BERICHT über die Verwaltung der Regionalpolitik und der Strukturfonds
(2001/2066(INI))
10. Januar 2002
Ausschuss für Regionalpolitik, Verkehr und Fremdenverkehr
Berichterstatter: Samuli Pohjamo
GESCHÄFTSORDNUNGSSEITE
In der Sitzung vom 17. Mai 2001 gab die Präsidentin des Europäischen Parlaments bekannt, dass der Ausschuss für Regionalpolitik, Verkehr und Fremdenverkehr die Genehmigung zur Ausarbeitung eines Initiativberichts gemäß Artikel 163 der Geschäftsordnung über die Verwaltung der Regionalpolitik und der Strukturfonds erhalten hat.
Der Ausschuss für Regionalpolitik, Verkehr und Fremdenverkehr hatte in seiner Sitzung vom 20. März 2001 Samuli Pohjamo als Berichterstatter benannt.
Der Ausschuss prüfte den Berichtsentwurf in seinen Sitzungen vom 21. November 2001 und 19. Dezember 2001.
In der letztgenannten Sitzung nahm der Ausschuss den Entschließungsantrag mit 43 Stimmen bei 5 Gegenstimmen ohne Enthaltung an.
Bei der Abstimmung waren anwesend: die Abgeordneten Konstantinos Hatzidakis, Vorsitzender; Helmuth Markov, Emmanouil Mastorakis und Rijk van Dam, stellvertretende Vorsitzende; Samuli Pohjamo, Berichterstatter; Pedro Aparicio Sánchez (in Vertretung von Carmen Cerdeira Morterero), Sir Robert Atkins, Emmanouil Bakopoulos, Rolf Berend, Theodorus J.J. Bouwman, Philip Charles Bradbourn, Felipe Camisón Asensio, Luigi Cocilovo (in Vertretung von Luigi Cesaro), Garrelt Duin, Giovanni Claudio Fava, Markus Ferber (in Vertretung von Jacqueline Foster), Mathieu J.H. Grosch, Ewa Hedkvist Petersen, Mary Honeyball, Juan de Dios Izquierdo Collado, Georg Jarzembowski, Elisabeth Jeggle (in Vertretung von Giorgio Lisi), Dieter-Lebrecht Koch, Brigitte Langenhagen (in Vertretung von Karla M.H. Peijs), Sérgio Marques, Linda McAvan (in Vertretung von John Hume), Erik Meijer, Francesco Musotto, Camilo Nogueira Román, Juan Ojeda Sanz, Josu Ortuondo Larrea, Wilhelm Ernst Piecyk, Giovanni Pittella (in Vertretung von Carlos Lage), Alonso José Puerta, Marieke Sanders-ten Holte, Gilles Savary, Ingo Schmitt, Elisabeth Schroedter (in Vertretung von Reinhold Messner), Brian Simpson, Renate Sommer, Dirk Sterckx, Ulrich Stockmann, Margie Sudre, Helena Torres Marques (in Vertretung von Mark Francis Watts), Ari Vatanen, Adriaan Vermeer (in Vertretung von Isidoro Sánchez García gemäß Artikel 153 Absatz 2 der Geschäftsordnung), Demetrio Volcic und Brigitte Wenzel-Perillo (in Vertretung von Dana Rosemary Scallon).
Der Bericht wurde am 10. Januar 2002 eingereicht.
Die Frist für die Einreichung von Änderungsanträgen wird im Entwurf der Tagesordnung für die Tagung angegeben, auf der der Bericht geprüft wird.
