INFORME sobre el informe anual relativo a las actividades del Defensor del Pueblo Europeo durante el año de 1998 (C4-0138/99)

18 de marzo de 1999

Comisión de Peticiones
Ponente: Laura De Esteban Martin

Mediante carta de 8 de febrero de 1999, el Defensor del Pueblo Europeo, Sr. Söderman, transmitió su informe anual al Parlamento Europeo, de conformidad con el apartado 1 del artículo 138 E del Tratado de la Unión Europea y con el apartado 8 del artículo 3 de la Decisión del Parlamento Europeo sobre el Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo y las condiciones generales del ejercicio de sus funciones.

En la sesión del 22 de marzo de 1999, el Presidente del Parlamento Europeo anunciará que se remite dicho informe, para examen del fondo, a la Comisión de Peticiones.

En las reuniones de los días 23 y 24 de noviembre de 1998, la Comisión de Peticiones designó ponente a la Sra. De Esteban Martin.

En esa misma reunión el Defensor del Pueblo Europeo presentó su informe a la Comisión de Peticiones.

En las reuniones de los días 16 y 17 de febrero y 15 y 16 de marzo de 1999, la comisión examinó el informe anua del Defensor del Pueblo Europeo y el proyecto de informe. En la última de estas reuniones, la comisión aprobó la propuesta de resolución por unanimidad.

Participaron en la votación los diputados: Fontana, presidente; Newman y Ullmann, vicepresidentes; De Esteban Martin, ponente; Camisón Asensio, Casini (suplente de Danesin), Gutiérrez Díaz, Lomas, Miller (suplente de Hindley, de conformidad con el apartado 2 del artículo 138 del Reglamento), Papakyriazis, Perry, Schmidbauer, Seal (suplente de Kuhn) y Smith (suplente de Graenitz).

El informe se presentó el 18 de marzo de 1999.

El plazo de presentación de enmiendas a este informe figurará en el proyecto de orden del día del período parcial de sesiones en que se examine.

A. PROPUESTA DE RESOLUCIÓN

Resolución sobre el informe anual relativo a las actividades del Defensor del Pueblo Europeo durante el año de 1998 (C4-0138/98)

El Parlamento Europeo,

- Visto el informe anual del Defensor del Pueblo Europeo relativo a 1998 (C4-0138/98),

- Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea y, en particular, el apartado 2 del artículo 8 D y el artículo 138 E,

- Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero y, en particular, el artículo 20 D,

- Visto el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea de la Energía Atómica y, en particular, el artículo 107 D,

- Vista la Resolución de 17 de noviembre de 1993 y la Decisión sobre el Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo y las condiciones generales del ejercicio de sus funciones, aprobada por el Parlamento Europeo el 9 de marzo de 1994, y, en particular, el apartado 8 del artículo 3[1],

- Vista la Resolución sobre el papel del Defensor del Pueblo Europeo aprobada por el Parlamento Europeo el 14 de julio de 1995[2],

- Vista la Resolución, de 15 de julio de 1997, sobre el informe anual del Defensor del Pueblo Europeo relativo a 1996[3],

- Vistas las resoluciones precedentes en materia de peticiones y, en particular, la de 16 de julio de 1998, basada en el informe anual sobre las deliberaciones de la Comisión de Peticiones durante el año parlamentario de 1997-1998[4],

- Vista la Resolución, de 10 de junio de 1997, basada en el informe anual sobre las deliberaciones de la Comisión de Peticiones durante el año parlamentario de 1996-1997[5],

- Visto el informe de la Comisión de Peticiones (A4-0119/99),

A. Considerando que, según el Tratado de la Unión Europea, el Defensor del Pueblo Europeo está facultado para realizar las investigaciones que considere justificadas, bien por iniciativa propia, bien basándose en las reclamaciones recibidas, en relación con casos de mala administración en la actuación de las instituciones u organismos comunitarios, con exclusión del Tribunal de Justicia y del Tribunal de Primera Instancia en el ejercicio de sus funciones jurisdiccionales,

B. Considerando que no se puede avanzar en la construcción de la Unión Europea sin que los ciudadanos sientan que participan activamente en la defensa de sus derechos de un modo claro y sin que confíen en las decisiones que se toman,

C. Considerando que el aumento del número de reclamaciones recibidas por el Defensor del Pueblo Europeo denota la preocupación de los ciudadanos por una administración más eficaz y transparente,

D. Considerando que la cooperación y colaboración entre el Parlamento Europeo, a través de la Comisión de Peticiones, competente en la materia, y el Defensor del Pueblo Europeo debe contribuir a definir, defender y garantizar los derechos de los ciudadanos europeos,

