INFORME sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo con objeto de presentar un plan de acción para la recogida y el análisis de estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración
(2003/2157(INI))
9 de octubre de 2003
Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos Interiores
Ponente: Arie M. Oostlander
PÁGINA REGLAMENTARIA
En la sesión del 4 de septiembre de 2003, el Presidente del Parlamento anunció que se había autorizado a la Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos Interiores a elaborar un informe de propia iniciativa, de conformidad con el artículo 163 del Reglamento, sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo con objeto de presentar un plan de acción para la recogida y el análisis de estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración, y que se había consultado para opinión a la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios y a la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Oportunidades.
En la reunión del 19 de mayo de 2003, la Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos Interiores designó ponente a Arie M. Oostlander.
En las reuniones de los días 9 de septiembre y 7 de octubre de 2003, la comisión examinó el proyecto de informe.
En la última de estas reuniones, la comisión aprobó a la propuesta de resolución por 27 votos a favor, 3 votos en contra y 0 abstenciones.
Estuvieron presentes en la votación: Jorge Salvador Hernández Mollar (presidente), Robert J.E. Evans (vicepresidente), Arie M. Oostlander (ponente), Regina Bastos (suplente de Carlos Coelho, de conformidad con el apartado 2 del artículo 153 del Reglamento), Maria Berger (suplente de Margot Keßler), Alima Boumediene-Thiery, Giuseppe Brienza, Kathalijne Maria Buitenweg (suplente de Pierre Jonckheer), Marco Cappato (suplente de Mario Borghezio), Michael Cashman, Charlotte Cederschiöld, Carmen Cerdeira Morterero, Ozan Ceyhun, Gérard M.J. Deprez, Giuseppe Di Lello Finuoli, Marie-Thérèse Hermange (suplente de Thierry Cornillet), Alain Krivine (suplente de Fodé Sylla), Lucio Manisco (suplente de Ole Krarup), Bill Newton Dunn, Marcelino Oreja Arburúa, Elena Ornella Paciotti, Hubert Pirker, Martine Roure, Heide Rühle, Francesco Rutelli, Giacomo Santini, Patsy Sörensen, Joke Swiebel, Maurizio Turco y Christian Ulrik von Boetticher.
La opinión de la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Oportunidades se adjunta al presente informe. El 4 de junio de 2003, la Comisión de Asuntos Económicos y Monetarios decidió no emitir opinión.
El informe se presentó el 9 de octubre de 2003.
PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO
sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo con objeto de presentar un plan de acción para la recogida y el análisis de estadísticas comunitarias sobre la migración
(2003/2157(INI))
El Parlamento Europeo,
– Vista la Comunicación de la Comisión COM(2003) 179,
– Vistas las conclusiones del Consejo Europeo de Tampere del 16 de octubre de 1999 y del de Salónica del 20 de junio de 2003,
– Vistas las conclusiones del Consejo de Justicia y Asuntos de Interior de los días 28 y 29 de mayo de 2001,
– Vistas las Recomendaciones de las Naciones Unidas en materia de Estadísticas sobre Migración Internacional (Asamblea General, 1998),
– Visto el artículo 163 de su Reglamento,
– Vistos el informe de la Comisión de Libertades, Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos Interiores y la opinión de la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Oportunidades (A5‑0352/2003),
A. Considerando que unas estadísticas claras, completas, fiables y comparables son esenciales para dar respuestas adecuadas a diferentes cuestiones políticas que suscita el fenómeno de la migración,
B. Considerando que, en sus conclusiones, el Consejo Europeo de Tampere (15 y 16 de octubre de 1999) concede asimismo una gran importancia al principio de transparencia en relación con la política de asilo y migración y afirma que sólo se aceptarán excepciones a este principio cuando estén en juego datos personales confidenciales,
C. Considerando que, a veces, Eurostat obtiene información muy escasa o insuficiente y poco concluyente de los diferentes agentes por el hecho de que estos siguen utilizando definiciones diferentes que dificultan la comparación internacional de datos y de la eficacia de las diversas políticas,