ENTSCHLIESSUNGSANTRAG
Entschließung des Europäischen Parlaments zur Verwaltung der Regionalpolitik und der Strukturfonds (2001/2066(INI))
Das Europäische Parlament,
– gestützt auf insbesondere Artikel 158 des EG-Vertrags,
– gestützt auf Artikel 163 seiner Geschäftsordnung,
– in Kenntnis des Berichts des Ausschusses für Regionalpolitik, Verkehr und Fremdenverkehr (A5‑0006/2002),
A. in der Erwägung, dass die Maßnahmen der EU-Strukturfonds dazu dienen, den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt zu stärken und das Entwicklungsgefälle zwischen den Regionen, das besonders die am stärksten benachteiligten Gebiete, die Inseln und die ländlichen Gebiete, die Gebiete in äußerster Randlage betrifft, zu verringern sowie deren nachhaltige Entwicklung zu fördern,
B. in der Erwägung, dass die einzelstaatliche Wirtschaftspolitik, die verschiedenen Politikbereiche der EU und deren Ziele und Maßnahmen so ausgerichtet sein müssen, dass sie sich gegenseitig unterstützen und mit ihrer Hilfe der soziale, wirtschaftliche und territoriale Zusammenhalt gestärkt wird,
C. in der Erwägung, dass die bevorstehende Erweiterung eine große Herausforderung an die Kohäsionspolitik darstellt und den Zwang zu Erneuerungen in der Regionalpolitik schafft,
D. in der Erwägung, dass bei der konkreten Verwendung der Strukturfonds auch im jetzt begonnen Strukturfondzeitraum Probleme sichtbar werden, weshalb jetzt ein günstiger Zeitpunkt gegeben ist, die Situation anhand der Erfahrungen aus dem abgelaufenen und dem laufenden Strukturfondszeitraum zu bewerten und Verbesserungsmöglichkeiten zu prüfen,
E. unter Hinweis darauf, dass das zentrale Ziel der Strukturfondsreform im Rahmen der Agenda 2000 in Vereinfachung bestand und dass dieses Ziel hinsichtlich der Zahl der projektorientierten Programme und der Gemeinschaftsinitiativen auch erreicht wurde,
F. in der Erwägung, dass die Ausfuhr der Strukturfonds auch nach den durch die Agenda- 2000-Strukturfondsreform erreichten Verbesserungen weiter verbessert werden muss und dass dies auch im Rahmen der bestehenden Rechtsvorschriften möglich ist,
1. ist der Auffassung, dass bei der konkreten Verwendung der Strukturfonds eine möglichst effektive und erfolgreiche Nutzung der Mittel, eine fristgerechte Umsetzung, eine möglichst hohe Qualität der Projekte und eine von der Kommission und nationalen Behörden durchzuführende angemessene Kontrolle der ordnungsgemäßen Verwendung der Finanzmittel gewährleistet werden müssen;
2. betont, dass die Finanzierung möglichst direkt und wirksam über die nationalen Regierungen den Regionen und lokalen Gemeinschaften zugewiesen werden muss; ist der Auffassung, dass sich die Regionen die Möglichkeit zur Diversifizierung erhalten müssen, um die Strukturfonds effizienter nutzen zu können; ist der Auffassung, dass die Maßnahmen auf Regionen und lokale Gemeinschaften ausgerichtet werden müssen, die viel Bedarf an Fördermitteln und besondere Probleme haben und denen es gelingt, die Zuschüsse effizient zu nutzen;
3. bedauert, dass nur wenige Informationen über bewährte Praxis zugänglich sind, und fordert die Kommission auf, die Bekanntmachung bewährter Praxis zu verbessern; erinnert daran, dass nach Auffassung der Akteure auf regionaler und lokaler Ebene Schulungsveranstaltungen und Treffen als Hilfsmittel zur Verbreitung bewährter Praxis zusätzlich zu Veröffentlichungen und der Information im Internet herangezogen werden müssen;
Programmverhandlungen
4. bedauert, dass Verhandlungen über Programmplanungen durchschnittlich 8-12 Monate statt der vorgesehenen 5 Monate gedauert haben; ist erstaunt, dass fast zwei Jahre nach Beginn des Programmzeitraums immer noch nicht alle Programme genehmigt sind; stellt jedoch auch fest, dass dies auf verspätete Aktivitäten einiger Mitgliedstaaten zurückzuführen ist;
5. stellt fest, dass die Kommission die allgemeinen Leitlinien für die Programme so spät angenommen hat, dass die Vorbereitung der Programme in den Mitgliedstaaten und Regionen schon weit fortgeschritten waren;
6. bedauert, dass die Kommission die Leitlinien für Gemeinschaftsinitiativen und innovative Maßnahmen sehr spät angenommen hat; erinnert daran, dass die Verzögerung bei den innovativen Maßnahmen zum Verlust eines Teils der Mittel geführt hat;
