ans.Les autres conditions sont les mêmes que pour l'accès au vote.

les listes doivent être présentées (au choix):- par 250 électeurs- par un membre du Parlement européen- par un député luxembourgeois.

PAYS-BAS

31

ciconscription unique (territoire national)

proportionnel

oui

méthode d'Hondt à l'échelon national

fonction du nombre de votes préférentiels recueillis.

âge: 18 ans.Condition: être inscrit sur le registre de la population.

âge: 18 ansLes autres conditions sont les mêmes que pour l'accès au vote.

candidatures établies par les partis politiquesLes listes peuvent rassembler jusqu'à 40 noms.Caution financière de 18000 florins prévue pour les partis non représentés au Parl. Euro.

AUTRICHE

21

circonscription unique (territoire fédéral)

proportionnel

oui

méthode d'HondtLes listes ayant moins de 4% des suffrages totaux en sont exclus.

fonction du nombre de votes préférentiels recueillis.Le candidat doit avoir recueilli plus de 7% du total des suffrages en faveur de son parti.

âge: 18 ans.Condition: résider en Autriche et être inscrit sur un registre électoral.

âge: 19 ans.Mêmes conditions que pour l'accès au vote.

candidatures présentées par les partis politiques avec l'appui de (au choix):- 5 députés au Parlem. Nat.- 2 députés au Parlem. Eur.- 2600 signatures.

PORTUGAL

25

circonscription unique(territoire national)

proportionnel

non(vote pour une liste seulement)

méthode d'Hondt

sièges attribués dans l'ordre des candidats inscrits sur la liste.

âge: 18 ans.Condition: résider au Portugal et être inscrit sur les listes électorales.

mêmes conditions que pour l'accès au vote

dépôt des listes au Tribunal Constitutionnel Elles doivent comporter un nombre de noms égal aux députés à élire.

FINLANDE

16

circonscription unique(les 4 circonscriptions, Sud, Ouest, Nord, Est, sont regroupées en une lors des élections au Parlement européen)

proportionnel

oui

méthode d'Hondt

fonction du nombre de votes préférentiels recueillis.

âge: 18 ans.Conditions: résider en Finlande depuis plus d'1 an avant l'élection, et en faire la demande.

mêmes conditions que pour l'accès au voteNe peuvent se présenter:- les individus sous tutelle,- les militaires en service actif.

candidatures présentées soit au niveau national, soit au niveau d'une zone électorale.Elles doivent être présentées (au choix):- sous l'étiquette d'un parti politique,- sous la forme d'une association d'électeurs réunissant au moins 1000 électeurs (pour une candidature de zone).

SUEDE

22

circonscription unique (territoire national)

proportionnel

oui

méthode Saint-Laguë modifiée. Les partis n'ayant pas recueillis 4% des suffrages au niveau national en sont exclus

fonction du nombre de votes préférentiels recueillis.Ne sont pas pris en compte les candidats n'ayant pas obtenu au moins 5% de l'ensemble des suffrages recueillis par leur parti.

âge: 18 ans.Condition: notifier son intention à l'administration fiscale, qui les enregistre à l'état civil.

mêmes conditions que pour l'accès au vote

Partis et candidats n'ont pas l'obligation de recueillir un nombre déterminé de signatures pour pouvoir se présenterLes candidatures sont adressées à l'autorité centrale.

ROYAUME-UNI

87

division en "constituencies:- Angleterre (71)- Ecosse (8)- Pays de Galles (5)- Irlande du Nord (3)

Angleterre, Ecosse, Pays de Galles: scrutin majoritaireIrlande du Nord: uninominal avec report de voix (Voir "Irlande")

voir "Attribution des sièges"

voir "Attribution des sièges"

Angleterre, Ecosse, Pays de Galles: sont élus les candidats ayant recueilli le plus grand nombre de voixIrlande: fonction du nombre de voix de préférence(rang 1 pour le premier siège, rang 2 pour le second, rang 3 pour le troisième)

âge: 18 ans.Condition: résider sur le territoire national.

âge: 21 ans.Mêmes conditions que pour l'accès au vote.

candidats pas nécessairement désignés par un parti.Dans les circonscriptions, les candidatures doivent être appuyées par 30 électeurs.

