INFORME sobre el documento de estrategia sobre la política de migración y de asilo (9809/2/98 - C4-0051/99 - 99/0905(CNS))

19 de marzo de 1999

Comisión de Libertades Públicas y Asuntos Interiores
Ponente: Viviane Reding

Mediante carta de 22 de enero de 1999, la Presidencia del Consejo consultó al Parlamento, de conformidad con el apartado 2 del artículo K6 del Tratado de la Unión Europea, sobre el documento de estrategia sobre la política de migración y de asilo (9809/2/98 - C4-0051/99 - 99/0905(CNS)).

En la sesión del 8 de febrero de 1999, el Presidente del Parlamento anunció que había remitido dicho documento, para examen del fondo, a la Comisión de Libertades Públicas y Asuntos Interiores, y, para opinión, a la Comisión de Asuntos Exteriores, Seguridad y Política de Defensa, así como a la Comisión de Asuntos Jurídicos y Derechos de los Ciudadanos.

En la reunión del 24 de noviembre de 1998, la Comisión de Libertades Públicas y Asuntos Interiores había designado ponente a la Sra. Reding.

En las reuniones de los días 20 de enero de 1999, 17 de febrero de 1999 y 16 de marzo de 1999, la comisión examinó el proyecto de informe.

En la última de estas reuniones, la comisión aprobó la propuesta de resolución por unanimidad.

Participaron en la votación los diputados: d'Ancona, presidenta; Reding, vicepresidenta y ponente; Andersson (suplente de Crawley), Bontempi, Cederschiöld, Ceyhun, Chanterie (suplente de JeanPierre), Colombo Svevo, De Esteban Martín, Deprez, Elliott, Ford, Hernandez Mollar (suplente de Posselt), Lindeperg, Nassauer, Palacio Vallelersundi (suplente de Mendes Bota), Pirker, Pradier, Sauquillo Pérez del Arco (suplente de Candal), Schaffner, Schmid, Schröder (de conformidad con el apartado 2 del artículo 138 del Reglamento), Stewart-Clark, Terrón i Cusí, Van Lancker (suplente de Schulz), Voggenhuber (suplente de Orlando), y Zimmermann.

La exposición de motivos se presentará oralmente en el Pleno.

La opinión de la Comisión de Asuntos Exteriores, Seguridad y Política de Defensa se adjunta al presente informe. La Comisión de Asuntos Jurídicos y Derechos de los Ciudadanos decidió no emitir opinión.

El informe se presentó el 19 de marzo de 1999.

El plazo de presentación de enmiendas a este informe figurará en el proyecto de orden del día del período parcial de sesiones en que se examine.

A PROPUESTA DE RESOLUCIÓN

Resolución sobre el documento de estrategia sobre la política de migración y de asilo

(9809/2/98 - C4-0051/99 - 99/0905(CNS))

El Parlamento Europeo,

- Visto el documento de estrategia sobre la política de migración y de asilo (9809/2/98 - C40051/99 - 99/0905(CNS)),

- Visto el Tratado de la Unión Europea y, en particular, los puntos 1), 2) y 3) del artículo K.1 y los artículos K.2, K.3 y K.6,

- Visto el nuevo Título IV del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, introducido por el Tratado de Amsterdam, así como los Protocolos relativos a la posición del Reino Unido y de Irlanda y a la posición de Dinamarca,

- Visto el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y las Libertades Fundamentales de 4 de noviembre de 1950,

- Vista la Convención de Ginebra sobre el Estatuto de los Refugiados de 28 de julio de 1951, modificada por el Protocolo de Nueva York de 31 de enero de 1967,

- Vista la Declaración Universal de Derechos Humanos de 10 de diciembre de 1948,

- Visto el Convenio de Dublín de 15 de junio de 1990 relativo a la determinación del Estado responsable del estudio de las solicitudes de asilo presentadas en uno de los Estados miembros de las Comunidades Europeas,

- Vista la Comunicación de la Comisión al Parlamento Europeo y al Consejo (COM(94)23 final) de 23 de febrero de 1994 sobre la política de inmigración y el derecho de asilo,

