RELAZIONE sull’analisi del metodo aperto di coordinamento nel settore dell’occupazione e degli affari sociali e le prospettive per il futuro
(2002/2223(INI))

30 aprile 2003

Commissione per l'occupazione e gli affari sociali
Relatrice: Miet Smet

Procedura : 2002/2223(INI)
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A5-0143/2003
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PAGINA REGOLAMENTARE

Nella seduta del 21 novembre 2002 il Presidente del Parlamento ha comunicato che la commissione per l'occupazione e gli affari sociali era stata autorizzata a elaborare una relazione di iniziativa, a norma dell'articolo 163 del regolamento, sull’analisi del metodo aperto di coordinamento nel settore dell’occupazione e degli affari sociali e le prospettive per il futuro.

Nella seduta del 19 dicembre 2002 il Presidente del Parlamento ha comunicato di aver consultato per parere anche la commissione per i diritti della donna e le pari opportunità.

Nella riunione del 12 giugno 2002 la commissione per l'occupazione e gli affari sociali aveva nominato relatrice Miet Smet.

Nelle riunioni del 20 febbraio, 19 marzo e 23-24 aprile 2003 ha esaminato il progetto di relazione.

Nell'ultima riunione indicata ha approvato la proposta di risoluzione con 27 voti favorevoli, 3 contrari e 1 astensione.

Erano presenti al momento della votazione Theodorus J.J. Bouwman (presidente), Winfried Menrad (vicepresidente), Marie-Thérèse Hermange (vicepresidente), Miet Smet (relatrice), Jan Andersson, Regina Bastos, Johanna L.A. Boogerd-Quaak (in sostituzione di Elspeth Attwooll), Hans Udo Bullmann (in sostituzione di Enrico Boselli), Philip Bushill-Matthews, Proinsias De Rossa, Harald Ettl, Carlo Fatuzzo, Ilda Figueiredo, Fiorella Ghilardotti (in sostituzione di Alejandro Cercas), Anne-Karin Glase, Stephen Hughes, Karin Jöns, Ioannis Koukiadis (in sostituzione di Elisa Maria Damião), Elizabeth Lynne, Toine Manders (in sostituzione di Daniel Ducarme), Thomas Mann, Mario Mantovani, Claude Moraes, Juan Andrés Naranjo Escobar (in sostituzione di Luigi Cocilovo), Manuel Pérez Álvarez, Bartho Pronk, Herman Schmid, Gabriele Stauner (in sostituzione di Enrico Ferri), Helle Thorning-Schmidt, Ieke van den Burg, Barbara Weiler e Sabine Zissener (in sostituzione di Roger Helmer).

Il parere della commissione per i diritti della donna e le pari opportunità è allegato.

La relazione è stata depositata il 30 aprile 2003.

PROPOSTA DI RISOLUZIONE

Risoluzione del Parlamento europeo sull’analisi del metodo aperto di coordinamento nel settore dell’occupazione e degli affari sociali e le prospettive per il futuro (2002/2223(INI))

Il Parlamento europeo,

–   visti i trattati dell'Unione e in particolare gli articoli 126 e 128 del TCE,

–   visto il trattato firmato a Nizza il 26 febbraio 2001 e in particolare la dichiarazione n. 23 relativa al futuro dell'Unione,

–   vista la dichiarazione del Consiglio europeo di Laeken del 15 dicembre 2001 sul futuro dell'Unione europea[1],

–   vista la sua risoluzione del 13 aprile 2000 recante proposte per la Conferenza intergovernativa[2],

–   vista la sua risoluzione del 31 maggio 2001 sul trattato di Nizza e il futuro dell'Unione europea[3],

–   visto il Libro bianco della Commissione dal titolo “La governance europea” (COM(2001) 428),

–   viste le conclusioni del Consiglio europeo di Lisbona nelle quali la Commissione, il Consiglio e gli Stati membri sono invitati a fissare entro il 2001 una strategia per altre azioni coordinate intese a semplificare il quadro regolamentare, inclusa l’amministrazione pubblica, a livello sia nazionale che comunitario,

–   viste le conclusioni del gruppo di esperti ad alto livello, creato il 7 novembre 2000 a Strasburgo dai ministri europei responsabili dell’amministrazione pubblica, che ha partecipato alla preparazione della strategia citata dal Consiglio europeo di Lisbona,

–   vista la sua risoluzione del 26 ottobre 2000[4] sulle relazioni della Commissione al Consiglio europeo: “Legiferare meglio 1998: una responsabilità comune” e “Legiferare meglio 1999”,

–   visto il parere del Comitato delle regioni del 14 dicembre 2000 sul tema “Nuove forme di governo: Europa, un quadro per l’iniziativa dei cittadini”[5],

