RAPPORT sur le rapport d'activité de 2003 de la Banque européenne d'investissement
8.2.2005 - (2004/2187(INI))
Commission des affaires économiques et monétaires
Rapporteur: Alain Lipietz
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
sur le rapport d'activité de 2003 de la Banque européenne d'investissement
Le Parlement européen,
– vu les articles 266 et 267 du traité CE, qui instaurent la Banque européenne d'investissement (BEI), et le protocole sur les statuts de la Banque européenne d'investissement annexé au traité,
– vu la décision de la conférence des Présidents du 15 mai 1996 d'organiser chaque année un débat sur les priorités en matière de prêts, sur le rapport annuel et sur les orientations de la BEI, sous la direction de la commission compétente,
– vu le rapport d'activité de 2003 du groupe BEI, le plan d'activités 2004-2006 de celui-ci, le rapport annuel 2003 du Fonds européen d'investissement (FEI), les rapports annuels du Comité de vérification pour l'exercice 2003 et les réponses du comité de direction ainsi que l'audition du Président de la BEI par la commission compétente le 23 novembre 2004,
– vu la déclaration sur la gouvernance à la BEI du 2 juin 2004,
– vu les observations figurant dans le rapport annuel 2003 de la Cour des comptes,
– vu l'accord de coopération CE‑BEI de janvier 2000,
– vu les conclusions de la présidence du Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000, du Conseil européen de Göteborg des 15 et 16 juin 2001 et du Conseil européen de Bruxelles des 12 et 13 décembre 2003,
– vu sa résolution du 22 avril 2004 sur le rapport d'activité 2002 de la Banque européenne d'investissement[1],
– vu l'article 112, paragraphe 2, et l'article 45 de son règlement,
– vu le rapport de la commission des affaires économiques et monétaires (A6‑0032/2005),
A. considérant que la BEI est une banque publique, créée par le traité CE en tant qu'institution financière privilégiée pour atteindre les objectifs de l'Union européenne à travers ses investissements et ceux qu’elle catalyse; que la contribution de la BEI à ces objectifs a été réaffirmée par les Conseils européens de Lisbonne et de Göteborg; que lesdits Conseils ont tracé les grandes lignes de ces objectifs, à savoir une économie dont la compétitivité repose sur la connaissance et la cohésion sociale, dans le respect des contraintes environnementales locales et mondiales;
B. considérant que, lors de ces Conseils, l'Union s'est assignée pour objectif de devenir l'économie fondée sur la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, dans laquelle une croissance économique durable entraîne une amélioration quantitative et qualitative de l'emploi, une cohésion sociale plus ferme et le respect des contraintes environnementales; que cet objectif implique des investissements considérables; que l'importance du rôle de la BEI est reconnue notamment pour la mise en œuvre de l'"Initiative de croissance"; que le Parlement européen a également souligné l'importance toute particulière que revêt le financement en fonds propres du capital risque, des petites et moyennes entreprises (PME) et du capital humain,
C. considérant qu'il existe des divergences considérables en ce qui concerne la demande et l'octroi de crédits aux PME dans les différents Etats membres,
D. considérant que les prêts accordés en 2003 se montaient à 46,6 milliards d'EUR, dont 37,3 milliards pour les pays de l'Union (80%), 5,7 milliards pour les pays adhérents et en cours d'adhésion, 3,6 milliards pour les pays partenaires, notamment 2,1 milliards pour les pays du partenariat euro-méditerranéen et 0,5 milliard pour les pays ACP et PTOM, environ 40% de ces prêts transitant par des banques intermédiaires,
E. considérant que l'importance de la BEI dans le dispositif institutionnel de l'Union et la masse des crédits qu'elle gère et catalyse, dont certains ont pour origine le budget de l'Union, justifient le dialogue qu’elle poursuit avec le Parlement européen, le Conseil et la Commission, ainsi que l’évaluation par la Cour des comptes (s’agissant des fonds de l’Union) et par l'Office européen de lutte anti-fraude,
F. considérant que la BEI joue un rôle important et exerce un effet multiplicateur dans la mobilisation d'autres sources de financement, en favorisant la participation du secteur privé et la répartition des risques, en particulier au moyen d'instruments de capital à risque et de l'octroi de garanties,