- Vista su Resolución de 21 de septiembre de 1995 sobre la Comunicación mencionada anteriormente[1],

- Vista la Resolución del Consejo de 20 de junio de 1995 relativa a las garantías mínimas aplicables al procedimiento de asilo[2],

- Visto el Plan de Acción de la Unión Europea aprobado por el Consejo el 26 de enero de 1998 sobre el flujo de emigrantes procedentes de Iraq y de las regiones colindantes (Doc. 5573/98 - C4-0124/98),

- Vistas las propuestas de acción común presentadas por la Comisión Europea de conformidad con la letra b) del apartado 2 del artículo K.3 del Tratado de la Unión Europea relativas a la protección temporal de las personas desplazadas (COM(98)0372 - C4-0505/98 - 97/0081(CNS) y COM(98)0372 - C4-0506/98 - 98/0222(CNS)),

- Vista su Resolución de 10 de febrero de 1999[3] sobre la armonización en la Unión Europea de las formas de protección complementarias al Estatuto de los Refugiados,

- Visto el Plan de acción adoptado por el Consejo de la Unión (Doc. 12028/5/98) y aprobado por el Consejo Europeo de Viena de los días 11 y 12 de diciembre de 1998 sobre el establecimiento de la Unión como un espacio de libertad, seguridad y justicia, y la Comunicación de la Comisión (COM(98)0459) de 14 de julio de 1998 sobre el mismo asunto,

- Visto el documento del Consejo 5264/2/99, transmitido por el Consejo el 26 de febrero de 1999 (C4-0133/99),

- Visto el documento SEC(99)271/def. de 3 de marzo de 1999, transmitido por la Comisión el 3 de marzo de 1999,

- Visto el artículo 93 de su Reglamento,

- Visto el informe de la Comisión de Libertades Públicas y Asuntos Interiores y la opinión de la Comisión de Asuntos Exteriores, Seguridad y Política de Defensa (A4-0143/99),

A. Considerando que el fenómeno migratorio es una constante histórica en el continente europeo;

B. Considerando que los países candidatos a la adhesión se enfrentan al fenómeno de las migraciones de igual manera que los actuales Estados miembros y que, por consiguiente, deben participar en las consultas sobre la búsqueda de un enfoque europeo coherente;

C. Considerando que la percepción de la Unión Europea como potencia económica mundial, incrementada como consecuencia del lanzamiento a nivel mundial de la nueva moneda común, da lugar a que la Unión constituya un importante polo de atracción de los flujos migratorios;

D. Considerando que las migraciones a gran escala se han convertido en un fenómeno de carácter mundial debido al desarrollo de los modernos medios de transporte y que una política coherente deberá tener en cuenta esta dimensión, que supera el contexto estrictamente europeo;

E.Considerando que la UE, a la hora de adoptar una estrategia europea para la política de migración y de asilo, debe tener en cuenta el trabajo que ha realizado el Consejo de Europa en este ámbito;

F. Considerando que los movimientos migratorios masivos, en particular los originados a raíz de conflictos regionales en la periferia de la Unión, son también el resultado de la incapacidad de ésta de manifestarse con una sola voz y de actuar rápidamente por propia iniciativa en el ámbito de la política exterior;

G. Considerando que, actualmente, algunos de los Estados firmantes de la Convención de Ginebra no están desarrollando plenamente las posibilidades que ésta ofrece, principalmente en lo relativo a la definición de refugiado y del agente de persecución (que puede ser no estatal), así como de las cláusulas de suspensión;

H. Considerando que la reducción temporal del número de demandas de asilo y de los estatutos concedidos no se puede interpretar como el resultado de una reducción sustancial de la presión migratoria, dado que en algunos Estados miembros dicha tendencia se ha invertido desde finales de 1997 y que hay que admitir que los flujos de inmigración clandestina siguen aumentando; que, por otra parte, la reducción del índice de concesión del estatuto de refugiado en algunos Estados miembros carece de toda justificación, habida cuenta de que el respeto de los derechos humanos en el mundo no ha experimentado ninguna mejora;

