RECOMMANDATION POUR LA DEUXIÈME LECTURE relative à la position commune arrêtée par le Conseil en vue de l'adoption de la directive 98/ /CE du Parlement européen et du Conseil sur la surveillance complémentaire des entreprises d'assurance faisant partie d'un groupe d'assurance (C4-0308/98 - 95/0245(COD))

    24 juillet 1998

    Commission juridique et des droits des citoyens
    Rapporteur: Mme Marlies Mosiek-Urbahn

    Au cours de sa séance du 23 octobre 1997, le Parlement a rendu son avis en première lecture sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil sur la surveillance complémentaire des entreprises d'assurance faisant partie d'un groupe d'assurance (C4-0308/98 - 95/0245(COD)).

    Au cours de la séance du 28 mai 1998, le Président du Parlement a annoncé la réception de la position commune du Conseil, qu'il a renvoyée, pour examen au fond, à la commission juridique et des droits des citoyens et, pour avis, à la commission économique, monétaire et de la politique industrielle.

    Au cours de sa réunion du 21 novembre 1995, la commission avait nommé Mme Marlies MosiekUrbahn rapporteur.

    Au cours de ses réunions du 2 et des 29 et 30 juin 1998 et des 21-23 juillet 1998, elle a examiné la position commune ainsi que le projet de recommandation pour la deuxième lecture.

    Au cours de la dernière de ces réunions, elle a adopté le projet de décision par 10 voix contre 1 et 7 abstentions.

    Étaient présents au moment du vote les députés De Clercq, président; Palacio Vallelersundi et Rothley, vice-présidents; Mosiek-Urbahn, rapporteur; Berger, C. Casini, Cassidy, Ewing, FabreAubrespy (suppléant M. Buffetaut), Falconer, Florio, Fontaine, Janssen van Raay, Lehne, D. Martin, McIntosh, Thors, Verde i Aldea et Wijsenbeek.

    La recommandation pour la deuxième lecture a été déposée le 24 juillet 1998.

    Le délai de dépôt des amendements à la position commune et des propositions de rejet de celle-ci sera indiqué dans le projet d'ordre du jour de la période de session au cours de laquelle la recommandation sera examinée.

    A. PROJET DE DÉCISION

    Décision relative à la position commune arrêtée par le Conseil le 30 mars 1998 en vue de l'adoption de la directive 98/ /CE du Parlement européen et du Conseil sur la surveillance complémentaire des entreprises d'assurance faisant partie d'un groupe d'assurance (C40308/98 - 95/0245(COD))

    (Procédure de codécision: deuxième lecture)

    Le Parlement européen,

    - vu la position commune du Conseil C4-0308/98 - 95/0245 (COD) du 28 mai 1998,

    - vu son avis rendu en première lecture[1] sur la proposition de la Commission au Parlement européen et au Conseil (COM(95)0406)[2],

    - vu la proposition modifiée de la Commission COM(98)0038[3],

    - vu l'article 189 B paragraphe 2 du traité CE,

    - vu l'article 72 de son règlement,

    - vu la recommandation pour la deuxième lecture de la commission juridique et des droits des citoyensCOMMM (A4-0286/98),

    1. modifie comme suit la position commune;

    2. invite la Commission à se prononcer favorablement sur les amendements du Parlement dans l'avis qu'elle est appelée à émettre conformément à l'article 189 B, paragraphe 2, point d), du traité CE;

    3. invite le Conseil à approuver tous les amendements du Parlement, à modifier en conséquence sa position commune et à arrêter définitivement l'acte;

    4. charge son Président de transmettre la présente décision au Conseil et à la Commission.

    Position commune du Conseil

    Amendements

    (Amendement 1)

    Article premier, point d

    d) "entreprise mère", une entreprise mère au sens de l'article 1er de la directive 83/349/CEE, ainsi que toute entreprise exerçant effectivement, de l'avis des autorités compétentes, une influence dominante sur une autre entreprise;

    d) "entreprise mère", une entreprise mère au sens de l'article 1er, paragraphe 1, de la directive 83/349/CEE;

    (Amendement 2)

    Article premier, point e

    e) "entreprise filiale", une entreprise filiale au sens de l'article 1er de la directive 83/349/CEE, ainsi que toute entreprise sur laquelle une entreprise mère exerce effectivement, de l'avis des autorités compétentes, une influence dominante. Toute entreprise filiale d'une entreprise filiale est également considérée comme filiale de l'entreprise mère qui est à la tête de ces entreprises;

    e) "entreprise filiale", une entreprise filiale au sens de l'article 1er, paragraphe 1, de la directive 83/349/CEE. Toute entreprise filiale d'une entreprise filiale est également considérée comme filiale de l'entreprise mère qui est à la tête de ces entreprises ;