1. félicite la BEI pour son rapport d'activité de 2003 ainsi que pour l'amélioration générale de la transparence dans l'information mise à la disposition des citoyens, et se réjouit de la qualité des relations nouées avec la BEI;
Objectifs
2. invite la BEI à poursuivre activement son appui à la mise en œuvre de la stratégie définie par les Conseils européens de Lisbonne et de Göteborg, notamment via son "initiative innovation 2010", et son soutien à l'Initiative de croissance, via le financement des programmes d'infrastructure et de projets de recherche-développement, et en catalysant des fonds publics et privés; suggère à la BEI de collaborer plus étroitement avec la Commission et la Banque centrale européenne pour définir les règles prudentielles permettant de développer les prêts correspondants sans compromettre la soutenabilité de la dette publique des Etats membres;
3. encourage la BEI à donner la priorité au financement des réseaux transeuropéens; soutient la BEI dans sa décision d’investir davantage dans le secteur des énergies renouvelables et à faire de la prévention des émissions de gaz à effet de serre un élément essentiel dans le choix des projets à soutenir;
4. félicite la BEI pour le développement des prêts aux petites entreprises; invite la BEI à accorder également son attention au secteur de l'économie sociale et des "services de proximité" qui, vu l’évolution démographique, sont d'une grande importance pour assurer un taux de participation à la vie active et un niveau de cohésion sociale optimaux;
5. demande à la BEI d'améliorer l'octroi des prêts aux PME dans les pays qui sont à la traîne en ce qui concerne les prêts de la BEI afin de réduire les écarts considérables entre les Etats membres;
6. attire l'attention sur l'Année internationale des micro-crédits des Nations unies, et encourage la BEI à l'inclure dans sa programmation pour 2005;
7. encourage la BEI à approuver un ensemble de règles précises qui définissent les critères quantitatifs d'évaluation des projets qui lui sont soumis ainsi que l'étude systématique des résultats obtenus de manière à évaluer sa réelle contribution à la stratégie de Lisbonne;
8. reconnaît les effets économiques et sociaux obtenus grâce aux activités de la BEI sur la croissance des PME et sur l'emploi, mais invite la BEI à accroître ces effets en améliorant les structures administratives d'accès des PME au capital à risque et en favorisant l'accès à ses activités à des partenaires financiers locaux et régionaux;
Critères et évaluation
9. félicite la BEI pour les progrès accomplis ces dernières années dans la définition sélective des projets à soutenir, dans le cadre des objectifs de l’Union; l’appelle à préciser ses critères et à se montrer rigoureuse dans l’évaluation des résultats au regard des objectifs;
10. Demande instamment que les lourdes charges administratives imposées aux PME et aux banques soient réduites, de sorte qu'elles puissent bénéficier davantage du capital du FEI; demande qu'une attention particulière soit accordée à l'Initiative Innovation 2010 et que, à cet égard, le seuil des projets soit abaissé;
11. reconnaît la volonté de la BEI de contribuer au processus de Lisbonne, souligne le rôle important joué par le FEI grâce à l'Initiative Innovation 2010 et invite la BEI à consolider sa vocation de moteur financier de modernisation de l'Union, notamment par l'aide à la recherche scientifique et en particulier par l'aide aux secteurs de haute technologie;
12. invite la BEI, lorsqu’elle intervient en dehors de l’Union, à préciser les critères de ses interventions au-delà du mandat très général de la Commission, en prenant pour base les recommandations du Parlement européen quant à la coopération et les recommandations de la Banque mondiale et des autres banques de développement;
13. soutient les efforts de la BEI pour optimiser sa coordination avec la Commission à travers un Joint Working Group; suggère une formalisation de cette coordination et son extension au Parlement européen lui-même;
14. invite la BEI à mener une enquête plus approfondie sur la contribution réelle des investissements de l'Union et de la BEI au développement régional et à mettre en place des indicateurs pertinents, comme le recommande son propre département d’évaluation des opérations;
