BETÄNKANDE om Europeiska ombudsmannens årsrapport för verksamheten 1998 (C4-0138/99)

18 mars 1999

Utskottet för framställningar
Föredragande: Laura De Esteban Martin

I en skrivelse av den 8 februari 1999 överlämnade Europeiska ombudsmannen Jacob Söderman sin årsrapport till Europaparlamentet i enlighet med bestämmelserna i artikel 138e i EG-fördraget och artikel 3.8 i Europaparlamentets beslut om Europeiska ombudsmannens stadga och föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning.

Vid utskottssammanträdet den 22 mars 1999 kommer Europaparlamentets ordförande att meddela att han hänvisat årsrapporten till utskottet för framställningar, som utsetts till ansvarigt utskott.

Vid utskottssammanträdet den 23-24 november 1998 utsåg utskottet för framställningar Laura De Esteban Martin till föredragande.

Vid utskottssammanträdet den 23-24 november 1998 lade Europeiska ombudsmannen fram sitt betänkande för utskottet för framställningar.

Vid utskottssammanträdena den 16-17 februari och den 15-16 mars 1999 behandlade utskottet Europeiska ombudsmannens årsrapport samt förslaget till betänkande.

Vid det sistnämnda sammanträdet godkände utskottet enhälligt förslaget till resolution.

Följande deltog i omröstningen: Fontana (ordföranden), Newman och Ullmann (vice ordförande), De Esteban Martin (föredragande), Camisón Asensio, Carlo Casini (suppleant för Danesin), Gutiérrez Díaz, Lomas, Miller (suppleant för Hindley i enlighet med artikel 138.2 i arbetsordningen), Papakyriazis, Perry, Schmidbauer, Seal (suppleant för Kuhn) och Smith (suppleant för Graenitz).

Betänkandet ingavs den 18 mars 1999.

Fristen för ändringsförslag till detta betänkande kommer att anges i förslaget till föredragningslista för den sammanträdesperiod vid vilken det skall behandlas.

A. FÖRSLAG TILL RESOLUTION

Resolution om Europeiska ombudsmannens årsrapport för verksamheten 1998 (C4-0138/99)

Europaparlamentet utfärdar denna resolution

- med beaktande av Europeiska ombudsmannens årsrapport för verksamheten 1998 (C4-0138/98),

- med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen, i synnerhet artikel 8d andra stycket och 138e,

- med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska kol- och stålgemenskapen, i synnerhet artikel 20d,

- med beaktande av Fördraget om upprättandet av Europeiska atomenergigemenskapen, i synnerhet artikel 107d,

- med beaktande av sin resolution av den 17 november 1993, Europeiska ombudsmannens stadga och sitt beslut av den 9 mars 1994 om föreskrifter och allmänna villkor för ombudsmannens ämbetsutövning, i synnerhet artikel 3.8 [1],

- med beaktande av sin resolution av den 14 juli 1995 om Europeiska ombudsmannens roll [2],

- med beaktande av sin resolution av den 15 juli 1997 om Europeiska ombudsmannens årsrapport för 1996 [3],

- med beaktande av sina tidigare resolutioner om framställningar, i synnerhet den som antogs den 16 juli 1998 i det årliga betänkandet om överläggningarna inom utskottet för framställningar under sessionsåret 1997-1998 [4],

- med beaktande av sin resolution av den 10 juni 1997 om överläggningar i utskottet för framställningar under parlamentsåret 1996-1997[5]

- med beaktande av betänkandet från utskottet för framställningar (A4-0119/99), och av följande skäl:

Enligt Fördraget om Europeiska unionen skall ombudsmannen företa de undersökningar som han finner berättigade, antingen på eget initiativ eller på grundval av de klagomål som framförs till honom, om missförhållanden i gemenskapsinstitutionernas eller gemenskapsorganens verksamhet, med undantag för domstolen och förstainstansrätten då dessa utövar sina domstolsfunktioner.

Europeiska unionen kan inte utvecklas om inte medborgarna känner att de aktivt kan försvara sina rättigheter på ett klart och tydligt sätt samt lita på de beslut som fattats.

Ökningen av antalet klagomål till ombudsmannen visar att medborgarna är måna om en effektivare förvaltning som de har bättre insyn i.

Samarbetet och samordningen mellan Europaparlamentet, genom utskottet för framställningar som är behörigt utskott, och ombudsmannen, bör bidra till att definiera, försvara och garantera EU-medborgarnas rättigheter.