    (Amendement 3)

    Article premier, point f

    f) "participation", une participation au sens de l'article 17, première phrase, de la directive 78/660/CEE ou le fait de détenir, directement ou indirectement, 20 % ou plus des droits de vote ou du capital d'une entreprise;

    f) "participation", une participation au sens de l'article 17 de la directive 78/660/CEE;

    (Amendement 4)

    Article 2, paragraphe 1

    Applicabilité de la surveillance complémentaire des entreprises d'assurance

    Applicabilité de la surveillance complémentaire des entreprises d'assurance

    1. En plus des dispositions de la directive 73/239/CEE et de la directive 79/267/CEE, qui définissent les règles de surveillance des entreprises d'assurance, les États membres prévoient une surveillance complémentaire de toute entreprise d'assurance qui est une entreprise participante d'au moins une entreprise d'assurance, une entreprise de réassurance ou une entreprise d'assurance d'un pays tiers, selon les modalités prévues aux articles 5, 6, 8 et 9.

    1. En plus des dispositions de la directive 73/239/CEE et de la directive 79/267/CEE, qui définissent les règles de surveillance des entreprises d'assurance, les États membres prévoient une surveillance complémentaire de toute entreprise d'assurance ayant une participation dans au moins une entreprise d'assurance, une entreprise de réassurance ou une entreprise d'assurance d'un pays tiers, selon les modalités prévues aux articles 5, 6 et 8. En outre, les États membres prévoient, selon les modalités prévues à l'article 9, une surveillance complémentaire de toute entreprise d'assurance qui est l'entreprise mère d'au moins une entreprise d'assurance, une entreprise de réassurance ou une entreprise d'assurance d'un pays tiers.

    (Amendement 5)

    Annexe II, paragraphe 3

    3. Les autorités compétentes veillent à ce que soient effectués, au niveau de la société holding d'assurance, de l'entreprise de réassurance ou de l'entreprise d'assurance d'un pays tiers, des calculs analogues à ceux décrits à l'annexe I.

    3. Les autorités compétentes veillent à ce que soient effectués, au niveau de la société holding d'assurance, de l'entreprise de réassurance ou de l'entreprise d'assurance d'un pays tiers, des calculs analogues à ceux décrits à l'annexe I.

    Cette analogie consiste à appliquer les principes généraux et méthodes décrits à l'annexe I au niveau de la société holding d'assurance, de l'entreprise de réassurance ou de l'entreprise d'assurance d'un pays tiers.

    Cette analogie consiste à appliquer les principes généraux et méthodes décrits à l'annexe I au niveau de la société holding d'assurance, de l'entreprise de réassurance ou de l'entreprise d'assurance d'un pays tiers.

    Pour les seuls besoins de ce calcul, l'entreprise mère est traitée comme s'il s'agissait d'une entreprise d'assurance soumise:

    Pour les seuls besoins de ce calcul, l'entreprise mère est traitée comme s'il s'agissait d'une entreprise d'assurance soumise:

    - à une exigence de solvabilité égale à zéro lorsqu'elle est une société holding d'assurance,

    - à une exigence de solvabilité égale à zéro lorsqu'elle est une société holding d'assurance,

    - à une exigence de solvabilité notionnelle telle que prévue au point 2.2 de l'annexe I lorsqu'elle est une entreprise de réassurance, ou telle que prévue au point 2.4 (B) de l'annexe I lorsqu'elle est une entreprise de réassurance ayant son siège statutaire dans un pays tiers,

    - à une exigence de solvabilité notionnelle telle que prévue au point 2.2 de l'annexe I lorsqu'elle est une entreprise de réassurance, ou telle que prévue au point 2.4 (B) de l'annexe I lorsqu'elle est une entreprise de réassurance ayant son siège statutaire dans un pays tiers,

    - à une exigence de solvabilité déterminée suivant les principes du point 2.4 (A) de l'annexe I, lorsqu'il s'agit d'une entreprise d'assurance d'un pays tiers,

    - à une exigence de solvabilité déterminée suivant les principes du point 2.4 (A) de l'annexe I, lorsqu'il s'agit d'une entreprise d'assurance d'un pays tiers,

    et est soumise aux mêmes conditions que celles définies à l'article 16, paragraphe 1, de la directive 73/239/CEE ou à l'article 18 de la directive 79/267/CEE en ce qui concerne les éléments à retenir pour la marge de solvabilité.

    et est soumise aux mêmes conditions que celles définies à l'article 16, paragraphe 1, de la directive 73/239/CEE ou à l'article 18 de la directive 79/267/CEE en ce qui concerne les éléments à retenir pour la marge de solvabilité.