I. Considerando que se carece de datos suficientes y comparables en materia de inmigración ilegal; que dicha ausencia de información, por otra parte difícil de obtener por la complejidad del problema, impide apreciar este fenómeno en su justa medida;

J. Considerando que las organizaciones delictivas dedicadas al tráfico de inmigrantes disponen de avanzados medios técnicos y económicos que les permiten eludir con eficacia la vigilancia en las fronteras exteriores de la Unión; considerando el intolerable número de víctimas del tráfico ilegal de personas, especialmente en las fronteras del Mediterráneo;

K. Considerando que las organizaciones delictivas constituyen un elemento fundamental a la hora de facilitar y fomentar la inmigración ilegal a gran escala; que los inmigrantes que introducen estas organizaciones son víctimas a menudo de trata de seres humanos y sufren explotación en redes de prostitución, de tráfico de drogas o de trabajo ilegal; que la lucha contra estas organizaciones delictivas debe constituir una prioridad de la política europea en materia de inmigración;

L. Considerando que una política europea de migración debe emprender esfuerzos por mejorar la integración social de los inmigrantes legales que residen en el territorio de la Unión; que, en este ámbito, aún quedan por realizar importantes avances en materia de integración;

M. Considerando las importantes aportaciones de los inmigrantes legales a la economía europea y a su desarrollo social; que, además, las perspectivas demográficas de la Unión Europea permiten presagiar que a medio plazo la inmigración a efectos laborales contribuirá a satisfacer las necesidades de la economía europea;

N. Considerando que en todas las etapas de la reflexión hay que distinguir claramente entre el problema del derecho de asilo, que es un derecho fundamental, y el de los flujos migratorios, debidos principalmente a razones económicas;

O. Considerando que es preciso reconocer a los inmigrantes legalmente establecidos el derecho a la reunificación familiar;

P. Considerando que la concepción de políticas europeas en materia de inmigración, de asilo, de protección temporal y de protección complementaria debe desembocar en un sistema coherente que permita el establecimiento en Europa de un espacio de libertad, seguridad y justicia, en el nuevo marco jurídico e institucional previsto en el Tratado de Amsterdam (en particular, en los artículos 61, 62, 63, 64 y 67 del Tratado constitutivo de la CE) y que sería deseable una mayor cooperación incluso en aquellos ámbitos que siguen siendo competencia de los Estados miembros;

CUESTIONES DE CARÁCTER GENERAL

1. Felicita al Consejo por iniciar un debate de fondo sobre un enfoque europeo coherente en los ámbitos de las migraciones y del asilo;

2.Observa que el documento de estrategia tiene por objeto, por una parte, servir de telón de fondo al capítulo que, en el plan de acción para la creación de un espacio de libertad, seguridad y de justicia, se refiere a la política de migración y, por otra, definir las orientaciones generales para este plan quinquenal;

3. Manifiesta su satisfacción por el hecho de que el documento estratégico analice los ámbitos del asilo, la migración laboral, la lucha contra la inmigración clandestina y la situación de los inmigrantes legales; insiste por otra parte en la necesidad de distinguir claramente entre estos aspectos sumamente diferenciados;

4. Pide que se busquen soluciones constructivas para el problema de la inmigración, que no sólo prevean medidas de gestión y control, necesarias para una buena integración de los inmigrantes, sino también el respeto de los derechos humanos y de las normas jurídicas internacionales, y que mejoren asimismo la posición de los inmigrantes legales en la sociedad;

ASUNTOS DE CARÁCTER INSTITUCIONAL

5. Pide a la Comisión que, en aras de la coherencia en el momento de la aplicación de las disposiciones del Tratado de Amsterdam, presente con celeridad una nueva política europea en materia de migraciones y de asilo, a la que vayan directamente unidas las medidas correspondientes de acompañamiento, en cuyos trabajos participe plenamente el Parlamento Europeo; destaca la necesidad de buscar un equilibrio entre la dimensión humana de la migración, y las medidas legales que deben regular los flujos migratorios;