Parlamentet gratulerar ombudsmannen till en välstrukturerad, klar och kortfattad årsrapport för 1998,

uttrycker sin glädje över det oförvitliga och kreativa samarbetet mellan ombudsmannen, utskottet för framställningar och Europaparlamentet,

glädjer sig åt de ansträngningar som ombudsmannen gjort för att, under den period innan ärendet i enlighet med artikel 169 i EG-fördraget förts vidare till domstol, säkerställa att de europeiska medborgarnas förbindelser med Europeiska kommissionen, när det gäller anmälda lagöverträdelser som medlemsstaterna gjort, präglas av aktiv medverkan, dialog och insyn så att medborgaren inte enbart spelar rollen som anmälare,

håller med om att kunskapen om de europeiska medborgarnas rättigheter, så som kunskapen om hur man inger framställningar och besvär, bör ökas med hjälp av alla medier som står till förfogande, såsom Internet och andra massmedier, så att ingen låter bli att göra sina rättigheter gällande för att de inte känner till de rättsliga eller utomrättsliga medel som står till deras förfogande,

stöder ombudsmannens ansträngningar för att skapa produktiva och givande förbindelser till de nationella och regionala ombudsmännen, och till liknande institutioner; uppmanar dem att ägna större uppmärksamhet åt de problem som rör den fria rörligheten för personer, som är en förutsättning för principen om ett fullvärdigt medborgarskap,

ber att utskottet för institutionella frågor, i enlighet med artikel 138e.4 i EG-fördraget, undersöker möjligheten att införa ändringar till punkt 3.2 i ombudsmannens stadga, så att ombudsmannen, då han gör sina undersökningar har tillgång till samtliga relevanta handlingar samt kan motta raka svar utan hänsyn till hierarkiska aspekter från personer vars vittnesmål är nödvändigt för en exakt och riktig utvärdering av de klagomål som ombudsmannen tagit emot; anser att dessa ändringar inte får äventyra den tystnadsplikt som ombudsmannen och hans tjänstemän har i enlighet med bestämmelserna i artikel 4.1. i stadgan, något som är en absolut förutsättning för att medborgarna skall ha förtroende för ombudsmannens arbete,

understryker att det är viktigt att det så snart som möjligt utarbetas en kodex för god förvaltningssed som skall tillämpas i samtliga gemenskapsinstitutioner och gemenskapsorgan och som skall offentliggöras i Europeiska gemenskapernas officiella tidning och finnas tillgänglig för samtliga europeiska medborgare,

lyckönskar ombudsmannen till den arbetsinsats som han gjort för att organisera och driva verksamheten i sitt sekretariat, vilket är en viktig faktor för att befästa tjänsten,

välkomnar beslutet om att tilldela ombudsmannen en egen budget och uppmanar rådet att godkänna beslutet, så att detta senast kan genomföras i samband med budgetåret 2001,

uppmanar ombudsmannen att fastställa stadgan för de företrädare och tjänstemän som assisterar honom,

anser att man i arbetsordningen uttryckligen bör fastställa att utskottet för framställningar är det behöriga utskottet för att behandla ombudsmannens årsrapport och specialrapporter samt ger sitt stöd till de ansträngningar som gjorts i utskottet för arbetsordningen, valprövning och ledamöters immunitet när det gäller de ändringar som skall införas i artikel 161 i arbetsordningen,

uppdrar åt sin ordförande att vidarebefordra denna resolution och detta betänkande från utskottet för framställningar till ombudsmannen, Europeiska unionens samtliga institutioner och organ, till medlemsstaternas nationella parlament och regeringar, till de nationella ombudsmännen eller liknande institutioner och de nationella parlamentsutskotten med ansvar för framställningar, eller liknande organ i medlemsstaterna.

• [1] () EGT L 113, 4.5.1994, s. 15.
• [2] () EGT C 249, 25.9.1995, s. 200.
• [3] () EGT C 222, 21.7.1997, s. 3.
• [4] () EGT C 292, 21.9.1998, s. 167.
• [5] () EGT C 200, 30.6.1997, s. 26.

B. MOTIVERING

I. Innehållet i rapporten

Det här är den fjärde årsrapporten som ombudsmannen lagt fram och det är den tredje som omfattar ett helt kalenderår. Rapporten berör 1998. Den är strukturerad på samma sätt som årsrapporten för 1997, som utskottet för framställningar beskrev som "en förfinad och kortfattad mall" och som "ingående och omfattande" [1]. Samma adjektiv kan med all rätt tillämpas på den föreliggande rapporten som är väl strukturerad, klar och noggrann, och som omfattar stabiliseringsfasen för en institution, som fortfarande är mycket ung, men som de europeiska medborgarna redan erkänner och uppskattar.

