BERICHT mit einem Vorschlag für eine Empfehlung des Europäischen Parlaments an den Rat zur Qualität der Strafjustiz und zur Harmonisierung des Strafrechts in den Mitgliedstaaten
9.2.2005 - (2005/2003(INI))
Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres
Berichterstatter: António Costa
VORSCHLAG FÜR EINE EMPFEHLUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS AN DEN RAT
zur Qualität der Strafjustiz und zur Harmonisierung des Strafrechts in den Mitgliedstaaten
Das Europäische Parlament,
– in Kenntnis des Vorschlags für eine Empfehlung an den Rat, eingereicht von Antónia Costa im Namen der PSE-Fraktion, zur Qualität der Strafjustiz in der Europäischen Union (B6-0234/2004).
– in Kenntnis der von der Generalversammlung der Vereinten Nationen in ihrer Resolution 217 A (III) vom 10. Dezember 1948 angenommenen Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte, insbesondere Artikel 7, 8, 9, 10 und 11,
– in Kenntnis des von derselben Generalversammlung in ihrer Entschließung 2200 A (XXI) vom 16. Dezember 1966 angenommenen und am 23. März 1976 in Kraft getretenen Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte, insbesondere dessen Artikel 2, 7, 9, 10 und 14,
– in Kenntnis der am 3. September 1953 in Kraft getretenen Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) des Europarats vom 4. November 1950, insbesondere ihre Artikel 6 und 13,
– in Kenntnis von Titel VI des Vertrags über die Europäische Union, und insbesondere der Artikel 29, 31 Absatz 1 Buchstabe c sowie von Artikel 34 Absatz 2 Buchstaben a und b,
– in Kenntnis des am 29. Oktober 2004 von den Mitgliedstaaten in Rom unterzeichneten Vertrags über eine Verfassung für Europa, und insbesondere dessen Artikel I-42 und III-260 (Bewertungsmechanismen), III-270 und III-271 (Justizielle Zusammenarbeit in Strafsachen) und II-107 bis II-110, die Artikel 47 bis 50 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union übernehmen,
– in Kenntnis des Gemeinschaftlichen Besitzstands im Bereich der Strafjustiz, insbesondere des Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen[1], des Rahmenbeschlusses des Rates vom 13. Juni 2002 über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten[2], des Rahmenbeschlusses 2003/577/JI des Rates vom 22. Juli 2003 über die Vollstreckung von Entscheidungen über die Sicherstellung von Vermögensgegenständen oder Beweismitteln in der Europäischen Union[3], des Vorschlags für einen Rahmenbeschluss des Rates über die Europäische Beweisanordnung zur Erlangung von Sachen, Schriftstücken und Daten zur Verwendung in Strafverfahren[4] und des Vorschlags für einen Rahmenbeschluss des Rates über bestimmte Verfahrensrechte in Strafverfahren innerhalb der Europäischen Union (KOM(2004)0328),
– in Kenntnis der einschlägigen Artikel des Beitrittsvertrags, die die Möglichkeit vorsehen, die Anwendung bestimmter Bestimmungen des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts auszusetzen, wenn bestimmte Normen nicht eingehalten werden (was eine vorhergehende Festlegung dieser Normen erfordert),
– in Kenntnis der vom Europäischen Parlament am 14. Oktober 2004 angenommenen Empfehlung zur Zukunft des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sowie zu den Bedingungen für die Stärkung seiner Legitimität und Effizienz[5],
– in Kenntnis des vom Europäischen Rat am 4./5. November 2004 angenommenen Haager Programms,
– gestützt auf Artikel 114 Absatz 3 und Artikel 83 Absatz 5 seiner Geschäftsordnung,
– in Kenntnis des Berichts des Ausschusses für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres (A6‑0036/2005),
A. unter Hinweis auf Artikel II-107 bis II-110 des Vertrags über eine Verfassung für Europa und Artikel 6 bis 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), in denen der Umfang des Rechts auf Zugang zu den Gerichten festgelegt ist, das die Union und ihre Mitgliedstaaten nach ihren jeweiligen Zuständigkeiten den europäischen Bürgern gewährleisten müssen,
B. in der Erwägung, dass das Recht auf Zugang zu den Gerichten insbesondere das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf, das Recht auf ein unparteiisches Gericht, das Recht auf ein faires Verfahren, das Recht auf eine Verhandlung innerhalb angemessener Frist und das Recht auf Prozesskostenhilfe umfasst, und dass dieses Recht ebenfalls die uneingeschränkte Achtung der Grundrechte der Verdächtigen vor Beginn eines Strafverfahrens sowie das Recht auf eine würdige und humane Behandlung der verurteilten Personen unter Berücksichtigung der internationalen Normen der Vereinten Nationen und des Europäischen Übereinkommens zur Verhütung von Folter nach einem solchen Verfahren umfasst,
C. in der Erwägung, dass der Schutz dieser Rechte bei Strafverfahren, in denen es um die Grundfreiheiten geht, wichtiger denn je ist,
D. in der Überzeugung, dass dieser Schutz vorrangig in die Zuständigkeit jedes Mitgliedstaats fällt, der ihn gemäß seiner eigenen Verfassungsordnung und seinen Rechtstraditionen gewährleistet; in der Erwägung, dass die Mitgliedstaaten sich mit den in ihrem Rechtssystem vorhandenen Problemen befassen müssen, und insbesondere mit denen, die vom Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte ermittelt wurden; dass ein echter europäischer Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts es aber erfordert, sowohl den europäischen Bürgern unabhängig von ihrem Aufenthaltsort eine vergleichbare Behandlung zu garantieren, als auch das gegenseitige Vertrauen der Mitgliedstaaten untereinander zu stärken, um die gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen zu ermöglichen, ja sogar die Auslieferung ihrer eigenen Staatsangehörigen an die Gerichte eines anderen Mitgliedstaats zuzulassen,
