RELAZIONE sulle prospettive della tutela giuridica dei consumatori alla luce del Libro verde sulla tutela dei consumatori nell'Unione europea
(COM(2001) 531 - C5-0294/2002 - (2002/2150)

21 febbraio 2003

Commissione giuridica e per il mercato interno
Relatrice: Marianne L.P. Thyssen

Procedura : 2002/2150(COS)
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Ciclo del documento :  
A5-0054/2003
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A5-0054/2003
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PAGINA REGOLAMENTARE

Con lettera del 4 ottobre 2001 la Commissione ha trasmesso al Parlamento il Libro verde sulla tutela dei consumatori nell'Unione europea per il futuro della politica europea dei consumatori (COM(2001) 531 - C5-0294/2002 - (2002/2150)

Il 1° luglio 2002 il Presidente del Parlamento ha comunicato di aver deferito il Libro verde alla commissione giuridica e per il mercato interno per l'esame di merito (C5-02294/2002).

Nella riunione dell'8 ottobre 2002 la commissione giuridica e per il mercato interno ha nominato relatrice Marianne L.P. Thyssen.

Nella riunione del 22 aprile 2002 ha deciso di includere nella sua relazione la seguente risoluzione:

–   B5‑0108/2002, di Salvador Garriga Polledo, su una Corte arbitrale europea in materia di consumo; deferita l'8 aprile 2002 alla commissione giuridica e per il mercato interno per l'esame di merito e, per parere, alla commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la politica dei consumatori;

Nelle riunioni del 2 dicembre 2002, 27 gennaio e 20 febbraio 2003 ha esaminato il Libro verde della Commissione nonché il progetto di relazione.

In quest'ultima riunione ha approvato la proposta di risoluzione con 16 voti favorevoli e 8 contrari.

Erano presenti al momento della votazione Willi Rothley (presidente f.f.), Marianne L.P. Thyssen (relatore), Paolo Bartolozzi, Luis Berenguer Fuster (in sostituzione di Maria Berger), Ward Beysen, Michel J.M. Dary, Bert Doorn, Janelly Fourtou, Marie-Françoise Garaud, Evelyne Gebhardt, Fiorella Ghilardotti, Malcolm Harbour, The Lord Inglewood, Carlos Lage (in sostituzione di Carlos Candal, a norma dell'articolo 153, paragrafo 2, del regolamento), Kurt Lechner, Klaus-Heiner Lehne, Neil MacCormick, Hans-Peter Mayer (in sostituzione di Rainer Wieland), Arlene McCarthy, Manuel Medina Ortega, Ria G.H.C. Oomen-Ruijten (in sostituzione di Joachim Wuermeling, a norma dell'articolo 153, paragrafo 2, del regolamento), Marcelino Oreja Arburúa (in sostituzione di José María Gil-Robles Gil-Delgado), Carlos Ripoll y Martínez de Bedoya (in sostituzione di Giuseppe Gargani), Dagmar Roth-Behrendt (in sostituzione di François Zimeray), Anne-Marie Schaffner e Ioannis Souladakis (in sostituzione di Ioannis Koukiadis, a norma dell'articolo 153, paragrafo 2, del regolamento).

La commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la politica dei consumatori ha deciso di non esprimere parere sulla proposta di risoluzione.

La relazione è stata presentata il 21 febbraio 2003.