Rapporten är indelad i sju kapitel. Det första kapitlet består av ett förord där resultaten och de framtida problemen beskrivs på ett kortfattat och exakt sätt. Det andra kapitlet behandlar klagomålen till ombudsmannen och hur de behandlades, den rättsliga grunden för ombudsmannens arbete, begreppet "administrativa missförhållanden" samt de ansträngningar som gjorts för att utforma "regler för god förvaltningssed". I det andra kapitlet redogörs det också för det ökade antalet klagomål som lagts fram för ombudsmannen rörande hindren för fri rörlighet för personer. Slutligen berörs svårigheterna att få tillgång till gemenskapsinstitutionernas och gemenskapsorganens handlingar. I det tredje kapitlet beskrivs ombudsmannens undersökningar och beslut när det gäller nittio klagomål om administrativa missförhållanden, som helt riktigt valts ut för att undvika upprepningar och som omfattade Europaparlamentet, Europeiska unionens råd, Europeiska kommissionen, Byrån för Europeiska gemenskapernas officiella publikationer samt två undersökningar på ombudsmannens eget initiativ. Det fjärde kapitlet behandlar ombudsmannens förbindelser med Europeiska unionens övriga institutioner. I det femte kapitlet berörs ombudsmannens förbindelser med nationella ombudsmän och liknande organ i medlemsstaterna. Det sjätte kapitlet berör ombudsmannens verksamhet på PR-området. Det sjunde kapitlet består slutligen av bilagor som behandlar statistik, budget och personal.

II. Kommentarer till årsrapporten

a) Klagomål till ombudsmannen

Av rapporten framgår det att ombudsmannen mottog 1 372 klagomål mellan den 1 januari och den 31 december 1998. Av dessa klagomål kom 1 237 från enskilda personer, 63 från sammanslutningar, 60 från företag, 9 lades fram av ledamöter och 3 framställningar lades fram av utskottet för framställningar för att de skulle behandlas som klagomål. 244 fall hade flyttats över från föregående år, och en undersökning inleddes på ombudsmannens eget initiativ.

De flesta klagomålen kom från Spanien, Frankrike och Italien (14 procent). Österrike och Luxemburg lade fram minst klagomål (1 procent). 76 klagomål kom från länder som inte hör till EU.

I 1 322 fall analyserades det om fallen var tillåtliga (93 procent). Av dessa fall hörde bara 411 (31 procent) till ombudsmannens ämbetsområde, medan 911 (69 procent) inte gjorde det. Av dessa 411 fall ansågs 212 vara tillåtliga (170 ledde till undersökningar och i 42 fall fanns det inga skäl att inleda en undersökning). 9 av dessa fall vidarebefordrades till utskottet för framställningar. Av de undersökningar som inleddes berörde 129 (75 procent) kommissionen, 27 (16 procent) parlamentet och 7 (4 procent) rådet.

År 1997 registrerades 1181 klagomål och år 1998 1372. Ökningen var 191 klagomål, något som vittnar om att människornas kännedom om ombudsmannen ökar. Det bör också noteras att det 1998 fanns 43 fler klagomål än 1997 som hörde till ombudsmannens ämbetsområde och 87 klagomål färre än 1997 som inte hörde till ombudsmannens ämbetsområde. Denna jämförelse gör det möjligt att dra den slutsatsen att de europeiska medborgarna blir allt mer medvetna om och känner bättre till de befogenheter som EG-fördraget ger ombudsmannen. Detta leder till att det läggs fram färre klagomål som inte hör till ombudsmannens ämbetsområde och som snarare borde riktas till andra organ, rättsskipande eller inte, framför allt nationella, som har behörighet att säkerställa medborgarnas rättigheter.