1. Felicita al Defensor del Pueblo Europeo por su informe anual relativo a 1998, un informe bien ordenado, lúcido y conciso;

2. Expresa su satisfacción por la irreprochable y productiva colaboración del Defensor del Pueblo Europeo con la Comisión de Peticiones y el Parlamento Europeo;

3. Manifiesta su satisfacción por los esfuerzos realizados por el Defensor del Pueblo Europeo para permitir que, en la fase precontenciosa prevista en el artículo 169 del Tratado CE, las relaciones de los ciudadanos europeos con la Comisión, en los casos de infracciones cometidas por los Estados miembros, y por aquéllos denunciadas, se desarrollen de un modo participativo, dialogante y transparente, de manera que el ciudadano no desempeñe un papel de mero informador;

4. Concuerda en que se ha de incrementar la divulgación de los derechos de los ciudadanos europeos, como la presentación de peticiones y recursos, para que nadie deje de hacer valer sus derechos por desconocer las vías judiciales o extrajudiciales a su disposición;

5. Apoya los esfuerzos realizados por el Defensor del Pueblo Europeo para establecer una relación productiva y fructífera con los defensores del pueblo nacionales y regionales e instituciones similares, instando a éstos a que presten una mayor atención a los problemas de la libre circulación de personas, presupuesto de la ciudadanía plena;

6. Pide a la Comisión de Asuntos Institucionales que estudie, de conformidad con el apartado 4 del artículo 138 E del Tratado CE, la modificación del apartado 2 del artículo 3 del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo, para que éste, en el ejercicio de sus funciones de investigación, pueda tener acceso a todos los documentos relevantes y obtener respuestas libres de coacción jerárquica de las personas cuyo testimonio es necesario para una apreciación justa y correcta de las reclamaciones presentadas, modificación que, según lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 4 de dicho Estatuto, no puede poner en tela de juicio el deber de sigilo del Defensor del Pueblo Europeo y sus funcionarios, que constituye la condición indispensable para que el ciudadano pueda depositar su confianza en ellos;

7. Subraya la importancia de que se redacte lo más rápidamente posible un código de buena conducta administrativa, al que tendrán que atenerse todas las instituciones y organismos comunitarios y que será accesible a todos los ciudadanos europeos mediante su publicación en el Diario Oficial;

8. Felicita al Defensor del Pueblo Europeo por el celo demostrado en la organización y el funcionamiento de su Secretaría, factor esencial de la consolidación de su servicio;

9. Se felicita por la decisión de atribuir un presupuesto independiente al Defensor del Pueblo Europeo, e insta al Consejo a que lo adopte, de modo que pueda ejecutarse, a más tardar, en el ejercicio presupuestario de 2001;

10. Pide al Defensor del Pueblo Europeo que regularice el estatuto de los agentes y funcionarios que lo asisten;

11. Opina que en el Reglamento debe determinarse de modo explícito que la Comisión de Peticiones es la comisión competente para entender en el informe anual y los informes especiales del Defensor del Pueblo Europeo, y apoya los esfuerzos de la Comisión de Reglamento, Verificación de Credenciales e Inmunidades para modificar en ese sentido el artículo 161 del Reglamento;

12. Encarga a su Presidente que transmita la presente resolución y el informe de la Comisión de Peticiones al Defensor del Pueblo Europeo y a todas las instituciones y organismos de la Unión Europea, a los Gobiernos y Parlamentos de los Estados miembros, a los Defensores del Pueblo nacionales o entidades semejantes y a las comisiones parlamentarias nacionales encargadas de las peticiones u órganos de naturaleza semejante de los Estados miembros.

  • [1] () DO L 113 de 4.5.1994, pág. 15.
  • [2] () DO C 249 de 25.9.1995, pág. 200.
  • [3] () DO C 222 de 21.7.1997, pág. 3.
  • [4] () DO C 292 de 21.9.1998, pág. 167.
  • [5] () DO C 200 de 30.6.1997, pág. 26.

B. EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

I. Contenido del informe

1. Éste es el cuarto informe anual presentado por el Defensor del Pueblo Europeo y el tercero que cubre íntegramente un año civil completo. Se refiere al año de 1998. Su estructura es igual que la del informe anual de 1997, que la Comisión de Peticiones describió "como un formato refinado y conciso para un informe anual profundo y exhaustivo"[1]. Los mismos adjetivos se pueden aplicar con toda justicia al presente informe, bien ordenado, claro y minucioso, que corresponde a una fase de afirmación de un servicio todavía muy joven, pero ya bien conocido y apreciado por el ciudadano europeo.