Rappel des méthodes pour la répartition des sièges

dans un système électoral proportionnel

.

Les systèmes de répartition des sièges, dans le cadre de la représentation proportionnelle, sont multiples. Une présentation des techniques de répartition s'avère donc nécessaire. On peut distinguer deux principales méthodes, la méthode du quotient électoral et la méthode des diviseurs(2).

I) Le quotient électoral est la technique la plus répandue. Il est obtenu en divisant le nombre de suffrages exprimés par le nombre de sièges à pourvoir dans chaque circonscription. A l'issue du scrutin, chaque liste recevra autant de sièges qu'elle aura obtenu de fois le quotient électoral. Il existe aussi la formule du quotient rectifié, appelé système Hagenbach-Bischoff. Dans ce système, le nombre des votants est divisé par le nombre de sièges à pourvoir plus un, en recommençant l'opération jusqu'à ce que tous les sièges soient attribués.

Le système du nombre uniforme veut que la loi fixe à l'avance, pour l'ensemble du territoire, le nombre de voix nécessaires pour qu'une liste puisse obtenir un élu. Chaque liste aura droit à autant de sièges que de fois ce nombre - dit nombre uniforme - sera compris dans la somme des voix qu'elle aura recueillies.

Le quotient national est, lui, calculé en divisant l'ensemble des suffrages exprimés, dans toutes les circonscriptions du pays, par le nombre total de sièges à attribuer. Mais il ne peut être déterminé que lorsque l'on dispose des résultats définitifs du scrutin.

Mais l'utilisation de ces procédés fait apparaitre ce que l'on appelle des restes, à savoir des suffrages inemployés et des sièges non pourvus. On est alors libre d'opter pour un des deux systèmes permettant d'employer ces restes et d'attribuer les sièges laissés vacants par les premiers systèmes de répartition: la proportionnelle intégrale et la proportionnelle approchée.

La proportionnelle intégrale regroupe les restes de chacune des formations politiques qui ont présenté des listes et attribue autant de sièges supplémentaires que le nombre uniforme sera contenu dans le chiffre total de ses restes (on fait appel aux techniques évoquées plus haut, le nombre uniforme ou le quotient national). Ce procédé est rarement appliqué.

La proportionnelle approchée offre deux méthodes de répartition des restes: au plus fort reste et à la plus forte moyenne.

A. La méthode des plus forts restes favorise les petites formations politiques, et consiste à attribuer les sièges qui restent à pourvoir aux listes présentant le plus grand nombre de sièges inemployés. Dans chaque circonscription, les sièges restant sont attribués à chaque liste selon l'ordre décroissant des suffrages inemployés après la première répartition. Les petits partis politiques qui ne sont pas parvenus à obtenir le quotient électoral sont donc les bénéficiaires de cette méthode.

B. La méthode de la plus forte moyenne favorise, elle, les formations politiques importantes. On procède en attribuant à chaque liste un siège fictif, et l'on divise le nombre de voix recueillies par chaque liste par le nombre de sièges qu'elles ont obtenus plus un.

II) Une autre technique est la méthode des diviseurs, qui veut que le nombre de suffrages recueillis par les partis dans la circonscription électorale soit divisé par une série de nombres continus (série de diviseurs). Les sièges sont attribués en fonction de la grandeur des quotients obtenus.

La Méthode d'Hondt est une composante de la méthode des diviseurs (elle s'appuie sur la série de diviseurs 1, 2, 3, 4..., jusqu'à répartition totale des sièges à pourvoir).C'est en 1882 que Victor d'Hondt, professeur de droit à l'université de Gand, présenta un système d'attribution des sièges à différents groupes politiques belges, permettant une représentation proportionnelle. Cette méthode était promise à un grand avenir puisqu'aujourd'hui, un grand nombre de pays membres de l'Union Européenne l'utilise, aux élections nationales comme européennes, pour répartir les sièges entre les différentes listes/candidats en présence.

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SJ - 28/98

HK/am

Strasbourg, le 19 février 1998

A V I S J U R I D I Q U E

Objet: Procédure électorale uniforme - circonscription territoriale unique - compatibilité avec le traité.

Demande d'avis de la commission institutionnelle du 29 janvier 1998.