6.Recuerda que, en virtud del Tratado de Amsterdam, los ámbitos políticos de la migración, el asilo y el cruce de las fronteras exteriores forman parte del primer pilar (comunitario); por este motivo pide que se respete en la mayor medida posible el reparto de competencias previsto en ese pilar; subraya que la Comisión Europea cuenta, en este primer pilar, con el derecho de presentar iniciativas legislativas; pide al Consejo que, si bien los Estados miembros conservan su derecho de iniciativa en estos ámbitos, respete el principio comunitario y tenga plenamente en cuenta las propuestas de la Comisión y que permita la plena participación del Parlamento Europeo en este procedimiento legislativo;

7. Insiste en que se permita a la Comisión que contrate a personal suficientemente cualificado con el fin de que pueda ejecutar debidamente las tareas que le encomienda el Tratado de Amsterdam en el ámbito de la inmigración y el asilo;

8. Se congratula de que el Consejo haya creado un Grupo de Trabajo de alto nivel en materia de asilo y de migración, apreciando principalmente su carácter interdisciplinar; lamenta, no obstante, que este Grupo se haya creado por un período de tiempo y con un campo de aplicación geográfica limitados y que el Parlamento Europeo no participe en sus trabajos; recomienda que el grupo no limite sus actividades al capítulo represivo de su mandato;

9. Se felicita por el hecho de que el documento de estrategia haya examinado asimismo la posibilidad de encomendar a un único comisario todas las cuestiones relacionadas con la política de migraciones y considera que ello podría constituir un importante avance, habida cuenta de que en la actualidad son varios los comisarios que tienen competencias en estos diferentes ámbitos, que abarcan desde los aspectos jurídicos de las migraciones hasta la política exterior, pasando por la ayuda humanitaria y la libre circulación de personas;

10. Subraya la necesidad de celebrar consultas detalladas sobre los problemas de la migración y el asilo con el ACNUR y las organizaciones no gubernamentales;

ASILO

11. Recuerda que el derecho de petición de asilo es un derecho fundamental que se debe poder ejercer libremente, de acuerdo con las disposiciones de la Convención de Ginebra y del Protocolo de Nueva York, y de conformidad con el marco jurídico de la Unión Europea y el derecho interno de los Estados miembros; recuerda que todos los Estados miembros de la Unión deben respetar la Convención de Ginebra y que la celebración de acuerdos europeos no debe menoscabar lo dispuesto en dicha Convención; reitera, en este sentido, y teniendo en cuenta las posiciones comunes del Consejo sobre el principio de país tercero seguro y país de origen seguro, el principio de no expulsión del solicitante de asilo, tal como viene definido en la Convención de Ginebra (artículos 33 y 31);

12. Pide que se establezca un nivel mínimo de armonización de las prestaciones y condiciones de acogida a las que dé derecho el estatuto de solicitante de asilo, puesto que las grandes diferencias actuales tienen como consecuencia que algunos países tengan que asumir cargas muy superiores a otros;

13. Insiste en que, en caso de denegación de la solicitud de asilo, quede en suspenso la expulsión en tanto en cuanto existan indicios de riesgo para la vida del peticionario en el país de origen;

14. Pide una racionalización de los procedimientos de gestión de las solicitudes de asilo, en aras de la transparencia (en particular, la información sobre el procedimiento, el acceso a los documentos, el derecho de defensa y la cooperación de los poderes públicos) y la agilidad, en interés del solicitante y del Estado de acogida, al tiempo que se garantiza una vía de recurso judicial o ante una autoridad independiente; considera que un solicitante de asilo no debe ser expulsado mientras no haya podido agotar sus derechos de recurso;

15. Considera que se debe conceder prioridad a una mejor aplicación de los convenios internacionales existentes en materia de asilo, en particular la Convención de Ginebra y el Protocolo correspondiente de Nueva York; rechaza por ello todo intento de renegociar los convenios vigentes y pide en consecuencia que, si fuera necesario, se completen estos convenios con el fin de adaptarlos a las nuevas realidades, en lugar de crear nuevos instrumentos;