2. El informe está dividido en siete capítulos. El primero es un preámbulo en el que de un modo sintético y preciso se describen los resultados logrados y las preocupaciones de cara al futuro. El segundo se refiere a las reclamaciones presentadas al Defensor del Pueblo Europeo y al curso dado a éstas, enunciándose la base jurídica de sus actividades, el concepto de "mala administración", y se describen los esfuerzos realizados para redactar un "código de buena conducta administrativa". Se señala el número creciente de reclamaciones enviadas al Defensor del Pueblo Europeo en relación con restricciones de la libertad de circulación de las personas y, por último, se indican las dificultades encontradas en el acceso a los documentos de las instituciones y órganos comunitarios. El tercer capítulo describe las investigaciones y decisiones del Defensor del Pueblo Europeo en relación con 90 reclamaciones por mala administración, debidamente seleccionadas para evitar repeticiones -con implicación del Parlamento Europeo, el Consejo de la Unión Europea, la Comisión Europea y el Servicio de Publicaciones Oficiales de la Unión Europea- y dos investigaciones de propia iniciativa. El cuarto capítulo se refiere a las relaciones del Defensor del Pueblo Europeo con otras instituciones de la Unión Europea. El quinto capítulo expone las relaciones con los Defensores del Pueblo nacionales y órganos semejantes de los Estados miembros. El sexto capítulo presenta las actividades del Defensor del Pueblo Europeo en el ámbito de las relaciones públicas. Por último, el capítulo séptimo se compone de anexos referentes a estadísticas, presupuesto y personal.

II. Observaciones sobre el informe anual

a) - Reclamaciones presentadas al Defensor del Pueblo Europeo

3. En el informe se indica que en el período comprendido entre el 1 de enero y el 31 de diciembre de 1998 el Defensor del Pueblo Europeo recibió 1.372 reclamaciones, de las cuales 1.237 eran de ciudadanos individuales, 63 de asociaciones, 60 de empresas, 9 transmitidas por diputados y 3 peticiones remitidas por la Comisión de Peticiones para que se trataran como reclamaciones; 244 casos procedían del año anterior, y se inició una investigación de propia iniciativa.

España, Francia e Italia fueron los países de los que procedió el mayor número de reclamaciones (14%), mientras que Austria y Luxemburgo fueron los que menos presentaron (1%). Se recibieron 76 reclamaciones de países no pertenecientes a la Unión Europea.

1.322 reclamaciones (93%) fueron objeto del examen de admisibilidad, resultando que sólo

411 (31%) entraban en el ámbito de las competencias del Defensor del Pueblo, mientras que

911 (69%) estaban fuera de ese ámbito. De esas 411, 212 se consideraron admisibles (170 dieron origen a la apertura de una investigación; las otras 42 no ofrecían fundamento para iniciar una investigación, y 9 de ellas se transmitieron a la Comisión de Peticiones) y 199 se consideraron improcedentes. De las investigaciones abiertas, 129 (75%) se referían a la Comisión Europea, 27 (16%) al Parlamento Europeo y 7 (4%) al Consejo de la Unión Europea.

4. Al haberse registrado 1.181 reclamaciones en 1997 y 1.372 en 1998, se comprueba que ha habido un aumento de 191 reclamaciones, lo cual se debe a la mayor divulgación de la existencia del Defensor del Pueblo Europeo. Hay que señalar también que en 1998 hubo 43 casos más que en 1997 de reclamaciones referentes a asuntos de competencia del Defensor del Pueblo Europeo y 87 casos menos de reclamaciones que no entraban dentro de su ámbito de competencias. Esta comparación permite concluir que los ciudadanos europeos son más conscientes y mejor conocedores de las competencias atribuidas por el Tratado CE al Defensor del Pueblo Europeo, arriesgándose menos al envío de reclamaciones que no son competencia del Defensor y que, por lo tanto, deben dirigirse antes a otros órganos, jurisdiccionales o no, especialmente nacionales, con competencia para salvaguardar sus derechos.

5. El informe se refiere también al esfuerzo que se hará el próximo año para reducir los plazos de tramitación de las reclamaciones: un mes para decidir sobre la admisibilidad; un año para realizar y concluir una investigación.

b) - Protección más eficaz de los derechos de los ciudadanos europeos

6. En el informe anual relativo a 1997, el Defensor del Pueblo Europeo ya se había referido a la necesidad de mejorar, en la fase precontenciosa, la posición de los ciudadanos cuyas reclamaciones habían sido el origen de un recurso conforme al artículo 169 del Tratado CE interpuesto por la Comisión. En el presente informe, el Defensor del Pueblo Europeo va más lejos, al sugerir que lo ideal sería que el Tratado CE estableciera el derecho de los ciudadanos europeos de presentar reclamaciones a la Comisión contra presuntas infracciones de la legislación comunitaria por parte de los Estados miembros. Ésta sería la única forma de garantizar que los ciudadanos se consideren parte del proceso, asegurando que en el futuro sus reclamaciones se tramiten de modo correcto y transparente.