Par lettre du 29 janvier 1998, la commission institutionnelle a demandé au Service juridique d'établir un avis sur la compatibilité avec l'article 137 TCE d'une proposition qui consisterait à prévoir l'élection, dans le cadre d'une circonscription territoriale unique de l'Union européenne, d'un certain pourcentage de députés européens.

I.L'historique et la proposition

En ce qui concerne les différents précédents en matière de procédure électorale uniforme, le Service juridique se permet de faire renvoi à l'historique figurant dans le Document de travail du 14 janvier 1998(3), établi par M. Anastassopoulos.

La modification de l'article 137 du traité par le projet du traité d'Amsterdam permet au Parlement européen d'élaborer un projet en vue de permettre l'élection au suffrage universel direct des représentants, soit selon une procédure uniforme dans tous les États membres, soit conformément à des principes communs à tous les États membres.

Le 16 octobre 1997, la commission institutionnelle a été autorisée à établir un rapport d'initiative sur la procédure électorale.

Le rapporteur de la commission institutionnelle, M. Anastassopoulous, propose d'opter pour la deuxième variante du nouvel article 138 (article 190 de la version consolidée du traité) et de se limiter à élaborer un projet contenant des principes communs à tous les États membres pour les élections européennes. De ce fait, le présent avis juridique doit se fonder sur le traité dans sa version future.

L'article 6 de la proposition est notamment rédigé comme suit:

"20 % du total des sièges du Parlement européen seront pourvus au scrutin de liste de type proportionnel dans le cadre d'une circonscription unique formée par le territoire des États membres de l'Union européenne à partir des élections européennes qui auront lieu en 2009. Les dispositions d'application seront adoptées sur proposition du Parlement européen par le Conseil, statuant à l'unanimité, après avis conforme."

C'est sur cette proposition que la commission institutionnelle a souhaité disposer de l'avis du Service juridique.

II. En droit

L'article 189, premier alinéa, (137 version actuelle) TCE est libellé comme suit:

"Le Parlement européen, composé de représentants des peuples des États réunis dans la Communauté(4), exerce les pouvoirs qui lui sont attribués par le présent traité."

La disposition citée comprend donc deux indications, à savoir la constatation que les membres du Parlement européen représentent les peuples des États réunis dans la Communauté, d'une part, et le renvoi aux compétences attribuées, d'autre part.

Aussi, selon la doctrine, le Parlement ne représente pas un hypothétique peuple européen, mais a vocation à représenter les peuples des États membres de la Communauté(5). "Cette précision n'est pas inutile, car ainsi peuvent être écartées trois revendications qui, parfois, se font jour : la première consiste à vouloir organiser ....... la possibilité de circonscriptions pluri-étatiques .........." (6).

Après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, cette même constatation sera confirmée non seulement par la nouvelle formulation du paragraphe 1(7) de l'article 190, mais surtout par l'introduction d'un nouveau deuxième alinéa du paragraphe 2, qui est ainsi libellé:

"En cas de modification du présent paragraphe, le nombre des représentants élus dans chaque État membre doit assurer une représentation appropriée des peuples des États réunis dans la Communauté."

Il faut donc conclure qu'il existe un lien précis entre le cadre que représente chaque État membre et la représentation de son peuple au Parlement européen.

La constatation ici faite est, de plus, corroborée par le déroulement de la conférence intergouvernementale de Maastricht. En effet, une proposition soumise par la délégation allemande et visant à modifier l'article 137 TCE en éliminant la référence aux États membres pour indiquer que le Parlement européen est "composé de représentants des citoyens de l'Union" n'a précisément pas été acceptée(8).

Ceci étant, le lien entre le représentant au Parlement européen et l'État où le droit de vote est exercé a connu, par rapport aux droits du citoyen de l'Union de circuler et séjourner librement sur le territoire de l'Union, une évolution certaine suite à l'introduction de l'article 8 B, paragraphe 2, (futurs articles 19) du traité de Maastricht, selon lequel:

"tout citoyen de l'Union résidant dans un État membre dont il n'est pas ressortissant a le droit de vote et d'éligibilité aux élections au Parlement européen dans l'État membre où il réside, dans les mêmes conditions que les ressortissants de cet État."