PROPOSTA DI RISOLUZIONE

Risoluzione del Parlamento europeo sulle prospettive della tutela giuridica dei consumatori alla luce del Libro verde sulla tutela dei consumatori nell'Unione europea (COM(2001) 531 - C5-0294/2002 - 2002/2150)

Il Parlamento europeo,

–   visto il Libro verde della Commissione sulla tutela dei consumatori nell'Unione europea (COM(2001) 531),

–   vista la comunicazione della Commissione sul seguito del Libro verde sulla tutela dei consumatori nell'Unione europea (COM(2002) 289),

–   visto il parere del Comitato economico e sociale sul Libro verde[1],

–   vista la proposta di risoluzione presentata da Salvador Garriga Polledo su una Corte arbitrale europea in materia di consumo (B5-0108/2002),

–   visti gli articoli 95 e 153 del Trattato CE,

–   visto l'articolo 47, paragrafo 1 del suo regolamento,

–   vista la relazione della commissione giuridica e per il mercato interno (A5‑0054/2003),

A.   considerando che dopo 10 anni di funzionamento del mercato interno il dispositivo normativo non è ancora stato completato in tutti i settori,

B.   considerando che il mercato interno costituisce un successo economico ma che il consumatore non ne beneficia ancora pienamente,

C.   considerando che il numero delle relazioni giuridiche transfrontaliere continuerà ad aumentare anche, tra l'altro, a motivo dell'accelerazione delle comunicazioni elettroniche, della presenza di banconote e monete in euro e dell'ampliamento dell'UE,

D.   considerando che il trattato CE ha come obiettivo un elevato livello di tutela dei consumatori,

E.   considerando che non esiste alcuna incompatibilità tra il completamento del mercato interno e la realizzazione di un elevato livello di tutela dei consumatori,

F.   considerando che il perseguimento di questi due obiettivi può e deve avvenire in modo tale che essi si sostengano reciprocamente in modo efficace,

G.   considerando che, salvo per quanto concerne le misure di sostegno, di integrazione o di controllo della politica degli Stati membri, l'azione legislativa relativa alla tutela dei consumatori a livello comunitario si fonda sulle norme del mercato interno,

H.   considerando che il completamento del mercato interno consiste tra l'altro nell'eliminare gli ostacoli giuridici alla libera circolazione, sia per quanto riguarda l'attività professionale che la vita quotidiana del cittadino-consumatore,

I.   considerando che un intervento dell’UE a norma del principio di sussidiarietà è giustificato solo in caso di comprovati ostacoli rilevanti ai rapporti giuridici transfrontalieri,

J.   considerando che la legislazione europea e nazionale nonché la loro coerenza devono dare al consumatore fiducia nello status giuridico e nella sicurezza giuridica delle transazioni transfrontaliere,

K.   considerando che il consumatore deve poter contare su possibilità efficaci e abbordabili di composizione delle controversie in materia di transazioni transfrontaliere,

L.   considerando che la tutela dei consumatori e la promozione di pratiche commerciali leali tra concorrenti rappresentano spesso le due facce di una stessa medaglia giuridica,

M.   considerando che in molte piccole e medie imprese esiste una certa riluttanza ad esercitare un'attività transfrontaliera per le stesse ragioni che frenano la fiducia dei consumatori,

N.   considerando che la legislazione comunitaria deve essere precisa, semplice ed efficace, deve offrire sicurezza giuridica, deve essere preferibilmente di elevata qualità legislativa e poter rispondere alle sfide di un mercato in rapida evoluzione ed essere facilmente recepibile negli ordinamenti giuridici degli Stati membri perché sarebbe, in caso contrario, avvertita dai consumatori quale corpo estraneo, pregiudicando l’accettazione del diritto comunitario,

O.   considerando che oltre agli ostacoli giuridici esistono altri ostacoli che dissuadono il consumatore dal fare acquisti all'estero, tra cui le barriere linguistiche, la distanza geografica, la diversa cultura dei consumatori e la durata del viaggio; riconoscendo che sono questi i limiti naturali dell’integrazione del mercato che la normativa europea non può e non intende modificare, e che prima di intervenire in via legislativa è opportuno identificare gli ostacoli reali e quantificare il loro impatto sugli scambi transfrontalieri,