7. ist der Auffassung, dass die Mitgliedstaten ihrer Verantwortung gerecht werden und die Voraussetzungen dafür schaffen müssen, dass die Regeln und Fristen für die Programmverhandlungen eingehalten werden können; betont, dass eine Frist festgelegt werden muss, in der die Kommission zu antworten hat;
8. fordert die Kommission auf zu prüfen, ob die Programmzeiträume für projektorientierte Programme und Gemeinschaftsprogramme voneinander abgekoppelt werden können, damit keine Pausen zwischen den Programmzeiträumen entstehen und damit die Vorbereitungsphase für alle Programme und die Verhandlungen nicht in die gleiche Zeit fallen, wie es aufgrund der Verzögerungen de facto geschehen ist;
9. ist der Auffassung, dass die Anweisungen für die Programmvorbereitung weiter vereinheitlicht und vereinfacht werden können; verweist darauf, dass in einigen Mitgliedstaaten umfassendere Verbindungen und Kontakte mit der Kommission gewünscht werden; erinnert daran, dass Unternehmen nicht für die Programmbeteiligung gewonnen werden können, wenn die Verfahren langwierig und schwierig sind;
10. fordert die Kommission und die Mitgliedstaaten auf zu prüfen, ob die Ergänzung zur Programmplanung der ursprünglichen Zielsetzung, die Programmdurchführung zu flexibilisieren und die Qualität der Programme zu erhöhen, gerecht wurde;
Verwaltung und Umsetzung
11. fordert die Mitgliedstaaten auf, angemessene Verwaltungs- und Kontrollsysteme zu entwickeln und die Bewertung der Programme mit der Beschlussfassung zu verbinden; betont, dass die Mitgliedstaaten und die regionalen und lokalen Behörden, vor allem in den Bewerberländern, ausreichende und qualifizierte Humanressourcen zur Verwaltung der Programme des Fonds vorsehen müssen;
12. bedauert, dass in einigen Mitgliedstaaten die Regulierungspolitik der federführenden Behörden die Umsetzung der Strukturfondsprogramme in den Regionen erschwert; ist der Auffassung, dass die federführenden Behörden der Mitgliedstaaten nicht beherrschend, sondern koordinierend und unterstützend wirken sowie eine Kontrolle der Rechtmäßigkeit gewährleisten sollten;
13. betont, dass Programme und Projekte nicht zu sehr zersplittert sein dürfen; ist der Auffassung, dass die Verwaltung und deren Ausgaben wie auch Kontrolle und Begleitung flexibel und der Größe der Programms oder des Projekts angemessen sein müssen; fordert die Mitgliedstaten und die Kommission auf, zu prüfen, welcher Umfang an Verwaltung und Begleitung bei kleinen Projekten angemessen wäre;
14. ist der Auffassung, dass die Bewertung nicht mehr nur ein reiner Mechanismus der Endkontrolle und fast ausschließlich der finanziellen Überwachung sein darf, sondern von Anfang an Teil der Programmplanung und der Ausarbeitung von Projekten sein muss, um die Verwaltung, die Begleitung und die Kontrolle zu unterstützen und zu vereinfachen; ist auch der Auffassung, dass diese Bewertung vorrangig nicht nur finanzielle Indikatoren, sondern auch Indikatoren für die Qualität der Programme und der Projekte und für ihre Sozial- und Kohäsionswirkung beinhalten muss;
15. fordert die Kommission auf, konkrete Vorschläge (z.B. über bewährte Praktiken) für eine einfachere und flexiblere Verwaltung vorzulegen, damit die Fähigkeit zur Anpassung an die durch die sich beschleunigende wirtschaftliche, soziale und umweltpolitische Entwicklung verursachten Veränderungen möglich ist, die großen praktischen Einfluss auf die Umsetzung und die Fortführung von Programmen und Projekten hat; fordert die Kommission in diesem Sinne auf, einen Mechanismus zu erarbeiten, der eine rasche Reaktion auf Ereignisse wie Natur- oder Umweltkatastrophen, auf die industrielle Umstrukturierung, auf Migrationsströme usw. in ausreichender Weise ermöglicht;
16. ist der Auffassung, dass die Projektbewertung und die anzuwendenden Kriterien weiterentwickelt werden müssen; stellt fest, dass die Regionen zur Bewertung der Qualität von Programmen und Projekten auch die in den Haushaltsverfahren zu beachtenden groben Effizienzindikatoren heranziehen können; ist der Auffassung, dass die Regelung für die einzelnen Fonds einheitlicher angewandt werden müssen bzw. dass im Jahr 2007 sogar ein einziger Fonds für die regionale Entwicklung eingerichtet werden muss;