E. unter Hinweis auf das Fallrecht des Europäischen Gerichtshofs in Luxemburg und des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte in Straßburg sowie die Tatsache, dass das Fallrecht beider Gerichte übereinstimmen sollte,
F. in der Erwägung, dass der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen seit der Annahme des Programms von Tampere (Absatz 33) der Eckstein der justiziellen Zusammenarbeit in der Union geworden ist,
G. unter Hinweis darauf, dass in dem Vertrag für eine Verfassung für Europa (Artikel II-260) und im Haager Programm (insbesondere Punkt 3.2.) anerkannt wird, wie wichtig die gegenseitige Bewertung durch die Mitgliedstaaten ist, um das gegenseitige Vertrauen zu stärken, das wiederum eine notwendige Voraussetzung für die gegenseitige Anerkennung ist, sowie die Annahme von wichtigen Mindestvorschriften und substantiellen verfahrensrechtlichen Normen und die Festlegung von angemessenen Fristen,
H. in der Erwägung, dass die Bewertung der Qualität der Strafjustiz in der Europäischen Union auch die Arbeitsmethoden der Richter und der einzelnen Justizverwaltungen in den Mitgliedstaaten betreffen muss, was nicht im Widerspruch zur uneingeschränkten Berücksichtigung des Grundsatzes der Unabhängigkeit der Justiz steht,
I. in der Erwägung, dass diese Bewertung nach einem gemeinsamen Bezugsrahmen erfolgen muss, der ihre Kohärenz und Objektivität gewährleistet,
J. unter Hinweis darauf, dass die Hilfsmittel und Verfahren festgelegt werden müssen, die für eine solche Bewertung und zur Stärkung des Informationsaustauschs und der Fortbildungsmöglichkeiten zugunsten der Qualität der Strafjustiz in Europa am besten geeignet sind,
K. in der Erwägung, dass die Schaffung von europäischen Netzen in den letzten Jahren in der Europäischen Union, wie beispielsweise die Vereinigung der Staatsräte und der Obersten Verwaltungsgerichte, das Netz der Präsidenten der Obersten Gerichtshöfe, das Netz der Obersten Gerichtshöfe und das europäische Netz der Räte für das Justizwesen, davon zeugt, dass die Notwendigkeit der Zusammenarbeit zur Verbesserung der Qualität der Justiz im Dienste der Bürger der Union immer mehr bewusst wird,
L. in Anbetracht der Schlüsselrolle der Fortbildung bei der Entwicklung einer gemeinsamen Gerichtsbarkeitskultur sowie einer Kultur der Grundrechte innerhalb der Union, namentlich durch die Tätigkeit des europäischen Netzes für die Aus- und Fortbildung von Richtern und Staatsanwälten,
M. in der Erwägung, dass die Verbesserung der Normen der Qualität der Strafjustiz und ihre Effizienz auf der Grundlage der Bewertung sowohl zu einer Stärkung der Qualität der wesentlichen strafrechtlichen und verfahrensrechtlichen Normen führen müssen als auch zu einer Verbesserung der Qualität der Anwendung, was nicht im Widerspruch zur Achtung des Grundsatzes der Unabhängigkeit der Justiz steht,
N. in der Erwägung, dass die gegenseitige Bewertung eine spezifische Methodik erfordert, die der Komplexität des Verfahrens Rechnung trägt,
O. in der Erwägung, dass im Haager Programm anerkannt wird, dass es notwendig ist, den Vertrag über eine Verfassung für Europa als Bezugsrahmen anzunehmen und mit den Vorbereitungsarbeiten zu beginnen, damit die im verfassungsrechtlichen Vertrag vorgesehenen Maßnahmen ab Inkrafttreten des Vertrags umgesetzt werden können,
P. unter Hinweis auf das am 18. Januar 2005 vom Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres organisierte öffentliche Seminar zum Thema: „Förderung einer besseren Qualität der Strafjustiz in Europa“,
Q. unter Billigung der im Programm von Den Haag enthaltenen Leitlinien zur Stärkung des gegenseitigen Vertrauens (Absatz 3 Punkt 2), namentlich durch Verbesserung der Qualität der Justiz, durch den Ausbau der Bewertung und durch den unerlässlichen Beitrag der Netze von justiziellen Einrichtungen und Organisationen,
R. unter Hinweis auf Absatz 3 Unterabsatz 2 des Haager Programms, in dem die Notwendigkeit hervorgehoben wird, die Vielfalt der diversen Strukturen und traditionellen Merkmale der einzelstaatlichen Rechtssysteme und die Unabhängigkeit der Justiz in den Mitgliedstaaten zu achten und gleichzeitig eine verbesserte Qualität der Strafjustiz in Europa durch gegenseitiges Vertrauen zu fördern,
1. richtet folgende Empfehlungen an den Europäischen Rat und den Rat:
a) unverzüglich eine Aktion der Europäischen Union einzuleiten, damit die europäischen Bürger unabhängig von ihrem Aufenthaltsort in der Union und unabhängig von den Rechts- und Verfassungsrahmen des Landes, in dem sie sich aufhalten, ihr Recht auf Zugang zu den Gerichten in Anspruch nehmen können, unter Bedingungen, die sowohl vergleichbar sind als auch den immer höheren Qualitätsnormen entsprechen, und so ein größeres Vertrauen in das Justizwesen entwickeln,
b) mit den Mitgliedstaaten eine „Charta der Qualität der Strafjustiz in Europa“ festzulegen, die einen gemeinsamen Bezugsrahmen für alle Mitgliedstaaten darstellt und eine kohärente und objektive Bewertung gewährleistet; diese Charta muss unter Berücksichtigung der bisherigen Erfahrungen und der auf nationaler sowie auf internationaler Ebene vom Europarat und den Vereinten Nationen bereits durchgeführten Arbeiten ausgearbeitet werden,
