BETÆNKNING om ECB’s henstilling om Rådets beslutning om ændring af artikel 10, stk. 2, i statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank
(6163/03 – C5‑0038/2003 – 2003/0803(CNS))
10. marts 2003 - *
Udvalget om Økonomi og Valutaspørgsmål
Ordfører: Ingo Friedrich
PROTOKOLSIDE
Med skrivelse af 11. februar 2003 anmodede Rådet i overensstemmelse med ECB-statuttens artikel 10, stk. 6 Parlamentet om en udtalelse om ECB's henstilling om Rådets beslutning om ændring af artikel 10, stk. 2, i statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank (6163/03 – 2003/0803(CNS)).
På mødet den 13. februar 2003 meddelte Parlamentets formand, at dette forslag var henvist til Udvalget om Økonomi og Valutaspørgsmål som korresponderende udvalg og til Udvalget om Konstitutionelle Anliggender som rådgivende udvalg (C5‑0038/2003).
På mødet den 17. februar 2003 valgte Udvalget om Økonomi og Valutaspørgsmål Ingo Friedrich til ordfører.
På møder den 18. februar og 10. marts 2003 behandlede udvalget ECB's henstilling og udkastet til betænkning.
På sidstnævnte møde vedtog det forslaget til lovgivningsmæssig beslutning (for: 28; imod: 1; hverken/eller: 4).
Til stede under afstemningen var: Christa Randzio-Plath (formand), José Manuel García-Margallo y Marfil, Philippe A.R. Herzog og John Purvis (næstformænd), Ingo Friedrich (ordfører), Pervenche Berès, Hans Blokland, Armonia Bordes, Jean-Louis Bourlanges (for Brice Hortefeux), Hans Udo Bullmann, Ieke van den Burg (for Mary Honeyball), Jonathan Evans, Carles-Alfred Gasòliba i Böhm, Robert Goebbels, Lisbeth Grönfeldt Bergman, Christopher Huhne, Othmar Karas, Piia-Noora Kauppi, Werner Langen (for Christoph Werner Konrad), Giorgio Lisi (for Renato Brunetta, jf. forretningsordenens artikel 153, stk. 2), Astrid Lulling, Ioannis Marinos, Hans-Peter Mayer, Ioannis Patakis, Alexander Radwan, Bernhard Rapkay, Karin Riis-Jørgensen, Manuel António dos Santos (for Fernando Pérez Royo), Olle Schmidt, Peter William Skinner, Charles Tannock (for Theresa Villiers), Helena Torres Marques og Bruno Trentin.
Udvalget om Konstitutionelle Anliggender vedtog den 18. februar 2003 ikke at afgive udtalelse.
Betænkningen indgivet den 10. marts 2003.
FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS LOVGIVNINGSMÆSSIGE BESLUTNING
om ECB's henstilling om Rådets beslutning om ændring af artikel 10, stk. 2, i statutten for Det Europæiske System af Centralbanker og Den Europæiske Centralbank
(6163/03 – C5‑0038/2003 – 2003/0803(CNS))
(Høringsprocedure)
Europa-Parlamentet,
- der henviser til ECB's henstilling til Rådet (6163/03)[1],
- der henviser til ECB-statuttens artikel 10, stk.6, der danner grundlag for Rådets høring af Parlamentet (C5‑0038/2003),
- der henviser til Kommissionens udtalelse af 19. februar 2003 (KOM(2003) 81[2]),
- der henviser til forretningsordenens artikel 67,
- der henviser til betænkning fra Udvalget om Økonomi og Valutaspørgsmål (A5‑0063/2003),
A. der er fuldstændig klar over behovet for en reform af afstemningsprocedurerne i ECB's Styrelsesråd med henblik på en eventuel udvidelse af ØMU,
B. der bemærker, at det foreslåede rotationssystem er blevet kritiseret helt generelt for at være overdrevent kompliceret, selv under hensyntagen til opgavens vanskelighed inden for de begrænsninger, der sættes af artikel 10, stk. 6 i statutten for ECB,