    Sont également pris en compte, dans ce calcul, d'autres fonds de tiers provenant de l'extérieur du groupe d'assurance, dans la mesure où ils satisfont aux exigences de l'article 24 de la directive 92/49/CEE(1) ou de l'article 25 de la directive 92/96/CEE(2).

    (1) Directive 92/49/CEE du Conseil, du 18 juin 1992; JO L 228, p. 1; "troisième directive assurance non-vie".

    (2) Directive 92/96/CEE du Conseil, du 10 novembre 1992; JO L 360, p. 1; "troisième directive assurance vie".

    • [1] () JO C 339 du 10.11.1997, pp. 91 et 130.
    • [2] () JO C 341 du 19.12.1995, p. 16.
    • [3] () JO C 108 du 7.4.1998, p. 48.

    B. EXPOSÉ DES MOTIFS

    Rappel

    Cette directive a pour but d'introduire, sur proposition de la Commission du 4 octobre 1995 (JO C 341 du 19 décembre 1995, p. 16), une surveillance complémentaire des entreprises d'assurance appartenant à un groupe d'assurance (voir articles 1 à 3). La surveillance complémentaire consisterait:

    - en une meilleure information des autorités de surveillance au sujet des structures des groupes d'assurance [transparence[ (articles 5 à 7),

    - en un contrôle renforcé des opérations intragroupe [contrôle des opérations[ (article 8), et surtout

    - en des mesures de contrôle juridique contre le double gearing (utilisation multiple du capital propre) afin d'assimiler, autant que faire se peut, du point de vue des exigences de fonds propres (= solvabilité), les groupes d'assurance en tant qu'ensemble aux entreprises individuelles (article 9 en liaison avec l'annexe I et article 10 en liaison avec l'annexe II).

    Après avis du Comité économique et social (27 mars 1996), le Parlement européen a rendu son avis sur la proposition de directive en première lecture (assemblée plénière du 23 octobre 1997), 24 amendements à l'appui. Ces amendements avaient pour but de donner au texte de la directive un libellé plus clair et, surtout, d'en limiter au strict nécessaire les exigences financières aux entreprises d'assurance et, partant, en fin de compte, aux consommateurs.

    Dans la perspective de la deuxième lecture, le Conseil a transmis sa position commune au Parlement le 28 mai 1998. Dans sa communication au Parlement européen du 30 mars 1998 [SEC(98)0517 final

    - 95/0245 (COD)[, la Commission lui recommande d'adopter la position commune.

    Force est de constater que le Conseil et la Commission ne prennent pas en compte des amendements particulièrement importants du Parlement (voir la proposition modifiée de la Commission du 28 janvier 1998 - JO C 108 du 7 avril 1998, p. 48).

    Observations générales

    1. Aux termes d'un communiqué de presse de la Commission du 5 février 1998, font partie des principes-clés de la directive des exigences plus élevées en matière de fonds propres, ce afin d'éliminer le phénomène de double utilisation du capital. D'après les déclarations de presse du Conseil du 27 novembre 1997 et du 30 mars 1998, la proposition ne soumet, au contraire, ni les entreprises d'assurance ni les entreprises de réassurance ni les sociétés holding d'assurance à des exigences supplémentaires en ce qui concerne le capital. Il semble en ressortir que le Conseil et la Commission professent, pour ce qui est de l'aspect de la directive le plus important sur le plan financier, des opinions diamétralement opposées. Pour que la proposition de directive puisse être évaluée, il faut absolument éclaircir cette question.

