RAPPORT sur la proposition de la Commission relative à l'adoption d'une décision du Conseil portant création du système d'information sur les visas (VIS)
(COM(2004) 99 – C5‑0098/2004 – 2004/0029(CNS))

7 avril 2004 - *

Commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures
Rapporteur: Carlos Coelho
(CNS)

PAGE RÉGLEMENTAIRE

Par lettre du 23 février 2004, le Conseil a consulté le Parlement, conformément à l'article 67 du traité CE, sur la proposition de la Commission relative à l'adoption d'une décision du Conseil portant création du système d'information sur les visas (VIS) (COM(2004) 99 – 2004/0029(CNS)).

Au cours de la séance du 25 février 2004, le Président du Parlement a annoncé qu'il avait renvoyé cette proposition, pour examen au fond, à la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures et, pour avis, à la commission des budgets (C5‑0098/2004).

Au cours de sa réunion du 17 mars 2004, la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures a nommé Carlos Coelho rapporteur.

Au cours de ses réunions des 17 mars et 6 avril 2004, la commission a examiné la proposition de la Commission ainsi que le projet de rapport.

Au cours de la dernière de ces réunions, elle a adopté le projet de résolution législative à l'unanimité.

Étaient présents au moment du vote Jorge Salvador Hernández Mollar (président), Johanna L.A. Boogerd-Quaak (vice-présidente), Mary Elizabeth Banotti, Regina Bastos (suppléant Carlos Coelho (rapporteur), conformément à l'article 153, paragraphe 2 , du règlement), Maria Berger (suppléant Gerhard Schmid), Christian Ulrik von Boetticher, Marco Cappato (suppléant Mario Borghezio), Michael Cashman, Carmen Cerdeira Morterero, Ozan Ceyhun, Gérard M.J. Deprez, Antonio Di Pietro (suppléant Francesco Rutelli), Rosa M. Díez González (suppléant Sérgio Sousa Pinto), Marie-Thérèse Hermange (suppléant Bernd Posselt), Sylvia-Yvonne Kaufmann (suppléant Ole Krarup), Margot Keßler, Heinz Kindermann (suppléant Martin Schulz, conformément à l'article 153, paragraphe 2 , du règlement), Timothy Kirkhope, Eva Klamt, Ole Krarup, Jean Lambert (suppléant Alima Boumediene-Thiery), Lucio Manisco (suppléant Giuseppe Di Lello Finuoli), Manuel Medina Ortega (suppléant Robert J.E. Evans), Hartmut Nassauer, Bill Newton Dunn, Marcelino Oreja Arburúa, Elena Ornella Paciotti, Hubert Pirker, Martine Roure, Heide Rühle, Ilka Schröder, Ole Sørensen (suppléant Baroness Ludford), Patsy Sörensen, The Earl of Stockton (suppléant Giacomo Santini), Joke Swiebel, Anna Terrón i Cusí, Maurizio Turco et Ian Twinn.

L'avis de la commission des budgets est joint au présent rapport.

Le rapport a été déposé le 7 avril 2004 .

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la proposition de la Commission relative à l'adoption d'une décision du Conseil portant création du système d'information sur les visas (VIS)

(COM(2004) 99 – C5‑0098/2004 – 2004/0029(CNS))

(Procédure de consultation)

Le Parlement européen,

–   vu la proposition de la Commission (COM(2004) 99)[1],

–   vu l'article 66 du traité CE,

–   vu l'article 67 du traité CE, conformément auquel il a été consulté par le Conseil (C5‑0098/2004),

–   vu le protocole intégrant l'acquis de Schengen dans le cadre de l'Union européenne, conformément auquel il a été consulté par le Conseil,

–   vu l'article 67 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures et l'avis de la commission des budgets (A5‑0262/2004),

1.   rejette la proposition de la Commission;

2.   invite la Commission à retirer sa proposition et à en présenter une nouvelle;

3.   charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission.

• [1] Non encore publiée au JO.