–   vista la relazione intermedia della Commissione al Consiglio europeo di Stoccolma “Migliorare e semplificare l’ambiente regolamentare” del 7 marzo 2001 (COM(2001) 130),

–   visti i resoconti dei lavori della Convenzione e le relazioni finali dei gruppi di lavoro sulla politica economica e sociale, sulla semplificazione legislativa, sulle competenze complementari dell'Unione e sull’Europa sociale,

–   visto l'articolo 163 del suo regolamento,

–   visti la relazione della commissione per l'occupazione e gli affari sociali e il parere della commissione per i diritti della donna e le pari opportunità (A5‑0143/2003),

A.   considerando che, dopo il Consiglio di Lisbona, il metodo aperto di coordinamento è stato applicato a tutta una serie di materie aventi particolare incidenza sul settore sociale e dell’occupazione, quali la protezione sociale, l’immigrazione e l’asilo, l’esclusione sociale, i servizi sanitari, i regimi pensionistici, l’istruzione e la formazione lungo tutto l’arco della vita, la politica delle imprese, la risposta all’invecchiamento della popolazione, ecc.,

B.   rammentando che, secondo le conclusioni del Consiglio di Lisbona, l’applicazione del metodo aperto di coordinamento deve consentire di diffondere la migliore pratica e conseguire una maggiore convergenza delle politiche nazionali verso le finalità principali dell'Unione europea,

C.   considerando che scopo del metodo aperto di coordinamento è non già l’armonizzazione, ma la realizzazione di una certa compatibilità, omogeneità o convergenza nei risultati delle politiche a lungo termine per mezzo di un processo di mutuo apprendimento e che esso rappresenta soltanto una delle possibilità di agire, senza alcuna velleità di sostituirsi al lavoro legislativo,

D.   considerando che il trattato prevede espressamente l’applicazione del metodo aperto di coordinamento solo per la definizione della strategia europea per l’occupazione e che in altri settori d'intervento esistono processi di metodo aperto di coordinamento più o meno sviluppati; che i settori di governance europea in cui l’applicazione di un tale metodo di governance va privilegiata rispetto ad altri strumenti di gestione dell'Unione non sono definiti né dal trattato né da altri strumenti regolamentari né da un accordo interistituzionale, ma che tale applicazione è decisa caso per caso dal Consiglio su proposta della Commissione o su iniziativa della stessa,

E.   constatando che, nel processo decisionale europeo, si assiste ad uno spostamento dal tradizionale lavoro legislativo a nuovi modi di lavorare in settori in cui il lavoro legislativo non era indicato,

F.   partendo dal presupposto che il Parlamento europeo è l’unica istituzione che, a livello europeo, può esercitare un controllo democratico sui processi politici, incluso il metodo aperto di coordinamento,

G.   partendo dal presupposto che il Parlamento europeo, custode del dibattito democratico, rischia di essere emarginato o escluso a causa di questi nuovi processi politici,

H.   considerando che il ruolo del Parlamento europeo per quanto riguarda la procedura del cosiddetto metodo aperto di coordinamento non è stato definito e che solo la strategia europea per l’occupazione prevede una consultazione formale del Parlamento,

I.   considerando che, anche in questo caso, il ruolo del Parlamento è fortemente limitato da vincoli temporali connessi alla procedura,

J.   considerando che occorre dare non solo al Parlamento europeo ma anche ai parlamenti nazionali la possibilità di esercitare la debita influenza e di assumere le loro responsabilità nei processi di metodo aperto di coordinamento,

K.   considerando che mancano analisi globali dell’efficacia del metodo per quanto riguarda l’obiettivo a lungo termine di convergenza delle politiche nazionali e gli obiettivi a breve termine della procedura: scambio di buone pratiche, valutazione delle politiche nazionali, fissazione degli obiettivi e risposte alle raccomandazioni della Commissione,

L.   considerando che, secondo vari esperti, gli effetti globali del metodo aperto di coordinamento sono determinati dal grado di coordinamento richiesto a livello dell'Unione in ciascun settore, dalle configurazioni di interesse nazionale e dalla capacità dei responsabili nazionali di allineare la politica nazionale sulla linea strategica europea,

M.   considerando che i quattro gruppi di lavoro della Convenzione sulla semplificazione legislativa, le competenze complementari dell'Unione, le politiche economiche e sociali e l’Europa sociale hanno sottolineato la necessità di precisare meglio il metodo e di integrarlo nel trattato costituzionale,