C. der understreger, at reformtiltag både må sikre, at alle Styrelsesrådets medlemmer deltager fuldt ud i beslutningstagningen, og at euroområdets økonomi er tilstrækkeligt repræsenteret,
D. der mener, at et stærkt øget antal medlemmer på lang sigt eventuelt vil nødvendiggøre mere effektive beslutningsstrukturer,
1. forkaster ECB's henstilling;
2. bekræfter de hidtil gældende bestemmelser, ifølge hvilke samtlige direktører for centralbankerne i eurozonens medlemsstater har fuld stemmeret, og ifølge hvilke Den Europæiske Centralbanks Styrelsesråd træffer afgørelse med simpelt flertal blandt medlemmerne;
3. anmoder om, at der på en kommende regeringskonference efter samråd med Europa-Parlamentet vedtages en løsning, som skelner mellem operative afgørelser, der træffes af en udvidet direktion bestående af ni medlemmer, der på passende vis repræsenterer eurozonens økonomier, og strategiske og generelle monetærpolitiske afgørelser, der træffes af Styrelsesrådet med dobbelt flertal i forhold til medlemsstaternes befolkninger, økonomiens samlede størrelse og den relative størrelse inden for sektoren for finansielle ydelser;
4. pålægger sin formand at sende Parlamentets holdning til Rådet, Kommissionen, ECB, konventet og medlemsstaternes nationale parlamenter.
BEGRUNDELSE
1. Udfordringerne som følge af udvidelsen: en reform af ECB's Styrelsesråd trænger sig på
En eventuel udvidelse af ØMU kunne medføre en forhøjelse af antallet af medlemmer med stemmeret i ECB's Styrelsesråd til 31 eller endnu flere. Beslutningstagningen vil under disse omstændigheder blive langt vanskeligere, især i betragtning af at en udvidet ØMU måske vil være langt mere heterogen end det eksisterende euroområde. Der er således et klart behov for en reform af afstemningsreglerne i ECB's Styrelsesråd. Ellers kunne det gå ud over ØMU's og ECB's troværdighed.
2. ECB's henstilling
Der er med Nice-traktaten tilføjet en ny artikel 10.6 til ECB/ECSB-statutten. Statuttens artikel 10.2, som definerer beslutningstagningen og stemmeretten i ECB's Styrelsesråd, kan ændres af Rådet i dets sammensætning af stats- og regeringschefer, der træffer afgørelse med enstemmighed enten på grundlag af en henstilling fra Kommissionen eller på grundlag af en henstilling fra ECB. I begge tilfælde skal Europa-Parlamentet høres.
ECB forelagde den 3. februar en henstilling om ændring af statuttens artikel 10.2 (ECB/2003/1). ECB's indsats for at udarbejde en henstilling så hurtigt som muligt efter Nice-traktatens ikrafttrædelse påskønnes.
Vi må tage i betragtning, at ECB måtte opfylde en særdeles ambitiøs målsætning – at forberede ECB's vigtigste beslutningsorgan på at tage udfordringerne som følge af udvidelsen op – men under iagttagelse af de strenge begrænsninger, der er fastlagt i klausulen i artikel 10.6. Enhver reform kunne bare ændre afstemningsreglerne i statuttens artikel 10.2, men mere grundlæggende ændringer er ikke dækket af klausulen. Endvidere måtte der findes et kompromis, der kunne godkendes enstemmigt af alle de nuværende medlemsstater.
Det er helt klart særdeles vanskeligt, hvis ikke umuligt, at nå frem til en permanent reform under disse omstændigheder. Og der er virkelig alvorlig tvivl om, hvorvidt de foreslåede ændringer af statuttens artikel 10.2 vil opfylde de grundlæggende kriterier med "et medlem, en stemme"-princippet, repræsentativitet, gennemsigtighed og effektivitet – hvortil Europa-Parlamentet kunne føje ansvar –, som ECB har opstillet for sig selv.