D. Considerando que las actividades descritas en este plan de acción dependen de una cooperación plena y activa de las autoridades nacionales competentes, pero que esta cooperación no podrá ser óptima mientras los Estados miembros manejen diferentes prioridades, intereses o definiciones,
E. Considerando que esta es la razón por la cual la Comisión quiere estudiar, por medio de un debate, si la legislación y la armonización comunitarias son útiles en las estadísticas, por un lado, para evitar duplicaciones de trabajo, y, por otro, para ajustar entre sí las definiciones y los métodos de trabajo a fin de que todos los agentes estén dispuestos y sean capaces de publicar cifras exactas,
F. Considerando que la migración ilegal no puede medirse con exactitud, pero que existen estimaciones que justifican en cierta medida la adopción de medidas políticas,
G. Considerando que las estadísticas sobre migración ilegal, si existen, a veces no se publican por su carácter supuestamente sensible,
H. Considerando que, con el fin de desarrollar medidas eficientes y específicas para evitar la trata de mujeres, es necesario mejorar los datos, los estudios y los análisis de que se dispone, en particular los relativos al carácter y la escala del tráfico,
I. Considerando que las Naciones Unidas, en una recomendación en materia de estadísticas sobre migración internacional, proponen métodos de trabajo para la realización de estadísticas a escala regional,
J. Considerando que el sistema Eurodac también puede ofrecer, a escala de la Unión, información que puede resultar útil para completar dichas estadísticas,
K. Considerando que el plan de acción para la realización de estadísticas traerá consigo un desarrollo sustancial de las actividades y de los resultados en materia de estadísticas, pero que no está claro que los presupuestos asignados al respecto sean suficientes,
L. Considerando que el fenómeno del tráfico ilegal y de la trata de seres humanos se centra principalmente en mujeres y niños con fines de explotación sexual y de esclavitud, y que está controlado principalmente por redes delictivas cuyo desmantelamiento exige que se recabe información,
M. Considerando que la puesta a disposición de datos y estadísticas contribuirá a arrojar más luz sobre la trata de mujeres y niños con fines de explotación sexual y de esclavitud,
N. Considerando que la falta de datos y estadísticas fiables ha evitado cuantificar la magnitud del fenómeno y actuar eficazmente contra la trata de mujeres y niños,
La función de las estadísticas en la migración
1. Acoge con satisfacción la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo con vistas a la presentación de un plan de acción para la recogida y el análisis de estadísticas comunitarias sobre migración, y suscribe sus principios, pero lamenta la demora con que se ha presentado, dado que el plan de acción abarca los años 2002-2004 y que la Comunicación data de abril de 2003;
2. Alienta a que se aplique rápida y completamente el plan de acción sobre estadísticas con el fin de reforzar la capacidad de la Unión de recoger, intercambiar y procesar información sobre la inmigración ilegal y, en particular, la trata de mujeres y niños;
3. Considera que las estadísticas en materia de migración en la Unión Europea contribuyen en gran medida a la definición de una política de migración eficaz, justa y socialmente responsable;
4. Recuerda las diferencias de género en las causas de la migración, los tipos de migración y las condiciones en que viven las mujeres y los hombres migrantes y, por consiguiente, insiste en la importancia de recabar estadísticas basadas en el género como una herramienta para controlar y evaluar las políticas y medidas en este ámbito;
5. Coincide con el Consejo en que Eurostat es la principal fuente de estadísticas comunitarias en este ámbito, pero que corresponde en primer lugar a la Comisión presentar otras medidas para mejorar las estadísticas y el intercambio de información, con objeto de comunitarizar la política de asilo e inmigración;
6. Señala que hasta el momento no todos los Estados miembros han remitido información completa a Eurostat y que sin tal cooperación por parte de los Estados miembros no es posible ningún progreso;
7. Considera que la nueva Red Europea de Migración puede desempeñar la función de complemento que antes se atribuía al Observatorio Europeo sobre Migración;