N.   considerando che il Praesidium della Convenzione ha presentato un progetto preliminare di trattato costituzionale il cui titolo III definisce le competenze e le azioni dell'Unione e, in particolare, gli articoli 11, 12 e 13 indicano rispettivamente i settori in cui l'Unione potrà guidare e sostenere un’azione coordinata tra gli Stati membri e in cui gli Stati membri saranno in grado di cooperare, mentre il titolo V dovrebbe indicare gli strumenti di una tale cooperazione,

O.   insistendo parimenti sulla necessità di un'impostazione aperta, flessibile e trasparente che consenta al metodo aperto di coordinamento di adattarsi a diversi settori di intervento e ai futuri sviluppi dell'UE,

1.   ritiene necessario che, nella Convenzione, sia affrontata la questione dell’applicazione del metodo aperto di coordinamento; invita la Convenzione ad analizzare la questione della definizione del campo di applicazione del metodo aperto di coordinamento rispetto agli altri strumenti comunitari, definendone le finalità generali nel nuovo trattato;

2.   chiede che sia introdotto nel trattato costituzionale un articolo esplicitamente dedicato al metodo aperto di coordinamento, che stabilisca che:

  • l’applicazione del metodo aperto di coordinamento a una determinata politica sia decisa, su proposta della Commissione e previa approvazione del Parlamento europeo e del Consiglio; la proposta della Commissione sia accompagnata da una descrizione delle tecniche e dei metodi utilizzati che menzioni altresì gli elementi del metodo che saranno utilizzati;
  • gli elementi principali del metodo siano: la fissazione degli obiettivi comuni, gli orientamenti e gli indicatori comuni, uno scadenzario, la presentazione su base regolare di una relazione di sintesi sulla strategia attuata che riassuma e analizzi le relazioni nazionali e l’elaborazione delle raccomandazioni;
  • il Parlamento sia formalmente consultato e il Comitato economico e sociale esprima un parere sugli orientamenti, la relazione di sintesi e le raccomandazioni; le parti sociali debbano essere consultate quando si tratta della politica sociale e dell'occupazione;
  • ciascuna relazione nazionale indichi in quale modo sono stati associati gli interlocutori civili e sociali, comprese le parti sociali, e in quale modo sono state consultate le autorità locali, regionali e nazionali, compreso il Parlamento europeo;
  • le raccomandazioni siano presentate ai parlamenti interessati negli Stati membri e sia loro allegata la relazione del Parlamento europeo;

3.   chiede alla Commissione di elaborare uno studio sull’efficacia del metodo che esamini:

  • le diverse fasi della procedura e il contributo delle varie parti, compresi l'esame nei parlamenti nazionali e la partecipazione delle autorità locali e regionali nonché delle parti sociali,
  • la presa in considerazione delle posizioni delle diverse parti, segnatamente del Parlamento europeo, negli orientamenti,
  • la comparabilità delle relazioni degli Stati membri e l’efficacia in materia di obiettivi quantitativi e di disseminazione delle buone pratiche,
  • l’impatto del metodo aperto di coordinamento sulle politiche nazionali, prendendo in considerazione non solo gli sforzi compiuti e i risultati ottenuti, ma anche il nesso di causalità tra l’applicazione del metodo aperto di coordinamento e le modifiche apportate alle politiche nazionali;

4.   chiede alla Commissione di esaminare la possibilità di accoppiare la messa a disposizione di risorse dei Fondi strutturali con i risultati ottenuti dagli Stati membri nei limiti delle raccomandazioni formulate e di farlo in modo positivo;

5.   constata che il metodo aperto di coordinamento tende a favorire il moltiplicarsi di organi preparatori designati con l'appellativo di "comitati"; ritiene, in questo contesto, che l'istituzione formale di un gruppo di lavoro ad alto livello, responsabile delle questioni relative alle pari opportunità e composto da rappresentanti/esperti degli Stati membri, delle parti sociali e delle ONG potrebbe contribuire ad assicurare un buon livello di competenza nell'elaborazione, nell'attuazione e nel monitoraggio della politica delle pari opportunità; ritiene che la commissione per i diritti della donna e le pari opportunità debba essere pienamente associata e consultata, onde garantire la legittimità democratica del metodo aperto di coordinamento;

6.   è consapevole dell’evoluzione in atto e desidera garantire il dibattito democratico per mezzo, ad esempio:

  • dell’organizzazione di discussioni con le commissioni interessate dei parlamenti negli Stati membri al fine di analizzare in modo approfondito i progressi e il dibattito negli Stati membri,
  • dell’invito regolare di rappresentanti del comitato per l’occupazione, del comitato per la protezione sociale e del comitato per la politica economica a un’analisi approfondita degli sviluppi nell'ambito del coordinamento europeo nonché negli Stati membri,
  • dell’organizzazione, a livello europeo, di una concertazione con le parti sociali sull’applicazione del metodo aperto di coordinamento in un determinato settore;
  • della diffusione dell'informazione necessaria su Internet per qualsiasi applicazione del metodo aperto di coordinamento;

