BETÆNKNING om Den Europæiske Ombudsmands årsberetning for 1998 (C4-0138/99)

18. marts 1999

Udvalget for Andragender
Ordfører: Laura De Esteban Martin

Med skrivelse af 8. februar 1999 fremsendte Den Europæiske Ombudsmand, Jacob Söderman, sin årsberetning til Europa-Parlamentet i overensstemmelse med EU-traktatens artikel 138 E, stk. 1, og artikel 3, stk. 8, i Europa-Parlamentets afgørelse vedrørende ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv.

På mødet den 22. marts 1999 vil Parlamentets formand meddele, at han havde henvist denne årsberetning til Udvalget for Andragender som korresponderende udvalg.

På mødet den 23. og 24. november 1998 havde Udvalget for Andragender valgt De Esteban Martin til ordfører.

På mødet den 23.-24. november forelagde Den Europæiske Ombudsmand sin årsberetning for Udvalget for Andragender.

På møder den 16.-17. februar 1999 og den 15.-16. marts 1999 behandlede udvalget Den Europæiske Ombudsmandens årsberetning og udkastet til betænkning.

På sidstnævnte møde vedtog det enstemmigt forslaget til beslutning.

I afstemningen deltog: Fontana (formand), Newman og Ullmann (næstformænd), De Esteban Martin (ordfører), Camisón Asensio, Carlo Casini (for Danesin), Gutiérrez Díaz, Lomas, Miller (for Hindley, jf. forretningsordenens artikel 138, stk. 2), Papakyriazis, Perry, Schmidbauer, Seal (for Kuhn) og Smith (for Graenitz).

Betænkningen indgivet den 18. marts 1999.

Fristen for ændringsforslag til denne betænkning vil fremgå af forslaget til dagsorden for den mødeperiode, hvor den skal behandles.

A FORSLAG TIL BESLUTNING

Beslutning om Den Europæiske Ombudsmands årsberetning for 1998 (C4-0138/99)

Europa-Parlamentet,

- der henviser til Den Europæiske Ombudsmands årsberetning for 1998 (C4-0138/99),

- der henviser til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 8 D, stk. 2, og artikel 138 E,

- der henviser til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Kul- og Stålfællesskab, særlig artikel 20 D,

- der henviser til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Atomenergifællesskab, særlig artikel 107 D,

- der henviser til sin beslutning af 17. november 1993 og til sin afgørelse af 9. marts 1994 om ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv, særlig artikel 3, stk. 8[1],

- der henviser til sin beslutning af 14. juli 1995 om Den Europæiske Ombudsmands rolle[2],

- der henviser til sin beslutning af 15. juli 1997 om Den Europæiske Ombudsmands årsberetning 1996[3],

- der henviser til sine tidligere beslutninger om andragender, særlig beslutning af 16. juli 1998 om arbejdet i Udvalget for Andragender i parlamentsåret 1997-1998[4],

- der henviser til sin beslutning af 10. juni 1997 om arbejdet i Udvalget for Andragender i parlamentsåret 1996-1997[5],

- der henviser til betænkning fra Udvalget for Andragender (A4-0119/99),

der henviser til, at Den Europæiske Ombudsmand i henhold til traktaten om Den Europæiske Union har til opgave på grundlag af klager, der forelægges ham, eller på eget initiativ at foretage de undersøgelser, som han finder berettigede, af fejl eller forsømmelser i forbindelse med handlinger foretaget af Fællesskabets institutioner eller organer, med undtagelse af Domstolen og Retten i Første Instans under udøvelsen af deres domstolsfunktioner,

der henviser til, at det ikke vil være muligt at styrke integrationen inden for Den Europæiske Union, hvis ikke EU-borgere føler, at de aktivt inddrages i forsvaret af deres rettigheder på en så gennemsigtig vis, at de kan have tillid til de afgørelser, der bliver truffet,

der henviser til, at det voksende antal klager til Den Europæiske Ombudsmand afspejler borgernes ønske om en mere effektiv og gennemsigtig fællesskabsforvaltning,