1.   si compiace per l'elaborazione del Libro verde, che invita tutti gli interessati a riflettere e a consultarsi sul futuro sviluppo della tutela dei consumatori nel settore delle pratiche commerciali e, in particolare, sulle possibilità di migliorare il funzionamento del mercato interno delle imprese e dei consumatori (le cosiddette relazioni imprese-consumatori);

2.   è convinto dell'opportunità di non limitare il campo di applicazione degli strumenti che la Commissione intende utilizzare e la valutazione dell'impatto delle misure previste alle cosiddette relazioni imprese-consumatori, tanto più che non è ovvia la separazione tra le relazioni imprese-consumatori e imprese-imprese e, probabilmente, ciò non è compatibile con gli obiettivi di una legislazione semplice e coerente e della certezza del diritto;

3.   ritiene che l’adozione di un regime armonico di protezione giuridica che copra l'intera gamma delle transazioni economiche effettuate sul mercato interno e il consolidamento della fiducia dei consumatori sia indispensabile per realizzazione di e-Europe, in particolare nel contesto degli scambi transfrontalieri;

4.   constata che a livello comunitario si registrano notevoli progressi in materia di tutela dei consumatori, ma che, per conquistare la fiducia del consumatore, l'arsenale legislativo applicabile al mercato interno non deve condurre ad un'armonizzazione giuridica completa ma all'adozione di norme minime;

5.   ricorda che le eventuali proposte di misure legislative scaturite dalla discussione sul Libro verde devono effettivamente condurre ad una legislazione più semplice, più comprensibile, più efficace e più facilmente applicabile;

6.   condivide la tesi secondo cui l'armonizzazione massima può costituire uno strumento efficace per ovviare alla frammentazione della legislazione vigente nel mercato interno in materia di pratiche commerciali e di tutela del consumatore, facilitando così il funzionamento del mercato interno in modo da accrescere la fiducia dei consumatori; ribadisce alla Commissione che l'opportunità delle disposizioni relative ad un'armonizzazione massima o minima dovrà essere adeguatamente valutata in sede di modifica delle legislazione vigente o di elaborazione di nuovi atti legislativi e comunque caso per caso;

7.   sottolinea che l'armonizzazione massima deve orientarsi verso un elevato livello di tutela dei consumatori, il che costituisce uno degli obiettivi del trattato e una condizione per promuovere la fiducia dei consumatori;

8.   è convinto che il principio del riconoscimento reciproco e del diritto del paese di origine può essere applicato con la massima soddisfazione di tutti solo se si raggiunge un livello di armonizzazione sufficiente e un livello di tutela elevato;

9.   è favorevole all'elaborazione di un quadro giuridico coerente ed esprime la sua preferenza, sulla base dei dati disponibili attualmente e alle condizioni di cui in appresso, per il cosiddetto "approccio misto", anziché per il mantenimento dell'approccio basato su una serie di direttive specifiche spesso prive di organicità;

10.   ritiene che l'eventuale direttiva quadro debba essere in ogni caso integrata da direttive o regolamenti specifici, ma è necessario chiarire con assoluta esattezza la relazione tra la direttiva quadro e le direttive e i regolamenti specifici;

11.   ritiene che sia necessario precisare la relazione tra la direttiva quadro e il diritto contrattuale;

12.   ritiene che l'obiettivo della coerenza, della semplificazione e della comprensione presuppone che l'esame delle modifiche alle attuali direttive specifiche si svolga contestualmente all'esame di una proposta di direttiva quadro, di modo che il legislatore possa disporre di un quadro esaustivo ed accertarsi che il pacchetto legislativo semplifichi effettivamente il mercato interno invece di renderlo ancora più complesso;

13.   non esclude che possa essere opportuno inserire nella direttiva quadro una clausola generale basata sul principio di dichiarare illegali le pratiche commerciali sleali, ma sottolinea la necessità di una definizione chiara di cosa si intende per pratiche sleali avvalorata dal parere di esperti; ribadisce, tuttavia, che l’esecuzione di una tale direttiva quadro si tradurrà in uno snellimento, una semplificazione e un miglioramento della normativa garantendo, nel contempo, la certezza del diritto sia per i consumatori che per le imprese;