EXPOSÉ DES MOTIFS

I.   Le système d'information sur les visas (VIS)

Après le SIS (système d'information de Schengen) et Eurodac, le VIS sera le troisième grand système fondé sur les technologies de l'information et dont la création est prévue dans le cadre de l'espace de liberté, de sécurité et de justice.

Le VIS est défini comme étant "un système d'échange d'informations en matière de visas entre les États membres". La proposition décrit deux étapes principales: la saisie de données relatives aux visas durant la procédure de délivrance de ces derniers et la consultation de ses données au lieu et au moment où ces informations sont utiles, par les autorités compétentes en matière de contrôle aux frontières extérieures. (COM(2003) 771).

Depuis septembre 2001, le Conseil JAI ainsi que le Conseil européen ont, à maintes reprises, invité la Commission à mettre en place ce système. En juin 2002, le Conseil JAI a adopté un ensemble de lignes directrices sur le VIS définissant ce dernier comme étant

"un système d'échange d'informations en matière de visas entre les États membres, qui doit permettre d'atteindre les objectifs suivants:

• a)élaborer un instrument pour faciliter la lutte contre la fraude en améliorant l'échange d'informations entre les États membres (dans les postes consulaires et aux points de passage frontaliers) concernant les demandes de visas et le traitement qui leur a été réservé;
• b)contribuer à l'amélioration de la coopération consulaire et de l'échange d'informations entre les autorités consulaires centrales;
• c)déterminer plus aisément, aux postes de contrôle aux frontières extérieures ou lors des contrôles d'immigration ou de police, si le détenteur d'un visa et le titulaire de celui-ci sont effectivement la même personne;
• d)contribuer à la prévention du "visa shopping";
• e)faciliter l'application de la Convention de Dublin sur la détermination de l'État responsable de l'examen d'une demande d'asile;
• f)contribuer à l'identification des personnes en situation irrégulière dépourvues de documents et à l'établissement de documents d'identité les concernant, et simplifier administrativement le retour des citoyens des pays tiers;
• g)contribuer à l'amélioration de la mise en œuvre de la politique commune en matière de visas, à la sécurité intérieure et à la lutte contre le terrorisme."

Le 19 février 2004, le Conseil a pris la décision de mettre en place le VIS et formulé des orientations sur son objectif, les modalités de sa mise en œuvre, son contenu au cours d'une première phase (données alphanumériques et photographies), les données complémentaires qui devront être incluses au cours des phases ultérieures à mettre en œuvre d'ici 2007 (données biométriques et documents scannés), son architecture et son emplacement, l'accès au VIS, la période de rétention des données et le fonctionnement du système.

II.   La proposition actuelle

La présente proposition "a pour objet de permettre le développement du VIS à l'aide d'un financement communautaire à compter de 2004, et dans le respect des dispositions pertinentes du traité" (p. 2 de la proposition). Il est fondé sur l'article 66 du traité CE [coopération entre les services compétents des administrations des États membres dans les domaines visés par le présent titre, ainsi qu'entre ces services et la Commission], lequel prévoit la procédure de consultation et exige que le Conseil statue à l'unanimité (à la majorité qualifiée à compter du 1^er mai 2004).

II.1   Corrélation avec d'autres propositions

Les deux propositions de la Commission qui modifient le règlement (CE) n° 1030/2002 établissant un modèle uniforme de titre de séjour pour les ressortissants de pays tiers ainsi que le règlement (CE) n° 1683/95 établissant un modèle-type de visa (COM(2003) 558; rapport Sørensen) offrent une base juridique pour l'introduction de deux identificateurs biométriques (photographie numérique et deux empreintes digitales) soit pour les visas, soit pour les permis de séjour. Une fois adoptés, ces deux identificateurs biométriques seront inclus dans la seconde phase du VIS, conformément au calendrier fixé par le Conseil, c'est-à-dire "d'ici la fin de l'année 2007 si possible".

