RAPPORT sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la coopération administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée
(COM(2001) 294 – C5‑0269/2001 – 2001/0133(COD))
et
sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 77/799/CEE du Conseil concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des États membres dans le domaine des impôts directs et indirects
(COM(2001) 294 – C5‑0270/2001 – 2001/0134(COD))
20 décembre 2001 - ***I
Commission économique et monétaire
Rapporteur: Piia-Noora Kauppi
PAGE RÉGLEMENTAIRE
Par lettre du 18 juin 2001, la Commission a présenté au Parlement, conformément à l'article 251, paragraphe 2, et à l'article 95 du traité CE, la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la coopération administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée (COM(2001) 294 - 2001/0133 (COD)) et la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 77/799/CEE du Conseil concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des États membres dans le domaine des impôts directs et indirects (COM(2001) 294 – 2001/0134(COD)).
Au cours de la séance du 2 juillet 2001, la Présidente du Parlement a annoncé qu'elle avait renvoyé la première proposition, pour examen au fond, à la commission économique et monétaire et, pour avis, à la commission du contrôle budgétaire, à la commission juridique et du marché intérieur et à la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieure (C5-0269/2001), et la seconde, pour examen au fond, à la commission économique et monétaire et, pour avis, à la commission juridique et du marché intérieur (C5‑0270/2001).
Au cours de sa réunion du 10 juillet 2001, la commission économique et monétaire a nommé Piia-Noora Kauppi rapporteur.
Au cours de ses réunions des 10 octobre, 22 novembre et 20 décembre 2001, elle a examiné les propositions de la Commission ainsi que le projet de rapport.
Au cours de la dernière de ces réunions, elle a adopté le projet de résolution législative à l'unanimité.
Étaient présents au moment du vote Philippe A.R. Herzog (président f.f.), Piia-Noora Kauppi (rapporteur), Alejandro Agag Longo, Hans Blokland, Hans Udo Bullmann, Ieke van den Burg (suppléant Richard A. Balfe), Harald Ettl (suppléant Peter William Skinner), Carles-Alfred Gasòliba i Böhm, Robert Goebbels, Lisbeth Grönfeldt Bergman, Brice Hortefeux, Pierre Jonckheer, Othmar Karas, Christoph Werner Konrad, Alain Lipietz, Astrid Lulling, Thomas Mann (suppléant Karl von Wogau), Ioannis Marinos, Miquel Mayol i Raynal, Fernando Pérez Royo (suppléant Jonathan Evans), Alexander Radwan, Bernhard Rapkay, Olle Schmidt, Charles Tannock, Marianne L.P. Thyssen et Bruno Trentin.
La commission du contrôle budgétaire, la commission juridique et du marché intérieur et la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures ont décidé les 6 novembre, 10 juillet et 11 juillet 2001 respectivement , qu'elles n'émettraient pas d'avis.
Le rapport a été déposé le 20 décembre 2001.
Le délai de dépôt des amendements sera indiqué dans le projet d'ordre du jour de la période de session au cours de laquelle le rapport sera examiné.
PROPOSITION LÉGISLATIVE
1. Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à la coopération administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée (COM(2001) 294 – C5‑0269/2001 – 2001/0133(COD))
Cette proposition est modifiée comme suit:
| Texte proposé par la Commission [1] | Amendements du Parlement |
| Amendement 1 Considérant 14 | |
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(14) Aux fins du présent règlement, il convient que certains droits et obligations prévus par la directive 95/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 24 octobre 1995 relative à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, soient limités afin de sauvegarder les intérêts visés à l’article 13, point e), de ladite directive. |
(14) Aux fins du présent règlement, les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour limiter certains droits et obligations prévus par la directive 95/46/CE afin de sauvegarder les intérêts visés à l'article 13, point e), de ladite directive. |
Justification S'il convient que l'objectif de la présente disposition est louable, votre rapporteur n'en pense pas moins qu'il sera plus aisé de le réaliser par la voie d'une modification de la directive relative à la protection des données. Ladite directive laisse les États membres libres de décider s'ils souhaitent ou non limiter les droits en question lorsqu'est en cause la protection des intérêts financiers. Il est proposé de conserver ce caractère facultatif pour l'instant, mais l'amendement au présent considérant vise à encourager les États membres à prendre les mesures nécessaires en l'absence d'une modification de la directive 95/46/CE. | |
| Amendement 2 Article 33 | |
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Les communications effectuées au titre du présent règlement sont fournies, dans la mesure du possible, par voie électronique, selon des modalités à arrêter conformément à la procédure visée à l’article 40, paragraphe 2. |