14.   non è favorevole a orientamenti non vincolanti in materia di interpretazione in quanto teme che ciò contribuisca ad aumentare la confusione e prende posizione a favore di un altro approccio al fine di evitare interpretazioni divergenti; propone, al fine di facilitarne l’interpretazione, che la direttiva quadro sia accompagnata da una lista nera non esaustiva delle pratiche considerate lesive degli interessi dei consumatori;

15.   parte dal presupposto che una direttiva quadro comprende le definizioni dei termini fondamentali del diritto dei consumatori;

16.   aderisce all'idea della Commissione di creare una base legislativa uniforme in seno alla direttiva quadro in cui figurino i codici di condotta europei;

17.   ritiene necessario, sotto il profilo della certezza del diritto e della legittimità democratica, che l'utilizzazione dei codici di condotta europei in materia di tutela dei consumatori avvenga nel rispetto delle seguenti condizioni:

  • a)un codice di condotta può essere soltanto integrativo e non può in alcun caso sostituirsi alla legislazione;
  • b)esso deve essere elaborato su base volontaria;
  • c)esso è applicabile soltanto alle persone giuridiche che l'hanno sottoscritto;
  • d)l'effetto vincolante di un codice di condotta deve essere garantito dall'introduzione della norma secondo cui la violazione di un codice di condotta liberamente accettato è equiparata ad una pratica sleale ed è conseguentemente sanzionata dall'autorità competente (arbitraggio o tribunale);   

18.   si pone degli interrogativi giuridici fondamentali e chiede pertanto un ulteriore esame approfondito del meccanismo di approvazione proposto dalla Commissione che potrebbe portare a una contestabile presunzione di legittimità dei codici di condotta, in quanto:

  • a)ciò non consente una valutazione generale del diritto, per cui verrebbe dato agli attori del mercato un falso sentimento di certezza giuridica;
  • b)ciò potrebbe creare un'enorme burocratizzazione della Commissione, mentre lo stesso codice persegue un nuovo approccio politico (politica della concorrenza) in altri settori proprio per evitare tale problema;
  • c)ciò crea confusione nel consumatore, che deve poter distinguere tra i codici di condotta approvati e quelli non approvati e che deve anche poterne valutare correttamente l'importanza;
  • d)ciò pregiudica la flessibilità dello strumento "codice di condotta";

19.   raccomanda l'elaborazione di norme per un migliore approccio del diritto comunitario nelle relazioni transfrontaliere e conviene che il mercato interno richiede un monitoraggio coordinato del mercato;

20.   sostiene pertanto l'idea di una cooperazione intergovernativa tra le autorità nazionali competenti che possa effettivamente favorire lo scambio reciproco di informazioni e una collaborazione reciproca sui casi concreti;

21.   esorta la Commissione a fornire informazioni precise in merito alla natura degli ostacoli incontrati, a quantificarne l’impatto sugli acquisti transfrontalieri e, su questa base, a continuare le consultazioni con tutte le parti interessate, sia sul piano della produzione e della distribuzione sia con i rappresentanti delle PMI e delle organizzazioni dei consumatori;

22.   ribadisce la sua richiesta di un approccio coerente alla direttiva quadro sulla tutela dei consumatori e al regolamento concernente le vendite promozionali, che devono integrarsi in modo perfettamente organico;

23.   chiede alla Commissione di concretizzare l'intenzione di fare appello ad esperti per elaborare uno studio preliminare e di realizzare lo studio approfondito di impatto previsto nel suo programma di lavoro 2002-2003 prima di presentare delle proposte legislative;

24.   invita la Commissione ad elaborare uno studio d'impatto particolareggiato sull'opportunità dell'approccio dell'armonizzazione massima e, finché tale studio non sarà disponibile, a indicare caso per caso per ogni proposta i motivi per la scelta di una particolare opzione;

25.   invita la Commissione ad effettuare una consultazione vasta e mirata che garantisca la massima partecipazione delle parti interessate;

26.   si riserva di emettere una valutazione definitiva soltanto quando saranno disponibili le necessarie informazioni complementari e proposte concrete;

27.   incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio, alla Commissione nonché ai parlamenti degli Stati membri e dei paesi candidati.