II.2   Autres propositions nécessaires

La présente proposition représente à peine plus qu'un "boîtier vide". En effet, ainsi que le souligne la Commission elle-même, "certains éléments fondamentaux du VIS requièrent encore que le Conseil en donne une orientation politique, c'est pourquoi une proposition à part entière d'instrument juridique portant établissement du VIS sera présentée à un stade ultérieur. Cet instrument juridique complémentaire définira notamment le système et son mode de fonctionnement, y compris les catégories de données qui seront saisies, les finalités et les critères de saisie, les règles relatives au contenu des fiches VIS, les droits d'accès accordés aux autorités pour saisir, actualiser et consulter les données, ainsi que les règles relatives à la protection des données à caractère personnel et à leur contrôle" (p. 2).

Comme nous l'avons indiqué ci-dessus, ces conclusions ont d'ores et déjà été adoptées par le Conseil, le 19 février 2004, cinq jours après l'adoption de la présente proposition de la Commission.

III.   Position du rapporteur

Le rapporteur n'est pas en mesure de recommander l'adoption de la proposition de la Commission et demande donc à cette dernière de retirer la présente proposition. Le rapporteur estime que la Commission devrait, dans les plus brefs délais, soumettre au Parlement et au Conseil une proposition dûment fondée.

Dans le cadre des modifications qui doivent entrer en vigueur le 1^er mai 2004, cette nouvelle proposition de la Commission devra relever, pour son adoption, de la procédure de codécision.

La présente proposition (portant création du VIS, dont le financement doit être assuré par le budget communautaire) et l'autre proposition annoncée par la Commission (visant à définir le système et les modalités de son fonctionnement) offrent des aspects complémentaires qui doivent être examinés conjointement. Si un financement s'impose, l'autorité législative ainsi que l'autorité budgétaire doivent savoir exactement à quoi il est destiné. Toutes les propositions impliquant un financement doivent, en règle générale, mettre en évidence ce qui est censé être financé, et selon quelles modalités. Dans le même temps, l'engagement doit porter sur un montant déterminé (soit dans le texte juridique, soit dans le cadre de programmes décidés conformément à la procédure de codécision). Les deux questions ne sauraient, en l'occurrence, être dissociées.

Lors de l'adoption de la proposition relative à la création du système Eurodac (COM(1999) 260; rapport Pirker), ces deux questions ont été dûment examinées. Une seule exception a été enregistrée à cette règle, concernant le système d'information de Schengen II (SIS II). Et encore, dans ce dernier cas, ne s'agissait-il que de l'évolution d'un système d'ores et déjà existant, ce qui n'est pas le cas ici, où il s'agit de créer un système radicalement nouveau.

Les conclusions du Conseil sur le VIS, que la Commission attendait, ayant entre-temps été adoptées, les conditions sont désormais réunies pour que la Commission élabore sa proposition. Outre les considérations relatives aux avantages offerts par cette procédure en matière d'économie législative, cette procédure garantira l'intégrité dans les rapports avec le Parlement ainsi que le degré indispensable de transparence.

Elle permettra également à la Commission d'actualiser le cadre des besoins financiers liés à l'établissement du VIS, cadre qui reposait initialement sur l'hypothèse d'une information alphanumérique unique, sans tenir compte des données biométriques dont la nécessité a été ultérieurement reconnue par le Conseil.

Ce dernier aspect revêt une importance cruciale pour la Commission. Selon le document à l'examen, les coûts de ces données pourraient représenter jusqu'à près de 90% du total des coûts (COM(2003) 771). L'actuelle proposition financière ne peut donc plus être considérée comme valide. Or, le législateur doit disposer d'un cadre financier bien déterminé et précis[1].

À quoi il faut ajouter que, si la proposition relative à la création du VIS, en ce compris son financement, était adoptée dans le cadre d'une procédure de codécision et non dans le cadre d'une simple procédure de consultation, il serait possible d'éviter tout débat sur le financement dans le strict cadre de la procédure budgétaire...[2]. Il s'agit là, en l'occurrence, d'une exigence formulée à maintes reprises par le Parlement européen dans le cadre de la procédure budgétaire[3].