c) zur Stärkung des wechselseitigen Vertrauens zwischen den nationalen justiziellen Systemen und unter Achtung ihrer Verschiedenartigkeit einen Mechanismus der ständigen wechselseitigen Bewertung unter Beachtung der Qualitätscharta als objektivem Bezugsrahmen unter Berücksichtigung der bisherigen Erfahrungen in anderen Bereichen, in denen die gegenseitige Bewertung bereits operationell ist (Schengen, Terrorismus, Erweiterung, …) zu schaffen,
im Rahmen des Möglichen den in Artikel III-206 des Verfassungsvertrags genannten Mechanismen zu antizipieren, der auf Folgendes abzielt:
– Einrichtung einer Datenbank mit vergleichenden und statistischen Angaben,
– Durchführung von „Benchmarking“,
– Verbreitung bewährter Methoden,
– Informationen über Art und Funktionsweise der Rechtssysteme der anderen Mitgliedstaaten,
– jährliche Veröffentlichung eines Bewertungsberichts über die Qualität der Strafjustiz in Europa mit einer Reihe von Empfehlungen an den Rat und an die Mitgliedstaaten, mit denen Abhilfemaßnahmen für die festgestellten Probleme vorgeschlagen werden;
d) diesen Mechanismus zur gegenseitigen Bewertung (Verfahren, Strukturen, Indikatoren, Berichte, …) in einem oder in mehreren Beschlüssen auf der Grundlage von Artikel 31 des Vertrags über die Europäische Union zu formalisieren, und zwar im Hinblick auf die Umsetzung der Grundsätze der Rechtssprechung des Gerichtshofs von Straßburg und von Luxemburg sowie der von der Europäischen Kommission für die Wirksamkeit der Justiz (CEPEJ) des Europarates ausgearbeiteten Leitlinien,
e) die Vereinigungen der Richter und der Angehörigen von Rechtsberufen, die Sachverständigen und die Nutzer der Justiz sowie die nationalen Parlamente im Geiste von Artikel I-42 Absatz 2 des Vertrags über eine Verfassung sowie gemäß dem Subsidiaritätsprinzips an dieser Bewertung zu beteiligen, beispielsweise durch die Gründung eines Begleitausschusses zur Beobachtung der Qualität der Justiz, diese Bewertung könnte gemeinsam vom Europäischen Parlament und den nationalen Parlamenten durchgeführt werden,
f) die Auffassung zu vertreten, dass der Aufbau des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, beruhend auf gegenseitigem Vertrauen, nicht auf eine minimale Annäherung der nationalen Rechtsvorschriften verzichten kann; was das materielle Strafrecht anbelangt, stimmt das Europäische Parlament dem Rat in dem Sinne zu, dass den ausdrücklich im Verfassungsvertrag genannten Verbrechen Vorrang eingeräumt werden muss; was das Verfahrensrecht angeht, erachtet es die Behandlung folgender Themen als vorrangig:
– die Transparenz des Justizwesens, die uneingeschränkte Achtung der Grundrechte der Verdächtigen vor Beginn eines Strafverfahrens sowie das Recht auf eine würdige und humane Behandlung der verurteilten Personen nach einem solchen Verfahren,
– die Beweisermittlung- und -würdigung,
– die Überführung von Häftlingen zur Strafverbüßung im Wohnsitz-Mitgliedstaat,
– die Vollstreckung von anderen als Freiheitsstrafen im Wohnsitz-Mitgliedstaat,
– die Vollstreckung von Zwangsmaßnahmen im Wohnsitz-Mitgliedstaat,
– die Mindestrechte für Häftlinge in allen Mitgliedstaaten,
– die Wiederholungsdelikte, die bereits Gegenstand von Harmonisierungsmaßnahmen waren;
– die Regelung zum Schutz der Aussagen von Zeugen und Opfern,
die Auffassung zu vertreten, dass die Bewertung auch auf der Grundlage dieser Aspekte erfolgen sollte, damit auf der Ebene der Europäischen Union Initiativen in diesen Bereichen ergriffen bzw. fortgeführt werden können,
g) die Meinung zu vertreten, dass mit dem Grundsatz der gegenseitigen Bewertung die Förderung von Schulungsmaßnahmen für alle Angehörigen von Rechtsberufen einhergehen muss, wobei man sich auf die europäischen Netze von justiziellen Organisationen und Einrichtungen stützen sollte; im Rahmen der Annahme der Finanzielle Vorausschau 2007-2013 und gemäß den Vorgaben im Programm von Den Haag (Absatz 3.2 Unterabsatz 2) vorzusehen, dass entweder die europäischen Netze von justiziellen Organisationen und Einrichtungen oder die Programme zum Austausch zwischen Justizbehörden, die vom Europäischen Parlament ins Leben gerufen wurden (namentlich Posten 18 05 01 03) finanziell unterstützt werden ebenso wie neue Pilotaktionen der Zusammenarbeit von Akteuren oder Organisationen der verschiedenen Mitgliedstaaten zum Ziel der Stärkung der Justizqualität,
h) die Kommission aufzufordern, bereits jetzt die „Charta zur Qualität der Strafjustiz in Europa“, den Mechanismus zur gegenseitigen Bewertung und die ergänzenden Maßnahmen zur Harmonisierung bestimmter strafrechtlicher Normen in den Aktionsplan zu integrieren, den sie 2005 gemäß den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates von Den Haag vorlegen muss; das Europäische Parlament schließt sich in diesem Zusammenhang dem Europäischen Rat an und empfiehlt der Kommission, dass die im Vertrag für eine Verfassung für Europa vorgesehenen Bestimmungen im Aktionsplan als Bezugsrahmen angenommen werden,
2. beauftragt seinen Präsidenten, diese Empfehlung dem Rat und zur Information der Kommission sowie den Regierungen und Parlamenten der Mitgliedstaaten und dem Europarat zu übermitteln.
- [1] Rechtsakt des Rates vom 29. Mai 2000 über die Erstellung des Übereinkommens – gemäß Artikel 34 des Vertrags über die Europäische Union – über die Rechtshilfe in Strafsachen zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union (ABl. C 197 vom 12.7.2000, S. 1).