Il s'ensuit qu'il est, dès lors, possible que des personnes ne possédant pas la nationalité de l'État de leur résidence prennent part à l'élection des représentants relevant du contingent que l'article 138 TCE attribue à cet État. De plus, la représentation de l'État visé n'est plus effectuée exclusivement par des ressortissants nationaux. Cette situation juridique est également l'expression concrète d'un élément nouveau consacré par l'article 138 A TCE qui parle, dans le contexte des partis politiques au niveau européen, de la formation d'une conscience européenne et de la volonté politique des citoyens de l'Union, sans se référer aux peuples des États membres.

Il reste, cependant, à noter, que l'"exception" au lien avec le cadre étatique, résultant actuellement de l'article 137 et, pour le futur, des articles 189 et 190 TCE pour la représentation des peuples des États membres, est limitée: le citoyen ne dispose que du choix entre l'État de sa nationalité ou celui de sa résidence pour exercer ses droits de vote. Il est donc exclu, dans l'état actuel du droit communautaire, qu'un électeur exerce ses droits de vote dans n'importe quel État membre de son choix, si aucune des conditions le rattachant à cet État n'est remplie: nationalité ou résidence.

En tout état de cause, on relèvera également que la possibilité en question a été créée par une disposition du droit primaire, à savoir l'article 8 B, paragraphe 2, TCE.

Si le traité lui-même peut, certes, créer des "exceptions" applicables aux dispositions qu'il prévoit, la même faculté n'existe cependant pas pour un acte de rang inférieur à celui-ci.

Or, comme l'existence des articles 19 et 191 (8 B et 138 A actuels) TCE le démontre, une représentation des peuples de la Communauté, dépassant le cadre étatique, est possible et ne constitue pas un élément étranger aux principes du traité. Néanmoins, pour y parvenir, une modification des articles 189 et 190 TCE dans la version du traité d'Amsterdam s'impose selon la procédure prévue à l'article N TUE (article 48 TUE nouvelle version).

III. Conclusions

1 Eu égard au fait que le rapporteur de la commission institutionnelle propose d'opter pour la deuxième variante du nouvel article 138 (article 190 de la version consolidée du traité) qui ne sera opérationnel qu'après l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam, le présent avis juridique doit se fonder sur le traité dans sa version future.

2 Il ressort du texte de l'article 189, premier alinéa, (137 version actuelle) TCE ainsi que de son historique législatif que les députés européens représentent les peuples des États réunis dans la Communauté.

3 Le lien entre le représentant au Parlement européen et l'État où le droit de vote est exercé a connu, par rapport aux droits du citoyen de l'Union de circuler et séjourner librement sur le territoire de l'Union, une évolution certaine suite à l'introduction des articles 8 B, paragraphe 2, et 138 A (futurs articles 19 et 191) du traité de Maastricht. L'exception au lien avec le cadre étatique est cependant de portée limitée; de plus, elle a été créée par une disposition du droit primaire. Si le traité lui-même peut créer des exceptions applicables aux dispositions qu'il prévoit, la même faculté n'existe cependant pas pour un acte de rang inférieur à celui-ci, comme ce sera le cas de l'acte à proposer par le Parlement selon le futur article 190 TCE.

4 Comme l'existence des articles 19 et 191 (8 B et 138 A actuels) TCE le démontre, une représentation des peuples de la Communauté, dépassant le cadre étatique, est possible et ne constitue pas un élément étranger aux principes du traité. Néanmoins, pour y parvenir, une modification des articles 189 et 190 TCE dans la version du traité d'Amsterdam s'impose selon la procédure prévue à l'article N TUE (article 48 TUE nouvelle version).