Enfin, cette procédure permettrait au Parlement d'examiner dûment la proposition de création du VIS et d'évaluer les informations non fournies par la Commission (à savoir l'étude de viabilité du VIS que le Parlement n'a toujours pas reçue à ce jour, alors même qu'elle a été soumise au Conseil en mai 2003). Il convient également de rappeler que, bien qu'elle l'ait annoncée à plusieurs reprises et que cette proposition aurait dû être présentée en septembre 2003, la Commission ne l'a soumise que deux mois avant la dernière session plénière du Parlement.

Le rapporteur considère, par conséquent, que le Parlement doit continuer à coopérer loyalement avec les autres institutions, conformément aux dispositions visées par le traité. Une proposition exhaustive, approfondie et dûment fondée devra donc être soumise sans délai par la Commission, de façon à pouvoir être évaluée dans les plus brefs délais, en tenant compte de l'utilisation des ressources financières encore inscrites dans la réserve pour l'exercice 2004.

• [1] Voir également l'article 22 du règlement(CE), Euratom (n° 2342/2002) de la Commission du 23 décembre 2002 établissant les modalités d'exécution du règlement(CE) Euratom n° 1605/2002 du Conseil portant règlement financier applicable au budget général des Communautés européennes (JO L 357 du 31.12.2002, pp. 1-71).
• [2] Paragraphes 33 et 34 de l'accord interinstitutionnel du 6 mai 1999 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire (JO C 172 du 18.6.1999, pp. 1-22).
• [3] Le commentaire suivant a été inséré à propos de la ligne budgétaire 18 08 03 "Système d'information sur les visas (VIS)": "Le crédit ne sera libéré de la réserve que lorsque le Parlement européen, le Conseil et la Commission seront convenus de la base légale de l'acte requis pour développer le système d'information sur les visas" (JO L 53 du 23.2.2004, p. II/1001).

AVIS DE LA COMMISSION DES BUDGETS

5 avril 2004

à l'intention de la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures

sur la proposition de décision du Conseil portant sur la création du système d'information sur les visas (VIS)

(COM(2004) 99 – C5‑0098/2004 – 2004/0029(CNS))

Rapporteur pour avis: Juan Andrés Naranjo Escobar

PROCÉDURE

Au cours de sa réunion du 9 mars 2004, la commission des budgets a nommé Juan Andrés Naranjo Escobar rapporteur pour avis.

Au cours de sa réunion du 5 avril 2004, la commission a examiné le projet d'avis.

Au cours de cette dernière réunion, elle a adopté les amendements ci-après à l'unanimité.

Étaient présents au moment du vote Terence Wynn (président), Juan Andrés Naranjo Escobar (rapporteur pour avis), Ioannis Averoff, Den Dover, Bárbara Dührkop Dührkop, Göran Färm, Salvador Garriga Polledo, Catherine Guy-Quint, Jutta D. Haug, Constanze Angela Krehl, John Joseph McCartin, Joaquim Piscarreta, Per Stenmarck, Ralf Walter, Brigitte Wenzel-Perillo, Armin Laschet (suppléant de James E.M. Elles), Paul Rübig (suppléant de Markus Ferber) et Rijk van Dam (suppléant de Michel Raymond).

JUSTIFICATION SUCCINCTE

Introduction

Le système d’information sur les visas (VIS) est, selon les lignes directrices adoptées par le Conseil le 13 juin 2002, un système d’échange d’informations en matière de visas entre les États membres, visant les objectifs suivants:

• ∙faciliter la lutte contre la fraude en améliorant l’échange d’informations concernant les demandes de visas et le traitement qui leur a été réservé;
• ∙permettre aux autorités nationales de déterminer si le détenteur d’un visa et le titulaire de celui-ci sont effectivement la même personne;
• ∙contribuer à la prévention du «visa shopping»;
• ∙faciliter la détermination de l’État responsable de l’examen d’une demande d’asile;
• ∙faciliter l’identification des personnes en situation irrégulière et simplifier le retour des citoyens des pays tiers;
• ∙contribuer à la mise en œuvre de la politique commune en matière de visas, à la sécurité intérieure et à la lutte contre le terrorisme.