    2. D'après la communication de la Commission au Parlement européen (notamment no 2, point 3, et no 3.1 alinéa 3), la directive a pour but d'étendre au secteur de l'assurance en tant que secteur supplémentaire de services financiers les règles de surveillance des groupes applicables aux établissements de crédit et aux entreprises d'investissement. Transférer mécaniquement ces dispositions n'est toutefois pas approprié. À l'inverse des autres prestataires de services financiers, les entreprises d'assurance sont soumises à un strict contrôle individuel, lequel ne porte pas seulement sur leur dotation en fonds propres (solvabilité), mais aussi et surtout sur leurs placements et sur leurs réserves actuarielles. La surveillance de groupe grève donc les entreprises d'assurance d'un fardeau supplémentaire. En outre, les banques, qui se trouvent beaucoup plus fortement engagées dans le système monétaire et de crédit, se trouvent dans une situation de risque différente de celle des entreprises d'assurance; les entreprises faisant partie d'un groupe y participent souvent aux mêmes crédits ("pyramides de crédit") et sont exposées dans la même, voire dans une plus forte, mesure à la conjoncture. Ces différences justifient aux yeux du secteur de l'assurance des dérogations aux règles de surveillance des groupes appliquées aux autres prestataires de services financiers.

    Modifications

    1. La position commune contient, par rapport à la proposition de la Commission, une série de modifications qui ne reposent toutefois pas sur des amendements du Parlement et sur lesquelles celuici n'a pas encore eu l'occasion de prendre position. Il s'agit en l'occurrence tantôt d'éclaircissements (par exemple, en ce qui concerne l'exclusion du financement interne des groupes ainsi que la proportionnalité de participation lors du calcul de la solvabilité ajustée) ainsi que d'allégements (principalement en ce qui concerne la reconnaissance d'éléments de solvabilité individuelle), mais tantôt aussi d'un surcroît de sévérité (définition de la participation, exigences indirectes de solvabilité aux réassureurs à la tête de groupes d'assurance, entreprises d'assurance de pays tiers).

    À considérer strictement les choses, il y a lieu de constater (comme la Commission le fait, du reste, dans sa communication) que la position commune reprend, soit expressis verbis soit dans leur teneur intégrale, 7 des 24 amendements du Parlement (6, 7, 9, 10, 11, 16 et 21), en prend partiellement 12 en compte (1, 2, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 27, 23 et 24) et en rejette totalement 5 (3, 4, 5, 8 et 20). Il y a toutefois lieu de remarquer que le Conseil s'est montré plus réceptif aux (plus nombreux) amendements du Parlement relatifs à des éclaircissements qu'aux amendements visant à limiter le fardeau financier qu'impose la directive.

    2. Amendements 1 à 3

    Pour ce qui concerne l'applicabilité (seuil de participation), la position commune rend plus strictes encore les dispositions critiquées par le Parlement.

    Aux termes de la proposition de la Commission de 1995, devaient être soumises à la surveillance complémentaire en vertu de la proposition de directive les entreprises d'assurance qui détiennent 20 % ou plus du capital ou des droits de vote dans les entreprises d'assurance ou de réassurance ainsi que les entreprises d'assurance qui exercent, de l'avis des autorités de contrôle, une influence dominante sur d'autres entreprises d'assurance ou entreprises de réassurance [(article 3 paragraphe 1 en liaison avec l'article 1 notamment lettres d) e) f) h)[.

    À l'inverse, le Parlement avait demandé (amendement 8 en liaison avec les amendements 1, 2, 3, 4 et 5) de limiter la surveillance complémentaire aux entreprises d'assurance qui sont des entreprises mères (au sens de l'article 17 de la 4e directive) d'une autre entreprise d'assurance ou entreprise de réassurance. Cela signifie en d'autres termes: détention de droits majoritaires ou d'une participation avec influence dominante ou direction unique. Il s'agit en l'occurrence des entreprises qui sont parties prenantes aux comptes consolidés du groupe d'entreprises. La notion de "participation" est à comprendre au sens de l'article 17 de la 4e directive, aux termes duquel doit exister, en plus de la détention de parts, une relation durable entre entreprise participante et entreprise liée (article 17, paragraphe 1). Une telle relation est, en tout état de cause, présumée, sauf preuve du contraire, en cas de détention de 20 %, et plus, des parts (article 17, phrase 2).

    À présent, la position commune du Conseil et la proposition de directive modifiée de la Commission prévoient que ressortissent à la directive:

    - toute participation des entreprises d'assurance à d'autres entreprises d'assurance ou de réassurance, quelle que soit leur taille (participations au sens de l'article 17 première phrase de la 4e directive) [article 1 lettre f) nouvelle[

    - la détention d'au moins 20 %, ou plus, des droits de vote ou du capital [comme c'est le cas dans la proposition de la Commission de 1995[, et

    - la supposition d'une influence dominante de la part de l'autorité de surveillance [comme c'est le cas dans la proposition de la Commission de 1995[.