7.   chiede al Consiglio e alla Commissione di tener maggiormente conto delle osservazioni del Parlamento europeo ai fini della determinazione degli orientamenti; chiede alla Commissione e al Consiglio di rispettare i termini necessari al Parlamento europeo per esprimere pareri fondati e di qualità; il Parlamento europeo si impegna a verificare se sia utile adattare i suoi iter e le sue procedure al suo ruolo di attore democratico e di anticipatore nel metodo aperto di coordinamento;

8.   chiede al Consiglio, alla Commissione e al Parlamento di far sì che l’applicazione del metodo aperto di coordinamento:

  • non consenta di dissimulare l’inazione di un paese;
  • non possa essere utilizzata per sostituire strumenti regolamentari comunitari più vincolanti allo scopo preciso di sfuggirvi e, nel contempo, di indebolire il modello sociale europeo nella sua globalità;

9.   è convinto che il metodo aperto di coordinamento sia adatto a essere applicato a tutta una serie di questioni che hanno implicazioni dirette per le donne, in particolare la strategia europea per l'occupazione e la politica di lotta all'esclusione sociale, e ritiene necessario includere la dimensione delle pari opportunità degli uomini e delle donne e il mainstreaming della dimensione di genere a tutti i livelli dell'applicazione di tale nuovo strumento di gestione politica;

10.   incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio, alla Commissione, ai parlamenti degli Stati membri nonché al Comitato economico e sociale; chiede, alla luce della discussione attualmente in corso nella Convenzione, che la risoluzione sia altresì trasmessa al Presidente della Convenzione.

  • [1] Conclusioni della Presidenza – Allegato I.
  • [2] GU C 40 del 7.2.2001, pag. 409.
  • [3] GU C 47E del 21.2.2002, pag. 6.
  • [4] GU C 197 del 12.7.2001, pag. 433.
  • [5] CdR 182/2000.

MOTIVAZIONE

Il metodo aperto di coordinamento

Il metodo aperto di coordinamento è stato definito dal Consiglio europeo di Lisbona seguendo da vicino il modello delineato dagli articoli 126 e 128 del trattato CE che definiscono il metodo di coordinamento delle politiche in materia di occupazione, stabilendo che ogni anno il Consiglio, su proposta della Commissione e previa consultazione del Parlamento europeo, del Comitato economico e sociale, del Comitato delle regioni e del comitato per l’occupazione, elabora degli orientamenti di cui devono tener conto gli Stati membri nelle rispettive politiche in materia di occupazione, basandosi sulla relazione annuale comune sull’occupazione della Commissione e del Consiglio.

Il Consiglio di Lisbona ha definito il metodo aperto di coordinamento come un metodo “inteso come strumento per diffondere la migliore pratica e conseguire una maggiore convergenza verso le finalità principali dell’UE”. Tale metodo implica “la definizione di orientamenti dell'Unione in combinazione con calendari specifici per il conseguimento degli obiettivi da essi fissati a breve, medio e lungo termine; la determinazione, se del caso, di indicatori quantitativi e qualitativi e di parametri di riferimento ai massimi livelli mondiali, commisurati alle necessità di diversi Stati membri e settori, intesi come strumenti per confrontare le migliori pratiche; la trasposizione di detti orientamenti europei nelle politiche nazionali e regionali fissando obiettivi specifici e adottando misure che tengano conto delle diversità nazionali e regionali; (il) periodico svolgimento di attività di monitoraggio, verifica e valutazione inter pares”.

I meccanismi propri al processo di Lussemburgo rappresentano il perno di questa nuova strategia. La novità di Lisbona consiste semplicemente nell’aver dato un nome al metodo iscritto nel titolo “occupazione” del TCE e nella volontà dichiarata di estendere in modo progressivo e adattato alle diverse logiche settoriali l’applicazione di un tale metodo ad altri settori, quali la società dell’informazione, la politica di ricerca, la politica delle imprese, la politica in materia di istruzione, l’integrazione sociale, l’immigrazione, ecc.

Attualmente, il Consiglio e la Commissione prevedono l’applicazione di tale metodo a una serie di settori, quali la società dell’informazione, la politica della ricerca, la politica delle imprese, la politica in materia di istruzione e di formazione professionale, la lotta contro l’esclusione sociale e la protezione sociale, la politica dell’immigrazione, la politica comune di asilo, lo sviluppo dei servizi sanitari, la politica per gli anziani, ecc.