Ezio PERILLO

Hans KRÜCK

Vu: Gregorio GARZÓN CLARIANA

Le Jurisconsulte

20 mai 1998

(1)() Le système de répartition en vigueur en Irlande est une variante du "Droop Quota". Pour être élu, un candidat doit recueillir un nombre préétabli de suffrages ("quota"), obtenu en divisant le nombre total des suffrages valables émis par le nombre de sièges + 1, et en ajoutant au résultat de la division le chiffre 1 ( [votes/(sièges +1)[ +1). Les sièges vacants sont attribués aux candidats suivant des différentes listes qui obtiennent un nombre de voix supérieur au "quota" selon les préférences exprimées par l'électeur (les valeurs décimales ne sont pas prises en compte).
(2)() On s'apercevra, à la lecture de cette fiche, que les méthodes présentées, si elles diffèrent dans leurs modes de calcul, peuvent parfois aboutir aux mêmes résultats. Ainsi, la méthode du quotient électoral avec répartition des restes à la plus forte moyenne donne des résultats identiques à ceux de la méthode d'Hondt.
(3)() Doc. PE 224.331/rév. 2.
(4)() C'est nous qui soulignons.
(5)() Haag/Bieber, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar zum EU-/EG-Vertrag, 5ème éd., Baden-Baden 1997, article 137, points 1 s.
(6)() 137, point 2.Ainsi: V. Constantinesco, in: Constantinesco/Jaqué/Kovar/Simon, Traité instituant la CEE, commentaire, Paris 1992, article 137, point 2.
(7)() Le paragraphe se lit comme suit: "1. Les représentants, au Parlement européen, des peuples des États réunis dans la Communauté sont élus au suffrage universel direct."
(8)() Cf. Cloos/Reinisch/Vignes/Weyland, Le traité de Maastricht, Bruxelles 1993, p. 367.


 AVIS

(article 147 du règlement)

à l'intention de la commission institutionnelle

sur l'élaboration d'un projet de procédure électorale comprenant des principes communs pour l'élection des membres du Parlement européen (rapport Anastassopoulos)

Commission juridique et des droits des citoyens

Rapporteur pour avis: Mme Evelyne Gebhardt

PROCÉDURE

Au cours de sa réunion du 4 novembre 1997, la commission juridique et des droits des citoyens a nommé Mme Gebhardt rapporteur pour avis.

Au cours de ses réunions des 3 février 1998, 26 février 1998, 28 avril 1998 et 19 mai 1998, elle a examiné le projet d'avis.

Au cours de la dernière de ces réunions, elle a adopté les conclusions ci-après par 11 voix contre 1 et 4 abstentions.

Ont participé au vote les députés De Clercq, président; Gebhardt, rapporteur pour avis; Añoveros Trias de Bes (suppléant M. Ferri), Berger, Buffetaut, Casini C., Cassidy, Cot, Fabra Vallés (suppléant Palacio, conformément à l'article 138, paragraphe 2, du règlement), Falconer (suppléant M. Barzanti), Garriga Polledo (suppléant Mosiek-Urbahn, conformément à l'article 138, paragraphe 2, du règlement), Martin D., Newman, Oddy, Thors, Tsatsos (suppléant M. Medina Ortega), Ullmann et Zimmermann (suppléant M. Verde i Aldea).

I. FONDEMENTS DANS LE TRAITÉ

La convention de 1957 relative à certaines institutions communes aux Communautés européennes, en modifiant comme suit l'article 21, paragraphe 3 du traité CECA contenait déjà des dispositions relatives au droit de vote:

"Le Parlement européen élaborera des projets en vue de permettre l'élection au suffrage universel direct selon une procédure uniforme dans tous les États membres.

Le Conseil, statuant à l'unanimité, arrêtera les dispositions dont il recommandera l' adoption par les États membres, conformément à leurs règles constitutionnelles respectives."

Actuellement, ce sont les dispositions du traité CE dans sa version du 7 février 1992 (traité de Maastricht) qui sont applicables pour l'élection du Parlement européen. Elles sont contenues à l'article 8 B, paragraphe 2 et à l'article 138, paragraphe 3, qui, au-delà de la version initiale, prévoient qu'une majorité des membres du Parlement se prononcent sur l'acte juridique du Conseil.

Un nouvel énoncé du traité d'Amsterdam (article 190, paragraphe 3) n'est pas encore juridiquement valable, la procédure de ratification n'étant pas achevée dans tous les États membres.

Il convient de tenir compte également de l'article 138 A concernant les partis politiques au niveau européen et de l'article F [principes démocratiques; droits de l'homme et libertés fondamentales[ du traité sur l'Union européenne du 7 février 1992.

En l'absence de nouvelles dispositions, l'acte du 20 septembre 1976 portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct (JO L 278/1976) reste valable.