Une étude de faisabilité concernant les aspects techniques et financiers du VIS a été realisée et ses conclusions ont été présentées au Conseil en mai 2003. Cette étude n'a pas été transmise au Parlement européen. Les seules informations officielles dont dispose notre Institution ressortent de la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement concernant "Le développement du système d’information Schengen II et les synergies possibles avec un futur système d'information sur les visas (VIS)"[1].

But de la proposition de décision

Le présent projet de décision vise à donner à la Commission les moyens financiers nécessaires pour entamer le développement technique du VIS. Il se fonde sur l'Article 66 du traité CE qui prévoit une simple consultation du Parlement européen.

La proposition ne donne pas de détails sur la structure et le contenu du système (c.à.d. son mode de fonctionnement, les données qui y seront saisies, les modalités de leur saisie, les règles relatives au contenu des fiches VIS, les droits d’accès accordés ainsi que les règles relatives à la protection des données à caractère personnel). Une décision sur ces questions est renvoyée dans l'attente "que le Conseil en donne une orientation politique". La Commission préconise donc "l’adoption future de la nécessaire réglementation portant établissement du VIS et décrivant en détail son mode de fonctionnement et son utilisation"[2].

A peine sept jours après l'adoption par la Commission du projet de décision en objet, le Conseil des ministres JAI a adopté des conclusions portant sur la mise en place du système d'information sur les visas[3], notamment son architecture et son placement, son contenu, son développement, les modalites d'accès, l'infrastructure de communication et son financement.

Dans ce contexte, le Conseil a déclaré que "Dans un deuxième temps [...] les données biométriques du demandeur de visa devraient être introduites dans le VIS [...].

Le VIS devrait être conçu en conséquence dès le départ et de manière à ce qu'aucune modification ou adaptation majeure ne soit nécessaire à cette fin"[4]. Cette deuxième étape devrait être mise en oeuvre avant la fin de 2007.

Implications budgétaires

Les crédits prévus pour le VIS au titre du budget 2004 (5 millions d'euros) ont été placés en réserve dans l'attente d'un accord entre les trois institutions sur la base légale du système[5]. L'adoption de la proposition de décision du Conseil permettrait donc à la Commission de demander à l'autorité budgétaire de débloquer le montant inscrit à la réserve.

Comme mentionné ci-dessus, la proposition de décision sera adoptée avec simple consultation du Parlement. La fiche financière annexée à la proposition a donc un caractère purement illustratif. Elle ne lie aucunement l'autorité budgétaire qui est libre de déterminer les crédits destinés à financer le système dans le cadre de la procédure annuelle d'adoption du budget. Il est toutefois clair que le Parlement ne peut se passer de tenir compte des estimations avancées par la Commission sur l'impact financier global de la proposition en objet.

La fiche financière fournie par la Commission peut être résumée comme suit:

		2004	2005	2006	2007	2008	2009 et années suivantes
Crédits Opérationnels	C.E.	5,000	11,000	14,000	8,000	8,000	8,000
	C.P.	2,500	8,000	12,500	11,000	8,000	8,000
Crédits Administratifs	C.E.	0,404	1,615	1,615	1,615	1,615	1,615
	C.P.	0,404	1,615	1,615	1,615	1,615	1,615
Total	C.E.	5,404	12,615	15,615	9,615	9,615	9,615
	C.P.	2,904	9,615	14,115	12,615	9,615	9,615

La Commission précise que les chiffres ci-dessus diffèrent des estimations initiales pour le développement du VIS (10 millions € pour 2004, 15 millions € pour 2005 et 20 millions € pour 2006)[6]. Ceci est dû au fait qu'aucun élément concernant les fonctionnalités biométriques n'y est inclus. Il faut aussi rappeler que dans sa Communication "Le développement du système d’information Schengen II et les synergies possibles avec un futur système d'information sur les visas (VIS)" (voire ci-dessu) la Commission avait estimé que "pour installer également des fonctionnalités relatives aux données biométriques et aux pièces justificatives, les coûts d'investissement pour le C-VIS et le N-VIS seraient d'environ 157 millions d'euros et leur coût de fonctionnement pourrait atteindre 35 millions d'euros par an dans le cadre d'une solution fondée sur une plate-forme technique commune avec le SIS II"[7].