15. recommande à la BEI de continuer à mieux définir les critères d'affectation finale de ses prêts globaux et invite la BEI à mettre en place une procédure transparente de vérification et d’évaluation de l’usage qui en a été fait par les banques intermédiaires, permettant notamment de vérifier que la qualité des prêts de la BEI bénéficie vraiment aux destinataires finaux; est d'avis que la BEI devrait jouer un rôle actif dans la surveillance de prêts globaux et, le cas échéant, en améliorer la promotion et l'octroi;
16. invite la Cour des comptes à s'assurer que les conditions attachées aux prêts octroyés par la BEI ou les subventions qu'elle a mandat de distribuer pour les différents projets ne conduisent pas certains bénéficiaires à jouir indirectement de subventions indues alors qu'ils pourraient recourir à des financements sur le marché; encourage la BEI à donner à la Cour des comptes plein accès aux informations nécessaires à cette fin, y compris, le cas échéant, les informations commerciales de nature confidentielle ou sensibles du point de vue du marché;
Transparence et responsabilité
17. félicite la BEI pour les progrès accomplis dans le dialogue avec le public et les organisations non gouvernementales (ONG) ainsi que pour la publication de ses rapports sur l’environnement et sur l’évaluation sociale de ses projets dans les pays en développement;
18. recommande le développement d'une campagne spéciale d'information sur les activités de la BEI auprès des PME dans les nouveaux Etats membres;
19. approuve chaleureusement les propositions sur la transparence adoptées le 15 juin 2004 par le conseil d’administration; est disposé à participer activement à la procédure de consultation prévue par ce rapport, en liaison avec la mise en œuvre de la convention des Nations unies sur l'accès à l'information, la participation du public au processus décisionnel et l'accès à la justice en matière d'environnement (convention d’Aarhus); souligne l’importance de prendre en compte l’ensemble des demandes qui seront formulées, dans cette consultation, par les institutions et les ONG;
20. estime qu'une plus grande considération devrait être accordée à l'amélioration du contrôle comptable de la BEI, en conformité avec les recommandations du rapport annuel du comité de vérification et avec celles du département d'évaluation des opérations; est d'avis que le Parlement européen devrait y être associé;
21. est préoccupé par les accusations récurrentes portées dans la presse sur de possibles conflits d’intérêts au niveau de la direction de la BEI; appelle la BEI à se doter d’une charte déontologique clarifiant les obligations des membres de sa direction en la matière;
22. demande à la BEI de continuer à fournir chaque année au Parlement européen et à l'opinion publique une synthèse des actions mises en œuvre pour améliorer son fonctionnement, dans la ligne de la résolution précitée du 22 avril 2004 opportunément adoptée par le Parlement européen; reconnaît cependant qu'il est nécessaire de poursuivre l'effort de réflexion à propos des moyens visant à améliorer le contrôle prudentiel exercé sur la BEI, que ce soit dans le domaine de l'utilisation de ses fonds propres ou dans celui des fonds qui lui sont attribués par le budget de l'Union;
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° °
23. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission ainsi qu'à la BEI.
- [1] Textes adoptés de cette date, P5_TA(2004)0371.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Quoique la Banque européenne d’investissement (BEI) soit aussi ancienne que les Communautés européennes, l’histoire de ses rapports avec le Parlement est très courte : il y a 5 ans le Parlement a voté son premier rapport d’initiative sur la BEI (en le confiant d’ailleurs au même rapporteur qu’aujourd’hui). Mais que de chemin parcouru ! À l’époque, un des dirigeants de la BEI pouvait proclamer que celle-ci n’avait de compte à rendre qu’aux marchés (« accountable only to the markets »), ce qui n’était ni l’avis de ces derniers (qui n’y reconnaissaient pas les normes de gouvernance d’une banque d’affaires), ni des institutions, ni des citoyens qui cherchaient à contrôler ses choix d’investissements.