D. der henviser til, at samarbejdet og koordineringen mellem Europa-Parlamentet, via Udvalget for Andragender i dettes egenskab af kompetent udvalg, og Den Europæiske Ombudsmand skal bidrage til at definere, forsvare og sikre EU-borgernes rettigheder,

lykønsker Den Europæiske Ombudsmand med den veldisponerede, klare og koncise årsberetning for 1998;

2. udtrykker sin tilfredshed med det upåklagelige og kreative samarbejde mellem Den Europæiske Ombudsmand og Udvalget for Andragender og Europa-Parlamentet;

3. glæder sig over Den Europæiske Ombudsmands bestræbelser på at sikre, at EU-borgerne i perioden forud for indledningen af den i EU-traktatens artikel 169 omhandlede retlige procedure kan have en aktiv, åben og gensidig dialog med Kommissionen for så vidt angår behandlingen af deres klager over overtrædelser begået af medlemsstaterne og ikke tværtimod henvises til at spille en rent passiv rolle som blotte informationskilder;

4. er enig i, at der må gøres øget brug af alle til rådighed stående midler, herunder Internet og andre medier, til at give EU-borgerne behørig information om deres rettigheder, f.eks. retten til at indgive andragender og klager, således at ingen forhindres i at gøre deres rettigheder gældende på grund af manglende kendskab til de såvel retlige som ikke-retlige midler, der står til deres rådighed;

5. glæder sig over Den Europæiske Ombudsmands bestræbelser på at skabe kreative og frugtbringende forbindelser med nationale og regionale ombudsmænd og lignende institutioner og opfordrer dem indtrængende til at være mere opmærksomme på spørgsmålet om fri bevægelighed for personer, som er en uomgængelig nødvendighed for fuldt EUstatsborgerskab;

6. opfordrer, i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 138 E, stk. 4, indtrængende Udvalget om Institutionelle Spørgsmål til at overveje at ændre artikel 3, stk. 2, i ombudsmandens statut og de almindelige betingelser for udøvelsen af hans hverv, således at ombudsmanden under udøvelsen af sine undersøgelsesfunktioner kan få adgang til samtlige relevante dokumenter og indhente frit afgivne og hierarkisk uhindrede svar fra de personer, hvis udsagn er nødvendige for en retfærdig og korrekt bedømmelse af de klager, som forelægges ham; disse ændringer vil ikke være til fare for ombudsmandens og hans personales tavshedspligt som fastsat i artikel 4, stk. 1, i ovennævnte statut og almindelige betingelser, men er en uomgængelig forudsætning for, at EU-borgerne kan have fuld tillid til ombudsmandens arbejde;

7. understreger det presserende behov for, at der så hurtigt som muligt udarbejdes en adfærdskodeks for god administrativ praksis, som skal gælde for samtlige EU-institutioner og -organer, og som skal være tilgængelig for alle EU-borgere og offentliggøres i De Europæiske Fællesskabers Tidende;

8. lykønsker ombudsmanden med den ihærdige indsats, han har gjort med hensyn til sit sekretariats strukturering og arbejdsmetoder, idet dette på afgørende vis har medvirket til at konsolidere ombudsmandsinstitutionen;

9. glæder sig over afgørelsen om at give Den Europæiske Ombudsmand et selvstændigt budget og opfordrer indtrængende Rådet til at vedtage denne afgørelse, således at dette selvstændige budget kan gennemføres senest inden regnskabsåret 2001;

10. opfordrer Den Europæiske Ombudsmand til at regularisere statussen for de tjenestemænd og øvrige ansatte, der bistår ham;

11. mener, at der i forretningsordenen bør indføjes en udtrykkelig bestemmelse om, at Udvalget for Andragender er det kompetente udvalg for så vidt angår vurderingen af Den Europæiske Ombudsmands årsberetning og særberetninger, og støtter de bestræbelser, som Udvalget for Forretningsordenen, Valgs Prøvelse og Medlemmernes Immunitet har gjort sig for så vidt angår de relevante ændringer af forretningsordenens artikel 161;

1 pålægger sin formand at sende denne beslutning og betænkning til Den Europæiske Ombudsmand, alle EU-institutioner og -organer, medlemsstaternes parlamenter og regeringer, de nationale ombudsmænd eller tilsvarende institutioner samt de nationale parlamenters udvalg for andragender eller tilsvarende organer i medlemsstaterne.