17.stellt fest, dass die Partnerschaft in den Mitgliedstaaten und Regionen als nützlich begrüßt wurde und zufriedenstellend – wenn auch je nach Mitgliedstaat unterschiedlich – angewandt wurde; bedauert, dass der Grundsatz der Partnerschaft in den einzelnen Mitgliedstaaten unterschiedlich angewandt wurde; manche Sektoren (NRO, lokale Gemeinschaften usw.) wurden erst in der letzten Phase konsultiert;
18. fordert, dass der Grundsatz der Zusätzlichkeit eingehalten und wirksam kontrolliert wird; ist der Auffassung, dass die Kontrolle des Grundsatzes der Zusätzlichkeit intensiviert und die Vorschriften klarer geregelt werden müssen; fordert, dass die Kommission die Regeln zur Einhaltung des Grundsatzes der Zusätzlichkeit aktualisiert und klarer fasst; ist der Auffassung, dass – sofern dies technisch möglich ist – die Anwendung des Grundsatzes der Zusätzlichkeit auch auf den Ebenen der Programme und Regionen beobachtet werden muss; fordert schließlich, dass eine angemessene Sanktionsregelung für Fälle, in denen dieser Grundsatz verletzt wird, vorgesehen wird;
19. ist der Auffassung, dass die Summe der leistungsgebundenen Reserven marginal ist und dass diese trotzdem, wenn sie in den Mitgliedstaaten umgesetzt sind, einen prinzipiell wichtigen Anreiz für die Regionen darstellen; ist der Auffassung, dass die leistungsgebundenen Reserven dort eingesetzt werden müssen, wo mit zusätzlichen Mitteln am meisten erreicht werden kann;
20. ist der Meinung, dass gegebenenfalls Beträge, die Gegenstand des automatischen Mechanismus zur Aufhebung von Mittelbindungen sind, zugunsten von Programmen von Regionen mit einem Entwicklungsrückstand, die mit eigenen Maßnahmen Effizienz und Wirksamkeit sicherstellen können, wieder verwendet werden sollen;
21. bedauert, dass kofinanzierte Projekte der grenzüberschreitenden und länderübergreifenden Zusammenarbeit in den Regionen als arbeitsaufwändig angesehen werden; erinnert daran, dass grenzüberschreitende und länderübergreifende Projekte einen echten Mehrwert schaffen können; fordert, dass der Begriff „grenzüberschreitendes Gebiet“ auch im Hinblick auf den laufenden Erweiterungsprozess und die vorgesehenen, vorzugsweise den grenzüberschreitenden Regionen und Gebieten vorbehaltenen Programme definiert wird;
22. fordert die Kommission auf zu bewerten, ob die Bedürfnisse der Stadtregionen und der ländlichen Gebiete ausreichend im neuen Ziel-2-Programm berücksichtigt worden sind und ob die Abstimmung der Gemeinschaftsinitiativen URBAN und LEADER mit den Ziel-2-Programmen gelungen ist;
Finanzierung
23. bedauert, dass die Regionen die Finanzierungsvorschriften weiterhin als kompliziert, teilweise unklar und auslegungsbedürftig betrachten; ist der Auffassung, dass die Anleitungen einfach und klar sein müssen dass die Regionen ausreichend Beratung und Anleitung zur Umsetzung der Vorschriften erhalten müssen;
24. ist der Auffassung, dass die bei der Finanzierung geltende Regel „n+2“ notwendig ist und eingehalten werden muss;
25. fordert diejenigen Mitgliedstaaten, die aus früheren Strukturfondszeiträumen die größten Zahlungsüberschüsse haben, auf, die Zahlungen abzuwickeln und in diesem Programmzeitraum Verzögerungen zu vermeiden;
26. ist der Auffassung, dass während des Programmzeitraums Flexibilität zur Änderung der Finanzierungsanteile der einzelnen Maßnahmen, Schwerpunkte, Programme und sogar Fonds mit ausdrücklicher Zustimmung des jeweiligen Mitgliedstaats und der Kommission gegeben sein muss;
Begleitung und Überwachung
27. ist der Auffassung, dass es in der Genehmigungsphase die Bedeutung der Projekte und die Möglichkeiten zu ihrer Umsetzung realistisch einzuschätzen und zu klären gilt, ob die festgelegten Ziele und Programminhalte den tatsächlichen Bedürfnissen der Regionen entsprechen und ob die Vorschriften ausreichend flexibel sind; stellt fest, dass die Qualität der Ex-ante-Bewertungen des begonnenen Programmzeitraums nach Auffassung der Kommission in den Mitgliedstaaten und Regionen unterschiedlich ausgefallen ist;