  • [1] GU C 125 del 27.5.2002, pag. 1.

MOTIVAZIONE

La vostra relatrice ricorda che la presente relazione della commissione giuridica e per il mercato interno si limita a trattare quegli aspetti del Libro verde sulla tutela dei consumatori nell'Unione europea (in appresso Libro verde) che, in base all'accordo tra i presidenti di commissione (della commissione giuridica e per il mercato interno e della commissione per l'ambiente, la sanità pubblica e la politica dei consumatori), rientrano nella sfera di competenza della commissione giuridica e per il mercato interno[1].

Dando per scontato che i lettori della presente relazioni conoscano il contenuto del Libro verde, la vostra relatrice ritiene opportuno utilizzare completamente la motivazione per fornire informazioni che illustrano e inquadrano le scelte fatte dalla commissione giuridica.

A tale proposito vengono fatte le seguenti osservazioni:

  • 1.In generale la commissione giuridica accorda una grande importanza ad una continua e adeguata consultazione tra tutte le parti in causa.

Inoltre chiede che si proceda ad uno studio sull'impatto delle proposte e ad un'analisi valida e realistica degli ostacoli che si frappongono allo sviluppo di un comportamento più transfrontaliero da parte dei consumatori. Non è possibile rimuovere per via legislativa tutti i fattori che inducono i consumatori a restare sul mercato nazionale e non è neanche auspicabile eliminarli del tutto. Le differenze nella cultura del consumo o altre barriere naturali all'integrazione del mercato non devono essere appianate. Un'analisi approfondita deve identificare i fattori mentre un studio organico sull'impatto deve quantificarli.

  • 2.La commissione giuridica auspica che si vigili a che la legislazione comunitaria sia chiara, semplice, coerente e di elevata qualità normativa e che possa essere facilmente recepita negli ordinamenti giuridici degli Stati membri. Quest'ultimo aspetto è importante per favorire l'accettazione della legislazione europea. Per esercitare un controllo su questo punto, la commissione giuridica chiede che la Commissione delinei per il Parlamento un piano completo (cioè eventuale direttiva quadro e direttive specifiche).
  • 3.Il campo di applicazione dello strumento che la Commissione sta pensando di utilizzare per migliorare la tutela dei consumatori nonché i relativi studi sull'impatto non devono limitarsi al rapporto impresa-consumatore. La commissione giuridica e per il mercato interno è convinta che la tutela dei consumatori e la promozione di pratiche commerciali eque tra concorrenti siano spesso, sul piano giuridico, due facce della stessa medaglia.

Nessuno può peraltro negare che le legislazione sulla protezione dei consumatori possa avere ripercussioni sui rapporti concorrenziali delle imprese chiamate ad applicarla. Ciò vale in particolare per le piccole e medie imprese.

  • 4.La commissione reputa inopportuno pronunciarsi a favore di un'armonizzazione minima o di un'armonizzazione massima. In sintonia con la relazione del collega Phillip Whitehead a nome della commissione per l'ambiente sulla strategia della politica dei consumatori 2002-2006 è meglio optare per un approccio caso per caso.

E' comunque auspicabile che la Commissione faccia effettuare uno studio approfondito sulla problematica nel suo complesso. Inoltre la commissione giuridica sostiene la tesi realistica secondo cui, qualora prevalga l'opzione dell'armonizzazione massima, questa sia finalizzata ad un'elevata protezione dei consumatori, il che costituisce uno degli obiettivi del trattato CE.