• [1] () EFT L 113 af 4.5.1994, s. 15.
• [2] () EFT C 249 af 25.9.1995, s. 200.
• [3] () EFT C 286 af 27.9.1997, s. 41.
• [4] () EFT C 292 af 21.9.98, s. 167.
• [5] () EFT C 200 af 30.6.97, s. 27.

B BEGRUNDELSE

I. Årsberetningens indhold

1. Dette er den fjerde årsberetning, der forelægges af Den Europæiske Ombudsmand, og er således den tredje årsberetning, som omfatter Den Europæiske Ombudsmands virksomhed gennem et helt kalenderår. Den dækker kalenderåret 1998. Den har samme struktur som årsberetningen for 1997, der af Udvalget for Andragender blev beskrevet som "et raffineret og koncist eksempel på en udtømmende og fuldstændig årsberetning"[1]. Til denne årsberetning, som er veldisponeret, klar og omhyggelig, kan med god ret knyttes de samme adjektiver, idet der er tale om at konsolidere en institution, som stadigvæk er meget ny, men allerede velkendt og værdsat af EU-borgerne.

2. Årsberetningen består af syv kapitler. Det første består af en præambel, hvor de opnåede resultater samt fremtidsudsigterne beskrives på en kortfattet og præcis måde. Andet kapitel omhandler de klager, der er forelagt for ombudsmanden, samt behandlingen af disse, en omtale af retsgrundlaget for ombudsmandens aktiviteter, begrebet "fejl", og derefter kommer en redegørelse for, hvor langt man er nået i bestræbelserne på at skabe en "adfærdskodeks" for god administrativ praksis. Der redegøres endvidere for det voksende antal klager, der forelægges for Den Europæiske Ombudsmand, og som omhandler problemer i forbindelse med personers frie bevægelighed, og endelig redegøres der for vanskeligheder i forbindelse med adgangen til EU-institutionernes og -organernes dokumenter. I tredje kapitel beskrives Den Europæiske Ombudsmands undersøgelser og afgørelser med hensyn til 90 klager over fejl, som på passende vis er blevet udvalgt for at undgå gentagelser - disse vedrørte EuropaParlamentet, Rådet, Kommissionen og Publikationskontoret - samt to undersøgelser på eget initiativ. Det fjerde kapitel omhandler forbindelserne mellem Den Europæiske Ombudsmand og de øvrige institutioner i Den Europæiske Union. Femte kapitel omhandler forbindelserne med medlemsstaternes ombudsmænd og tilsvarende institutioner. Sjette kapitel omhandler ombudsmandens aktiviteter på PR-området. Endelig består syvende kapitel af nogle bilag vedrørende statistikker, budget og personale.

II. Bemærkninger til årsberetningen

a) - Klager til Den Europæiske Ombudsmand

3. I årsberetningen nævnes det, at Den Europæiske Ombudsmand mellem 1. januar og 31. december 1998 modtog 1.372 klager, hvoraf de 1.237 var fra individuelle borgere, 63 fra sammenslutninger, 60 fra virksomheder, 9 indgivet af medlemmer af Europa-Parlamentet og 3 andragender, der blev forelagt Ombudsmanden af Udvalget for Andragender med henblik på at få disse behandlet som klager. 244 sager var blevet overført fra det tidligere år, og ombudsmanden indledte én undersøgelse på eget initiativ.

Det største antal sager kom fra Spanien, Frankrig og Italien (14%), de færreste sager kom fra Østrig og Luxembourg (1%). 76 blev modtaget fra lande, der ikke er medlemmer af EU.