- [2] ABl. L 190 vom 18.7.2002, S. 1.
- [3] ABl. L 196 vom 2.8.2003, S. 45.
- [4] Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates über die Europäische Beweisanordnung zur Erlangung von Sachen, Schriftstücken und Daten zur Verwendung in Strafverfahren (KOM(2003)0688).
- [5] P6_TA(2004)0022.
BEGRÜNDUNG
In Anbetracht der Verteilung der Kompetenzen zwischen den Mitgliedstaaten und der Europäischen Union ist der Eckstein für die Schaffung eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, die gegenseitige Anerkennung und gleichzeitig die Achtung der Vielfalt der Rechtssysteme in den verschiedenen Mitgliedstaaten.
Seit dem Programm von Tampere aus dem Jahr 1999 ist klar, dass die Annäherung der Rechtsvorschriften im materiell- und verfahrensrechtlichen Bereich auf das absolut Notwendige beschränkt sein sollte, und dass sich die Tätigkeit der Europäischen Union und der Mitgliedstaaten auf die Stärkung des gegenseitigen Vertrauens als eine Grundvoraussetzung für die gegenseitige Anerkennung konzentrieren sollte. Gegenstand des vorliegenden Berichts ist es einerseits, praktische Methoden vorzuschlagen um das gegenseitige Vertrauen im Rahmen der gegenseitigen Anerkennung zu stärken (dank einer Charta über die Qualität der Strafjustiz und eines Bewertungssystems), und andererseits, zu prüfen, welche Maßnahmen für eine Mindestharmonisierung in diesem Zusammenhang noch angenommen werden müssen.
Um die Mitglieder besser zu informieren und nützliche Leitlinien für die Ausarbeitung dieses Berichts auf der Grundlage der Ansichten diverser beteiligter Kreise erstellen zu können, organisiert der Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres am 18. Januar 2005 ein öffentliches Seminar zum Thema „Förderung einer besseren Qualität der Strafjustiz in Europa“. Dazu eingeladen sind Vertreter nationaler und europäischer Institutionen, Juristen und die am meisten von dieser Frage betroffenen nichtstaatlichen Organisationen.
1. Einleitung
Das Parlament misst der uneingeschränkten Umsetzung von Artikel 29 des Vertrags über die Europäische Union besondere Bedeutung bei, wonach die Union das Ziel verfolgt, „den Bürgern in einem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ein hohes Maß an Sicherheit zu bieten“.
In seiner Entschließung vom 14. Oktober 2004 zur Zukunft des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts sowie zu den Bedingungen für die Stärkung seiner Legitimität und Effizienz[1] hat sich das Parlament für die Entwicklung einer Kultur der Grundrechte in der Union eingesetzt unter Befürwortung des ständigen Dialogs der höchsten Gerichte, der öffentlichen Verwaltungen und der Juristen, sowie für die Entwicklung von Netzen zum Austausch von Informationen und zur Konsultation zwischen Richtern, Verwaltungen und Wissenschaftlern (...) zur Erleichterung des gegenseitigen Vertrauens.
Diese Kultur und dieser Dialog sind in der Tat von wesentlicher Bedeutung, wenn man die Forderung der Qualität erfüllen will, die die diversen Benutzer in den letzten Jahren zunehmend an die Justiz stellen. Diese Forderung umfasst
- zunächst die Forderung einer demokratischen Basis, die in mehreren internationalen Texten anerkannt wird, insbesondere in Artikel 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention des Europarates im Hinblick auf das Recht auf ein faires Verfahren, und die sich daraus ergebende Rechtsprechung;
- anschließend die funktionale Forderung nach einer guten Verwaltung und vernünftigen Haushaltsführung, die zu einem Thema der öffentlichen Debatte geworden ist,
- schließlich eine Forderung nach Effizienz, sowohl im Hinblick auf die Gerichtsbarkeit als auch auf wirtschaftlicher Ebene, da eine effiziente Justiz für die Wettbewerbsfähigkeit mitentscheidend ist, und in diesem Zusammenhang die Ziele der Strategie von Lissabon zu berücksichtigen sind.
Zu diesen wesentlichen Forderungen, die in allen Mitgliedstaaten gelten, fügt der Aufbau des Europäischen Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts folgende Dimensionen hinzu:
- mit der Erweiterung umfasst der Wiederaufbau der demokratischen Systeme nach dem Zusammenbruch der Diktaturen in Mittel- und Osteuropa als eine der tragenden Säulen die Entwicklung einer unabhängigen und effizienten Justiz im Dienste des Rechtsstaats. Dies war einer der Aspekte, der bei der Bewertung der Kopenhagener Kriterien für den Beitritt dieser Länder zur Union berücksichtigt wurde.
- Mit der gegenseitigen Anerkennung der gerichtlichen Entscheidungen ist das Europa der 25 in eine neue Phase eingetreten, die eine Stärkung des gegenseitigen Vertrauens erfordert; zu diesem Zweck muss ein Mechanismus zur Bewertung, zur Information und zur Fortbildung eingerichtet werden.
2. Das Recht auf Zugang zu den Gerichten in ganz Europa
In den Artikel II-107 bis II-110 des Vertrags über eine Verfassung für Europa (Artikel 47-50 der Charta der Grundrechte) und in den Artikeln 6 und 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention ist der Umfang des Rechts auf Zugang zu den Gerichten festgelegt, das die Union und ihre Mitgliedstaaten nach ihren jeweiligen Zuständigkeiten den europäischen Bürgern gewährleisten müssen. Dieses Recht auf Zugang umfasst insbesondere das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf, das Recht auf ein unparteiisches Gericht, das Recht auf ein faires Verfahren, das Recht auf eine Verhandlung innerhalb angemessener Frist und das Recht auf Prozesskostenhilfe. Es beinhaltet ebenfalls die uneingeschränkte Achtung der Grundrechte der Verdächtigen vor Beginn eines strafrechtlichen Verfahrens, sowie das Recht auf eine würdige und humane Behandlung der beurteilten Personen nach einem solchen Verfahren. Selbstverständlich ist der Schutz dieser Rechte umso wesentlicher, als es sich um den Bereich des Strafprozesses handelt, wo es um die grundlegenden Freiheiten geht.