Aujourd’hui la situation est clarifiée. La Banque se reconnaît « policy oriented »; elle appartient à la grande famille des Institutions Financières Internationale (IFI) crées par un groupe d’Etats liés par un traité afin de financer ou de catalyser le financement des objectifs de ce traité. Ce statut a été rappelé par les grands Conseils européens qui ont précisé les objectifs de l’Union, ceux de Lisbonne et de Göteborg, ainsi que par le Conseil de Rome qui a souligné la place de la BEI dans son Initiative de croissance. Nul doute que cette clarification doive beaucoup au dialogue nourri depuis 5 ans entre le Parlement et les dirigeants de la BEI (qui s’y sont prêtés d’ailleurs avec une bonne volonté dont il y a tout lieu de les féliciter). Il est probable que l’élargissement ait également contribué à recentrer la BEI sur cette vocation première.
La BEI, dont l’activité est proche du triple de la Banque mondiale, consacrait en 2003 92% de ses prêts à l’Europe à 25, le reste allant pour l’essentiel aux pays liés à l’Union par des programmes de coopération particuliers (et dans ce cas elle le fait essentiellement sur mandat du Conseil). Il est donc naturel que la BEI dialogue avec les élus européens et les organisations de la société civile pour mieux définir ce que l’Union attend d’elle.
A. Objectifs
Les Conseils de Lisbonne-Göteborg ont défini les grandes lignes de ces objectifs : une économie dont la compétitivité soit fondée sur la connaissance, dans le respect des contraintes environnementales locales et globales. À l’appel du Parlement, la BEI a fait évoluer ses programmes, et ses prêts sont devenus plus sélectifs. Ainsi, alors qu’en 1999 la part des énergies renouvelables financées par la BEI était inférieure à la part de la base déjà installée en énergies renouvelables, la BEI se fixe l’objectif de porter cette part à 50 % ! Le Parlement ne peut qu’encourager la BEI à poursuivre dans cette voie, en particulier en finançant les réseaux transeuropéens choisis en fonction de la quantité de gaz à effet de serre évitée.
De même, la BEI, à travers son initiative « Innovation 2010 » prend en compte les investissements matériels et immatériels appelés par les technologies nouvelles. Celles-ci étant souvent le fait de Petites et Moyennes Entreprises, la BEI (toujours à l’appel du Parlement) a porté à 30% la part de ses prêts destinées à des « petits » crédits et donc transitant par des banques relais alimentées par ses « Prêts globaux ».
Cette évolution pose plusieurs types de problèmes.
· S’agissant des gros programmes (comme le financement d’équipements de transports en commun), une contradiction apparaît entre les efforts de la BEI pour offrir aux autorités publiques des crédits de long terme et à bas coût, et le Pacte de stabilité qui actuellement limite la capacité de ces autorités publiques d’avoir recours à ces prêts, ses critères ne prenant pas en compte la « soutenabilité » des emprunts. L’artifice consistant à faire assumer ce genre d’investissements d’utilité publique européenne par l’initiative privée, mais avec des crédits BEI et une garantie d’Etat, peut poser des problèmes d’engagements hors bilan mal pris en compte par la comptabilité publique. Il conviendrait que des règles prudentielles plus réalistes soient formulées, et votre rapporteur invite la BEI à ouvrir avec les autres institutions européennes ce chantier de réflexion.
· Il serait erroné de réduire la marche vers une économie de la connaissance aux nouvelles technologie. La formation et la promotion de micro-unités (souvent du « tiers secteur » associatif et coopératif) dédiées au service aux personnes est tout aussi importante, pour des raisons démographiques et sociétales évidentes.
· Par ailleurs, la délégation de gestion des crédits globaux à des banques intermédiaires pose de réels problèmes quant aux respect des objectifs. Ce qui renvoie au problème plus général qui suit.