Transparencia
8. Considera que todas las estadísticas han de ser transparentes, es decir, que han de ser accesibles y legibles para el público y que sólo se pueden aceptar excepciones en caso de que esté en juego la confidencialidad de datos personales;
9. Toma nota de la preocupación expresada por las organizaciones no gubernamentales con respecto al intercambio de datos sobre las víctimas de tráfico ilícito y de trata con los Estados miembros, dado que es de suma importancia asegurar la confidencialidad de esta información;
Evitar toda duplicación
10. Subraya que, aunque las organizaciones no gubernamentales disponen de información sobre el tráfico ilícito y la trata de seres humanos, esta información aún no se recopila de forma sistemática;
11. Constata que las diferentes organizaciones gubernamentales y no gubernamentales publican estadísticas difíciles de combinar, por ejemplo porque a veces facilitan información sobre solicitudes de asilo, pero no sobre protección temporal;
12. Cree que Eurostat puede desempeñar un papel de coordinador para la publicación de estadísticas claras, completas, objetivas y comparables, y que, como proveedor de datos, ningún agente interesado puede reclamar una función dominante;
13. Considera que hay que respetar absolutamente la integridad de Eurostat como organización, a fin de garantizar la fiabilidad de los datos ofrecidos;
14. Considera que, para trabajar a largo plazo y trazar una política coherente y responsable, es necesario disponer mensualmente de estadísticas en materia de migración;
Una posible legislación futura
15. Constata que los actuales "acuerdos entre caballeros" ya no satisfacen las exigencias; considera por ello que urge una legislación europea vinculante para que la política de la Unión Europea en su conjunto no se vea dañada por las deficiencias de uno o varios Estados miembros;
16. Apoya a la Comisión en su propósito de legislar, pero desea que su propuesta sea lo suficientemente flexible para que pueda adaptarse continuamente a las mejoras de los métodos de trabajo y que la publicación de estadísticas no se convierta en un instrumento de manipulación de la política o de la opinión pública;
17. Pide a la Comisión que, de cara a la mencionada legislación, se base en las Recomendaciones de las Naciones Unidas en materia de Estadísticas sobre Migración Internacional (Nueva York, 1998), a fin de consolidar el vínculo con las estadísticas que se publican a nivel internacional y regional;
Migración ilegal
18. Comparte el criterio del Consejo de que determinados datos relativos a la migración ilegal son sensibles, pero afirma que los Estados miembros no deben alegar esto como pretexto para no facilitar estadísticas generales a Eurostat, puesto que estas son necesarias para que la Unión pueda dar respuestas adecuadas a las tendencias de la migración ilegal;
19. Subraya la importancia de disponer de estadísticas comparables a nivel de la UE y a nivel internacional, en particular para evaluar y analizar el fenómeno de la inmigración ilegal y la trata de seres humanos;
20. Considera que las estadísticas elaboradas por los Estados miembros y las organizaciones no gubernamentales deberían combinarse con el fin de obtener una imagen más completa del fenómeno de la trata de seres humanos, prestando particular atención a las mujeres y a los niños;
21. Pide a la Comisión que examine si Eurodac puede incorporarse como proveedor de determinados datos;
22. Pide a la Comisión que examine asimismo la integración de Europol como proveedor de datos sobre el tráfico ilícito de inmigrantes y la trata de seres humanos, prestando particular atención a las mujeres y a los niños;
23. Pide a la Comisión que adopte las iniciativas necesarias, sobare la base de la Declaración de Bruselas sobre Prevención y Lucha contra la Trata de Seres Humanos, en particular mediante la creación de una base de datos europea sobre personas desaparecidas, en conjunción con Interpol y Europol, que incluiría un registro de detalles particulares de las personas desaparecidas consideradas víctimas de traficantes;
Presupuesto
24. Pide a la Comisión mayor precisión sobre el uso de las líneas presupuestarias de dicho plan de acción, y que indique si los gastos vinculados a la recogida y difusión de estadísticas pueden formar parte del presupuesto de la Red Europea de Migración.
25. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
La Comunicación de la Comisión con vistas a la presentación de un plan de acción para la recogida y el análisis de estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración tiene un objetivo doble. En primer lugar, presentar un plan de acción encaminado a desarrollar y mejorar las estadísticas comunitarias y su análisis en el ámbito del asilo y la migración, y en segundo lugar lanzar un debate sobre la forma y los grandes principios de una posible legislación futura que se aplique a toda la labor estadística en este ámbito.
La Comunicación dice que ya se han realizado muchos progresos. Se han alcanzado los dos objetivos del plan de acción de1998: introducir la recogida de estadísticas mensuales por parte de la Comisión (Eurostat) y ampliarla a los Estados miembros candidatos, además de Noruega e Islandia. Sin embargo, sigue habiendo incertidumbres en torno a estas estadísticas. De este modo, algunos países manejan criterios diferentes a la hora de calcular o definir determinados grupos de emigrantes.
Este plan de acción prevé cinco puntos:
A. Adopción de nuevas prácticas, métodos estadísticos comunes y nuevas formas de cooperación. Esto deberá preparar el terreno para el trabajo futuro, que tendrá una base jurídica.
B. Actividades para incrementar el intercambio de información e impulsar la adopción de decisiones. Se tratará sobre todo de reuniones anuales y seminarios ad hoc en los que participarán, bajo los auspicios de la Comisión, los Estados miembros y otros proveedores de datos (los países candidatos, Noruega e Islandia), otros agentes relevantes (ACNUR, OCDE, OIM, …) y nuevos proveedores potenciales.
C. Cambios en los actuales sistemas de recogida de datos o bases de datos. Incluye la ampliación de la recogida de datos a los datos sobre entrada legal y residencia legal, a las decisiones de asilo en segunda instancia y los datos sobre la aplicación de los procedimientos, criterios y mecanismos de determinación del Estado miembro responsable del examen de una solicitud de asilo (estos datos se están recogiendo ya a nivel nacional, pero aún no a escala europea).
D. Elaboración por la Comisión (Eurostat) de resultados estadísticos de fácil utilización. Supone la elaboración de una variedad de resultados estadísticos con el fin de responder a las necesidades de todos los grupos de usuarios de las estadísticas.
E. Acción relacionada con el marco normativo y político. Supone la aprobación de una normativa comunitaria sobre estadísticas y la evaluación de la aplicación del presente plan de acción.
Las tres primeras acciones están estrechamente relacionadas con el desarrollo de la Red Europea de Migración, que irá estableciendo gradualmente bases sistemáticas de seguimiento y análisis de la migración y el asilo. Se trata de una nueva red de puntos de contacto nacionales presidida por la Comisión. El Consejo de Salónica aplaude esta nueva Red Europea de Migración y recalca la importancia del control y el análisis del fenómeno multidimensional de la migración. El Consejo Europeo también considerará si es posible establecer en el futuro una estructura permanente (apartado 34 de las conclusiones).
Normalización de las estadísticas
Cada organización o autoridad nacional tiene un punto de partida diferente y maneja definiciones y parámetros distintos para la publicación de sus estadísticas. Todas las estadísticas publicadas tienen, por supuesto, su valor y son promocionadas por sus autores. Pero no son neutrales, y una consecuencia negativa es que no sirven para hacer comparaciones. Además, su análisis suele ser muy somero y no suele permitir realizar comparaciones a largo plazo. Por ejemplo, las estadísticas mensuales se comparan con las del mes anterior, ¡pero no con las del año anterior!
Evitar la duplicación del trabajo y la relación con la política
La principal crítica a esta Comunicación es que hay una duplicación del trabajo. De hecho, se constata que diferentes organizaciones gubernamentales y no gubernamentales publican estadísticas. Pero detrás de cada publicación se esconde una idea precisa, encaminada a impulsar la política en una determinada dirección. Con cifras claras se ve que la problemática del asilo en determinados países no parece ser tan grave como pretenden determinados responsables políticos (y a la inversa).