28. ist der Auffassung, dass sich überlappende Kontrollmaßnahmen verhindert werden müssen und dass die für die Überwachung der Finanzierung zuständigen Stellen die Kontrollen miteinander abstimmen müssen; erinnert daran, dass zu viel Kontrolle die Innovativität verringert;
29. ist der Auffassung, dass das Parlament wirksamer als bisher die Qualität und die Ergebnisse der Strukturfondsprogramme beobachten und die Haushaltskontrolle weiter ausbauen muss; betont, dass es über klare und durchschaubare Kanäle zur Informationsbeschaffung und zur Organisation dieser Beobachtung verfügen sollte; ist der Auffassung, dass die Kommission regelmäßige Berichte und aktuelle Informationen zur Haushaltsausführung sowie zur Qualität der Strukturfondsprogramme erstellen sollte, um das Europäischen Parlament bei einer strengeren Überwachung der Programme zu unterstützen;
30. ist der Ansicht, dass die Rolle des Parlaments bei der Kontrolle, Begleitung und Bewertung der Strukturpolitik den Bürgern eine Garantie für die Effizienz der gemeinschaftlichen Politiken im regionalen Bereich bietet, weshalb die Sichtbarkeit und die hervorragende Stellung dieser Aufgabe von entscheidender Bedeutung sind; empfiehlt für die Bereitstellung von Hintergrundinformationen zur Verwaltung der gemeinschaftlichen Regionalpolitik für den federführenden Ausschuss eine informelle Arbeitsgruppe zu bilden, die die Umsetzung beobachtet und die Ergebnisse der Strukturfondsprogramme sowie deren Haushaltsausführung bewertet;
31. vertritt die Auffassung, dass die Jahresberichte über die Strukturfonds und den Kohäsionsfonds zu spät erscheinen, um als wirksames Bewertungsinstrument zu dienen, und dass sie keine ausreichenden Instrumente für eine wirksame Beobachtung der Umsetzung der Strukturfonds sind;
32. fordert die Kommission auf, ihre Arbeit an strategischen Jahresberichten über die Strukturfondprogramme fortzusetzen und so die Bewertung der Umsetzung der Strukturfonds und die Berichterstattung darüber weiter auszubauen; ist der Auffassung, dass die derzeitige Beobachtungstätigkeit zu stark auf den Stand der Ausführung der Haushaltsmittel konzentriert ist und dass die Qualitätskontrolle eine zentralere Rolle spielen müsste;
33. ist der Auffassung, dass in den Regionen und Mitgliedstaaten die Selbstkontrolle der Durchführung der Programme und Projekte anzustreben ist und dass die Verwaltung der Strukturfondmaßnahmen sowie die Qualität und Effizienz der Programme und Projekte eigenständig verbessert werden müssen;
34. ist der Auffassung, dass die Umsetzung von Programmen und Projekten weiter gestärkt werden sollte, und zwar durch den Einsatz von Geldwertstudien, klar formulierte zielorientierte Strategien und die konsequentere Rücknahme von Zusagen für Projekte, die nicht innerhalb von zwei Jahren nach ihrer Annahme begonnen wurden;
35. beauftragt seinen Präsidenten, diese Entschließung dem Rat und der Kommission zu übermitteln.
BEGRÜNDUNG
Einleitung
Der wirtschaftliche und soziale Zusammenhalt in der Europäischen Union ist ein ebenso wesentliches Ziel wie der Binnenmarkt oder die Wirtschafts- und Währungsunion. Die den Strukturfonds zugewiesenen Mittel sind seit 1989 sehr stark gestiegen: im Zeitraum 1989-1993 waren es 64 Milliarden €, 1994-1999 waren es 155 Milliarden € und 2000-2006 sind es 195 Milliarden €[1]. Die Union will mit dieser Kofinanzierung die von den Mitgliedstaaten in deren Regionalentwicklungspolitik verfolgten Vorhaben unterstützen. Wegen des Umfangs der regionalpolitischen Maßnahmen der EU liegt die Verantwortung für die Konkretisierung der Strukturfondsprogramme bei den Mitgliedstaaten.
Die Verwaltung der EU-Strukturfonds wird in den Mitgliedstaaten und Regionen oft als bürokratisch und die Umsetzung der Programme als schwierig, langsam und starr empfunden. Bei der Bewertung der Ergebnisse der Strukturfonds muss danach gestrebt werden, deren Ergiebigkeit zu prüfen und die Qualität zu analysieren. Bei der Bewertung darf man sich nicht allein mit der Ermittlung der Verwendungsrate und der quantitativen Verteilung zufrieden geben.
