BETÄNKANDE om förslaget till rådets beslut om ändring av artikel 10.2 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken
(6163/2003 – C5‑0038/2003 – 2003/0803(CNS))
10 mars 2003 - *
Utskottet för ekonomi och valutafrågor
Föredragande: Ingo Friedrich
PROTOKOLLSIDA
I en skrivelse av den 11 februari 2003 begärde rådet, i enlighet med artikel 10.6 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken, att parlamentet skulle yttra sig över Europeiska centralbankens rekommendation till rådets beslut om ändring av artikel 10.2 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (6163/2003 – 2003/0803(CNS)).
Vid plenarsammanträdet den 13 februari 2003 tillkännagav talmannen att detta förslag hänvisats till utskottet för ekonomi och valutafrågor, som utsetts till ansvarigt utskott, och till utskottet för konstitutionella frågor, som utsetts till rådgivande utskott (C5‑0038/2003).
Vid utskottssammanträdet den 17 februari 2003 utsåg utskottet för ekonomi och valutafrågor Ingo Friedrich till föredragande.
Vid utskottssammanträdena den 18 februari och 10 mars 2003 behandlade utskottet Europeiska centralbankens rekommendation och förslaget till betänkande.
Vid det sistnämnda sammanträdet godkände utskottet förslaget till lagstiftningsresolution med 28 röster för, 1 röst emot och 4 nedlagda röster.
Följande ledamöter var närvarande vid omröstningen: Christa Randzio-Plath (ordförande), José Manuel García-Margallo y Marfil, Philippe A.R. Herzog och John Purvis (vice ordförande), Ingo Friedrich (föredragande), Pervenche Berès, Hans Blokland, Armonia Bordes, Jean-Louis Bourlanges (suppleant för Brice Hortefeux), Hans Udo Bullmann, Ieke van den Burg (suppleant för Mary Honeyball), Jonathan Evans, Carles-Alfred Gasòliba i Böhm, Robert Goebbels, Lisbeth Grönfeldt Bergman, Christopher Huhne, Othmar Karas, Piia-Noora Kauppi, Werner Langen (suppleant för Christoph Werner Konrad), Giorgio Lisi (suppleant för Renato Brunetta i enlighet med artikel 153.2 i arbetsordningen), Astrid Lulling, Ioannis Marinos, Hans-Peter Mayer, Ioannis Patakis, Alexander Radwan, Bernhard Rapkay, Karin Riis-Jørgensen, Manuel António dos Santos (suppleant för Fernando Pérez Royo), Olle Schmidt, Peter William Skinner, Charles Tannock (suppleant för Theresa Villiers), Helena Torres Marques och Bruno Trentin.
Utskottet för konstitutionella frågor beslutade den 18 februari 2003 att inte avge något yttrande.
Betänkandet ingavs den 10 mars 2003.
FÖRSLAG TILL LAGSTIFTNINGSRESOLUTION
om rådets beslut om ändring av artikel 10.2 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (6163/2003 – C5‑0038/2003 – 2003/0803(CNS))
Europaparlamentet förkastar kommissionens förslag.
FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS LAGSTIFTNINGSRESOLUTION
om förslaget till rådets beslut om ändring av artikel 10.2 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken (6163/2003 – C5‑0038/2003 – 2003/0803(CNS))
(Samrådsförfarandet)
Europaparlamentet utfärdar denna resolution
– med beaktande av ECB:s förslag till rådet (6163/2003)[1],
– med beaktande av artikel 10.6 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken, i enlighet med vilken rådet har hört parlamentet (C5‑0038/2003),
– med beaktande av kommissionens yttrande av den 19 februari 2003 (KOM(2003) 81)[2],
– med beaktande av artikel 67 i arbetsordningen,
– med beaktande av betänkandet från utskottet för ekonomi och valutafrågor (A5‑0063/2003), och av följande skäl:
A. Europaparlamentet är helt medvetet om att omröstningsförfarandena behöver reformeras i ljuset av en möjlig utvidgning av EMU.
