RAPPORT sur le rapport d'activité annuel du médiateur européen pour l'année 1998 (C40138/99)
18 mars 1999
Commission des pétitions
Rapporteur: Mme Laura De Esteban Martin
- Par lettre datée du 8 février 1999, le médiateur européen, M. Jacob Söderman, a transmis son rapport annuel au Parlement européen, conformément à l'article 138 E, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne et à l'article 3, paragraphe 8, de la décision du Parlement européen concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du médiateur européen.
- A. PROPOSITION DE RÉSOLUTION
- B. EXPOSÉ DES MOTIFS
Par lettre datée du 8 février 1999, le médiateur européen, M. Jacob Söderman, a transmis son rapport annuel au Parlement européen, conformément à l'article 138 E, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne et à l'article 3, paragraphe 8, de la décision du Parlement européen concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du médiateur européen.
Au cours de sa séance du 22 mars 1999, le Président du Parlement européen annoncera qu'il avait renvoyé ce rapport annuel à la commission des pétitions, compétente au fond.
Au cours de sa réunion des 23 et 24 novembre 1998, la commission des pétitions avait nommé Mme Laura De Esteban Martin, rapporteur.
Le médiateur européen a soumis son rapport à la commission des pétitions lors de cette même réunion.
Au cours de ses réunions des 16 et 17 février 1999 et des 15 et 16 mars 1999, la commission a examiné le rapport annuel du médiateur européen ainsi que le projet de rapport.
Au cours de la dernière de ces réunions, elle a adopté la proposition de résolution à l'unanimité.
Ont participé au vote les députés Fontana, président; Newman et Ullmann, vice-présidents; De Esteban Martin, rapporteur; Camisón Asensio, Casini (suppléant M. Danesin), Gutiérrez Díaz, Lomas, Miller (suppléant M. Hindley, conformément à l'article 138, paragraphe 2, du règlement), Papakyriazis, Perry, Schmidbauer, Seal (suppléant Mme Kuhn) et Smith (suppléant Mme Graenitz).
Le rapport a été déposé le 18 mars 1999.
Le délai de dépôt des amendements sera indiqué dans le projet d'ordre du jour de la période de session au cours de laquelle le rapport sera examiné.
A. PROPOSITION DE RÉSOLUTION
Résolution sur le rapport d'activité annuel du médiateur européen pour l'année 1998 (C4-0138/99)
Le Parlement européen,
- vu le rapport annuel du médiateur européen pour l'année 1998 (C4-0138/99),
- vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment ses articles 8 D, deuxième paragraphe, et 138 E,
- vu le traité instituant la Communauté européenne du charbon et de l'acier, et notamment son article 20 D,
- vu le traité instituant la Communauté européenne de l'énergie atomique, et notamment son article 107 D,
- vu sa résolution du 17 novembre 1993 et sa décision du 9 mars 1994 concernant le statut et les conditions générales d'exercice des fonctions du médiateur européen, et notamment son article 3 paragraphe 8[1],
- vu sa résolution du 14 juillet 1995 sur le rôle du médiateur européen[2],
- vu sa résolution du 15 juillet 1997 sur le rapport d'activité annuel (1996) du médiateur européen[3],
- vu ses précédentes résolutions sur des pétitions, et notamment celle adoptée le 16 juillet 1998 sur la base du rapport annuel sur les délibérations de la commission des pétitions au cours de l'année parlementaire 1997-1998[4],
- vu sa résolution du 10 juin 1997 adoptée sur la base des délibérations de la commission des pétitions au cours de l'année 1996-1997[5],
- vu le rapport de la commission des pétitions (A4-0119/99),
A. considérant que, conformément au traité sur l'Union européenne, le médiateur européen a pour fonction de mener des enquêtes sur des cas allégués de mauvaise administration dans l'action des institutions ou organes communautaires sur la base des plaintes qui lui sont soumises ou de sa propre initiative, à l'exception de la Cour de justice et du Tribunal de première instance dans l'exercice de leurs fonctions juridictionnelles,
B. considérant que la construction de l'Union européenne ne peut s'approfondir sans que les citoyens aient conscience de participer activement à la défense de leurs droits selon des modalités claires et en ayant confiance dans les décisions prises,
C. considérant que le nombre croissant des plaintes adressées au médiateur européen témoigne des préoccupations des citoyens soucieux d'une administration plus efficace et plus transparente,