II. NÉCESSITÉ D'UNE RÉGLEMENTATION

A. Généralités

La démocratie exige des principes généraux concernant le droit de vote reconnus dans tous les États membres. Ceux-ci prévoient l'élection des membres du Parlement européen au suffrage universel direct, se déroulant de façon équitable et libre, et à bulletins secrets.

B. Droit de vote actif

Le droit de vote actif devrait être aisément compréhensible et soumis à quelques critères seulement découlant de l'introduction de la citoyenneté européenne à l'article 8 du traité de Maastricht et de l'acte 93/109/CE concernant le droit de vote.

1. A le droit de vote tout citoyen de l'Union âgé de 18 ans au moins (disposition déjà appliquée dans tous les États membres).

2. Le droit de vote est lié à l'inscription sur les listes électorales du lieu de domicile. Il est souhaitable d'éviter des dispositions dérogatoires qui entravent la libre circulation et empêchent le libre choix du domicile au sein de l'Union européenne. L'inscription est une procédure simple et peu onéreuse. Elle est automatique lorsque le citoyen atteint l'âge requis ou, si celui-ci a changé de lieu de résidence, a lieu à l'expiration du délai qui s'applique aux ressortissants de l'État membre concerné.

3. Le droit de vote actif ne peut être exercé que s'il n'a été retiré ni dans le pays d'origine ni dans le pays de résidence, en vertu d'un arrêt exécutoire ou pour d'autres raisons.

4. Les citoyens de l'Union domiciliés dans un pays tiers se conforment, en ce qui concerne le droit de vote, aux lois du pays dont ils possèdent la nationalité.

C. Droit de vote passif

1. Pour ce qui est de l'éligibilité, les mêmes critères que pour le droit de vote actif s'appliquent. Cela vaut en particulier pour l'âge minimum, qui est actuellement compris entre 18 et 25 ans dans les États membres. Il n'existe pas de motif valable de priver de ce droit les personnes capables d'accomplir un acte juridique.

2. Les candidats ne peuvent être proposés que par les partis, auxquels est assigné un rôle particulier (article 138 A du traité CE). Ceux-ci dressent des listes de candidats tenant compte des forces sociales et des particularités régionales. Les candidatures individuelles ne sont pas à exclure. Elles doivent être rendues possibles grâce à un nombre de signatures à déterminer. Ce nombre doit être le même dans tous les États membres; il doit être relativement faible, afin d'offrir aux candidatures individuelles des chances comparables. L'exigence d'une caution désavantagerait les candidatures individuelles par rapport aux partis et écarterait les candidats ne disposant pas de moyens financiers suffisants.

3. Le Parlement européen est une représentation populaire transcendant les frontières nationales, ce qui lui impose des missions spécifiques. Celles-ci ne sont pas compatibles avec les intérêts d'une représentation populaire nationale ou régionale. D'autres incompatibilités sont prévues par l'acte du 20 septembre 1976.

D. Procédure électorale

Le système d'élection à la proportionnelle est déjà appliqué dans 14 États membres. Le Royaume-Uni prévoit d'abandonner le système d'élections majoritaire.

L'Union européenne a tranché en faveur de l'élection à la proportionnelle. Au moment où un nombre croissant de citoyens aspirent à être associés davantage aux décisions politiques, il convient d'examiner dans quelle mesure et de quelle manière l'élection des membres du Parlement européen peut satisfaire cette aspiration.

La possibilité d'émettre des votes préférentiels, d'ores et déjà prévue dans plusieurs lois électorales, va dans ce sens. Elle permet de lutter contre la tendance à l'anonymat du Parlement. Il ne faut toutefois pas perdre de vue que les voix préférentielles sont en règle générale défavorables aux femmes et favorables aux "notables".

Le découpage du territoire en circonscriptions de taille raisonnable permettrait également de lutter contre ce caractère d'anonymat et favoriserait une identification personnelle des citoyens avec "leurs" députés. En outre, les circonscriptions électorales contribueraient à une représentation régionale équilibrée des citoyens au sein du Parlement européen.

Une représentation équitable des sexes est tout aussi nécessaire qu'un équilibre régional. L'élection à la proportionnelle permet une réglementation unique appropriée.