B. Critères et évaluation
À lire les textes actuels de la BEI, on la situerait dans les premiers rangs du « benchmarking » des IFI en matière de critères et de transparence. Cette excellence nouvelle de la BEI appelle à une particulière vigilance quant à la mise en œuvre des intentions proclamées.
Tout d’abord, les objectifs de Lisbonne-Goteborg sont en eux-mêmes trop généraux pour constituer une véritable « feuille de route ». La BEI doit se constituer une doctrine beaucoup plus précise, avec énoncé des critères quantitatifs d’évaluation des projets qui lui sont soumis et étude systématique des résultats obtenus. Les travaux de l’Unité d’Evaluation de la BEI sont remarquables, mais c’est l’ensemble des projets qui mériterait de bénéficier d’une « culture de l’évaluation ». D’autant que la mobilisation croissante des opinions publiques « riveraines » des Grands Projets peut conduire à délégitimer les interventions de la BEI si celle-ci ne se montre pas exemplaire.
S’agissant des interventions « hors Union », les chartes et principe directeurs à l’usage des IFI ne manquent pas : outre les rapports du Parlement sur la politique de coopération, la BEI peut s’appuyer sur la vaste littérature existante, voire ratifier les Chartes existantes, tels les Principes Equateur pour les banques d’investissement opérant dans les pays en voie de développement, les Lignes directrice de l’UNEP, les travaux de recommandation à l’usage de la Banque Mondiale sur les industries extractives ou les barrages (point particulièrement sensible pour une banque qui affirme son engagements en faveur des énergies renouvelables : l’énergie hydraulique peut conduire à d’autres désastres écologiques !).
Au sein de l’Union, la BEI doit acquérir une expertise incontestable en matière d’évaluation des projets qu’elle finance, que l’objectif poursuivi soit le développement régional, l’inclusion sociale, le développement soutenable ou l’économie de la connaissance.
Certes, la BEI ne maîtrise pas l’ensemble de la définition et de l’évaluation des politique publiques européennes qu’elle finance. On ne peut donc que se réjouir de la mise en place du Joint Working Group avec la Commission. Il serait bon que ce groupe de travail soit formalisé et que le Parlement soit associé à ses travaux.
Mais, quand 30 % des crédits de la BEI prend la forme de « Prêts globaux » redistribués par des intermédiaires, il est crucial que la même précision soit exigée pour ces prêts que pour les prêts directs. Comme l’instruction de ces crédits restera le fait des banques intermédiaires, il n’en est que plus urgent de formaliser les critères d’éligibilité, et d’organiser la discussion transparente de la pertinence des choix de ces intermédiaires. Il faut notamment pouvoir vérifier que la qualité des prêts (taux et échéances particulièrement favorables), due à la signature « AAA » de la BEI, profite bien aux destinataires finaux… sans être captée par la « commission » de ces intermédiaires !
C. Transparence et responsabilité (accountability)
Les progrès de la BEI en matière de transparence sont impressionnants : réunions quasi semestrielles avec les ONG (European Bankwatch), publication de rapports spécifiques sur l’environnement et les impacts sociaux des projets financés dans les pays en voie de développement…
Mais la BEI veut aller encore plus loin et il faut l’en féliciter. Le 15 juin 2004 le Conseil d’administration a publié des « Propositions pour la transparence », dont la mise en œuvre placerait la BEI à l’avant-garde des institutions financières et clouerait le bec à ses détracteurs. Il est prévu une large consultation pour peaufiner ces propositions. Outre les organisations de la société civile, il serait bon que le Parlement soit associé à ce processus de consultation. D’autant qu’un large mouvement de définition des obligations de transparence est lancé au niveau de l’ensemble des institutions de l’Union (Convention d’Aarhus).
En tout état de cause, le Parlement suivra avec vigilance les suites qui seront données à cette consultation.