Ein solcher Schutz fällt vorrangig in die Zuständigkeit jedes Mitgliedstaates, der ihn gemäß seiner eigenen Verfassungsordnung und seinen Rechtstraditionen gewährleistet. Unter diesen Gesichtspunkten bedingt der Aufbau eines echten Europäischen Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts,
- sowohl den europäischen Bürgern unabhängig von ihrem Aufenthaltsort eine vergleichbare Behandlung zu garantieren,
- als auch das gegenseitige Vertrauen der Mitgliedstaaten untereinander zu stärken, um die gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen zu ermöglichen, bis hin zur Zulassung der Auslieferung ihrer eigenen Staatsangehörigen an die Gerichte eines anderen Mitgliedstaats.
In dem Entwurf eines Vertrags über eine Verfassung für Europa (Artikel III-260) und dem Haager Programm (Absatz 3.2.) wird anerkannt, dass die Bewertung für das gegenseitige Vertrauen und die gegenseitige Anerkennung wichtig ist.
Die Frage der Bewertung der Qualität der Strafjustiz bietet ebenfalls in diversen internationalen Kreisen (Europarat[2], Weltbank, ...) in zunehmendem Maße Anlass zu Überlegungen.
Es ist wichtig, bereits jetzt die praktischen Mittel zur Durchführung dieser Bewertung in der Europäischen Union vorzubereiten und den Informationsaustausch und die Fortbildungsmöglichkeiten im Dienste der Qualität der Strafjustiz in Europa zu stärken.
Durch das Haager Programm legte der Europäische Rat die strategischen Leitlinien für die nächsten fünf Jahre fest und forderte die Kommission auf, im Jahr 2005 einen Aktionsplan vorzulegen, in dem die für die wirksame Umsetzung dieses Programms notwendigen Maßnahmen genau dargelegt werden.
Die Rechtsprechung des Gerichtshofs von Straßburg und des Gerichtshofs von Luxemburg liefert bereits einen gemeinsamen Bezugsrahmen für die Mitgliedstaaten, das gegenseitige Vertrauen würde jedoch sicherlich gestärkt werden, wenn die Mitgliedstaaten, nachdem gemeinsame Indikatoren festgelegt wurden, sich gegenseitig bewerten könnten, wie dies bereits in anderen Bereichen des Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts der Fall ist. Sollte eine solche Maßnahme sich als positiv erweisen, könnte ein Rahmenbeschluss der Union, beispielsweise auf der Grundlage von Artikel 31 Absatz 1 Buchstabe c des Vertrags über die Europäische Union, hierfür eine angemessene rechtliche Basis bieten.
3. Stärkung des gegenseitigen Vertrauens
Die konkrete Schaffung eines echten Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, der auf einer Rechtskultur beruht, die sich auf die Vielfalt der Rechtssysteme, die hohe Qualitätsnormen erfüllen, stützt, setzt die Schaffung eines gemeinsamen Bezugsrahmens und die Einrichtung eines Systems der gegenseitigen Evaluierung voraus.
Dies ist erforderlich, um das gegenseitige Vertrauen und damit die Anwendung des Prinzips der gegenseitigen Anerkennung zu verstärken.
3.1. Eine Qualitätscharta der Strafjustiz
Die gleichmäßige Anwendung des Rechts der Union und die Garantie, dass alle Bürger uneingeschränkt von dem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts profitieren (unabhängig davon, in welchem Mitgliedstaat sie sich aufhalten), hängt von der Möglichkeit des tatsächlichen Zugangs zu einem Rechtssystem ab, das hohe Qualitätsnormen erfüllt (vgl. Ziffer 3.2. des Haager Programms).
Außerdem sind die Mitgliedstaaten bereits gehalten, auf internationaler Ebene eine qualitativ hochstehende Strafjustiz zu gewährleisten insbesondere gemäß Artikel 6 der Europäischen Menschenrechtskonvention.
Der Berichterstatter schlägt vor, eine Grundsatzerklärung anzunehmen - „Charta über die Qualität der Strafjustiz in Europa“ -, die bei der Bewertung der Funktionsweise der Rechtssysteme in der Europäischen Union von entscheidender Bedeutung sein wird. Auf dieser Grundlage geht es darum, alle nützlichen Elemente über die einzelnen Rechtssysteme zu sammeln, insbesondere im Hinblick auf die Achtung des Grundsatzes der Unabhängigkeit der Justiz, der Anwendung der Normen im Bereich eines fairen Verfahrens oder des Verlaufs des strafrechtlichen Verfahrens, einschließlich der Bedingungen zur Durchführung der Strafen.
Ziel sollte es sein, in den diversen Mitgliedstaaten gleichwertige Auswirkungen zu erzielen, wobei die Erzielung von Ergebnissen verbindlich vorgeschrieben wird, beispielsweise im Bereich der Fristen für Gerichtsverfahren[3].
Das am 18. Januar 2005 vom Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und Inneres organisierte öffentliche Seminar wird ein erster Schritt in diese Richtung sein. Wenn das Ziel der Qualität der Strafjustiz einmal in den Aktionsplan übernommen wurde, muss die Kommission die erforderlichen Initiativen ergreifen, um alle interessierten Beteiligten an der Vorbereitung der Charta und der Durchführung des Bewertungssystems zu beteiligen. Zu diesem Zweck muss sie eine Reihe von Kriterien ausarbeiten, mit denen die Bewertung der Qualität der Strafjustiz in den einzelnen Mitgliedstaaten durchgeführt werden kann, unter Berücksichtigung der im Europarat durchgeführten Arbeiten und der internationalen Normen wie beispielsweise die Normen des Übereinkommens der Vereinten Nationen gegen Folter und andere grausame, unmenschliche oder erniedrigende Behandlung oder Strafe[4] und das Europäische Übereinkommen gegen Folter.