I rapporten behandlas också de ansträngningar som under de kommande åren kommer att göras för att minska behandlingstiden för klagomål - en månad för att bestämma om ett klagomål är tillåtligt eller inte och ett år för att slutföra en undersökning.

b) Det effektivaste skyddet av de europeiska medborgarnas rättigheter

Redan i årsrapporten för 1997 påpekade ombudsmannen att det är nödvändigt att, innan ärendet förs vidare till domstol, säkerställa de medborgares ställning vars klagomål har sin grund i fall som kommissionen anhängiggjort i enlighet med artikel 169 i EG-fördraget. I den föreliggande rapporten går ombudsmannen ett steg längre, genom att han föreslår att det idealiska skulle vara om EG-fördraget gav de europeiska medborgarna rätt att lägga fram klagomål för Europeiska kommissionen, när det gäller medlemsstaternas eventuella överträdelser av gemenskapsrätten. Det skulle vara det enda sättet att säkerställa att medborgarna betraktas som en del av processen samt att säkerställa att deras klagomål i framtiden behandlas på ett korrekt sätt som medger insyn.

Det är förståeligt att medborgarnas önskan om att få delta i processen, trots att den inte är genomförbar inom ramen för artikel 169 i EG-fördraget [2] skulle vara det effektivaste sättet att förstärka medborgarnas förtroende för den process som införts genom denna rättsliga bestämmelse. Enskilda personer eller sammanslutningar kan bara använda sig av de mekanismer som fastställts i artiklarna 173 och 175 i EG-fördraget, med de välkända begränsningar som detta innebär, framför allt när det gäller "intresset att agera".

I själva verket kan en medborgare i enlighet med bestämmelserna i artikel 169 i EG-fördraget reduceras till en "anmälare" som inte har någon som helst kontroll över hur processen utvecklas. Detta innebär att domstolens rättsskipning ger kommissionen en oreglerad makt att godtyckligt utvärdera de uppgifter som den mottagit. Medborgaren har inte ens rätt att klaga över att kommissionen beslutar sig för att avvisa ett klagomål som medborgaren lagt fram.

Kommissionen gav bevis på god vilja då ombudsmannen gjorde sin undersökning i april 1997 om de klagomål som medborgarna lagt fram om att medlemsstaterna brutit mot gemenskapsrätten. Kommissionen lovade att utveckla och förbättra medborgarnas ställning under det skede innan ärendet förs vidare till domstol i enlighet med artikel 169. Det är därför nödvändigt att öka de ansträngningar som kommissionen då lovade och att hålla medborgarna informerade om hur deras klagomål uppföljs. Detta bör ske på ett sådant sätt att medborgaren känner sig som en del i processen och inte bara som en anmälare. Kommissionen måste meddela medborgarna varför kommissionen eventuellt drog den slutsatsen att det i ett visst bestämt fall inte var fråga om överträdelse av gemenskapsrätten.

För att göra de europeiska medborgarna ännu mer medvetna om sina rättigheter föreslås det i ombudsmannens rapport att det i EG-fördraget klart och tydligt skall anges de besvärsvägar som står till förfogande. Det är viktigt att stärka den avgörande roll som de nationella domstolarna spelar samt den rätt som medborgarna har att lämna klagomål till de nationella ombudsmännen samt framställningar till de nationella parlamenten. Ombudsmannen ansåg också att medlemsstaterna måste säkerställa att deras rättssystem omfattar ett utom-rättsligt organ.

Många av de klagomål som lämnas in till ombudsmannen berör fri rörlighet för personer. Europeiska medborgare har svårt att förstå varför denna fråga inte ligger inom ombudsmannens ämbetsområde. Ombudsmannen anser att situationen beror på att de europeiska medborgarna inte känner till de möjligheter som de nationella domstolarna, och i synnerhet de nationella ombudsmännen, erbjuder. Förutsatt att gemenskapsrätten är en del av medlemsstaternas lagstiftning har de nationella ombudsmännen behörighet att kontrollera att de nationella myndigheterna tillämpar gemenskapsrätten på rätt sätt.

Att sprida information om de europeiska medborgarnas rättigheter borde prioriteras av alla gemenskapsinstitutioner, bland annat via pressen, de audiovisuella medierna, Internet samt genom att anordna konferenser och öka praktiktillfällena. Gratis rättsligt stöd av arbetslösa unga jurister i varje medlemsstat kunde också vara ett relevant stöd. I detta fall skulle parlamentets och kommissionens kontor i de europeiska huvudstäderna kunna bidra med ett oumbärligt logistiskt stöd.

c) Kodex för god förvaltningssed

I november 1998 inledde ombudsmannen en undersökning på eget initiativ. Avsikten med undersökningen var att undersöka om gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen hade en kodex för god förvaltningssed när det gällde tjänstemännens förbindelser med allmänheten och om denna kodex fanns tillgänglig för allmänheten. Idén mottogs väl av parlamentet. Parlamentsledamot Roy Perry, som var föredragande för betänkandet om verksamheten i utskottet för framställningar under åren 1996-1997, redogjorde för hur viktig en sådan kodex var. Han ansåg att kodexen, av skäl som hör samman med allmänhetens tillgång och förståelse, skulle vara så likartad som det bara är möjligt för alla gemenskapsinstitutioner och gemenskapsorgan [3]. En sådan kodex skall innehålla principer för processens karaktär och förlopp. Resultaten av en sådan undersökning skall göras i nästa årsrapport från ombudsmannen.