D. considérant que la coopération et la coordination, par l'intermédiaire de la commission compétente des pétitions, entre le Parlement européen et le médiateur européen doivent contribuer à la définition à la défense et à la garantie des droits du citoyen européen,
1. félicite le médiateur européen pour la cohérence, la clarté et la concision de son rapport annuel pour 1998;
2. se félicite de la coopération irréprochable et novatrice instaurée entre le médiateur européen, la commission des pétitions et le Parlement européen;
3. se réjouit des efforts déployés par le médiateur pour que, au cours de la phase précontentieuse prévue à l'article 169 du traité CE, les relations des citoyens européens avec la Commission européenne, lorsque ceux-ci dénoncent des infractions commises par les États membres, soient fondées sur la participation, le dialogue et la transparence de façon que le citoyen ne soit pas réduit au rôle de simple informateur;
4. souscrit à l'avis selon lequel il faut mieux faire connaître les droits des citoyens européens à travers tous les moyens possibles, comme Internet et d'autres médias, de façon que nul ne renonce à faire valoir ses droits (dépôt de pétitions et de recours, par exemple) par méconnaissance des voies judiciaires ou extrajudiciaires à sa disposition;
5. appuie les efforts entrepris par le médiateur européen pour nouer des relations créatives et fructueuses avec les médiateurs nationaux et régionaux et les institutions similaires, et demande à chacun d'entre eux d'accorder une attention accrue au problème de la libre circulation des personnes, condition préalable à l'exercice d'une pleine citoyenneté;
6. invite la commission institutionnelle à examiner, conformément à l'article 138 E, paragraphe 4 du traité CE, la possibilité d'introduire des modifications à l'article 3, paragraphe 2 du statut du médiateur européen afin que ce dernier, dans l'exercice de ses fonctions d'enquête puisse avoir accès à tous les documents pertinents et obtenir des réponses affranchies de toute contrainte hiérarchique auprès des personnes dont le témoignage est indispensable à une évaluation juste et correcte des plaintes qui lui sont adressées, et estime que, conformément à l'article 4 paragraphe 1 de ce même statut, ces modifications ne sauraient remettre en cause l'obligation de réserve du médiateur et de son personnel, condition indispensable à l'établissement d'une totale confiance de la part du citoyen à l'égard du travail de ces derniers;
7. souligne l'importance que revêt l'élaboration, dans les meilleurs délais, d'un code de bon comportement administratif applicable à toutes les institutions et à tous les organes communautaires, accessible à tout citoyen européen et qui devra être publié au Journal officiel;
8. félicite le médiateur européen pour l'excellente organisation et le bon fonctionnement de son secrétariat, facteurs essentiels à la consolidation de son service;
9. se réjouit de la décision prise d'allouer un budget indépendant au médiateur européen et invite instamment le Conseil à l'adopter afin que ce budget puisse être mis à exécution au plus tard d'ici l'exercice 2001;
10 demande au médiateur européen de régulariser le statut des agents et des fonctionnaires qui l'assistent;
11. demande que la compétence de la commission des pétitions en ce qui concerne l'analyse du rapport annuel et des rapports spéciaux du médiateur européen soit expressément consacrée dans le règlement, et appuie les efforts de la commission du règlement et de la vérification des pouvoirs et des immunités concernant les modifications à apporter à l'article 161 du règlement;
12. charge son Président de transmettre la présente résolution et le rapport de la commission des pétitions au médiateur européen et à toutes les institutions et organes de l'Union européenne, aux parlements et gouvernements des États membres, aux médiateurs nationaux ou à leurs homologues, ainsi qu'aux commissions parlementaires nationales ou organes analogues, chargés des pétitions dans les États membres.
B. EXPOSÉ DES MOTIFS
I. Contenu du rapport
1. Le rapport à l'examen constitue le quatrième rapport annuel présenté par le médiateur européen; c'est aussi le troisième à couvrir une année civile entière, en l'occurrence l'année 1998. Il reprend la structure du rapport annuel pour 1997 que la commission des pétitions jugeait "détaillé et exhaustif, quoique sous une forme concise et affinée"[1]. Le présent rapport, rigoureux, clair et précis, qui correspond à une phase de consolidation d'un service encore très jeune mais déjà bien connu et apprécié des citoyens européens, mérite à juste titre les mêmes louanges.