I 1.322 tilfælde (93%) blev der gennemført en undersøgelse af, hvorvidt sagerne opfyldte kravene for behandling, og af disse faldt kun 411 (31%) ind under ombudsmandens beføjelser, og 911 (69%) faldt uden for ombudsmandens virksomhedsområde. Af disse 411 sager blev 212 erklæret for at opfylde kravene for behandling (for de 170 blev der indledt undersøgelser, og i forbindelse med 42 sager var der ikke grundlag for at indlede en undersøgelse, idet 9 af disse sager blev videresendt til Udvalget for Andragender), og 199 blev afvist. Af de indledte undersøgelser vedrørte de 129 (75%) Kommissionen, 27 (16%) Europa-Parlamentet og 7 (4%) Rådet.

4. Der blev registreret 1.181 klager i 1997 og 1.372 i 1998, dvs. en stigning på 191 tilfælde, hvilket vidner om en større udbredelse af kendskabet til Den Europæiske Ombudsmands eksistens. Det kan endvidere nævnes, at der i 1998 var 43 flere sager end i 1997, som faldt ind under Den Europæiske Ombudsmands beføjelser, og 87 sager mindre, som faldt uden for ombudsmandens beføjelser. Denne sammenligning giver grundlag for at konkludere, at de europæiske borgere er mere bevidste og vidende om de beføjelser, som EU-traktaten tillægger Den Europæiske Ombudsmand, idet der indsendes færre klager, som ikke hører ind under ombudsmandens virksomhedsområde, og altså først burde have været forelagt andre organisationer, det være sig retsinstanser eller organisationer uden for retsvæsenet, hovedsagelig nationale, som har beføjelser til at beskytte den pågældendes rettigheder.

5. I årsberetningen henvises endvidere til den indsats, der i løbet af næste år skal gøres for at begrænse fristen for indgivelse af klager, nemlig en måned til at træffe afgørelse om, hvorvidt klagen kan behandles; et år til at gennemføre og afslutte en undersøgelse.

b) - Mere effektiv beskyttelse af de europæiske borgeres rettigheder

6. I sin årsberetning for 1997 havde Den Europæiske Ombudsmand allerede omtalt nødvendigheden af i forundersøgelsesfasen at forbedre de borgeres stilling, hvis klage havde oprindelse i en sag, der var anlagt af Kommissionen i henhold til EU-traktatens artikel 169. I denne årsberetning går ombudsmanden et skridt videre, idet han udtaler, at det ideelle vil være, om der i EU-traktaten bliver indføjet en bestemmelse om, at EU-borgerne har ret til at forelægge klager for Kommissionen over eventuelle overtrædelser af fællesskabslovgivningen begået af medlemsstaterne. Dette ville være den eneste måde, hvorpå det kunne garanteres, at borgerne blev betragtet som en del af processen, og sikres, at borgernes klager i fremtiden blev behandlet på korrekt og gennemskuelig vis.

Det er forståeligt, at borgernes ønske om at kunne deltage i proceduren, hvilket ikke er muligt i henhold til EU-traktatens artikel 169[2], ville være den mest effektive måde til at styrke borgernes tillid til den procedure, der ville blive indført ved dette lovgivningsmæssige skridt. Fysiske og juridiske personer har kun mulighed for at udnytte bestemmelserne i EU-traktatens artikel 173 og 175 med de velkendte begrænsninger, især den der kan afledes af "interessen i retsbeskyttelse".

Reelt er borgerens rolle i henhold til EU-traktatens artikel 169 begrænset til blot at afvente informationer, idet han ikke har mulighed for at føre nogen som helst kontrol med selve processens forløb, eftersom Domstolens jurisdiktion over Kommissionen anerkendes som en absolut beføjelse, og Domstolen frit kan vurdere de sager, den får forelagt. Borgeren har ikke engang mulighed for at klage over, at Kommissionen beslutter at henlægge en klage, som borgeren har forelagt den.