Cette exigence de transparence et de bonne gouvernance ne concerne pas seulement les citoyens concernés par l’action d’une banque « policy oriented ». Elle concerne aussi les actionnaires concernés par ce qui reste aussi une « banque d’investissement ». Or ces actionnaires sont les Etats, et, s’agissant des opérations sur mandat du Conseil, l’Union elle-même. Soit, dans tous les cas, les contribuables.
La BEI a explicitement reconnu la compétence de l’OLAF. Reste à régler le problème de la surveillance prudentielle des crédits qu’elle mobilise elle-même. Le Parlement répète depuis 5 ans que la seule autorité de surveillance légitime, au sein du Système européen des banques centrales, est celle de la BCE elle-même (l’alternative, la Banque de Luxembourg, n’étant pas, quelle que soit son expertise, à la mesure des attentes des citoyens de l’Union, ni d’ailleurs de la communauté financière internationale).
Au chapitre de la gouvernance, ce n’est d’ailleurs pas le manque de « prudence » qui est reproché à la BEI dans la presse internationale, mais les occasions de conflits d’intérêt à sa direction. Les membres de son Comité de direction se recrutant parmi les personnalités du monde de la finance européenne, de tels problèmes sont inévitables. Ils pourraient être mieux circonscrits par l’énoncé de règles déontologiques sévères et la publicité faite au respect de ces règles.
Nous ne doutons pas que la BEI saura, comme elle a commencé à le faire, établir un compte-rendu annuel des efforts réalisés pour prendre en compte les recommandations du Parlement. Ce compte-rendu pourrait utilement être annexé à son rapport annuel.
Ainsi, la collaboration de plus en plus fructueuse de la BEI et du Parlement pourrait passer « d’excellente » à « exemplaire » !
PROCÉDURE
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Titre |
Le rapport d'activité de 2003 de la Banque européenne d'investissement | ||||||||||||
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Numéro de procédure |
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Base réglementaire |
art. 112, par. 2 et 45 | ||||||||||||
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Commission compétente au fond |
ECON | ||||||||||||
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Commission(s) saisie(s) pour avis |
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Avis non émis |
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Coopération renforcée |
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Proposition(s) de résolution incluse(s) dans le rapport |
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Rapporteur(s) |
Alain Lipietz 21.9.2004 |
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Rapporteur(s) remplacé(s) |
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Examen en commission |
22.10.2004 |
18.1.2005 |
2.2.2005 |
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Date de l'adoption |
2.2.2005 | ||||||||||||
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Résultat du vote final |
pour: contre: abstentions: |
40 5
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Membres présents au moment du vote final |
Zsolt László Becsey, Pervenche Berès, Pier Luigi Bersani, Udo Bullmann, Ieke van den Burg, Elisa Ferreira, José Manuel García-Margallo y Marfil, Robert Goebbels, Gunnar Hökmark, Karsten Friedrich Hoppenstedt, Ian Hudghton, Christopher Huhne, Sophia in 't Veld, Othmar Karas, Piia-Noora Kauppi, Wolf Klinz, Christoph Konrad, Guntars Krasts, Kurt Joachim Lauk, Enrico Letta, Astrid Lulling, Gay Mitchell, Cristobal Montoro Romero, Joseph Muscat, John Purvis, Alexander Radwan, Bernhard Rapkay, Karin Riis-Jørgensen, Dariusz Rosati, Eoin Ryan, Antolín Sánchez Presedo, Manuel António dos Santos, Peter Skinner, Margarita Starkevičiūtė, Ivo Strejček, Sahra Wagenknecht | ||||||||||||
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Suppléants présents au moment du vote final |
Alain Lipietz, Sarah Ludford, Diamanto Manolakou, Antonis Samaras, Gilles Savary, Theresa Villiers, Corien Wortmann-Kool, Josef Zieleniec | ||||||||||||
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Suppléants (art. 178, par. 2) présents au moment du vote final |
Ambroise Guellec | ||||||||||||
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Date du dépôt – A6 |
8.2.2005 |
A6‑0032/2005 | |||||||||||
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Observations |
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