Se comprende que este anhelo de que los ciudadanos europeos pueden ser parte en el proceso, que aún no es posible dentro del artículo 169 del Tratado CE[2], constituiría el modo más eficaz de reforzar la confianza de los ciudadanos en el proceso establecido mediante esa disposición legal. Las personas físicas o jurídicas apenas pueden hacer uso del mecanismo previsto en los artículos 173 y 175 del Tratado CE, con las limitaciones que se conocen, especialmente las que se refieren al "interés en actuar".

Verdaderamente, según el artículo 169 del Tratado CE, el ciudadano no pasa de ser un mero "informador", no pudiendo ejercer ningún tipo de control sobre el desarrollo del proceso, ya que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia reconoce a la Comisión un poder discrecional,

o sea, de libre apreciación de los hechos denunciados. Al ciudadano ni siquiera se le permite reclamar porque la Comisión haya decidido archivar una reclamación por él presentada.

La Comisión dio prueba de buena voluntad con ocasión de la investigación realizada por el Defensor del Pueblo Europeo en abril de 1997 a propósito de las reclamaciones presentadas por los ciudadanos contra las violaciones del Derecho comunitario por parte de los Estados miembros. La Comisión prometió desarrollar y mejorar la posición de los ciudadanos durante la fase precontenciosa del artículo 169. Ahora es necesario incrementar los esfuerzos y llevar a la práctica lo prometido, manteniendo informado al ciudadano sobre el curso dado a su reclamación, de modo que tenga el sentimiento de que participa y no es un mero informador, estando obligada la Comisión a comunicarle los motivos por los que en un caso concreto haya podido llegar a la conclusión de que no se ha violado el Derecho comunitario.

7. Con objeto de que los ciudadanos europeos tengan mayor conciencia de sus derechos, el informe del Defensor del Pueblo Europeo sugiere que el Tratado CE mencione claramente las vías de recurso a su alcance, destacando el papel primordial de los tribunales nacionales y el derecho de los ciudadanos a presentar reclamaciones a los Defensores del Pueblo nacionales, o peticiones dirigidas a los Parlamentos nacionales. Concluye que los Estados miembros deberían estar obligados a garantizar la inclusión de un órgano no judicial en sus sistemas jurídicos.

Muchas de las reclamaciones presentadas al Defensor del Pueblo Europeo se refieren a la libertad de circulación de las personas, no comprendiendo los ciudadanos europeos que tal materia esté fuera del ámbito de sus competencias. En opinión del Defensor del Pueblo Europeo, tal situación se debe a que los ciudadanos europeos desconocen que tienen la posibilidad de recurrir a los tribunales nacionales y, especialmente a los Defensores del Pueblo nacionales, los cuales, en la medida en que el Derecho comunitario forma parte del Derecho de los Estados miembros, tienen el poder de controlar su aplicación por las autoridades nacionales.

La divulgación de los derechos de los ciudadanos europeos es una tarea que tienen que llevar a cabo todas las instituciones comunitarias, a través de la prensa, los medios de comunicación audiovisuales, Internet, la realización de conferencias, el aumento de los períodos de prácticas, etc. La asistencia jurídica gratuita proporcionada por juristas jóvenes en paro en cada uno de los Estados miembros podría ser también una ayuda importante. En tal caso, los servicios del Parlamento Europeo y de la Comisión existentes en las capitales europeas podrían proporcionar el apoyo logístico indispensable.

c) - Código de buena conducta administrativa

8. En noviembre de 1998, el Defensor del Pueblo Europeo inició una investigación de propia iniciativa para saber si las instituciones y órganos comunitarios poseían un código de buena conducta administrativa aplicable a las relaciones de los funcionarios con los ciudadanos, y si tal código era accesible al público. La idea fue bien acogida por el Parlamento Europeo, y el diputado Roy Perry, autor del informe sobre las actividades de la Comisión de Peticiones en el período de 1996-1997, puso de manifiesto la importancia de tal código, sugiriendo que fuese, por motivos de acceso y comprensión del público, lo más semejante posible en todas las instituciones y órganos europeos[3]. Dicho código debería incluir principios sustantivos y de carácter procesal. El Defensor del Pueblo Europeo dará a conocer en su próximo informe anual los resultados de la investigación.