Kommissionen har vist sin gode vilje i forbindelse med gennemførelsen af Den Europæiske Ombudsmands undersøgelse i april 1997, hvad angår de klager, der blev forelagt af borgerne om overtrædelser af fællesskabsretten begået af medlemsstaterne. Kommissionen lovede at forbedre borgerens stilling i forbindelse med den indledende fase i artikel 169. Det vil således være nødvendigt at styrke de lovede bestræbelser i dette øjemed, ved at holde borgeren informeret om behandlingen af hans klage på en sådan måde, at han føler sig som aktiv deltager og ikke nødsages til kun at forholde sig afventende. Kommissionen forpligter sig til på forhånd at meddele borgeren årsagerne til, at den eventuelt beslutter at henlægge en sag, fordi den konkluderer, at der ikke er tale om overtrædelse af fællesskabsretten.

7. Med henblik på at bevidstgøre borgerne endnu mere om deres rettigheder, foreslås det i Den Europæiske Ombudsmands årsberetning, at EU-traktaten klart nævner samtlige muligheder for at klage, idet der gøres opmærksom på de nationale domstoles oprindelige rolle og borgernes ret til at forelægge klager for de nationale ombudsmænd samt indgive andragender til de nationale parlamenter. Medlemsstaterne bør endvidere være forpligtede til at sikre, at deres retsvæsen omfatter et ikke-retligt organ.

Mange af de klager, der er forelagt for Den Europæiske Ombudsmand, omhandler personers frie bevægelighed. EU-borgerne synes ikke at forstå, hvorfor sådanne spørgsmål ligger uden for Ombudsmandens kompetence. Efter Den Europæiske Ombudsmands mening skyldes dette borgernes manglende viden om muligheden for at henvende sig til de nationale domstole og navnlig de nationale ombudsmænd, som for så vidt fællesskabsretten er en del af medlemsstaternes retsbestemmelser, har beføjelse til at behandle de klager, der forelægges dem af de nationale myndigheder.

Udbredelsen af borgernes kendskab til deres egne rettigheder må være en opgave, som EUinstitutionerne bør tage op via pressen, de audiovisuelle medier, Internet, afholdelse af konferencer, seminarer m.m. Gratis retshjælp, der tilbydes af unge arbejdsløse jurister i de enkelte medlemsstater, kunne ligeledes være et nyttigt hjælpemiddel. I dette tilfælde ville Parlamentets og Kommissionens tjenestegrene i de europæiske hovedstæder kunne yde den nødvendige logistiske støtte.

c) - En adfærdskodeks for god administrativ praksis

8. I november 1998 indledte Den Europæiske Ombudsmand en undersøgelse på eget initiativ for at konstatere, om fællesskabsinstitutionerne og -organerne havde en adfærdskodeks for deres administration, hvad angår god administrativ praksis for tjenestemændenes forhold til offentligheden, og hvorvidt denne adfærdskodeks var tilgængelig for borgerne. Idéen blev taget op af Europa-Parlamentet, og Roy Perry, ordfører for betænkningen om arbejdet i Udvalget for Andragender i parlamentsåret 1996-1997, gjorde opmærksom på vigtigheden af en sådan kodeks, idet han nævnte, at den "af hensyn til offentlighedens adgang og forståelse er af allerstørste betydning for samtlige europæiske institutioner og organer"[3]. En sådan adfærdskodeks skal indeholde principper for såvel indholdet som forløbet af processen. Resultaterne af denne undersøgelse vil foreligge i næste årsberetning.

En sådan administrativ kodeks for god administrativ praksis er en nødvendig forudsætning for at kunne skabe et forhold præget af tillid og åbenhed mellem borgerne og EUinstitutionerne. Gennemførelsen af en sådan kodeks bør støttes, og den bør, idet man til stadighed holder sig de enkelte institutioners særlige opgaveområder for øje, være retningsgivende for samtlige institutioner og organer, hvad angår de grundlæggende principper.

d) Ændring af statutten for Den Europæiske Ombudsmand

1. - Adgang til samtlige dokumenter

9. Den Europæiske Ombudsmand henviser til nødvendigheden af at ændre artikel 3, stk. 2, i statutten for Den Europæiske Ombudsmand. Det er ikke muligt at gennemføre en undersøgelse fuldt ud, hvis der ikke er adgang til samtlige dokumenter, som er nødvendige med henblik på at træffe en afgørelse. Han mener, at bestemmelsen om, at Fællesskabets institutioner og organer kan nægte at give ham adgang til de pågældende dokumenter "under behørigt begrundet henvisning til deres tavshedspligt" samt kravet om, at Fællesskabets tjenestemænd og øvrige ansatte "udtaler sig på vegne af og efter instrukser fra deres administrationer og fortsat har tavshedspligt" er unødvendige og upassende. Den Europæiske Ombudsmand går ind for det generelle princip om adgang til samtlige dokumenter, der er relevante for at gennemføre en undersøgelse[4].