    Les amendements 1 à 3 ramènent à leur juste mesure les définitions des notions "entreprise mère", "entreprise filiale" et "participation" et, partant, le champ d'application de la surveillance complémentaire.

    Il y avait tout d'abord lieu de supprimer le membre de phrase "ainsi que toute entreprise exerçant effectivement, de l'avis des autorités compétentes, une influence dominante ..." parce qu'elle donne l'impression, de manière tout bonnement scandaleuse du point de vue de l'État de droit, que le seul avis subjectif des autorités est de nature à avoir des effets de droit. Cette tournure a déjà été utilisée, on le sait, dans des directives antérieures. Cela n'arrange toutefois rien. Cette tournure doit être supprimée.

    Il fallait ensuite faire appel à la définition éprouvée de "participation" de l'article 17 de la directive 78/660/CEE, sans viser péremptoirement, en guise de formule de substitution, à une valeur arbitraire de "20% des droits de vote" (voir explications ci-dessus).

    3. Amendement 4

    L'amendement no 4 constitue un compromis entre l'amendement no 8 adopté en première lecture et la position du Conseil et de la Commission. Par cet amendement, il est, d'une part, fait droit au souhait des autorités de surveillance d'être informées de toutes les participations dans un groupe d'assurance (transparence) et de contrôler les opérations entre entreprises appartenant à un groupe (contrôle d'opération) et, d'autre part, les mesures visées à la directive contre un double gearing (utilisation multiple des fonds propres) sont limitées aux cas dans lesquels le double gearing peut avoir, preuves scientifiques à l'appui, des effets d'accroissement des risques, ce qui suppose la possibilité d'influencer les risques, c'est-à-dire les fonctions de direction (relations entreprise mère/entreprise filiale au sens de l'article premier de la septième directive concernant les comptes consolidés). Se trouvent de la sorte évitées des exigences en matière de capitaux propres fixées aux entreprises d'assurance à un niveau injustifié, c'est-à-dire, en fin de compte, des charges financières à supporter par le consommateur. Se trouve en outre évitée l'obligation, implicite dans la directive, d'établissement de deux comptes de groupe, un aux fins de publication de tel compte dans lequel seuls doivent être consolidés les cas, visés à l'article 1 de la septième directive, de droits majoritaires, d'influence dominante et de direction unique, et l'autre concernant spécialement le compte de groupe destiné aux seules autorités de surveillance.

    4. Amendement 5

    La proposition de la Commission de 1995 demandait en substance que les sociétés holdings ne pussent financer leurs participations d'assurance qu'avec des capitaux propres. À l'inverse, en première lecture (amendements nos 23 et 24 relatifs aux sociétés holdings faîtières, amendements nos 18 et 19 relatifs aux sociétés holdings d'assurance elles-mêmes entreprises participant d'une entreprise d'assurance ou de réassurance), le Parlement demandait d'autoriser toute espèce de financement pour autant que les fonds proviennent de l'extérieur du groupe. La justification était et reste valable: un financement provenant de l'extérieur du groupe ne porte pas atteinte aux entreprises filiales des sociétés holdings qui détiennent effectivement le capital, mais tout au plus à leurs actionnaires en cas de difficultés de leur part à rembourser. Toutefois, ceux-ci ne doivent pas être protégés par la législation sur la surveillance des assurances. Aux termes de la position commune, il peut à présent être aussi fait appel, pour le financement des participations d'assurance des sociétés holdings, outre aux fonds propres, aux autres éléments de solvabilité autorisés dans les prescriptions de solvabilité individuelle. Cette possibilité élargie de financement (en substance, prêts subordonnés et droits de jouissance) est en tout état de cause sans objet pour les entreprises mères et économiquement insuffisante. Les actionnaires de ces entreprises mères de groupe (holdings faîtiers) ne répondent pas, d'après la directive, à la définition "entreprise d'assurance". Une limitation du financement aux éléments de la surveillance de solvabilité n'est donc pas justifiée pour les entreprises d'assurance. De surcroît, prêts subordonnés et droits de jouissance sont généralement chers par rapport à d'autres formes de financement. Par conséquent, il est demandé, comme le faisaient déjà les amendements 23 et 24 de la première lecture, que les entreprises mères de groupe soient exemptées des prescriptions de financement de la directive.