Die Qualitätscharta stellt kein neues legislatives Instrument dar. Sie sollte ein gemeinsamer Bezugsrahmen sein, der eine einheitliche und objektive Bewertung garantiert.
3.2 Mechanismus der gegenseitigen Bewertung
3.2.1. Vorgeschichte
In den letzten Jahren wurden verschiedene Mechanismen der gegenseitigen Bewertung in den folgenden Bereichen eingerichtet:
i. Abkommen über die Beseitigung von Grenzen (Schengen);
ii. Bekämpfung der organisierten Kriminalität (gemeinsame Maßnahme vom 5.12.1997)[5];
iii. Bekämpfung des Terrorismus (Beschluss vom 28.11.2002)[6];
iv. Rechtshilfe in Strafsachen[7].
Hinzu kommt, dass der Rat durch die am 29. Juni 1998[8] einen Mechanismus zur Bewertung der Beachtung des Besitzstands der Gemeinschaft in den Bereichen Justiz und Inneres durch die damaligen Bewerberländer eingerichtet hat.
3.2.2. Vertrag über eine Verfassung für Europa
Die vorliegende Empfehlung, durch die ein Mechanismus zur Bewertung der Qualität der Justiz eingerichtet werden soll, nimmt in gewisser Weise einen Mechanismus voraus, wie er genauso in Artikel III-260 der Europäischen Verfassung vorgesehen ist:
gemäß diesem Artikel III-260 kann der Rat auf Vorschlag der Kommission europäische Verordnungen oder Beschlüsse erlassen, mit denen Einzelheiten festgelegt werden, nach denen die Mitgliedstaaten eine objektive Bewertung der Durchführung der Politik in Zusammenhang mit dem Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts durch die Mitgliedstaaten vornehmen, „insbesondere um die umfassende Anwendung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung zu fördern“.
Das Europäische Parlament und die nationalen Parlamente werden lediglich vom Inhalt und von den Ergebnissen dieser Bewertung unterrichtet, wobei die nationalen Parlamente sich jedoch gemäß Artikel I-42 Absatz 2 des Entwurfs eines Vertrags an besagtem Bewertungsmechanismus beteiligen können.
Der Berichterstatter schlägt vor, unverzüglich eine Bewertung der Qualität der Strafjustiz einzuleiten und die nationalen Parlamente und das Europäische Parlament daran zu beteiligen.
3.2.3. Haager Programm
In dem am 4. und 5. November 2004 vom Europäischen Rat gebilligten Haager Programm wird in Absatz 3.2. erneut die Bedeutung des gegenseitigen Vertrauens zwischen den Mitgliedstaaten und die Notwendigkeit bekräftigt, sicherzustellen, Zugang zu einem Justizwesen zu haben, das hohe Qualitätsnormen erfüllt. Außerdem wird präzisiert, dass die Umsetzung des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung weitgehend davon abhängt, dass ein System zur gegenseitigen Bewertung der Umsetzung der Maßnahmen betreffend den Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts eingerichtet wird.
3.2.4. Funktionsweise des Mechanismus
Der vorgeschlagene Mechanismus zur gegenseitigen Bewertung ist uneingeschränkt mit der Achtung der Unabhängigkeit der Justiz kompatibel; er zielt ausdrücklich auf die Förderung bewährter Gerichtspraktiken im gesamten Gebiet der Europäischen Union ab.
Diese Praxis der gegenseitigen Bewertung wird dazu beitragen, die Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten zu stärken; ferner wird sie es erlauben, Divergenzen zwischen den nationalen Rechtssystemen aufzudecken, in einer Weise, dass sichergestellt wird, dass zugunsten aller Bürger vergleichbare Qualitätsnormen gelten.
Das Europäische Parlament erwartet von der Kommission, dass diese dem Rat so bald wie möglich einen Vorschlag für ein Bewertungssystem vorlegt, in dem die Regeln festgelegt werden, nach denen die Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit der Kommission eine objektive und unparteiische Bewertung vornehmen, inwieweit die in der Qualitätscharta der Strafjustiz in Europa enthaltenen Kriterien erfüllt werden. Es wäre nützlich, auf die Mitarbeit der europäischen Netze von justiziellen Organisationen und Einrichtungen zählen zu können, die sowohl die Unabhängigkeit des Justizwesens und ausreichende Kontakte mit den Angehörigen der Rechtsberufe als auch mit Eurojust gewährleisten werden, einer ausgezeichneten Beobachtungsstelle für das Funktionieren der justiziellen Zusammenarbeit, sowie mit Vertretungsorganen der Zivilgesellschaft wie z.B. NRO.
Der Mechanismus müsste folgende Ziele ins Auge fassen:
i. Schaffung einer Datenbank mit vergleichenden Angaben;
ii. Durchführung von „benchmarking“;
iii. Gewährleistung der Verbreitung bewährter Methoden;
iv. Veröffentlichung eines Bewertungsberichts über die Einhaltung der Qualitätscharta.
Jährlich sollte ein Bericht erstellt werden. Wie oben erwähnt müssen die nationalen Parlamente an dem Bewertungsverfahren beteiligt werden, und das Europäische Parlament muss Empfänger des jährlichen Berichts sein.
In Anbetracht der Rolle, die die Fortbildung bei der Entwicklung einer gemeinsamen Gerichtsbarkeitskultur spielt, wäre es wichtig, das europäische Netz für die Aus- und Fortbildung von Richtern und Staatsanwälten an der Behandlung und Verbreitung dieses Berichts zu beteiligen.