Spørgsmålet om Den Europæiske Ombudsmands adgang til samtlige dokumenter, der er relevante med henblik på at træffe en afgørelse, er et spørgsmål, der finder støtte i artikel 191, som gennem Amsterdam-traktaten nu er indføjet i EU-traktaten. Den foreskriver, at EUborgerne med visse forbehold skal have adgang til samtlige dokumenter fra EuropaParlamentet, Rådet og Kommissionen. Denne adgang er et væsentligt element i åbenheden og en uomgængelig forudsætning for, at den europæiske borger kan have tillid til ombudsmandens arbejde.

2. - Et selvstændigt budget

10. Det vil være nødvendigt at foretage visse tekniske ændringer af statuttens artikel 12, hvor det er bestemt, at ombudsmandens budget fremgår af et bilag til sektion I (Europa-Parlamentet) i De Europæiske Fællesskabers budget og i stedet indføre et uafhængigt budget for ombudsmanden.

3. - Tjenestemænd beskæftiget i Den Europæiske Ombudsmands kabinet

11. Det vil være nødvendigt så hurtigt som muligt at regulere statutten for de tjenestemænd, der bistår Den Europæiske Ombudsmand, og som er midlertidigt ansatte og for de flestes vedkommende udfører opgaver, der er nært forbundet med ombudsmandens funktioner og ikke med hans person.

f) - Forbindelserne mellem Den Europæiske Ombudsmand og Europa-Parlamentet

12. Efter ombudsmandens opfattelse bør Europa-Parlamentets forretningsorden i det kapitel, der omhandler Den Europæiske Ombudsmand (artikel 159-161), indeholde nogle bestemmelser om den måde, hvorpå Europa-Parlamentet behandler Den Europæiske Ombudsmands årsberetning og eventuelle særberetninger, med henblik på at sikre, at dette ansvar pålægges et særligt korresponderende udvalg. Et udkast til betænkning om dette spørgsmål er under forberedelse af Den Europæiske Ombudsmand og forventes at foreligge før udløbet af den nuværende valgperiode.

Udvalget for Forretningsordenen, Valgs Prøvelse og Medlemmernes Immunitet er i færd med at forberede et forslag til beslutning om ændring af forretningsordenens artikel 161, stk. 2, som omhandler behandlingen af Den Europæiske Ombudsmands årsberetning og særberetninger.

• [1] () Betænkning om Den Europæiske Ombudsmands årsberetning 1997, s. 7, punkt 1.
• [2] () Se Domstolens kendelse af 7. juni 1985 i sag nr. 154/85 R "Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber mod Den Italienske Republik, samling af Domstolens afgørelser, 1985, s. 1753. I denne sag, som er rejst i henhold til EU-traktatens artikel 169 og omhandler restriktioner af import af motorkøretøjer, har forskellige italienske importører anmodet om at måtte intervenere i sagen til støtte for sagsøgeren Kommissionen. Domstolen vedtog kategorisk på en måde, der ikke gav mulighed for nogen tvivl, at "denne begæring skal afvises, idet private ikke i medfør af artikel 37 i statutten for Domstolen har ret til at intervenere i sager mellem Fællesskabets institutioner og medlemsstater". (nr. 3).
• [3] () A4-0190/97.
• [4] () Se i denne forbindelse "Rapport présenté au Congrès 1998 de la FIDE: Le citoyen, l"administration et le droit communautaire", Jacob Söderman, Revue du Marché Unique Européen 2/1998, s. 57 ff.