Die jetzige Phase ist gut dazu angetan, den Programmzeitraum 2000-2006 zu bewerten, zu prüfen, wie die Erarbeitung und Umsetzung der Verordnungen und Leitlinien gelungen ist, wie die Programme angelaufen sind und welche praktischen Probleme beispielsweise bei der Umsetzung und Finanzierung der Programme bestehen.
Zweck dieses Initiativberichts ist es, die Probleme bei der konkreten Ausführung der Strukturfonds zu analysieren und Vorschläge dazu zu unterbreiten, wie die Tätigkeit der Strukturfonds verbessert werden könnte. Dabei gilt es zu klären, wie die Durchführung der Strukturfonds im Rahmen der derzeitigen Vorschriften verbessert werden kann und was bei der Vorbereitung der nächsten Revision berücksichtigt werden sollte.
Um Hintergrundinformationen für diesen Bericht zu erhalten, hat der Berichterstatter einen Fragebogen mit etwa vierzig Punkten an einige Regionen in allen Mitgliedstaaten versandt. Bisher sind etwa 30 Antworten aus fast allen Mitgliedstaaten eingetroffen. Der Berichterstatter möchte allen Regionen, die geantwortet haben, herzlich danken.
Änderung des Strukturfondsreform im Rahmen der Agenda 2000
Im Zusammenhang mit der Reform der Strukturfonds im Rahmen der Agenda 2000 wurden die Strukturfonds durch die Verringerung der Ziele von sieben auf drei komprimiert. Es wurde beschlossen, den Grundsatz der Konzentration sehr genau anzuwenden (75-%-Kriterium für die Förderfähigkeit) und es wurden Beihilfen für eine Übergangszeit für die Regionen, die im Zeitraum 1994-1999 zu den Zielgebieten gehörten, eingeführt . Ferner wurde ein neues Instrument (die leistungsgebundene Reserve) entwickelt, das bewirkt, dass von den Verpflichtungsermächtigungen bei der einzelstaatlichen Aufteilung auf die Programme 4 % der Mittel in eine leistungsgebundene Reserve aufgenommen werden, die zu einem späteren Zeitpunkt des Programmszeitraums verteilt wird.
Die Partnerschaft wurde erweitert und gestärkt, um einen größeren Mehrwert zu erreichen. Bei der Partnerschaft wird der Grundsatz der Subsidiarität eingehalten, da für die Auswahl der Partner weiterhin die Mitgliedstaaten zuständig sind. Vor allem durch die Verknüpfung von Großprojekten und umfassenden Zuschüssen mit anderen Förderungsformen wurde versucht, die Programmdurchführung zu vereinfachen . Die Programmdurchführung wurde auf der Ebene der Maßnahmen derart aufgeteilt, dass der Mitgliedstaat oder die Verwaltungsbehörde an Stelle der Kommission nach Genehmigung durch den Begleitausschuss die Ergänzung des Programmdokuments genehmigt.
Es wurde angestrebt, die Grundlagen für Vorschriften zur Verwendung der Mittel klarer aufzubauen und zu vereinfachen und zwar so, dass sich die Ausführung des Haushaltsplans verbessert und ein engerer Bezug zur Umsetzung der Programme entsteht. Es wurde die Regelung „n+2“ eingeführt, die beinhaltet, dass jede Maßnahme innerhalb von drei Jahren nach dem Finanzierungsbeschluss angenommen sein muss.
Jeder Mitgliedstaat ist allgemein für die Umsetzung, Begleitung und Effizienz der Förderungsmaßnahmen zuständig, und die Aufgaben der Verwaltungsbehörden, der Begleitausschüsse und der Aufsichtsbehörden sind genauestens geregelt. Die Bewertung, obwohl sie auch weiterhin unabhängig ist, ist jetzt Teil der Vorbereitung, Umsetzung, Begleitung und Kontrolle der Programmdurchführung und ist somit Teil der Verwaltung der Programmdurchführung.
Erfahrungen aus dem Beginn des Programmzeitraums
Programmdurchführung
Bei der Aufstellung der Ziele der Strukturfondsprogramme und bei der Vorabbewertung der Programme ist zu prüfen, ob die festgelegten Ziele und Programme tatsächlich den Bedürfnissen der Regionen entsprechen. Die Programme müssen von hoher Qualität sein und gute Ergebnisse bringen.