Les communications effectuées au titre du présent règlement sont fournies, sauf circonstances exceptionnelles, par voie électronique, selon des modalités à arrêter conformément à la procédure visée à l’article 40, paragraphe 2. |
Justification Il convient de souligner que, dans l'intérêt d'une coopération rapide et souple, la communication électronique doit être la norme et les autres moyens de communication ne doivent être utilisés que dans des cas exceptionnels. | |
| Amendement 3 Article 34 | |
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Les demandes d'assistance, y compris les demandes de notification, et les pièces annexées sont accompagnées d'une traduction dans la langue officielle ou l'une des langues officielles de l'État membre où l'autorité requise a son siège, selon des modalités à arrêter conformément à la procédure visée à l’article 40, paragraphe 2. L’autorité requise a la faculté de renoncer à la communication d'une telle traduction. |
Les demandes d'assistance, y compris les demandes de notification, et les pièces annexées sont accompagnées d'une traduction dans la langue officielle ou l'une des langues officielles de l'État membre où l'autorité requise a son siège, selon des modalités à arrêter conformément à la procédure visée à l’article 40, paragraphe 2. L'autorité requise s'efforce toutefois dans toute la mesure possible de renoncer à la communication d'une telle traduction en sorte de garantir une coopération sans heurts et rapide. |
Justification Il convient de souligner que, dans l'intérêt d'une coopération rapide et souple, les autorités compétentes doivent autant que possible s'abstenir d'utiliser des traductions et s'efforcer au contraire d'employer des langues communes. | |
| Amendement 4 Article 37, paragraphe 4 | |
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4. Les États membres limitent la portée des obligations et des droits prévus à l'article 6, paragraphe 1, à l'article 10, à l'article 11, paragraphe 1, et aux articles 12 et 21 de la directive 95/46/CE dans la mesure où cela est nécessaire afin de sauvegarder les intérêts visés à l’article 13, point e), de ladite directive. |
4. Les États membres peuvent limiter la portée des obligations et des droits prévus à l'article 6, paragraphe 1, à l'article 10, à l'article 11, paragraphe 1, et aux articles 12 et 21 de la directive 95/46/CE dans la mesure où cela est nécessaire afin de sauvegarder les intérêts visés à l’article 13, point e), de ladite directive. |
Justification Cf. justification de l’amendement 1. | |
- [1] JO C non encore publié.
PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE
Résolution législative du Parlement européen sur la proposition de règlement du Conseil relatif à la coopération administrative dans le domaine de la taxe sur la valeur ajoutée (COM(2001) 294 – C5‑0269/2001 – 2001/0133(COD))
(Procédure de codécision: première lecture)
Le Parlement européen,
– vu la proposition de la Commission au Parlement européen et au Conseil (COM(2001) 294[1]),
– vu l'article 251, paragraphe 2, et l'article 95 du traité CE, conformément auxquels la proposition lui a été présentée par la Commission (C5‑0269/2001),
– vu l'article 67 de son règlement,
– vu le rapport de la commission économique et monétaire (A5‑0466/2001),
1. approuve la proposition de la Commission ainsi amendée;
2. demande à être à nouveau saisi au cas où la Commission entendrait modifier de manière substantielle sa proposition ou la remplacer par un autre texte;
3. charge sa Présidente de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission.
- [1] JO C non encore publié.
PROPOSITION LÉGISLATIVE
2. Proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 77/799/CEE du Conseil concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des États membres dans le domaine des impôts directs et indirects
(COM(2001) 294 – C5‑0270/2001 – 2001/0134(COD))
Cette proposition est approuvée.
PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE
Résolution législative du Parlement européen sur la proposition de directive du Parlement européen et du Conseil modifiant la directive 77/799/CEE du Conseil concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des États membres dans le domaine des impôts directs et indirects
(COM(2001) 294 – C5‑0270/2001 – 2001/0134(COD))
(Procédure de codécision: première lecture)
Le Parlement européen,
– vu la proposition de la Commission au Parlement européen et au Conseil (COM(2001) 294[1]),
– vu l'article 251, paragraphe 2, et l'article 95 du traité CE, conformément auxquels la proposition lui a été présentée par la Commission (C5‑0270/2001),
– vu l'article 67 de son règlement,
– vu le rapport de la commission économique et monétaire (A5‑0466/2001),
1. approuve la proposition de la Commission;
2. demande à être à nouveau saisi au cas où la Commission entendrait modifier de manière substantielle sa proposition ou la remplacer par un autre texte;
3. charge sa Présidente de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission.