2. Le rapport comporte sept chapitres. Le premier est un préambule qui synthétise les résultats obtenus et les préoccupations pour l'avenir. Le deuxième concerne les plaintes adressées au médiateur et leur traitement; il aborde successivement la base juridique des activités du médiateur, la notion de "mauvaise administration" et les efforts déployés pour instituer un "code de bon comportement administratif" et il rend compte du nombre croissant de plaintes adressées au médiateur européen concernant la libre circulation des personnes ainsi que des difficultés d'accès aux documents des institutions et des organes communautaires. Le troisième décrit les enquêtes et décisions du médiateur européen concernant 90 plaintes de mauvaise administration, dûment choisies pour éviter les répétitions, qui mettent en cause le Parlement européen, le Conseil de l'Union européenne, la Commission européenne et l'Office des publications officielles de l'Union européenne - ainsi que deux enquêtes d'initiative. Le quatrième traite des relations du médiateur européen avec d'autres institutions de l'Union européenne. Le cinquième évoque les relations avec les médiateurs nationaux et leurs homologues des États membres. Le sixième présente les activités du médiateur en matière de relations publiques. Le septième et dernier chapitre renferme les annexes concernant les statistiques, le budget et le personnel du médiateur.
II. Observations sur le rapport annuel
a) - Les plaintes adressées au médiateur européen
3. Entre le 1er janvier et le 31 décembre 1998, le médiateur européen a reçu 1.372 plaintes, dont
1.237 émanaient de particuliers, 63 d'associations, 60 d'entreprises, 9 de députés européens et
3 de la commission des pétitions qui lui renvoyait des pétitions à traiter comme des plaintes. 244 plaintes avaient été reportées de l'exercice précédent et le médiateur a engagé une enquête d'initiative.
C'est d'Espagne, de France et d'Italie que proviennent la majorité des plaintes (14%), l'Autriche et le Luxembourg n'en représentant qu'une infime partie (1%). 76 plaintes ont été reçues de pays n'appartenant pas à l'Union européenne.
L'analyse des conditions de recevabilité a été faite dans 1.322 cas (93%), dont 411 seulement (31%) relevaient en définitive du mandat du médiateur et 911 (69%) n'en relevaient pas. Sur ces 411 affaires, 212 ont été jugées recevables (170 ont donné lieu à l'ouverture d'une enquête, 42 ne le justifiaient pas et 9 ont été renvoyées à la commission des pétitions) et 199 ont été jugées irrecevables. Parmi les enquêtes ouvertes, 129 (75%) ont concerné la Commission européenne, 27 (16%) le Parlement européen et 7 (4%) le Conseil de l'Union européenne.
4. On observe que, comparées aux 1 181 plaintes enregistrées pour 1997, les 1 372 reçues en 1998 représentent 191 affaires de plus, ce qui s'explique par une meilleure connaissance de l'existence du médiateur européen. Il convient de noter aussi qu'en 1998, le nombre des affaires relevant de la compétence du médiateur a été supérieur de 43 à celui constaté en 1997 et que celui des affaires n'en relevant pas était inférieur de 87 aux chiffres de cette même année. Cette comparaison permet de conclure que le citoyen européen est mieux informé des compétences attribuées par le traité CE au médiateur européen et qu'il les connaît mieux et que donc il se risque moins à envoyer des plaintes qui débordent du champ d'activité de celui-ci et qui doivent plutôt être adressées à d'autres organes, juridictionnels ou non, en particulier nationaux, ayant compétence pour préserver les droits des citoyens.
5. Le rapport évoque aussi les efforts à déployer pendant l'année en cours pour réduire les délais d'examen des plaintes: un mois pour décider de leur recevabilité et un an pour mener à bonne fin une enquête.
b) - Une protection plus efficace des droits des citoyens européens
6. Dans son rapport annuel pour 1997, le médiateur européen évoquait la nécessité d'améliorer, au cours de la phase précontentieuse, la position des citoyens dont la plainte est à l'origine d'un recours de la Commission européenne conformément à l'article 169 du traité CE. Dans le rapport à l'examen, le médiateur va plus loin et suggère que l'idéal serait que le traité CE donne le droit au citoyen européen d'adresser à la Commission européenne des plaintes contre d'éventuelles infractions à la législation communautaire commises par les États membres. Ce serait la seule façon de garantir que les citoyens soient considérés comme parties à l'ensemble du processus et de faire en sorte qu'à l'avenir leurs plaintes soient traitées de façon correcte et transparente.