Die Regionen müssen sich konsequent auf die wesentlichsten Entwicklungsbereiche konzentrieren und die eigenen regionalen Besonderheiten ausreichend berücksichtigen. Derzeit wird versucht, fast alles mögliche in die Programme einzubeziehen, wodurch der Erfolg und die Wirkung der Projekte leicht vernachlässigt wird. Grund dafür können beispielsweise auch eng vorgegebene sektorspezifische Ziele des Gesamtstaates sein.
Die Verwaltungen der Mitgliedstaaten unterscheiden sich sehr weit von einander. In einigen Mitgliedstaaten spielt die Regionalverwaltung eine deutliche, starke Rolle bei der Umsetzung der Programme. In anderen Ländern werden die Programme durchaus zentralistisch durchgeführt. In bestimmten Mitgliedstaaten haben die Zentralverwaltungen eigene einzelstaatliche Praktiken geschaffen, die die Nutzung der Strukturfonds erschweren.
In den Regionen wird teilweise festgestellt, dass sich die Verwaltung der Strukturfondsprogramme erschwert und die Bürokratie zugenommen hat. Der neue Programmzeitraum ist sehr langsam angelaufen. Für die Programmverhandlungen, die durchschnittlich doppelt so lange wie geplant gedauert haben, waren 5 Monate vorgesehen, . Fast zwei Monate nach Beginn des Programmzeitraums sind beispielsweise von den Ziel-2-Programmen fast 15 % immer noch nicht genehmigt.
Die Programmverhandlungen haben tatsächlich viel Zeit in Anspruch genommen. Die Bedeutung der von der Kommission spät vorgelegten Leitlinien scheint in den Regionen nicht immer verstanden worden zu sein. Nach Einschätzung der Kommission waren die Programmdokumente von einem zum anderen Mitgliedstaat und oft auch innerhalb der Mitgliedstaaten qualitativ unterschiedlich, wodurch sich die Verhandlungen in die Länge zogen. Die Mitgliedstaaten haben nicht immer rechtzeitig die Programmdokumente und die erbetenen Zusatzinformationen übermittelt.
Andererseits scheinen die Verzögerungen der Verhandlungen oft durch das langsame Bearbeitungstempo bei der Kommission und die langen Antwortzeiten bedingt zu sein beziehungsweise durch die von der Kommission neu gestellten Anforderungen, die in einigen Fällen von den Regionen als geringfügig beurteilt wurden. Das projektorientierte Programm setzt sich jetzt aus zwei Teilen zusammen, aus dem Grundteil und dem Ergänzungsteil. Insbesondere die Behandlung der Ergänzungsteile der Programme schleppen sich hin. Auch die Änderung der Organisation bei der Kommission hat deren Arbeit verlangsamt.
Zwischen den Programmzeiträumen dürften keine Pausen entstehen. Für die Zukunft sollte geprüft werden, ob die Laufzeiten der projektorientierten Programme und der Gemeinschaftsinitiativen getrennt und begrenzt werden sollten. Auch für die Kommission sollten im Verhandlungsprozess Beantwortungsfristen gelten.
Die Einführung der Partnerschaft hat zum Teil den Verwaltungsaufwand vergrößert, hat jedoch auch etwas eingebracht. In einigen Regionen ist die Partnerschaft als übermäßig aufwändig und das Sektordenken fördernd angesehen worden. Andererseits können dank der Partnerschaft die Besonderheiten, die Vielfältigkeit und die Stärken der Regionen in der Programmdurchführung und der Projektauswahl besser als bisher zur Geltung gebracht werden.
Projektdurchführung
Die Projektverwaltung und die daraus entstehenden Kosten sollten in angemessenem Verhältnis zur Projektgröße stehen. Kleinere Projekte könnten gebündelt werden, um ein größeres und erfolgsträchtigeres Ganzes zu bilden. Außerdem wäre zu prüfen, ob es zweckdienlicher wäre, die kleinen Projekte in voller Höhe einzelstaatlich zu finanzieren. Je einfacher und direkter die Maßnahmen sind, desto besser lassen sich ihre Ergebnisse bewerten. Grenzüberschreitende Projekte gelten in den Regionen als zu kompliziert in der Umsetzung.