  • 5.La commissione giuridica e per il mercato interno si pronuncia, cautamente e fatte salve alcune condizioni indicate nella proposta di risoluzione, a favore del cosiddetto approccio misto. Essa si riserva ovviamente il diritto di assumere una posizione dettagliata e motivata quando le saranno presentate proposte di direttiva o altri testi legislativi.
  • 6.Qualora si opterà per una direttiva quadro, la commissione giuridica auspica che essa contenga una clausola che vieti il ricorso a pratiche scorrette. Tale opzione è preferibile alla clausola generale che presuppone pratiche corrette, in quanto consente una maggiore certezza del diritto.

Parimenti, per motivi di certezza del diritto, la commissione giuridica non è favorevole alla definizione di orientamenti non vincolanti in materia di interpretazione della clausola generale nell'eventuale direttiva quadro, ma ritiene più utile aggiungere un allegato che contenga, a titolo esemplificativo, una lista nera delle pratiche riprovevoli.

  • 7.La commissione giuridica reputa interessante l'idea di dare una veste giuridica, nell'ambito dell'eventuale direttiva quadro, ai codici di condotta transfrontalieri. Altrimenti essa pensa anche alla proposta di creare un meccanismo di approvazione di tali codici che ponga i presupposti per una loro compatibilità con il diritto europeo in materia di protezione dei consumatori.

La commissione giuridica presume che sia impossibile pronunciarsi, con la stessa certezza giuridica, in merito alla compatibilità con la normativa UE in materia di concorrenza, che va pure rispettata.

Questa potenziale mancanza di certezza giuridica, sia per il consumatore che per l'impresa, e gli aspetti burocratici ad essa connessi, sono motivi sufficienti per accantonare l'idea di una procedura di approvazione. Una sicurezza apparente non giova infatti a nessuno.

  • 8.La commissione giuridica condivide l'opinione della Commissione secondo cui è necessario un sistema di composizione delle controversie efficiente, accessibile e a costi contenuti. Essa è inoltre d'accordo con la Commissione sul fatto che un coordinamento europeo dei meccanismi per il controllo del mercato esistenti negli Stati membri possono portare a un migliore consolidamento e ad una migliore applicazione del diritto europeo in materia di protezione dei consumatori.
  • [1] Lettera del 31.05.2005 all'on. De Palacio, Presidente della Conferenza dei presidenti di commissione.

ALLEGATO

13 marzo 2002 B5-0108/2002

PROPOSTA DI RISOLUZIONE

conformemente all'articolo 48 del regolamento

Salvador Garriga Polledo

Il Parlamento europeo,

A.   considerando l'avvio della fase sperimentale della Rete europea extragiudiziale,

B.   considerando che scopo di tale rete è risolvere in via extragiudiziale le controversie in materia di consumo e facilitare ai consumatori l'accesso a una via di compensazione, in caso di controversie con fornitori di altri Stati membri dell'Unione europea,

C.   considerando che, a tal fine, ogni Stato membro ha creato un centro di scambio di informazioni e consulenza per accedere ai sistemi di composizione alternativa delle controversie,

D.   considerando che a questa fase deve far seguito la creazione definitiva di una Corte arbitrale europea in materia di consumo,

1.   chiede che la fase sperimentale della Rete europea extragiudiziale faciliti la creazione della Corte arbitrale europea in materia di consumo;

2.   chiede che gli imprenditori, o i commercianti, si dichiarino sin d'ora ufficialmente disposti ad aderire alla Rete europea extragiudiziale per quanto riguarda le future controversie con i consumatori e gli utenti;

3.   raccomanda la creazione di un registro europeo delle imprese che aderiscono alla Rete europea extragiudiziale nonché di un distintivo europeo che identifichi le imprese che si dichiarano ufficialmente disposte ad aderire ai sistemi alternativi di composizione delle controversie.