Le questioni in sospeso

La creazione e l’applicazione del metodo aperto di coordinamento lasciano, fino a questo momento, irrisolte alcune questioni, che possono essere raggruppate nel modo seguente:

1.   il posto occupato dal metodo aperto di coordinamento;

2.   i ruoli dei diversi attori;

3.   l’efficacia dell’applicazione del metodo.

1.   Il posto occupato dal metodo aperto di coordinamento

Secondo il Libro bianco della Commissione dal titolo “La governance europea”, il metodo aperto di coordinamento non rappresenta uno strumento alternativo ma complementare all’impostazione legislativa classica. Il suo uso si rivela adeguato per il settore dell’occupazione, molto strettamente legato all’identità nazionale, in cui gli strumenti di attuazione delle politiche nazionali sono talmente diversi o complessi che un’armonizzazione sarebbe completamente sproporzionata agli obiettivi da raggiungere o nel caso in cui gli Stati membri preferissero non optare immediatamente per una legislazione comune in un determinato settore, pur avendo la volontà politica di progredire in modo molto concreto verso obiettivi identificati e condivisi.

Questa posizione ha suscitato varie critiche. In particolare, viene osservato che a volte il metodo aperto di coordinamento è applicato indistintamente, per una stessa azione, a settori nei quali la Comunità non ha alcuna competenza e ad altri in cui è competente. Di conseguenza, ciò semina la confusione nell’esercizio delle competenze e, nel contempo, esclude il Parlamento, mentre si tratta di materie comunitarie per le quali la sua consultazione è prevista dal trattato. Ne risulta un sistema privo di chiarezza che crea considerevoli aspettative nei cittadini, indotti a credere che la Comunità sia competente quando è applicato il metodo aperto di coordinamento, mentre tale metodo si limita a un coordinamento non vincolante e sottoposto, in definitiva, al beneplacito degli Stati membri.

Altre critiche sottolineano la difficoltà di identificare gli attori del metodo: la procedura è, in pratica, essenzialmente nelle mani dei comitati ad alto livello, privi di legittimità democratica, che elaborano la quasi totalità della materia che si trasforma negli orientamenti adottati dal Consiglio europeo. Si tratta pertanto di un processo di esperti introdotto nel meccanismo comunitario in un momento in cui la sua immagine presso l’opinione pubblica è deficitaria.

Infine, si osserva una tendenza della Commissione a proporre il metodo in settori molto numerosi, con il rischio di trasformare il metodo aperto di coordinamento in una “normativa occulta” non soggetta al controllo del Parlamento.

2.   Il ruolo degli attori nel metodo di coordinamento

Il Consiglio europeo è diventato attualmente un vero e proprio organo di decisione politica per la definizione dei grandi orientamenti strategici e il controllo della loro attuazione. Questa evoluzione è esplicita nei settori cui si applica il metodo aperto di coordinamento. Al di là degli stessi metodi, il Consiglio europeo di primavera ha per scopo, segnatamente, di verificare annualmente lo stato di avanzamento della strategia di modernizzazione economica e sociale dell'Unione e di aggiornarne i contenuti.

Il Consiglio dei ministri, per parte sua, deve svolgere un ruolo “governativo” nell’ambito del metodo aperto di coordinamento. In effetti, i settori di intervento del Consiglio si sono moltiplicati, in particolare per mezzo del progressivo ampliamento, parallelamente alla sua tradizionale funzione legislativa, delle funzioni governative nei settori cui si applica il processo di coordinamento. Ciò si è tradotto in un moltiplicarsi di formazioni e di organi preparatori, quali il comitato per l’occupazione previsto dall’articolo 130 TCE, il comitato economico e finanziario previsto dall’articolo 114 TCE, il comitato di politica economica previsto dall’articolo 272 TCE e il comitato per la protezione sociale istituito dalla decisione del Consiglio del 29 giugno 2000.

In genere assistita da comitati, la Commissione svolge un ruolo fondamentale come promotore e catalizzatore nell’ambito del metodo aperto di coordinamento, attraverso la presentazione delle linee guida e dei grandi orientamenti, l’organizzazione dello scambio delle migliori pratiche, la proposta di indicatori, la gestione del monitoraggio e la valutazione inter pares.

Al contrario, il Parlamento europeo, come ha sottolineato più di una volta nelle sue risoluzioni, è presente in modo limitato e non sistematico nei nuovi processi di coordinamento delle politiche nazionali. Solo in materia di strategia a favore dell’occupazione il trattato prevede una consultazione formale del Parlamento europeo da parte del Consiglio sulla proposta di orientamenti presentati annualmente dalla Commissione, il che può dar luogo alla presentazione, da parte della Commissione, di una proposta modificata di orientamenti per le politiche a favore dell’occupazione.