2.1 Gennemgang af ECB's henstilling
Kernen i ECB's model er et rotationssystem, hvor stemmerettighederne roterer i Styrelsesrådet. Hver centralbankchef inddeles i en af tre grupper på grundlag af hans eller hendes respektive medlemsstats status i henhold til en indikator, som hovedsageligt baseres på medlemsstaternes BNP. Disse tre grupper deler 15 stemmerettigheder, medens de seks medlemmer af direktionen fortsat permanent udøver stemmeret, således at der er 21 stemmerettigheder i alt. De fem "største" lande udgør den første gruppe og deler fire stemmerettigheder. De resterende centralbankchefer inddeles i den anden og tredje gruppe efter deres status og deler henholdsvis otte (gruppe 2) og tre (gruppe 3) stemmerettigheder. Dette system skal træde i kraft, når antallet af centralbankchefer (og dermed medlemmer af ØMU) udgør 22. I perioden, hvor antallet af medlemsstater ligger på mellem 16 og 21, vil der være en overgangsordning med kun to i stedet for tre grupper. Styrelsesrådet,, som træffer afgørelse med to tredjedeles flertal blandt alle medlemmer, kan beslutte at udskyde starten af rotationssystemet, indtil antallet af centralbankchefer overstiger 18.
2.2 Vurdering af ECB's henstilling
- ∙"Et medlem, en stemme"-princippet
Det er ganske vist rigtigt, at alle centralbankchefer behandles ens med hensyn til stemmeretten, men systemet med tre grupper skaber en åbenlys differentiering efter nationalitet. Da de fleste tiltrædelseslande ville befinde sig i den tredje gruppe og ingen af dem i den første, kunne systemet skabe en ny form for uønsket opdeling inden for ØMU.
- ∙Repræsentativitet
Da centralbankcheferne fra de større medlemsstater oftere har stemmeret, hævder ECB, at den foreslåede model vil sikre, at euroområdets økonomi altid vil være tilstrækkeligt repræsenteret. Der er imidlertid en klar indikering af, at der ikke er taget tilstrækkeligt hensyn til princippet om "repræsentativitet" i ECB's henstilling. I en ØMU bestående af 25 lande ville det teoretisk være muligt for en koalition af små lande, der repræsenterer bare 10% af euroområdets økonomi, at presse beslutninger igennem over for de større lande og direktionens medlemmer.
- ∙Gennemsigtighed
Selv om ECB hævder, at dette system vil være gennemsigtigt og forståeligt, forekommer det overdrevent kompliceret og ikke særlig let at formidle; det vil bestemt ikke bidrage til offentlighedens forståelse af, hvordan den monetære politik udformes. Ydermere overlades mange vigtige træk ved modellen, som f.eks. tidsintervallet mellem stemmerettighedernes rotation i de enkelte grupper, til gennemførelsesbestemmelser, som skal vedtages af Styrelsesrådet. Selv om der her er tale om spørgsmål af rent teknisk karakter, er der andre spørgsmål med politisk virkning. Det er simpelthen uacceptabelt at overlade disse spørgsmål fuldstændig til Styrelsesrådets egen afgørelse.
- ∙Effektivitet
Det er mere end tvivlsomt, om ECB's forslag fører til et system, der øger beslutningstagningens effektivitet. Alle Styrelsesrådets medlemmer vil stadig kunne deltage i drøftelserne og fremlægge deres synspunkter, således at den påståede forenkling af beslutningstagningen med den begrundelse, at nogle af dem ikke kan deltage i afstemningerne, kan vise sig at være særdeles begrænset. Faren for at ECB ikke kan reagere så hurtigt som påkrævet er der stadig.
- ∙Ansvar
Dette bør udgøre en yderligere prøve for Europa-Parlamentets vurdering af forslaget: Hvis de bestemmelser, der i øjeblikket gælder for redegørelsen af den monetære politik gennem den kvartalsvise monetære dialog, allerede forekommer utilfredsstillende for nogen, så ville den nye beslutningsstruktur på længere sigt gøre det endnu vanskeligere at få et (med)ansvar for politiske beslutninger nøjagtigt placeret.