B. Det föreslagna rotationssystemet har kritiserats mycket för att vara överdrivet komplicerat, även när hänsyn tas till uppgiftens svårighet inom ramen för de gränser som sätts av artikel 10.6 i ECB:s stadgar.
C. I samband med reformer måste man se till att alla medlemmar i ECB-rådet deltar fullt ut i beslutsfattandet och att euroområdets ekonomi representeras på ett lämpligt sätt.
D. På längre sikt kommer ett större antal medlemmar att innebära krav på effektivare beslutsstrukturer.
1. Europaparlamentet avvisar ECB:s rekommendation.
2. Europaparlamentet bekräftar bestämmelserna som gällt hittills och som innebär att alla centralbankschefer i euroområdets medlemsstater har full och oinskränkt rösträtt och att ECB-rådet fattar beslut med enkel majoritet av sina medlemmar.
3. Europaparlamentet begär att en lösning antas vid nästa regeringskonferens efter att Europaparlamentet hörts. Med denna lösning skulle en skillnad göras mellan å ena sidan operativa beslut som skulle fattas av en utökad direktion på nio medlemmar som på ett lämpligt sätt representerar euroområdets ekonomi och å andra sidan strategiska och allmänna penningpolitiska beslut som skulle fattas av ECB-rådet med dubbel majoritet på grundval av medlemsstaternas folkmängd, ekonomins totala storlek och dess relativa storlek inom sektorn för finansiella tjänster.
4. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution till rådet, kommissionen, ECB, konventet och medlemsstaternas parlament.
MOTIVERING
1. Att möta utvidgningens utmaningar genom att reformera ECB-rådet
En eventuell utvidgning av EMU skulle kunna leda till att antalet medlemmar med rösträtt i ECB-rådet ökade till 31 eller ännu fler. Beslutsfattandet skulle bli mycket svårare under dessa förhållanden, särskilt när man beaktar att en utvidgad monetär union skulle kunna bli mer mångskiftande än det nuvarande euroområdet. Detta är ett tydligt tecken på att det är nödvändigt att reformera omröstningsreglerna i ECB-rådet. Annars skulle trovärdigheten för EMU och ECB kunna komma att ta skada.
2. ECB:s rekommendation
Genom Nicefördraget lades en ny punkt 6 till i artikel 10 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och Europeiska centralbanken. Där fastställs att beslutsfattande och rösträtt i ECB-rådet kan ändras genom enhälligt beslut i rådet (i konstellationen stats- och regeringschefer), antingen på rekommendation från kommissionen eller på rekommendation från ECB. I båda fallen måste Europaparlamentet höras.
Den 3 februari lade ECB fram en rekommendation (ECB/2003/1) om ändring av artikel 10.2 i stadgan. ECB:s ansträngningar för att komma med en rekommendation så snart som möjligt efter Nicefördragets ikraftträdande välkomnas.
Vi måste beakta att ECB måste uppfylla ett extremt högt ställt mål, att göra ECB:s främsta beslutsfattande organ redo för utvidgningens utmaningar, men inom de strikta begränsningar som sätts av ”bemyndigandeklausulen” i artikel 10.6. En reform skulle enbart kunna innebära en ändring av omröstningsreglerna i artikel 10.2 i stadgan. Mer grundläggande förändringar täcks inte av bemyndigandeklausulen. Dessutom var man tvungen att uppnå en kompromiss som kunde accepteras enhälligt av alla nuvarande medlemsstater.
Det är tydligen extremet svårt, om inte omöjligt, att uppnå en varaktig reform under dessa omständigheter. Och det råder i själva verket allvarliga tvivel om att de föreslagna ändringsförslagen till artikel 10.2 i stadgan kommer att uppfylla ECB:s självpåtagna grundläggande kriterier om principen ”en röst per person”, representativitet, öppenhet och effektivitet, dit Europaparlamentet kanske skulle vilja lägga ansvarsskyldighet.