16. Recuerda su aprobación de la propuesta contenida en el documento estratégico relativa a la creación a nivel europeo de un sistema de protección complementario al estatuto de los refugiados; rechaza todo intento de sustituir el marco legal de referencia por un sistema discrecional basado en un "ofrecimiento institucional" a discreción de cada Gobierno; considera, sin embargo, que en caso de afluencia masiva de refugiados, los Estados miembros deben tener la posibilidad de derogar temporalmente el sistema de protección individual, concediendo durante un período determinado las garantías institucionales correspondientes; señala que la Comisión Europea ha elaborado una propuesta sobre la protección temporal de expatriados y pide al Consejo que adopte urgentemente dicha propuesta, junto con las enmiendas del Parlamento;

17. Pide al Consejo, de conformidad con el principio fundamental de solidaridad entre los Estados miembros, que actúe rápidamente con objeto de lograr un consenso en materia de reparto de los refugiados y de las cargas derivadas de la afluencia masiva y repentina de refugiados hacia determinados Estados miembros que los acogen por razones geográficas o históricas;

18. Pide al Consejo que adopte en el plazo más breve posible propuestas de acciones comunes presentadas por la Comisión en materia de protección temporal de las personas desplazadas por razón de conflicto;

MIGRACIONES POR MOTIVOS LABORALES

19. Propone que se celebre un debate de fondo sobres posibilidades de la Unión Europea en materia de acogida de flujos migratorios como paso previo necesario para la definición de un enfoque coherente y común del fenómeno de las migraciones;

20. Pide a las instituciones europeas y a los Estados miembros que contribuyan activamente a mejorar la integración de los inmigrantes legales, que contribuyen de manera perceptible y positiva al desarrollo de la vida social y económica europea;

21. Comparte el punto de vista del documento estratégico que subraya que la disminución de la presión migratoria pasa por la concertación de las diferentes políticas, una concertación que además de las políticas relativas al derecho de extranjería, de asilo, de inmigración y de controles en las fronteras ha de abarcar también las relaciones internacionales y la ayuda al desarrollo, así como un mayor nivel de respeto de los derechos humanos;

INMIGRACIÓN CLANDESTINA

22. Condena enérgicamente la delincuencia vinculada a las redes de inmigración clandestina, la trata de seres humanos (en particular de mujeres y de menores) y pide a los Estados miembros, así como a los países candidatos, que refuercen, junto con terceros países, su cooperación administrativa, policial y judicial con vistas a prevenir eficazmente y luchar con mayor énfasis contra este tipo de delincuencia, aprovechando plenamente las posibilidades que ofrece Europol;

23. Pone de relieve que, en muchos casos, los refugiados se ven obligados a servirse de documentación falsa y de los servicios de redes de trata de seres humanos, y subraya que en la lucha contra la inmigración ilegal organizada debe respetarse siempre el derecho de amparo de los refugiados;

24. Reclama un análisis crítico de las medidas de lucha contra las redes de inmigración ilegal desde el punto de vista del derecho de amparo de los refugiados;

25. Constata que el fenómeno de la inmigración se debe, entre otras causas, a las adversas condiciones socio-económicas en los países de origen y que los inmigrantes clandestinos son víctimas de organizaciones delictivas; subraya la importante proporción de trabajo no declarado desarrollado por ciudadanos europeos y residentes legales; considera que la lucha contra el trabajo clandestino también debe centrarse en los empresarios con capacidad de decisión; subraya que la inmigración ilegal, si bien puede agravar el problema del trabajo clandestino, no es ni mucho menos su causa principal;

26. Recomienda que el principio de prestar ayuda en el país de origen forme parte constitutiva de una estrategia europea y que se adopten medidas de acompañamiento; recomienda, por otra parte, que los procedimientos administrativos y judiciales aplicados a los inmigrantes ilegales permitan, dentro del pleno respeto de los derechos fundamentales, una mayor rapidez de la toma de decisiones y, en su caso, la devolución al país de origen.