El Consejo de Justicia y Asuntos de Interior es consciente de ello y pide, de acuerdo con las conclusiones de la reunión de los días 28 y 29 de mayo de 2001, que una red de expertos estadísticos potencie la eficacia y la comparabilidad de las estadísticas mediante la coordinación entre los Estados miembros, la Comisión y otros agentes relevantes (incluidas las organizaciones internacionales). Este papel se ha asignado ahora a la Red Europea de Migración.
La armonización de las estadísticas tiene que ver con un segundo problema. No sólo existe el problema de la definición y los criterios, sino también el problema de la relación de las estadísticas sobre migración con la definición de una política. Cada agente que publica estadísticas las promociona mucho. Es posible que estos agentes quieran empujar la política en una determinada dirección. Estas estadísticas tienen su propia intención y, por consiguiente, no son objetivas. Esta es la razón por la cual se avanza tan lentamente en la armonización de las estadísticas. Si dentro de poco se comunitariza efectivamente la política en materia de migración, se comprenderá que ya va siendo hora de hacer algo al respecto.
Por ello, la Comisión quiere proponer en un futuro próximo una legislación para respaldar cualquier trabajo estadístico en este ámbito. Se trataría de un instrumento vinculante que obligaría a los Estados miembros a ceñirse a unos métodos y, sobre todo, a unas definiciones determinados. El Parlamento ha de apoyar este propósito. Una buena legislación en este ámbito no es fácil, pues ha de ser flexible ante toda mejora de los métodos de trabajo y velar por que resulte difícil manipular las estadísticas. Hay Recomendaciones de las Naciones Unidas en materia de Estadísticas sobre Migración Internacional (Nueva York, 1998), que ya están siendo utilizadas, en la medida de lo posible, por Eurostat.
Migración ilegal
Las estadísticas son cifras anónimas para el lector. Por supuesto, es preciso mantener este anonimato y la confidencialidad. Si las autoridades nacionales (u organizaciones no gubernamentales) facilitan sus cifras a Eurostat, no hay razón para que Eurostat tenga acceso a estadísticas detalladas que no pueden servir de mucho a la Dirección General de la Comisión. Ello podría compararse con los censos, en cuyo caso la ley sobre la intimidad no se viola en modo alguno.
Por definición, la migración ilegal no puede medirse. Como mucho pueden hacerse estimaciones o mediciones indirectas (por ejemplo, a través del trabajo de temporada). También en este caso ha de aplicarse la regla de las mejores prácticas. Quizás Eurodac pueda cooperar activamente para elaborar mejores estadísticas definiendo diferentes parámetros. La idea es evitar la manipulación de las cifras.
Presupuesto
En lo que respecta al presupuesto, en su Comunicación la Comisión dice que el Fondo Europeo para los Refugiados y la línea presupuestaria para el Observatorio de Migración financian actualmente el trabajo realizado en este ámbito. El plan de acción comportará un aumento sustancial del trabajo y de la producción estadística. Sin embargo, no se excluye la posibilidad de que se revisen en el futuro las disposiciones presupuestarias. No está claro cómo se realizará exactamente, aunque al parecer se celebran numerosas reuniones de expertos. Cabe preguntarse si ello es necesario, sobre todo teniendo en cuenta que muchas estadísticas se difunden por vía electrónica.
OPINIÓN DE LA COMISIÓN DE DERECHOS DE LA MUJER E IGUALDAD DE OPORTUNIDADES
2 de octubre de 2003
para la Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos Interiores
sobre la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo con objeto de presentar un plan de acción para la recogida y el análisis de estadísticas comunitarias en el ámbito de la migración
(2003/2157(INI))
Ponente de opinión: Johanna L.A. Boogerd-Quaak
PROCEDIMIENTO
En la reunión del 11 de septiembre de 2003, la Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Oportunidades designó ponente de opinión a Johanna L.A. Boogerd-Quaak.
En las reuniones de los días 11 de septiembre y 2 de octubre de 2003, la comisión examinó el proyecto de opinión.