La pratica, dovuta ai ritmi e alle esigenze di una strategia europea concepita in cicli annuali, fa sì, tuttavia, che questa consultazione avvenga in tempi molto ravvicinati. Le scadenze sono troppo brevi perché il classico processo di formazione del parere del Parlamento possa svolgersi normalmente.

Infine, il processo di coordinamento delle politiche richiede una maggiore associazione dei parlamenti nazionali in qualità di organi di controllo e di legittimazione democratica delle politiche nazionali adottate nell’ambito dei metodi di coordinamento aperto.

Nello spirito del Consiglio di Lisbona, il metodo aperto di coordinamento doveva consentire di prendere dettagliatamente in considerazione le diversità nazionali e regionali, basandosi sulla necessità di trovare un coordinamento flessibile tra i diversi livelli e la loro interazione.

Tuttavia, nella pratica il metodo si basa sulla valutazione della posizione nazionale degli Stati membri: il ruolo delle amministrazioni locali che ne fanno parte non è definito a priori, dato che l’organizzazione è stabilita a livello nazionale. Ciò può comportare difficoltà per quanto riguarda l’associazione degli enti territoriali al processo di coordinamento, in particolare nei paesi caratterizzati da un forte decentramento.

Ciò nondimeno, indicazioni in questo senso sono formulate nella comunicazione della Commissione sulla valutazione della strategia a favore dell’occupazione che, tra l’altro, sottolinea la necessità di una più ampia responsabilità delle parti sociali e di un riconoscimento del loro contributo all’attuazione degli orientamenti. Inoltre, la Commissione ha incoraggiato le organizzazioni delle parti sociali a livello dell’UE a stabilire contatti con le rispettive controparti nazionali. Vari Stati membri hanno altresì rilevato che uno strumento essenziale è dato da un coinvolgimento più efficace delle organizzazioni della società civile e che tale coinvolgimento va quindi rafforzato.

Un altro aspetto sottolineato dalla Commissione è quello della cooperazione “verticale” tra i livelli nazionale e regionale e “orizzontale” tra i protagonisti dello stesso livello territoriale.

La Commissione ritiene altresì necessario incoraggiare la cooperazione tra i vari servizi delle amministrazioni nazionali e dell’UE per riflettere l’esigenza di un’efficace interazione fra la strategia a favore dell’occupazione e altri processi comunitari, quali quelli dell’integrazione sociale, dell’istruzione e della formazione e delle pensioni. Questa collaborazione è particolarmente utile per quanto riguarda i servizi dell’occupazione, quelli responsabili delle questioni finanziarie, della formazione e dell’istruzione, delle pari opportunità, della sicurezza sociale, della giustizia e degli affari interni, nonché delle questioni inerenti alla società dell’informazione.

Infine, la Commissione evidenzia la necessità di un coordinamento più efficace tra la politica a favore dell’occupazione, la politica sociale e la politica economica nonché, più in generale, tra i diversi settori di applicazione del metodo aperto di coordinamento.

Un ruolo fondamentale per il Parlamento europeo

Il funzionamento della politica nell'Unione europea sta attraversando una fase di enormi cambiamenti. Il lavoro legislativo tradizionale non sempre può rispondere ai problemi economici e sociali attuali e futuri. Attualmente, stiamo evolvendo verso nuove forme di politica. Il lavoro meramente legislativo diminuisce, ad esempio nel settore sociale. L’adattamento ripetuto del metodo aperto di coordinamento deve essere visto come il risultato di questa evoluzione.

I nuovi metodi sono elaborati ad alto livello. Gli esperti che lavorano presso la Commissione tentano di stabilire contatti con specialisti nei vari Stati membri. Attualmente, il metodo aperto di coordinamento è, in molti casi, un processo tra e per élite, il risultato di negoziati e concertazioni intergovernativi.

Il Parlamento europeo e la Corte europea di giustizia sono i tradizionali custodi del dibattito democratico in Europa. Il Parlamento è o assente, come partner, formale e informale, da quasi tutti gli adattamenti del coordinamento aperto o emarginato, come nel caso della strategia a favore dell’occupazione.

Il Parlamento deve forzare la porta di questi processi chiusi per esercitare il necessario controllo democratico. Il Parlamento deve aprire questi processi e far da ponte tra gli “specialisti” e gli interessati. È solo in questo modo che un metodo aperto di coordinamento può conservare la propria legittimità e la propria forza per realizzare pian piano importanti obiettivi.