E. Répartition des sièges

La répartition des sièges entre les partis et les candidats individuels s'effectue en fonction du nombre de suffrages valables exprimés. Le nombre des sièges devrait être calculé selon une procédure reposant sur les chiffres les plus élevés (comme le système d'Hondt). Afin d'éviter un éparpillement préjudiciable à l'activité du Parlement européen, ne devraient être retenues, en vertu d'un droit de vote unique, que les listes ayant rassemblé un pourcentage minimum de suffrages valables. Celui-ci ne devrait pas dépasser 5 %.

F. Rythme et dates des élections

Le déroulement d'élections tous les cinq ans, qui a fait ses preuves, devrait être maintenu. Dans le souci de respecter les différentes traditions en vigueur dans les États membres, les élections devraient pouvoir avoir lieu un jour ouvrable ou un dimanche. Les élections doivent donc s'étendre sur plusieurs jours consécutifs.

G. Dépenses électorales

Les dépenses électorales doivent être remboursées selon les mêmes principes et de façon identique, dans le cadre d'un droit de vote unique. Le remboursement est proportionnel au nombre de suffrages obtenu.

Les États membres fixent, à titre individuel, un montant maximal pour les dépenses électorales, afin d'empêcher que le résultat des élections ne puisse être "acheté" par la puissance financière.

H. Perspectives

La procédure électorale unique appliquée aux membres du Parlement européen doit être caractérisée par une grande flexibilité et susceptible de modifications ultérieures. Cela vaut à la fois pour l'élargissement de l'Union européenne, pour l'établissement de listes européennes par les partis européens ou pour la possibilité d'accorder le droit de vote à tous les résidents de l'Union européenne.

III. CONCLUSIONS

La commission juridique et des droits des citoyens propose l'élaboration d'un acte relatif à l'élection des membres du Parlement européen qui contienne les principes suivants:

1. L'élection des membres du Parlement européen se déroule au suffrage universel, direct, égal, libre et à bulletins secrets.

2. Les élections ont lieu tous les cinq ans. La période électorale ne comporte pas plus de cinq jours consécutifs, y compris le dimanche.

3. Possèdent un droit de vote actif et passif les citoyens de l'Union âgés de 18 ans inscrits sur les listes électorales et auxquels le droit de vote n'a pas été retiré en vertu des dispositions légales. L'inscription est automatique. Le droit de se présenter aux élections devrait être fondé sur le droit de vote. C'est pourquoi le droit de se présenter ne devrait être soumis à aucune restriction monétaire. Les candidatures individuelles devraient être autorisées, à condition d'être appuyées par un certain nombre de signatures, qui devrait être relativement peu élevé afin d'offrir aux candidats des chances comparables.

4. L'appartenance au Parlement européen n'est pas compatible avec l'appartenance à un parlement national, à un parlement régional, ni avec la fonction de président d'un exécutif régional ou de maire d'une grande ville de plus de 50.000 habitants. Les membres d'un gouvernement de la Commission ou des instances dirigeantes de la Banque centrale européenne et ses agents, ainsi que les personnes visées à l'article 6 de l'acte du 20 septembre 1976 ne peuvent siéger au Parlement européen.

5. Pour l'attribution des sièges, ne sont prises en considération que les listes rassemblant au moins 5 % des suffrages valables. L'émission de votes préférentiels peut être autorisée si les lois en vigueur dans les États membres le permettent. Les candidatures individuelles sont soumises aux mêmes règles dans tous les États membres.

6. Le territoire électoral est découpé en circonscriptions de taille raisonnable. Les États membres comptant moins de 20 millions d'habitants peuvent renoncer à ce découpage électoral.

7. Le nombre total de sièges du Parlement européen sera attribué à l'issue d'un scrutin de listes selon un système proportionnel. Les partis sont autorisés, au plus tard pour les élections européennes de 2009, à établir des listes de candidats transnationales. Le Conseil arrête les modalités d'application sur proposition du Parlement européen.

8. Chaque État membre pourra définir le plafond des dépenses consacrées par les candidats à la campagne électorale selon des principes analogues, de même que doit être effectuée simultanément une déclaration transparente des dépenses encourues.

9. En l'absence d'autres dispositions, l'acte du 20 septembre 1976 portant élection des représentants au Parlement européen au suffrage universel direct (JO L 278/1976) reste valable.

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