Accéder à ce souhait des citoyens européens d'être associé au processus, ce que l'article 169 du traité CE ne permet pas[2], serait sans nul doute la façon la plus efficace de renforcer leur confiance à l'égard de la procédure instituée par cette disposition. Les personnes physiques ou morales peuvent seulement invoquer le mécanisme prévu aux articles 173 et 175 du traité CE, avec les restrictions que l'on connaît, en particulier celles découlant de "l'intérêt à agir".
En vérité, l'article 169 du traité CE réduit le citoyen à un simple "informateur" dépourvu de tout contrôle sur le déroulement de la procédure, la jurisprudence de la Cour de justice donnant à la Commission européenne un pouvoir discrétionnaire de libre appréciation des faits qui lui sont rapportés. Le citoyen ne peut même pas contester une décision de la Commission européenne tendant à classer une plainte qu'il lui a présentée.
La Commission a donné des preuves de sa bonne volonté lors de la réalisation de l'enquête du médiateur européen en avril 1997 sur des plaintes présentées par des citoyens concernant des infractions au droit communautaire commises par les États membres. Elle a promis de développer et d'affermir la position des citoyens durant la phase précontentieuse de la procédure de l'article 169. Quoi qu'il en soit, il faut redoubler d'efforts dans le sens promis et tenir le citoyen informé du suivi donné à sa plainte de façon qu'il ait le sentiment de participer et non simplement d'informer; il faut aussi contraindre la Commission à lui communiquer les motifs qui l'ont éventuellement conduite à conclure, dans tel ou tel cas, qu'il n'y a pas eu violation du droit communautaire.
7. Afin d'aider les citoyens européens à prendre encore mieux conscience de leurs droits, le rapport du médiateur européen suggère que le traité CE mentionne clairement les voies de recours qui leur sont ouvertes et qu'il insiste sur le rôle primordial des tribunaux nationaux et sur le droit qu'ont les citoyens d'adresser des plaintes aux médiateurs nationaux ainsi que des pétitions aux parlements nationaux. Il conclut aussi que les États membres devraient être tenus d'inclure un organe non judiciaire dans leur système juridique.
Bon nombre des plaintes adressées au médiateur européen avaient trait à la libre circulation des personnes, ce qui révèle que les citoyens européens ne comprennent pas pourquoi cette matière échappe à sa compétence. De l'avis du médiateur, cette situation tient au fait que les citoyens européens ne connaissent pas leurs possibilités de recours devant les tribunaux nationaux et, en particulier, les médiateurs nationaux, lesquels, dans la mesure où le droit communautaire fait partie du droit interne des États membres, ont le pouvoir de contrôler l'application qu'en font les autorités nationales.
L'information des citoyens au sujet de leurs droits est une tâche qui doit être menée par toutes les institutions communautaires, notamment à travers la presse, les moyens audiovisuels, Internet, l'organisation de conférences, la multiplication des stages. L'assistance juridique gratuite fournie par de jeunes juristes sans emploi dans chacun des États membres pourrait aussi être une aide précieuse. Dans ce cas, les services du Parlement européen et de la Commission présents dans les capitales européennes pourraient apporter l'appui logistique indispensable.
c) - Code de bon comportement administratif
8. En novembre 1998, le médiateur a lancé une enquête d'initiative afin de savoir s'il existe, au sein des institutions et organes de la Communauté, un code, accessible au public, relatif au bon comportement administratif des fonctionnaires dans leurs relations avec celui-ci. L'idée fut bien accueillie par le Parlement européen et M. Roy PERRY, un de ses députés et auteur du rapport sur les activités de la commission des pétitions pendant l'année parlementaire 1996-1997, a souligné l'importance d'un tel code et préconisé qu'il soit "pour des raisons d'accessibilité au public et de clarté, dans toute la mesure du possible, identique pour toutes les institutions et organes communautaires"[3]. Un tel code devra comporter des règles de forme et de fond. Le médiateur compte faire connaître les résultats de son enquête dans son prochain rapport annuel.