2.1 Beskrivning av ECB:s rekommendation
I centrum för ECB:s modell finns ett rotationssystem för rösträtten inom ECB-rådet. Varje centralbankschef ingår i en av tre grupper beroende på en rangordning efter hans eller hennes medlemsstat enligt en indikator som i huvudsak grundas på medlemsstatens BNP. Dessa tre grupper delar på 15 röster medan de sex direktionsledamöterna behåller sina permanenta rösträtter, så det finns totalt 21 röster. De fem ”största” länderna utgör den första gruppen och delar på fyra röster. De övriga centralbankscheferna delas in i den andra eller tredje gruppen enligt platsen i rangordningen och delar på åtta (grupp 2) respektive tre (grupp 3) rösträtter. Detta system är avsett att tas i bruk när antalet centralbankschefer (och således EMU‑medlemmar) blir 22. För perioden med 16 till 22 medlemsstater finns det ett övergångssystem med enbart två istället för tre grupper. ECB-rådet kan med en majoritet på två tredjedelar av samtliga medlemmar i ECB-rådet besluta om att senarelägga starten för rotationssystemet tills antalet riksbankschefer överstiger 18.
2.2 Bedömning av ECB:s rekommendation
- ∙Principen ”en röst per medlem”
Det är visserligen riktigt att varje riksbankschef behandlas likvärdigt när han eller hon faktiskt har rätt att rösta, men systemet med tre grupper skapar en uppenbar differentiering efter nationellt ursprung. Eftersom de flesta nya medlemsstater skulle hamna i den tredje gruppen och ingen av dem i första kan systemet komma att skapa en ny typ av oönskade skiljelinjer inom EMU.
- ∙Representativitet
Då centralbankschefer från större medlemsstater oftare åtnjuter perioder med rösträtt hävdar ECB att man med den föreslagna modellen skulle se till att euroområdets ekonomi alltid skulle vara representerad på ett lämpligt sätt. Det finns dock en klar indikation på att det inte tas tillräckligt hänsyn till principen om ”representativitet” i ECB:s rekommendation. I en monetär union med 25 länder skulle det teoretiskt vara möjligt för en koalition av små länder som enbart representerar 10 procent av euroområdets ekonomi att genomdriva beslut som går emot de större länderna och direktionsledamöterna.
- ∙Öppenhet
Även om ECB hävdar att detta system skulle präglas av öppenhet och begriplighet förefaller det vara överdrivet komplicerat och inte särskilt enkelt att förklara. Det skulle definitivt inte bidra till allmänhetens förståelse av hur den monetära politiken utformas. Dessutom överlämnas många viktiga inslag i modellen, som tidsintervallen mellan rotationen av rösträtterna inom varje grupp, till genomförandebestämmelser som skall antas av ECB-rådet. Även om vissa frågor är av teknisk natur, finns det andra som har politisk betydelse. Det är helt oacceptabelt att överlämna dessa frågor helt till beslut i ECB-rådet.
- ∙Effektivitet
Det är högst diskutabelt om ECB:s förslag leder till ett system som höjer effektiviteten i beslutsfattandet. Alla medlemmar i ECB-rådet skulle fortfarande kunna delta i diskussionerna och lägga fram sina åsikter, så den påstådda förenklingen i beslutsfattandet på grund av att vissa av dem inte kan delta i omröstningen kan bli mycket begränsad. Faran kvarstår att ECB inte kommer att kunna reagera så snabbt som det krävs.
- ∙Ansvarsskyldighet
Detta borde vara ett ytterligare test i Europaparlamentets bedömning av förslaget: Om de nuvarande reglerna för översyn av den monetära politiken genom den kvartalsvisa monetära dialogen redan förefaller otillfredsställande för vissa, skulle den nya strukturen för beslutsfattande göra det ännu svårare att fastställa vem som faktiskt bär (med)ansvar för politiska beslut på längre sikt.