La existencia de un código de buena conducta administrativa es condición indispensable para crear una relación de confianza y transparencia entre los ciudadanos y las instituciones comunitarias. Por ello, hay que apoyar su realización, y, sin perder de vista lo específico de cada una de las instituciones, tiene que ser semejante en todas las instituciones y órganos en lo que respecta a sus principios básicos.

d) Modificación del Estatuto del Defensor del Pueblo Europeo

1. Acceso a todos los documentos

9. El Defensor del Pueblo Europeo señala la necesidad de modificar el apartado 2 del artículo 3 de su Estatuto. No es posible llevar a buen puerto una investigación si no se tiene acceso a todos los documentos necesarios para tomar una decisión. Opina que las restricciones establecidas por "razones de secreto o de confidencialidad debidamente justificadas", así como la exigencia de que los funcionarios y otros agentes de las instituciones y órganos comunitarios, al ser interrogados por el Defensor del Pueblo Europeo, se expresen "en nombre de la Administración de que dependen y de acuerdo con las instrucciones de sus Administraciones, estando obligados a guardar el secreto profesional", son innecesarias e inapropiadas. El Defensor del Pueblo Europeo defiende el principio general del acceso a todos los documentos importantes para el análisis de la situación[4].

La cuestión del acceso del Defensor del Pueblo Europeo a los documentos necesarios para poder tomar una decisión se puede fundamentar en el artículo 191 A, introducido en el Tratado CE por el Tratado de Amsterdam, el cual establece el derecho de todos los ciudadanos europeos a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, aunque con algunas reservas. Dicho acceso es el elemento esencial de la transparencia y la condición indispensable para que el ciudadano europeo pueda depositar su confianza en el Defensor del Pueblo.

2. Presupuesto autónomo

10. Será necesario introducir algunas modificaciones técnicas en el artículo 12 del Estatuto, según el cual el presupuesto del Defensor del Pueblo Europeo constituye un anexo al presupuesto del Parlamento Europeo, para poder convertir el presupuesto del Defensor del Pueblo Europeo en presupuesto independiente.

3. Funcionarios que integran el Gabinete del Defensor del Pueblo Europeo

11. Es necesario regular rápidamente el Estatuto de los funcionarios que asisten al Defensor del Pueblo Europeo, funcionarios que son agentes temporales y que en su gran mayoría realizan trabajos permanentes relacionados con las funciones del Defensor del Pueblo Europeo y no con su persona.

f) - Relaciones del Defensor del Pueblo Europeo con el Parlamento Europeo

12. En opinión del Defensor del Pueblo Europeo, el Reglamento del Parlamento Europeo, en el capítulo relativo al Defensor del Pueblo Europeo (artículos 159 a 161), debería incluir disposiciones para determinar la forma en que el Parlamento Europeo tiene que tomar en consideración el informe anual del Defensor del Pueblo Europeo, y los posibles informes especiales, con objeto de garantizar que las competencias pertinentes se atribuyan a una comisión determinada. El Defensor del Pueblo Europeo está preparando sobre este asunto un informe, que se espera que esté disponible antes del final de la actual legislatura.

La Comisión de Reglamento, Verificación de Credenciales e Inmunidades está ultimando una propuesta de modificación del apartado 2 del artículo 161 del Reglamento, relativo al procedimiento de examen del informe anual e informes especiales del Defensor del Pueblo Europeo.

  • [1] () Informe sobre el informe anual del Defensor del Pueblo Europeo relativo a 1997, pág. 7, apartado 1 (Ponente: Edward Newman)
  • [2] () Véase el Auto del Presidente del Tribunal de Justicia, de 7 de junio de 1997, asunto 154/85 R "Comisión contra la República Italiana", Recopilación de Jurisprudencia 1985, pág. 1753. En este asunto, conforme al artículo 169 del Tratado CE y referente a las restricciones a las importaciones de vehículos automóviles, varios importadores italianos solicitaron intervenir en el proceso para apoyar las conclusiones de la Comisión. De modo categórico, y sin dejar el menor lugar a dudas, el Tribunal de Justicia decidió rechazar la solicitud, en la medida en que, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 37 del Estatuto, no puede admitirse la comparecencia de las personas físicas o jurídicas para intervenir en los litigios entre instituciones y Estados miembros (apartado 3).
  • [3] () Documento A4-0190/97
  • [4] () Véase al respecto " Rapport présenté au Congrès 1998 de la FIDE: Le citoyen, l'administration et le droit communautaire", Jacob Söderman, Revue du Marché Unique Européen 2/1998, pág. 57 y ss.