4. Annäherung des Strafrechts
4.1. Wesentliche Normen
Der Aufbau eines Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts, der auf dem gegenseitigen Vertrauen zwischen den Mitgliedstaaten beruht, kann nicht ohne eine Mindestangleichung der nationalen Rechtsvorschriften gemäß Artikel 31 Absatz 1 Buchstabe e des Vertrags über die Europäische Union erfolgen (Annahme von „Mindestregeln über verfassungsrechtliche Aspekte, strafrechtliche Verstöße und anwendbare Sanktionen in den Bereichen der organisierten Kriminalität, des Terrorismus und des Drogenhandels“).
Weitere Verbrechen mit grenzüberschreitender Dimension müssten ebenfalls Gegenstand einer solchen Harmonisierung sein. Ebenso ist die derzeitige Abfassung von Artikel 31 Absatz 1 Buchstabe e des Vertrags über die Europäische Union nicht länger ausreichend, um die europäischen Bürger effizient zu beschützen oder einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts zu garantieren.
Die Verfasser des Entwurfs eines Vertrags für eine Verfassung für Europa haben diese Tatsache berücksichtigt. Gemäß Artikel III-271 wird sich die Annahme der besagten Mindestvorschriften auf alle Bereiche der besonders schweren Kriminalität, die eine grenzüberschreitende Dimension hat, ausweiten. Folgende Liste wird bereitgestellt: Terrorismus und sexuelle Ausbeutung von Frauen und Kindern, Drogenhandel, Waffenhandel, Geldwäsche, Korruption, Fälschung von Zahlungsmitteln und Computerkriminalität und organisierte Kriminalität.
Nach dem Haager Programm jedoch sollten die in den Verträgen explizit genannten Deliktsbereiche bei der Annäherung des Strafrechts Priorität haben.
Der Europäische Rat hat folgendes erklärt: „Der Vertrag über eine Verfassung für Europa (im folgenden „Verfassungsvertrag“) hat dabei als Leitlinie für das anzustrebende Ziel gedient, jedoch stellen die geltenden Verträge bis zum Inkrafttreten des Verfassungsvertrages die rechtliche Grundlage für Maßnahmen des Rates dar. Daher sind die verschiedenen Politikbereiche darauf hin geprüft worden, ob bereits vorbereitende Arbeiten oder Studien durchgeführt werden können, so dass die im Verfassungsvertrag vorgesehenen Maßnahmen verabschiedet werden können, sobald dieser Vertrag in Kraft tritt“.
Das Europäische Parlament schließt sich dem Europäischen Rat an und empfiehlt der Europäischen Kommission, dass in dem bis zum Jahr 2005 vorzulegenden Aktionsplan die im Vertrag über eine Verfassung für Europa vorgesehenen Bestimmungen als Bezugsrahmen aufgenommen werden.
Es wird vorgeschlagen, dass die Europäische Kommission die vorbereitenden Arbeiten für die Angleichung der strafrechtlichen Vorschriften in Zusammenhang mit den in Artikel III-271 des Verfassungsvertrags vorgesehenen Straftaten so in die Wege leitet, dass die entsprechenden Rechtsakte angenommen werden können, sobald dieser Vertrag in Kraft tritt.
Das Europäische Parlament bedingt sich das Recht einer Halbzeitüberprüfung des Haager Programms sowie eine eventuelle Festlegung neuer Prioritäten gemäß Artikel III-271 Absatz 1 Unterabsatz 3 vor.
4.2. Verfahrensrechtliche Regelung
Trotz der Annahme des Übereinkommens über die Rechtshilfe in Strafsachen[9] ist das Europäische Parlament der Auffassung, dass die Angleichung des Strafrechts in einigen Bereichen noch immer offensichtlich unzureichend ist.
Konkret ist man der Auffassung, dass Fortschritte in folgenden Bereichen notwendig sind:
i. Beweisermittlung und -würdigung;
ii. Überführung von Häftlingen zur Strafverbüßung im Wohnsitz-Mitgliedstaat;
iii. Vollstreckung von Haftstrafen im Wohnsitz-Mitgliedstaat;
iv. Vollstreckung von Zwangsmaßnahmen im Wohnsitz-Mitgliedstaat;
v. Mindestrechte für Häftlinge in allen Mitgliedstaaten;
vi. Wiederholungsdelikte, die bereits Gegenstand von Harmonisierungsmaßnahmen waren.
Es ist daher wünschenswert, dass die Kommission dem Rat so bald wie möglich einen Legislativvorschlag über die vorerwähnten Themen im Bereich der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen bis zum ... vorlegt.
*
* *
Daher schlägt der Berichterstatter dem Ausschuss für bürgerliche Freiheiten, Justiz und innere Angelegenheiten vor, diesen Vorschlag für eine Empfehlung gemäß Artikel 114 Absatz 3 der Geschäftsordnung anzunehmen.