3. En alternativ lösning
Det rotationssystem som rekommenderas av ECB innehåller avsevärda nackdelar. Man försöker att finna en varaktig lösning under givna begränsningar, men överträder flera principer som ECB-rådet självt anser vara grundläggande. I en mycket bättre lösning kunde och borde utvecklingen av EMU betraktas som en dynamisk process och därmed innehålla flera steg:
3.1 Reform av ECB-rådet genom ett röstsystem med dubbel majoritet
På kort och även medellång sikt skulle en utvidgad monetär union vara ganska mångskiftande. Skillnaderna mellan medlemsstaternas ekonomiska struktur skulle fortsätta att vara betydande. Alla centralbankschefer behöver därför delta aktivt för att man skall få tillgång till ingående kunskaper och erfarenheter från olika nationella situationer och för att man skall kunna förmedla ECB:s politik till marknadsaktörer och allmänheten på ett trovärdigt sätt.
Därför vill vi föreslå en reform av ECB-rådet som helt respekterar principen ”en röst per medlem” samtidigt som principen om representativitet iakttas genom ett ytterligare krav på dubbel majoritet som grundas på medlemsstatens folkmängd.
1. Varje medlem av ECB-rådet har alltid en röst och alla beslut kräver en enkel majoritet av rösterna.
2. På begäran av en eller flera av ECB-rådets medlemmar skall man kontrollera att de centralbankschefer som står för den enkla majoriteten representerar en betydande andel av euroområdets folkmängd.
Idén bakom detta tillvägagångssätt är hämtat från artikel 205.4 i EG-fördraget som enligt Nicefördraget skall gälla från och med den 1 januari 2005 för viktningen av rösterna i Europeiska unionens råd, där det kan krävas en andel på 62 procent av den totala folkmängden för ett beslut av ministerrådet.
Detta system har en rad olika fördelar:
- ∙Det respekterar principen om ”en röst per medlem”. Denna lösning garanterar att små länder alltid deltar i besluten.
- ∙Det säkerställs att euroområdets ekonomi representeras på ett lämpligt sätt.
- ∙Det faktum att kontrollen av den dubbla majoriteten endast sker på begäran innebär att systemet från formell synvinkel hålls så enkelt så möjligt.
- ∙Det passar in i den nya ramen för förbättrat beslutsfattande inom EU efter utvidgningen då röstreglerna i rådet från och med den 1 januari 2005 kommer att vara likartade.
- ∙Alla nödvändiga förändringar skulle täckas av ”bemyndigandeklausulen” i artikel 10.6.
3.2 Differentiering mellan kategorier av beslut och delegering av operativa beslut till direktionen
En mer grundläggande översyn av beslutsförfarandena än den som skisseras ovan kommer till slut att behövas på grund av det ökade antalet medlemmar i EMU, men detta skulle kräva ändringar i fördraget. På längre sikt, då vi har fått tillräckligt med erfarenhet av ett utvidgat euroområde och har nått framsteg i den verkliga konvergensen av dess ekonomi, borde vi satsa på en varaktig lösning med ett genuint europeiskt tillvägagångssätt som inbegriper delegering av operativa beslut till en utvidgad direktion.
Denna delegering skulle kräva en differentiering mellan operativa beslut och institutionella/strategiska beslut. Operativa beslut berör i huvudsak ränteändringar och växelkurspolitik, för vilka det krävs såväl snabba förfaranden som ett litet och effektivt beslutsfattande organ. I linje med erfarenheterna från andra centralbanker kan en direktion på kanske nio personer (istället för de nuvarande sex), var och en med givna ansvarsområden, vara bäst lämpad att nå snabba och riktiga beslut när sådana krävs.
För institutionella och strategiska beslut, till exempel avseende den övergripande monetära strategin och instrument i den monetära politiken, skulle en mer detaljerad ram med ett större antal beslutsfattare vara lämplig. Dessa beslut bör således förbli ECB-rådets ansvar.
Sammantaget skulle införandet av dubbel majoritet i ECB-rådet och den föreslagna delegeringen av operativa beslut till direktionen på längre sikt bana vägen för ett öppet och effektivt system för beslutsfattande där ytterligare EMU-medlemsstater kan tas emot.