27.Aboga por suspender temporalmente los acuerdos de readmisión a zonas en crisis, siempre que signifiquen un riesgo para la integridad física de los inmigrantes;

28. Recuerda al Consejo y a los Estados miembros que en los acuerdos bilaterales en materia de readmisión inmediata de ilegales que concluyan con los países limítrofes, en tránsito o de origen, tengan en cuenta, en su caso, los efectos suspensivos del procedimiento de asilo previsto en la Convención de Ginebra;

29. Pide que se gestionen conjuntamente entre la UE y los terceros países los problemas de la inmigración clandestina y que, con este fin, la gestión de la inmigración figure de manera expresa en el marco de los acuerdos internacionales, así como que se rechace expresamente subordinar la ayuda económica a la cooperación para la puesta a punto de acuerdos en materia de inmigración;* * *

30. Encarga a su Presidente que transmita la presente resolución al Consejo, a la Comisión y a los Parlamentos y a los Gobiernos de los Estados miembros.

• [1] () DO C 269 de 16.10.1995, pág. 156.
• [2] () DO C 274 de 19.9.1996, pág. 13.
• [3] () Véase el acta de la sesión de 10 de febrero de 1999.

OPINIÓN

(Artículo 147 del Reglamento)

para la Comisión de Libertades Públicas y Asuntos Interiores

sobre el documento de estrategia sobre la política de migración y de asilo (9809/2/98 - C4-0051/99 - 99/0905(CNS)) (Informe Reding)

Comisión de Asuntos Exteriores, Seguridad y Política de Defensa

Ponente de opinión: Anna Terrón i Cusí

PROCEDIMIENTO

Durante su reunión del 5 de enero de 1999, la Comisión de Asuntos Exteriores, Seguridad y Política de Defensa nombró ponente a la Sra. Anna Terrón i Cusi.

En las reuniones de 23 de febrero y de 16 de marzo de 1999, la comisión examinó el asunto de referencia. En la última de estas reuniones aprobó las siguientes conclusiones por unanimidad.

Estuvieron presentes en la votación los diputados: Spencer, presidente; Terrón i Cusí, ponente; André-Léonard, Burenstam, Linder, Cars, De Melo, Dillen, Dupuis, Gomolka, Habsburg-Lothringen, Imbeni, Manisco, Newens, Poettering, Schwaiger (suplente de Lenz), Theorin, y Tindemans.

CONCLUSIONES

- Teniendo en cuenta la importancia de la política de inmigración y del trato que reciben los inmigrantes legales en la UE en nuestras relaciones con países terceros,

- Considerando que uno de los factores principales para reducir a largo plazo la presión migratoria en la UE es el aumento de la ayuda de cooperación al desarrollo, la democracia y el respeto de los Derechos Humanos en los países de origen,

- Considerando que la inmigración supone en si misma un factor de ayuda al desarrollo a través de la transferencia directa de fondos de los inmigrantes a sus países de origen,

. Acoge con satisfacción que se incluya el problema de la migración en los acuerdos internacionales de UE con países terceros pero rechaza expresamente vincular la ayuda económica de la cooperación al desarrollo a la aceptación de clausulas de readmisión u otras medidas relacionadas;

. Recuerda que la UE debe facilitar la admisión y residencia de sus beneficiarios en los programas de cooperación establecidos con países terceros, especialmente en los de formación por estudios;

. Considera que en el marco de la PESC debería establecerse una normativa europea que regule una actuación homogénea de los consulados de los Estados miembros en países terceros, de forma que haga posible un cierto número de entradas por vías legales y así reducir los cauces ilegales de inmigración;

. Pide que las migraciones sean objeto de gestión común entre la UE y los países terceros, especialmente los de Europa Central y Oriental, Mediterráneo y América Latina. Recuerda la importancia de cooperar con los países de origen de la inmigración en la lucha contra el tráfico de personas.