- [1] JO C non encore publié.
EXPOSÉ DES MOTIFS
La fraude à la TVA est un problème qui se pose en permanence dans l’Union européenne, et qui, apparemment, va sans cesse croissant. Ainsi, la Commission estime qu’au cours du premier semestre de 1998, les États membres ont découvert 250 cas de fraude du type "carrousel", représentant un montant de plus de 500 millions d'euros. Bien entendu, il faut y ajouter d'autres types de fraude et toutes les transactions frauduleuses non détectées. Aussi peut-on supposer, sans risque de se tromper, que la fraude à la TVA coûte chaque année à l'Union européenne et à ses États membres plusieurs centaines de millions d'euros. Si des mesures ont été prises ces dernières années pour tenter de résoudre ce problème, les faits semblent, pour la plupart, démontrer que la fraude à la TVA demeure aujourd'hui encore un problème considérable.
La fraude du type "carrousel" suppose l'utilisation des règles intracommunautaires pour l'acquisition (en franchise de TVA) de marchandises dans un État membre et la vente de celles-ci (avec application de la TVA locale) dans un autre. Elle se caractérise par l'acheminement de factures, accompagnées ou non de marchandises, dans une chaîne par delà un ou plusieurs frontières. La nature de la fraude réside dans le fait qu'un ou plusieurs maillons de la chaîne n'acquittent pas aux autorités fiscales la TVA correspondant à la facture, alors que d'autres parties de la même chaîne récupèrent la TVA sur la base desdites factures. D'ordinaire, la fraude du type "carrousel" concerne des marchandises de faible dimension dont la valeur est importante, notamment les ordinateurs et les téléphones mobiles.
Il est généralement admis que la manière la plus efficace de lutter contre ce type de fraude suppose une coopération administrative étroite entre les États membres. Toutefois, il est tout aussi généralement reconnu que le cadre juridique actuel n'est tout simplement pas à la hauteur de la tâche.
D'une part, la coopération administrative dans ce domaine repose pour l'instant sur deux bases juridiques: la directive 77/799/CEE concernant l'assistance mutuelle des autorités compétentes des États membres dans le domaine des impôts directs et indirects, et le règlement (CEE) no 218/92 concernant la coopération administrative dans le domaine des impôts indirects (TVA). D'autre part, le règlement ne s'applique qu'aux livraisons et acquisitions intracommunautaires de biens, et pour les prestations intracommunautaires de services, tout comme pour les autres opérations de TVA, il faut avoir recours aux dispositions de la directive, alors que ces deux instruments sont soumis à des règles de fonctionnement différentes.
Pour rationaliser le cadre juridique actuel, la Commission a récemment présenté une proposition de règlement, qui constituerait la seule base juridique pour toute la coopération administrative dans le domaine de la TVA. Elle vise en outre à renforcer et à améliorer notablement les méthodes actuelles de coopération.
La principale innovation de la proposition: elle rend moins bureaucratique et plus souple la coopération existante en permettant des contacts directs entre les services locaux et régionaux participant à la lutte contre la fraude. Actuellement, toutes les communications doivent transiter par des bureaux centraux de liaison, ce qui signifie qu'une demande d'assistance arrive souvent trop tard au service compétent, dès lors qu'elle a cheminé au travers de l'appareil administratif d'un pays d'aval en amont, c'est-à-dire du fonctionnaire local au bureau central de liaison, et qu'elle a suivi la même filière, dans le sens contraire, dans le second pays. Au moment où les fonctionnaires locaux du pays requis examinent l'affaire, les fraudeurs fiscaux ont eu la possibilité de s'éclipser depuis longtemps.
La Commission souligne à juste titre qu'une coopération au niveau local permettrait une meilleure compréhension mutuelle de la demande d'information et une plus grande motivation des contrôleurs fiscaux, tout en évitant de gaspiller les quelques ressources existantes.
Il conviendrait, parallèlement, de souligner qu'il ne faut pas en conclure que les contacts dans ce domaine sensible devraient être établis sur une base ad hoc entre les fonctionnaires individuels. Si les contacts entre les unités locales sont à la fois autorisés et encouragés, des demandes formelles devront encore être envoyées par l'intermédiaire des unités nationales de coordination, qui pourront ainsi continuer à jouer un rôle clé dans la gestion et la coordination de la coopération avec d'autres États membres de l'Union européenne. Il est également probable que c'est à eux qu'il appartiendra de décider des modalités de la coopération.
Une deuxième amélioration escomptée, c'est l'intensification des échanges d'informations; la proposition instaure une obligation de communication, y compris des informations reçues de pays tiers, dans tous les cas où cette communication d'information pourrait aider les États membres à mieux lutter contre la fraude.