3. En alternativ løsning
Den model for grupperotation, der er indeholdt i ECB's henstilling, indeholder helt klart betydelige mangler. Den prøver at finde en holdbar løsning med de givne restriktioner, men overtræder adskillige principper, som Styrelsesrådet selv har betragtet som væsentlige. Det kunne og burde være en langt bedre løsning at betragte ØMU'ens udvikling som en dynamisk proces og derfor opdele den i en række faser:
3. 1 Reform af Styrelsesrådet ved et system med dobbelt flertal
En udvidet ØMU vil på kort og endog mellemlang sigt være ganske heterogent. Der vil fortsat være betydelige forskelle mellem medlemsstaternes økonomiske strukturer. Både et dybtgående kendskab til og erfaring med de forskellige nationale situationer og evnen til sikre en troværdig formidling af ECB's politik til markedsdeltagerne og den brede offentlighed gør en aktiv indsats fra alle nationale centralbankchefer påkrævet.
Vi forslår derfor en reform af Styrelsesrådet, som virkelig respekterer "et medlem, en stemme"-princippet, samtidig med at princippet om repræsentativitet overholdes ved et supplerende krav om dobbelt flertal baseret på medlemsstaternes befolkningstal:
1. hvert medlem af Styrelsesrådet har til enhver tid stemmeret, og enhver afgørelse kræver simpelt flertal af stemmerne;
2. et eller flere medlemmer af Styrelsesrådet kan kræve, at det kontrolleres, at de centralbankchefer, der udgør dette simple flertal, repræsenterer en betydelig andel af euroområdets befolkning.
Denne fremgangsmåde stammer fra EF-traktatens artikel 205, stk. 4, som den finder anvendelse pr. 1. januar 2005 i henhold til Nice-traktaten, hvor vægtningen af stemmerne i Rådet fastlægges, og det bestemmes, at en afgørelse fra Rådet kan kræve repræsentation af 62% af den samlede befolkning.
Dette system har en lang række fordele:
- ∙det overholder "et medlem, en stemme"-princippet, og det sikres, at de små lande altid deltager i beslutningstagningen;
- ∙det sikrer tilstrækkelig repræsentation af euroområdets økonomi;
- ∙set fra et proceduremæssigt synspunkt forenkles systemet mest muligt ved, at det "dobbelte flertal" kun kontrolleres, når der fremsættes krav herom;
- ∙det passer ind i den nye ramme af mere effektiv EU-beslutningstagning efter udvidelsen, da afstemningsreglerne i Rådet pr. 1 januar 2005 vil være helt tilsvarende;
- ∙alle nødvendige ændringer vil være dækket af klausulen i artikel 10.6.
3.2 Differentiering mellem kategorier af afgørelser og uddelegering af operative afgørelser til direktionen
En mere grundlæggende revision af beslutningsproceduren end skitseret i det ovenstående vil senere blive nødvendig på grund af det øgede antal medlemmer af ØMU, men det vil forudsætte en traktatændring. På længere sigt, når vi først har indhøstet tilstrækkelige erfaringer med et udvidet euroområde og har gjort fremskridt i retning af reel økonomisk konvergens, bør vi imidlertid sigte mod en permanent løsning med en virkelig europæisk strategi, herunder uddelegering af operative afgørelser til en udvidet direktion.
Denne uddelegering kræver differentiering mellem operative afgørelser og institutionelle/strategiske afgørelser. Operative afgørelser drejer sig hovedsageligt om renteændringer og valutakurspolitik, hvortil der kræves hurtige procedurer og et lille, effektivt beslutningsorgan. På linje med de erfaringer, andre centralbanker har gjort, ville en direktion på måske ni personer (i stedet for de nuværende seks), hver med sit fastlagte ansvarsområde, være bedst egnet til i det nødvendige omfang at træffe hurtige og hensigtsmæssige afgørelser. Hvad angår institutionelle og strategiske afgørelser – som f.eks. om den overordnede monetære strategi og de pengepolitiske instrumenter – ville en mere detaljeret ramme med et højere antal beslutningstagere være hensigtsmæssigt. Disse afgørelser burde således forblive Styrelsesrådets ansvar.
Alt i alt skabes der med indførelsen af dobbelt flertal i Styrelsesrådet og den foreslåede uddelegering af operative afgørelser til direktionen på længere sigt et gennemsigtigt og effektivt beslutningssystem, som vil kunne rumme nye ØMU-medlemsstater.