- [1] P6_TA(2004)0022 A6-0010/2004
- [2] Siehe insbesondere die Arbeiten der Kommission für die Wirksamkeit der Justiz des Europarates (CEPEJ): http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Legal_co-operation/Operation_of_justice/Efficiency_of_justice/
- [3] In diesem Zusammenhang könnte man als Grundlage die Arbeiten der CEPEJ nehmen (siehe: http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Legal_co-operation/Operation_of_justice/Efficiency_of_justice/Documents/CEPEJ%202004%2019-REV%201%20Eng2.pdf)
- [4] Von der Generalversammlung am 10. Dezember 1984 angenommen und am 26. Juni 1987 in Kraft getreten
- [5] ABl. L 344 vom 15.12.1997, S. 7
- [6] ABl. L 349 vom 24.12.2002, S. 1
- [7] ABl. L 216 vom 1.8.2001, S. 14
- [8] ABl. L 191 vom 7.7.1998, S. 8
- [9] ABl. C 326 vom 21.11.2001, S. 1
VORSCHLAG FÜR EINE EMPFEHLUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS AN DEN RAT ZUR QUALITÄT DER STRAFJUSTIZ IN DER EUROPÄISCHEN UNION B6‑0234/2004
Das Europäische Parlament,
– gestützt auf Artikel 114 Absatz 1 seiner Geschäftsordnung,
– unter Hinweis auf die Artikel 47 bis 50 der Charta der Grundrechte und die Artikel 6 bis 13 der Europäischen Menschenrechtskonvention, in denen der Umfang des Rechts auf Zugang zu den Gerichten festgelegt ist, das die Union und ihre Mitgliedstaaten nach ihren jeweiligen Zuständigkeiten den europäischen Bürgern gewährleisten müssen,
– in der Erwägung, dass das Recht auf Zugang zu den Gerichten insbesondere das Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf, das Recht auf ein unparteiisches Gericht, das Recht auf ein faires Verfahren, das Recht auf eine Verhandlung innerhalb angemessener Frist und das Recht auf Prozesskostenhilfe umfasst, und dass der Schutz dieser Rechte umso wesentlicher ist, als es sich um den Bereich des Strafprozesses handelt,
– in der Überzeugung, dass ein solcher Schutz vorrangig in die Zuständigkeit jedes Mitgliedstaats fällt, der ihn gemäß seiner eigenen Verfassungsordnung und seinen Rechtstraditionen gewährleistet, dass aber der Beitritt zur Union die Notwendigkeit bedingt, sowohl den europäischen Bürgern unabhängig von ihrem Aufenthaltsort eine vergleichbare Behandlung zu garantieren, als auch das gegenseitige Vertrauen der Mitgliedstaaten untereinander zu stärken, um die gegenseitige Anerkennung gerichtlicher Entscheidungen zu ermöglichen, bis hin zur Zulassung der Auslieferung ihrer eigenen Staatsangehörigen an die Gerichte eines anderen Mitgliedstaats,
‑ unter Hinweis darauf, dass in dem Entwurf eines Vertrags für eine Verfassung (Artikel III-260) und im Haager Programm (Punkt 3.2.) anerkannt wird, wie wichtig die gegenseitige Bewertung durch die Mitgliedstaaten ist, um das gegenseitige Vertrauen zu stärken, und dass die Hilfsmittel und Verfahren festgelegt werden müssen, die am geeignetsten für eine solche Bewertung und für eine Stärkung des Informationsaustauschs und der Fortbildungsmöglichkeiten zugunsten der Qualität der Strafjustiz in Europa sind,
1. empfiehlt dem Rat:
– unter Berücksichtigung der bereits im Rahmen der Maßnahmen im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und der Schengen-Kooperation praktizierten gegenseitigen Bewertungen Indikatoren und Verfahren festzulegen, die es ermöglichen, ein System zur gegenseitigen Bewertung der Qualität der Strafjustiz in den Mitgliedstaaten einzurichten;
– diese Verfahren und Indikatoren in einen oder mehrere auf Artikel 31 des Vertrags über die Europäische Union gestützte Beschlüsse überzuleiten, durch die die Grundsätze der Rechtsprechung der Gerichtshöfe in Straßburg und Luxemburg sowie die von der Kommission herausgegebenen Leitlinien für die Leistungsfähigkeit der Justiz in Europa umgesetzt werden;
2. beauftragt seinen Präsidenten, diese Empfehlung dem Rat und - zur Information - der Kommission zu übermitteln.
VERFAHREN
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Titel |
Vorschlag für eine Empfehlung des Europäischen Parlaments an den Rat zur Qualität der Strafjustiz und zur Harmonisierung des Strafrechts in den Mitgliedstaaten | |||||||||||
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Verfahrensnummer |
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Zugrunde liegende(r) Vorschlag/ Vorschläge für eine Empfehlung |
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Grundlage in der Geschäftsordnung |
Art. 114, Abs.3 und Art. 83, Abs. 5 | |||||||||||
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Federführender Ausschuss Datum der Bekanntgabe im Plenum |
LIBE | |||||||||||
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Datum des Beschlusses, einen Bericht auszuarbeiten |
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Mitberatende(r) Ausschuss / Ausschüsse Datum der Bekanntgabe im Plenum |
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Nicht abgegebene Stellungnahme(n) Datum des Beschlusses |
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Verstärkte Zusammenarbeit |
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Sonstige(r) in den Bericht aufgenommene(r) Vorschlag / Vorschläge für eine Empfehlung |
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Berichterstatter(in) |
António Costa |
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Ersetzte(r) Berichterstatter(in) |
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Prüfung im Ausschuss |
24.11.2004 |
13.12.2004 |
18.1.2005 |
1.2.2005 |
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Datum der Annahme |
1.2.2005 | |||||||||||
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Ergebnis der Schlussabstimmung |
Ja-Stimmen: Nein-Stimmen: Enthaltungen: |
37 4 2 | ||||||||||
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Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Mitglieder |
Alexander Nuno Alvaro, Alfredo Antoniozzi, Johannes Blokland, Mario Borghezio, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Charlotte Cederschiöld, Carlos Coelho, António Costa, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Rosa Díez González, Antoine Duquesne, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Adeline Hazan, Lívia Járóka, Timothy Kirkhope, Ewa Klamt, Ole Krarup, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Edith Mastenbroek, Jaime Mayor Oreja, Hartmut Nassauer, Bogdan Pęk, Martine Roure, Inger Segelström, Manfred Weber, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka | |||||||||||
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Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Stellvertreter(innen) |
Frederika Brepoels, Panayiotis Demetriou, Gérard Deprez, Camiel Eurlings, Ignasi Guardans Cambó, Sophia in 't Veld, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Vincent Peillon, Herbert Reul, Marie-Line Reynaud, Jan Zahradil | |||||||||||
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Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Stellv. (Art. 178 Abs. 2) |
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Datum der Einreichung – A[5] |
9.2.2005 |
A6‑0036/2005 | ||||||||||
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Anmerkungen |
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ZUGRUNDE LIEGENDER VORSCHLAG FÜR EINE EMPFEHLUNG
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B6-Nummer Verfasser(in) Titel Federführender Ausschuss Mitberatende(r) Ausschuss / Ausschüsse Datum der Bekanntgabe im Plenum |
B6‑0234/2004 |