Concretamente, il Parlamento europeo può:

1.   organizzare discussioni dirette con le commissioni competenti in materia dei parlamenti nazionali;

2.   invitare regolarmente i ministri competenti in materia e i presidenti degli organi interessati, quali il comitato per l’occupazione e il comitato per la protezione sociale, ad analizzare in modo approfondito i risultati conseguiti dagli Stati membri;

3.   organizzare, a livello europeo, una concertazione con le parti sociali sull’adattamento del metodo aperto di coordinamento in un determinato settore.

Il Parlamento deve esaminare il proprio modo di funzionare e, ove necessario, adattare le sue procedure al suo ruolo nel metodo aperto di coordinamento. Ci aspettiamo dalla Commissione e dal Consiglio che tengano maggiormente conto delle osservazioni del Parlamento europeo.

3.   L’efficacia del metodo nella pratica

Una questione totalmente in sospeso è quella dell’efficacia pratica del processo di coordinamento delle politiche nazionali realizzato attraverso il metodo aperto di coordinamento. Purtroppo, una valutazione approfondita degli effetti del metodo sul processo di coordinamento delle diverse politiche nazionali esiste solo in parte.

Dal punto di vista della strategia a favore dell’occupazione, l’unica che funzioni già da un certo tempo, possono essere tratte le seguenti conclusioni, rispetto alla valutazione del metodo aperto di coordinamento.

  • I documenti sui quali ci si basa per effettuare questa valutazione sono, tra l’altro, i piani di azione nazionali (PAN) e i documenti della Commissione. Per quanto riguarda i piani di azione, dalle indagini già condotte risulta che alcuni di essi non sono altro che antologie della politica nazionale adattate al quadro europeo. La politica esistente è presentata in modo da soddisfare le aspettative della Commissione. In caso di critiche su alcuni punti sensibili, succede che vengano conclusi degli accordi con la Commissione per minimizzarle. La conseguenza è che le relazioni non sono totalmente obiettive. Gli Stati membri capaci di negoziare meglio possono, in tal modo, smussare gli spigoli delle loro relazioni.
  • In secondo luogo, vi è un’implicazione dei partner nazionali, regionali e locali. Nuovamente, da alcuni studi esistenti risulta che l’intero processo resta limitato a una piccola élite di protagonisti. Non vi è alcuna mobilitazione di tutti i protagonisti nazionali, motivo per cui il processo perde forza e portata.
  • In terzo luogo, dobbiamo chiederci in quale misura potrebbe esistere, accanto a un processo top-down, un processo bottom-up, che vada al di là di questa piccola élite.

Ciò significa forse che le conclusioni sono tutte negative? No. Vi sono anche, evidentemente, sviluppi positivi, ma troppo pochi rispetto alle dimensioni del processo.

  • Tra gli aspetti positivi, è chiaro che gli elementi chiave della politica a favore dell’occupazione sono stati a poco a poco europeizzati. I paesi hanno imparato a guardare attraverso gli stessi occhiali europei, occhiali che consentono loro di paragonare le lacune della loro politica con i successi dei paesi che hanno ottenuto i migliori risultati.
  • Questi occhiali europei fanno rientrare le iniziative nazionali esistenti in un quadro europeo, il che può giustamente significare, per le stesse, una spinta nella buona direzione.

Conclusioni

Le osservazioni precedenti conducono a una prima conclusione: se il metodo aperto di coordinamento è, senza dubbio, uno strumento utile, occorre ciò nondimeno delimitarne i contorni e fissarne la procedura iscrivendolo nel trattato. Bisognerà quindi fare in modo di precisare il principio secondo il quale il metodo non può essere utilizzato per sostituire strumenti regolamentari comunitari più vincolanti al fine di sfuggirvi, senza che occorra necessariamente escludere che il metodo aperto di coordinamento possa accompagnare le misure legislative per completarne la portata.

Inoltre, il ruolo del Parlamento europeo deve essere chiarito e rafforzato, come quello dei parlamenti nazionali, delle parti sociali e della società civile, degli enti locali e regionali.

Infine, una valutazione del funzionamento e dei risultati dell’attuazione del metodo nei diversi settori sembra indispensabile per giudicarne la reale efficacia in quanto strumento di coordinamento.

PARERE DELLA COMMISSIONE PER I DIRITTI DELLA DONNA E LE PARI OPPORTUNITÀ

19 marzo 2003

destinato alla commissione per l'occupazione e gli affari sociali

sull'analisi del metodo aperto di coordinamento nel settore dell'occupazione e degli affari sociali e le prospettive per il futuro

(2002/2223(INI))

Relatrice per parere: Marie-Hélène Gillig

PROCEDURA

Nella riunione del 26 novembre 2002 la commissione per i diritti della donna e le pari opportunità ha nominato relatrice per parere Marie-Hélène Gillig.

Nelle riunioni del 19 febbraio e 18 marzo 2003 ha esaminato il progetto di parere.