Position du rapporteur

Votre rapporteur est en faveur de la proposition de la Commission. Il regrette que celle-ci ne tienne pas compte, ni au niveau du texte législatif ni au niveau de la fiche financière, des orientations récemment données par le Conseil des ministres de la Justice et des Affaires Intérieures, notamment pour ce qui concerne l'introduction des données biométriques. Il est clair que l'impact de cette proposition sera important et pourrait amener à redéfinir les priorités du Parlement européen au niveau budgétaire. Toutefois, votre rapporteur est d'avis que, à la lumière des récentes attaques, l'Union doit tout mettre en oeuvre pour combattre la menace terroriste. Dans ce contexte, il est important de rappeler que le VIS constituerait un instrument essentiel dans la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée, comme la Commission le souligne en faisant référence aux lignes directrices adoptées par le Conseil JAI du 13 juin 2002" [le VIS doit] contribuer à l'amélioration de la mise en oeuvre de la politique commune en matière de visas et à la sécurité intérieure et à la lutte contre le terrorisme"[8].

AMENDEMENTS

La commission des budgets invite la commission des libertés et des droits des citoyens, de la justice et des affaires intérieures, compétente au fond, à incorporer dans son rapport les amendements suivants:

Projet de résolution législative

Amendement 1 considère que la fiche financière qui accompagne la proposition de la Commission est compatible avec le plafond de la rubrique 3 des perspectives financières seulement moyennant une reprogrammation des politiques existantes; invite la Commission à faire rapport à l'autorité budgétaire, au plus tard le 1er mai 2006, sur la compatibilité du système d'informations sur les visas avec les perspectives financières pour la période courant après 2006. Proposition de décision
Texte proposé par la Commission[9]	Amendements du Parlement
Amendement 2 Article 1 bis (nouveau)
	1 bis Dispositions financières
	1.   Les crédits annuels pour le développement, la mise en place et le fonctionnement du VIS sont autorisés par l’autorité budgétaire dans les limites des perspectives financières.
	2.   La Commission soumet chaque année au plus tard le 31 mai une mise à jour de la fiche financière du VIS. Cette fiche tient particulièrement compte du coût résultant de l'introduction des données biométriques dans le système . Elle sert de justification pour les crédits demandés par la Commission dans son Avant-Projet de Budget .
	3.   Dans le contexte de la procédure budgétaire pour 2007, la Commission fait rapport, au plus tard le 1er mai 2006, sur la compatibilité du système avec les perspectives financières pour la période courant après 2006. Le cas échéant, l'autorité budgétaire fait les démarches nécessaires à partir de la procédure budgétaire 2007 afin d’assurer la cohérence des allocations annuelles avec les nouvelles perspectives financières.
Justification Toute proposition législative qui n'est pas soumise à la procédure de co-décision doit prévoir une clause qui rappelle la marge d'appréciation dont l'autorité budgétaire dispose dans le cadre de la procédure budgétaire. En conformité avec le point 35 de l'Accord Interinstitutionnel du 6 mai 1999 entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission sur la discipline budgétaire et l'amélioration de la procédure budgétaire (JO C 172 du 18.6.1999) la Commission doit actualiser la fiche financière lorsque de nouveaux éléments par rapport à la version initiale surviennent.

• [1] COM(2003)771)
• [2] Point 1 de l'exposé des motifs de la proposition de la Commission
• [3] Document 5831/04 - page 15 et suivantes
• [4] Page 18 des Conclusions adoptées par le Conseil
• [5] Voir commentaires à la ligne 18 08 03
• [6] COM(2003) 323 final du 3.6.2003
• [7] COM(2003) 771, page 32
• [8] Voir exposé des motifs de la proposition de décision, page 4
• [9] Non encore publié au JO