La proposition de règlement arrête également les droits et obligations de toutes les parties en ce qui concerne les demandes d'informations entre États membres, les délais de réponse aux demandes d'assistance, l'utilisation qui peut être faite des informations communiquées et les règles relatives à la présence de fonctionnaires étrangers pendant les contrôles. Ce dernier élément est une innovation, qui ne présente cependant pas un caractère aussi draconien qu'il peut paraître à première vue.
La proposition donne simplement à des inspecteurs fiscaux d'un pays A la possibilité d'être présents à l'occasion d'un contrôle dans un État membre B. Elle leur donne le droit d'observer, sans leur conférer un quelconque pouvoir d'exécution. Votre rapporteur croit savoir que les administrations fiscales procèdent déjà ainsi sur une base informelle. Le problème qui se pose en l'occurrence réside dans le fait que toute observation formulée par un inspecteur lorsqu'il assiste à un contrôle à l'étranger serait déclarée irrecevable par les tribunaux.
Analyse critique
Votre rapporteur se félicite de tout cœur de la proposition de la Commission, dans laquelle elle voit une avancée majeure dans la lutte contre la fraude. Nous constatons trop fréquemment que des criminels sont en mesure de tirer immédiatement parti des moyens de communication les plus modernes et avancés, alors que l'action des administrations publiques est entravée par des règles bureaucratiques et lourdes, qui non seulement ralentissent les poursuites à l'encontre de ces criminels mais aussi accaparent une partie beaucoup trop grande des ressources des administrations.
Si elle estime donc que cette proposition est une avancée majeure, elle n'en pense pas moins que la Commission aurait encore dû aller au-delà dans certains domaines pour accélérer et assouplir davantage encore la coopération.
Elle se félicite que la Commission propose (à l'article 33) que les demandes soient autant que possible effectuées par voie électronique. Elle pense cependant que cette obligation devrait être renforcée, en sorte qu'il soit bien clair que le communications électroniques sont la règle, et que toutes les autres formes de communication sont des exceptions à cette règle. Dans le même esprit, elle considère que l'obligation de traduire les demandes, qui est prévue à l'article 34, devrait être assouplie.
Par contre, elle estime que la proposition va un peu trop loin en ce qui concerne un point, un seul point. Il s'agit de l'article 37, paragraphe 4, aux termes duquel les États membres seraient obligés de restreindre nombre des droits mentionnés dans la directive relative à la protection des données (95/46/CE), lorsque cela est nécessaire pour sauvegarder un important intérêt économique ou financier d'un État membre. Il convient de faire observer que, conformément à cette directive, il ne s'agit pas là d'une obligation – simplement une possibilité – pour les États membres. Sans vouloir entrer dans un débat de fond, votre rapporteur juge difficile de justifier et de préconiser une restriction par la présente directive de droits reconnus par une autre directive. Si elle fait sien dans une grande mesure le raisonnement de la Commission justifiant l'insertion de cet article dans la proposition, elle considère qu'il serait préférable de traiter cette question par la voie d'une modification de la directive 95/46/CE. Dès lors qu'elle préférerait qu'il s'agisse toujours là d'une option pour les États membres, elle a déposé des amendements à cette fin.
Quelques mots enfin à propos de la procédure: la Commission a fondé sa proposition sur l'article 95 du traité, qui implique la codécision du Parlement. Toutefois, l'article 95 stipule expressément qu'il ne s'applique pas aux "dispositions fiscales". La Commission part du principe que la présente proposition concerne simplement la coopération administrative et qu'elle n'a aucune conséquence fiscale, dans la mesure où elle ne vise pas directement l'imposition de taxes ni leur perception. Par le passé, le Conseil a toujours rejeté ce point de vue et modifié la base juridique, optant pour l'article 93 ou l'article 94, qui n'imposent que la consultation du Parlement. Tout récemment, il l'a encore fait pour la proposition de directive relative à l'assistance mutuelle dans le domaine du recouvrement des créances. La Commission a toutefois décidé d'engager devant la Cour européenne de justice une action contre le Conseil à ce propos, estimant que la base juridique de cette directive doit être l'article 95 et non l'article 93. Votre rapporteur, qui se rallie en l'occurrence à l'évaluation générale de la Commission et au choix de la base juridique, se féliciterait d'une clarification de la situation juridique à cet égard.
La seconde proposition, qui vise à modifier la directive 77/799/CEE, est d'ordre purement technique et peut être approuvée sans amendement.