Nell'ultima riunione indicata ha approvato le conclusioni in appresso con 23 voti favorevoli, 1 contrario e 0 astensioni.

Erano presenti al momento della votazione Anna Karamanou (presidente), Marianne Eriksson (vicepresidente), Olga Zrihen Zaari (vicepresidente), Jillian Evans (vicepresidente), Marie-Hélène Gillig (relatrice per parere), María Antonia Avilés Perea, Regina Bastos, Ilda Figueiredo (in sostituzione di Armonia Bordes), Fiorella Ghilardotti, Koldo Gorostiaga Atxalandabaso, Karin Jöns (in sostituzione di Lissy Gröner), Hans Karlsson, Hedwig Keppelhoff-Wiechert (in sostituzione di Emilia Franziska Müller, a norma dell'articolo 153, paragrafo 2, del regolamento), Christa Klaß, Rodi Kratsa-Tsagaropoulou, Astrid Lulling, Maria Martens, Christa Prets, Olle Schmidt (in sostituzione di Lone Dybkjær), Miet Smet, Patsy Sörensen, Joke Swiebel e Sabine Zissener.

CONCLUSIONI

La commissione per i diritti della donna e le pari opportunità invita la commissione per l'occupazione e gli affari sociali, competente per il merito, a includere nella proposta di risoluzione che approverà i seguenti elementi:

1.   è convinto che il metodo aperto di coordinamento sia adatto a essere applicato a tutta una serie di questioni che hanno implicazioni dirette per le donne, in particolare la strategia europea per l'occupazione e la politica di lotta all'esclusione sociale, e ritiene necessario includere la dimensione delle pari opportunità degli uomini e delle donne e il mainstreaming della dimensione di genere a tutti i livelli dell'applicazione di tale nuovo strumento di gestione politica;

2.   riconosce che il metodo aperto di coordinamento è un procedimento che può apportare vantaggi notevoli, ma ne sottolinea la lentezza e la possibilità che esso camuffi l'indisponibilità di uno Stato membro nei confronti dell'obiettivo perseguito. Per quanto concerne le pari opportunità, obiettivo riconosciuto dell'Unione europea, reputa che le misure d'importanza decisiva per le donne si debbano iscrivere piuttosto nella procedura legislativa e chiede pertanto alla Commissione di non vincolare la dimensione delle pari opportunità al metodo aperto di coordinamento;

3.   constata che la segregazione fra i sessi e la discriminazione nei confronti delle donne permangono, in particolare nel settore dell'occupazione (rimunerazione inferiore per lo stesso lavoro) o sotto forma di un'eccessiva rappresentanza femminile nelle categorie di popolazione più sfavorite. Invita la Commissione e il Consiglio a tenere conto di tali considerazioni nel contesto delle politiche interessate dal metodo aperto di coordinamento e a sostenere l'elaborazione di obiettivi comuni, di chiare linee direttrici, di scadenzari e di criteri di valutazione pertinenti, favorendo la raccolta di statistiche e di indicatori qualitativi e quantitativi al fine di promuovere le migliori pratiche;

4.   constata che il metodo aperto di coordinamento tende a favorire il moltiplicarsi di organi preparatori designati con l'appellativo di "comitati"; ritiene, in questo contesto, che l'istituzione formale di un gruppo di lavoro ad alto livello, responsabile delle questioni relative alle pari opportunità e composto da rappresentanti/esperti degli Stati membri, delle parti sociali e delle ONG potrebbe contribuire ad assicurare un buon livello di competenza nell'elaborazione, nell'attuazione e nel monitoraggio della politica delle pari opportunità; ritiene che la commissione per i diritti della donna e le pari opportunità debba essere pienamente associata e consultata, onde garantire la legittimità democratica del metodo aperto di coordinamento;

5.   esprime il parere, a nome dei cittadini europei, che la visibilità e la trasparenza dell'azione comunitaria a favore delle pari opportunità e, più in generale, della lotta contro la discriminazione nei confronti delle donne, debbano essere rafforzate;

6.   invita la Commissione a vigilare affinché il metodo aperto di coordinamento colmi il divario che esiste fra il vissuto quotidiano delle donne e i principi dell'Unione europea; chiede alla Commissione di porre in essere i necessari meccanismi acciocché il metodo aperto di coordinamento associ, in tutte le fasi della sua applicazione, i rappresentanti della società civile, le parti sociali e le ONG implicate nella promozione della pari opportunità, a livello nazionale, regionale e locale. Solo associando le forze attive a tutti i livelli di applicazione sarà possibile rafforzare l'adesione dei cittadini e la loro identificazione negli obiettivi dell'Unione europea.