Es wäre zu prüfen, ob es zweckmäßig ist, im kommenden Programmzeitraum eine EU-Kofinanzierung für größere Projektkomplexe mit mehr Wirkung vorzusehen. Dadurch könnten Begleitung, Kontrolle und Prüfungsmaßnahmen effektiver werden. Natürlich werden auch weiterhin kleine Projekte, beispielsweise im ländlichen Raum, auf Inseln und in dünn besiedelten Gebieten, gebraucht.
Finanzierung
Obwohl die Zahl der Ziele und Programme gesenkt wurde, werden weiterhin verschiedene Fonds zur Finanzierung regionalpolitischer Maßnahmen eingesetzt. Ein System vieler Fonds erhöht den Verwaltungsaufwand, und bei der Koordinierung entstehen Probleme.
Ein Problem der Projektfinanzierung ist auch die Organisation der einzelstaatlichen Finanzierung. Es ist schwierig, Unternehmen zur Teilnahme an EU-Projekten zu gewinnen, weil die Verwaltung so schwerfällig und die Verfahren so langwierig sind. Mit der Gemeinschaftsfinanzierung sind den Regionen einzelstaatliche Mittel entzogen oder auf andere Ebenen verlagert worden, woraus sich eine Verletzung des Grundsatzes der Subsidiarität ergibt. Die Umsetzung des Zusätzlichkeitsprinzips muss intensiver nachgeprüft werden.
Begleitung, Überwachung und Bewertung
Bei der Begleitung der Strukturfonds ist eine genauere Überwachung der Verwendung der Mittel und eine bessere Bewertung der Ergebnisse notwendig. Die Zuständigkeit und die Mittel für die Überwachung müssen auf die Mitgliedstaaten übergehen, also näher an die Ebenen heran, die die Projekte umsetzen, damit mögliche Schwachstellen in den Verwaltungssystemen festgestellt werden können. Die Zweckmäßigkeit der Arbeitsteilung zwischen Kommission, Mitgliedstaaten und Regionen muss geprüft werden.
Bei der Überwachung und Bewertung der konkreten Ergebnisse der Projekte müssen auch misslungene Projekte bekannt gemacht werden. Es ist wichtig, über bewährte Praxis sowohl einzelstaatlich als auch europaweit zu informieren.
Derzeit wird das Gelingen von Projekten in den Regionen oft einseitig daran gemessen, wie viel von den im Programmzeitraum zur Verfügung stehenden Mitteln gebunden werden konnte. Die Feststellung der Verwendungsrate reicht allein nicht aus; bessere Erfolgsindikatoren sind hier notwendig.
Zu Beginn des Programmzeitraums müssen bestimmte Maßstäbe vereinbart werden, an denen die Ergebnisse der Projekte gemessen werden. Bei der Auswahl der Maßstäbe sind die Unterschiede zwischen den Regionen zu berücksichtigen. Die Bewertung muss genauer werden, auch wenn beispielsweise die genaue Zählung von Arbeitsplätzen recht problematisch ist.
Aus den Bewertungsmaßstäben müssen sich ausreichend konkrete Informationen ergeben. Andererseits müssen sie angemessen harmonisiert und miteinander vergleichbar sein. Auf die Zuverlässigkeit der Datenerfassung kommt es an.
Fazit
Bei der Ausführung der Strukturfonds sind auch im begonnenen Programmzeitraum Probleme festgestellt worden. Besonders die Verzögerung der Programmdurchführung und die unterschiedliche Auslegung der Vorschriften ist in den Regionen auf Erstaunen getroffen.
Bei der Umsetzung der Strukturfondsprogramme müssen Erfolg, regionaler Mehrwert und Qualität die wichtigsten Kriterien sein. Ferner müssen die gesetzten Ziele und die den Zielen dienenden Programme weitgehend den Bedürfnissen der Regionen entsprechen.
Die Aufgabe des Ausschusses für Regionalpolitik des Europäischen Parlaments darf sich nicht darin erschöpfen, alljährlich die Mittel zu genehmigen. Der Ausschuss muss aktiver an der Bewertung der Strukturfondspolitik beteiligt werden. Er sollte zur Beobachtung der Umsetzung der Regionalpolitik nicht nur das Haushaltsverfahren oder die Kohäsionsberichte heranziehen. Es geht darum, klare und transparente Verfahrensmuster für die Informationsgewinnung und die Organisation der Beobachtungstätigkeit zu schaffen Die Kommission muss für diese Beobachtungsfunktion des Parlaments die erforderlichen Hintergrundinformationen und Berichte liefern.
- [1] Wert des ersten Jahres eines jeden Programmzeitraums