En kodex för god förvaltningssed är absolut nödvändigt för att skapa en förtroendefull och öppen relation mellan gemenskapens medborgare och institutionerna. Stöd bör ges för att utarbeta kodexen. Utan att glömma de specifika egenskaperna för varje institution bör kodexen vara likadan för alla institutioner och organ när det gäller de grundläggande principerna.

d) Ändring av ombudsmannens stadga

1. Tillgång till samtliga handlingar

Ombudsmannen anser att det är nödvändigt att ändra artikel 3.2 i ombudsmannens stadga. Det är inte möjligt att göra en undersökning på ett tillfredsställande sätt om man inte har tillgång till alla de handlingar som behövs för att fatta ett beslut. Ombudsmannen anser att vissa punkter är onödiga och olämpliga, till exempel restriktioner som införts av vederbörligen styrkta sekretesskäl eller kravet på att tjänstemännen och övriga anställda vid gemenskapsinstitutionerna och gemenskapsorganen skall yttra sig i sin avdelnings namn och i enlighet med instruktionerna från sina förvaltningar samt ta hänsyn till tystnadsplikten inom yrket.

Ombudsmannen försvarar principen om allmänhetens tillgång till samtliga relevanta handlingar för att göra det möjligt att analysera situationen [4].

Frågan om att ombudsmannen skall ges tillgång till alla relevanta handlingar för att kunna fatta ett beslut är en punkt som får stöd i artikel 191a som införts i EG-fördraget genom Amsterdamfördraget, där det fastställs att varje unionsmedborgare skall ha tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar med några undantag. Denna tillgång är det grundläggande elementet för insyn och det är ett ofrånkomligt villkor för att den europeiska medborgaren skall kunna känna förtroende för ombudsmannens arbete.

2. En egen budget

Det är nödvändigt att införa vissa tekniska förändringar i artikel 12 i stadgan, där det fastställs att ombudsmannens budget är en bilaga till Europaparlamentets budget, för att ge budgeten karaktären av en självständig budget.

3. Tjänstemännen vid ombudsmannens sekretariat

Det är nödvändigt att så snart som möjligt utarbeta en stadga för de tjänstemän som assisterar ombudsmannen. Tjänstemännen är tillfälligt anställda och utför till största delen arbeten av en permanent karaktär som hör samman med ombudsmannens verksamhet och inte med hans person.

f) Ombudsmannens förbindelser med parlamentet

Ombudsmannen anser att man i arbetsordningen, i det kapitel som berör ombudsmannen (artiklarna 159-161) bör införa bestämmelser som berör formen för hur Europaparlamentet skall behandla ombudsmannens rapport och eventuella särskilda rapporter i syfte att säkerställa att ett utskott får ansvaret för detta. Ett förslag till betänkande om detta håller på att utarbetas av ombudsmannen och skall vara klart före innevarande valperiod.

• [1] () Betänkande om Europeiska ombudsmannens årsrapport för verksamheten 1997, s. 6, punkt 1 (föredragande: Edward Newman).
• [2] () Se domstolens dom av den 7 juni 1985 i mål 154/85, kommissionen mot Italien, Rec. 1985, s. 1753. I detta fall, som lagts fram i enlighet med bestämmelserna i artikel 169 i EG-fördraget och med hänvisning till begränsningarna av import av motorfordon, anhöll flera italienska importörer om att få ta del i processen för att stödja kommissionens slutsatser. Domstolen beslutade på ett kategoriskt sätt som inte lämnade något utrymme för frågor att denna begäran skulle avslås, eftersom enskilda personer och sammanslutningar i enlighet med artikel 37 i stadgan inte får ingripa i tvister mellan institutioner och medlemsstater (nr 3).
• [3] () Dokument A4-0190/97.
• [4] () Jämför den rapport som lades fram vid FIDE:s kongress 1998: Medborgaren, administrationen och gemenskapsrätten", Jacob Söderman, Revue du Marché Unique Européen 2/1998, ss. 57.