L'existence d'un code de bon comportement administratif est une condition indispensable à la création d'une relation de confiance et de transparence entre les citoyens et les institutions communautaires. Sa mise au point doit être soutenue et, sans perdre de vue la spécificité de chacune des institutions, ce code doit reposer sur des principes de base identiques pour toutes les institutions et organes communautaires.
d) - Modification du statut du médiateur européen
1. Accès à tous les documents
9. Le médiateur évoque la nécessité de modifier l'article 3, paragraphe 2, de son statut. Il ne lui est pas possible de mener à terme une enquête sans avoir accès à tous les documents nécessaires pour se prononcer. Selon lui, les restrictions avancées pour "des motifs de secret dûment justifiés" ainsi que l'obligation où se trouvent les fonctionnaires et autres agents des institutions et organes communautaires, lorsqu'ils sont interrogés par le médiateur européen, de s'exprimer "au nom de l'administration dont ils dépendent et conformément aux instructions de leurs administrations, tout en étant liés par l'obligation du secret professionnel", sont inutiles et inappropriées. Le médiateur défend le principe général de l'accès à tous les documents pertinents nécessaires à l'analyse de la situation[4].
L'accès du médiateur européen aux documents pertinents pour pouvoir prendre une décision est une question à laquelle répond l'article 197 A inséré dans le traité CE par le traité d'Amsterdam, qui prévoit l'accès de tous les citoyens aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission, avec certaines réserves toutefois. L'accès est l'élément essentiel de la transparence et la condition indispensable pour que le citoyen européen ait confiance dans le travail du médiateur européen.
2. - Budget autonome
10. Il sera nécessaire d'apporter des modifications techniques à l'article 12 du statut du médiateur qui prévoit que le budget du médiateur européen figure en annexe du budget du Parlement européen, ceci afin de lui donner le caractère d'un budget autonome.
3. - Fonctionnaires du cabinet du médiateur européen
11. Il est nécessaire de définir rapidement le statut des fonctionnaires attachés au médiateur européen, qui sont des agents temporaires et qui, dans leur grande majorité, réalisent des travaux permanents liés aux fonctions du médiateur européen et non à sa personne.
f) - Relations du médiateur européen avec le Parlement européen
10. De l'avis du médiateur, le règlement du Parlement européen, dans son chapitre relatif au médiateur (articles 159 à 161), devrait comporter des dispositions définissant les modalités selon lesquelles le Parlement européen examine le rapport annuel du médiateur européen et ses éventuels rapports spéciaux, afin que la compétence en cette matière soient attribuée à une commission. Le médiateur élabore actuellement sur cette question un projet de rapport qui devrait être prêt avant la fin de la législature actuelle.
La commission du règlement, de la vérification des pouvoirs et des immunités du Parlement termine l'examen d'une proposition de décision concernant la modification de l'article 161, paragraphe 2, du règlement relatif à la procédure d'examen du rapport annuel et des rapports spéciaux du médiateur européen.
- [1] () Rapport sur le rapport annuel (1997) du médiateur européen, p. 7, paragraphe 1 (rapporteur M. Edward Newman).
- [2] () Voir l'ordonnance de la Cour de justice du 7 juin 1985, affaire 154/85 R "Commission des Communautés européennes contre République italienne", recueil de la jurisprudence de la Cour, 1985, p. 1753. Dans cette affaire, introduite aux termes de l'article 169 du traité CE et concernant des restrictions aux importations de véhicules automobiles, divers importateurs italiens avaient demandé à intervenir dans la procédure en référé au soutien des conclusions de la Comission. De façon catégorique et sans laisser place à aucun doute, la Cour a décidé que cette demande devait être rejetée "dans la mesure où des personnes privées ou sociétés ne sont pas admises, en vertu de l'article 37 du statut, à intervenir dans les litiges entre institutions et États membres" (paragraphe 3).
- [3] () Document A4-0190/97.
- [4] () Voir à cet égard "Rapport présenté au Congrès 1998 de la FIDE: Le citoyen, l'administration et le droit communautaire", Jacob Söderman, Revue du marché unique européen 2/1998, p. 57 et suivantes.