En la última de estas reuniones, la comisión aprobó las sugerencias que se presentan a continuación por unanimidad con una abstención.
Estuvieron presentes en la votación: Anna Karamanou (presidenta), Olga Zrihen (vicepresidenta), Johanna L.A. Boogerd-Quaak (ponente), Ulla Maija Aaltonen, María Antonia Avilés Perea, Regina Bastos, Armonia Bordes, Lone Dybkjær, Ilda Figueiredo (suplente de Geneviève Fraisse), Fiorella Ghilardotti, Rodi Kratsa-Tsagaropoulou, Thomas Mann, Maria Martens, Ria G.H.C. Oomen-Ruijten (suplente de Emilia Franziska Müller), Miet Smet, Patsy Sörensen, Joke Swiebel, Feleknas Uca, Elena Valenciano Martínez-Orozco y Sabine Zissener.
CONCLUSIONES
La Comisión de Derechos de la Mujer e Igualdad de Oportunidades pide a la Comisión de Libertades y Derechos de los Ciudadanos, Justicia y Asuntos Interiores, competente para el fondo, que incorpore las siguientes conclusiones en la propuesta de resolución que apruebe:
A. Considerando que el fenómeno de contrabando y tráfico de seres humanos se centra principalmente en mujeres y niños con fines de explotación sexual y de esclavitud, y está controlado principalmente por redes delictivas cuyo desmantelamiento exige información,
B. Considerando que los datos y estadísticas contribuirán a arrojar más luz sobre el tráfico de mujeres y niños con fines de explotación sexual y de esclavitud,
C. Considerando que, con el fin de desarrollar medidas eficientes y específicas para evitar la trata de mujeres, es necesario mejorar los datos, la investigación y el análisis, incluyendo el análisis sobre el carácter y la escala del tráfico,
D. Considerando que la falta de datos y estadísticas fiables ha evitado cuantificar la magnitud del fenómeno y actuar eficazmente contra el tráfico de mujeres y niños,
Función de las estadísticas en el ámbito de la migración
1. Alienta a que se aplique rápida y completamente el plan de acción sobre estadísticas con el fin de reforzar la capacidad de la Unión para recoger, intercambiar y procesar información sobre inmigración ilegal y, en particular, el tráfico de mujeres y niños;
2. Recuerda las diferencias de género en las causas de la migración, los tipos de migración y las condiciones en que viven las mujeres y los hombres migrantes y, por consiguiente, insiste en la importancia de recabar estadísticas basadas en el género como una herramienta para controlar y evaluar las políticas y medidas en este ámbito;
3. Subraya la importancia de disponer de estadísticas comparables a nivel de la UE y a nivel internacional, pues son particularmente relevantes para evaluar y analizar el fenómeno de la inmigración ilegal y la trata de seres humanos;
Transparencia
4. Toma nota del interés expresado por organizaciones no gubernamentales en compartir los datos sobre las víctimas del contrabando y la trata con los Estados miembros, dado que es de suma importancia asegurar la confidencialidad de esta información;
Evitar la duplicación de esfuerzos
5. Subraya que, aunque algunas organizaciones no gubernamentales tienen información sobre el contrabando y la trata, esta información aún no se recopila de una manera sistemática;
6. Considera que las estadísticas elaboradas por los Estados miembros y las organizaciones no gubernamentales deberían combinarse con el fin de obtener una imagen más completa del fenómeno del tráfico de seres humanos, con particular atención a las mujeres y a los niños;
7. Pide a la Comisión que investigue también la integración de Europol como proveedor de datos sobre contrabando de inmigrantes y tráfico de seres humanos, con particular atención a las mujeres y a los niños;
8. Pide a la Comisión que adopte las medidas necesarias basadas en la Declaración de Bruselas sobre Prevención y Lucha contra la Trata de Seres Humanos, en particular sobre la creación de una base de datos europea de personas desaparecidas, en conjunción con Interpol y Europol, que incluya un registro de detalles particulares de las personas desaparecidas consideradas víctimas de traficantes.