MIETINTÖ johon sisältyy ehdotus Euroopan parlamentin suositukseksi neuvostolle rikosoikeudenkäytön laadusta ja rikoslainsäädännön yhdenmukaistamisesta Euroopan unionin jäsenvaltioissa
9.2.2005 - (2005/2003(INI))
Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta
Esittelijä: António Costa
EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN SUOSITUKSEKSI NEUVOSTOLLE
rikosoikeudenkäytön laadusta ja rikoslainsäädännön yhdenmukaistamisesta Euroopan unionin jäsenvaltioissa
Euroopan parlamentti, joka
– ottaa huomioon António Costan PSE-ryhmän puolesta esittämän ehdotuksen suositukseksi neuvostolle rikosoikeudenkäytön laadusta Euroopan unionissa (B6‑0234/2004),
– ottaa huomioon Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksen 10. joulukuuta 1948 hyväksymän ihmisoikeuksien yleismaailmallisen julistuksen (päätöslauselma 217 A (III)) ja erityisesti sen 7, 8, 9, 10 ja 11 artiklan,
– ottaa huomioon Yhdistyneiden kansakuntien yleiskokouksen 16. joulukuuta 1966 hyväksymän kansalaisoikeuksia ja poliittisia oikeuksia koskevan kansainvälisen yleissopimuksen (päätöslauselma 2200 A (XXI)), joka tuli voimaan 23. maaliskuuta 1976, ja erityisesti sen 2, 7, 9, 10 ja 14 artiklan.
– ottaa huomioon 4. marraskuuta 1950 tehdyn Euroopan neuvoston yleissopimuksen ihmisoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi, joka tuli voimaan 3. syyskuuta 1953, ja erityisesti sen 6 ja 13 artiklan,
– ottaa huomioon Euroopan unionista tehdyn sopimuksen VI osaston ja erityisesti sen 29 artiklan, 31 artiklan 1 kohdan c alakohdan sekä 34 artiklan 2 kohdan a ja b alakohdan,
– ottaa huomioon jäsenvaltioiden Roomassa 29. lokakuuta 2004 allekirjoittaman sopimuksen Euroopan perustuslaista ja erityisesti sen I-42 ja III-260 artiklan (arviointijärjestelmät), III‑270 ja III-271 artiklan (oikeudellinen yhteistyö rikosoikeuden alalla) sekä II-107 ja II‑110 artiklan, joissa toistetaan Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47–50 artiklan sisältö,
– ottaa huomioon yhteisön rikosoikeussäännöstön ja erityisesti yleissopimuksen keskinäisestä oikeusavusta rikosasioissa[1], eurooppalaisesta pidätysmääräyksestä ja jäsenvaltioiden välisistä luovuttamismenettelyistä 13. kesäkuuta 2002 tehdyn neuvoston puitepäätöksen[2], omaisuuden tai todistusaineiston jäädyttämistä koskevien päätösten täytäntöönpanosta Euroopan unionissa 22. heinäkuuta 2003 tehdyn neuvoston puitepäätöksen 2003/577/YOS[3], ehdotuksen neuvoston puitepäätökseksi eurooppalaisesta todisteiden luovuttamismääräyksestä esineiden, asiakirjojen ja tietojen hankkimiseksi rikosoikeudenkäyntejä varten[4] ja ehdotuksen neuvoston puitepäätökseksi eräistä rikosoikeudellisissa menettelyissä Euroopan unionin alueella noudatettavista oikeuksista (KOM(2004)0328),
– ottaa huomioon liittymissopimuksen asiaa koskevat artiklat, joissa määrätään mahdollisuudesta keskeyttää tiettyjen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta koskevien määräysten soveltaminen tapauksissa, joissa tiettyjä sääntöjä ei noudateta (mikä edellyttää, että kyseiset säännöt määritellään ennalta),
– ottaa huomioon Euroopan parlamentin 14. lokakuuta 2004 hyväksymän suosituksen vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen tulevaisuudesta sekä edellytyksistä sen legitimiteetin vahvistamiseksi ja toimivuuden tehostamiseksi[5],
– ottaa huomioon Haagin ohjelman, joka hyväksyttiin Eurooppa-neuvostossa 4.–5. marraskuuta 2004,
– ottaa huomioon työjärjestyksen 114 artiklan 3 kohdan ja 83 artiklan 5 kohdan,
– ottaa huomioon kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan mietinnön (A6‑0036/2005),
A. palauttaa mieliin Euroopan perustuslaista tehdyn sopimuksen II-107 ja II-110 artiklan sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklan, joissa määritellään oikeussuojan saatavuus, joka Euroopan unionilla ja sen jäsenvaltioilla on oman toimivaltansa aloilla velvollisuus turvata Euroopan kansalaisille,
B. toteaa, että oikeussuojan saatavuuteen kuuluu muun muassa oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan tuomioistuimessa, mahdollisuus saattaa asia puolueettoman tuomioistuimen käsiteltäväksi, oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa sekä oikeus saada oikeusapua ja että siihen kuuluu myös epäiltyjen henkilöiden perusoikeuksien täysimääräinen kunnioittaminen ennen rikosprosessin alkua sekä tuomittujen oikeus ihmisarvon mukaiseen kohteluun prosessin päätyttyä YK:n kansainvälisten normien ja ihmisoikeuksista tehdyn eurooppalaisen yleissopimuksen mukaisesti,
C. katsoo, että näiden oikeuksien turvaaminen on erityisen tärkeää rikosprosesseissa, joissa perusvapaudet ovat vaakalaudalla,
D. on vakuuttunut, että oikeusturvan tarjoaminen kuuluu ensisijaisesti kunkin jäsenvaltion toimivaltaan ja että jäsenvaltiot huolehtivat siitä oman perustuslaillisen järjestelmänsä ja oikeudellisten perinteidensä mukaisesti; katsoo, että jäsenvaltioiden on käsiteltävä oikeusjärjestelmiensä nykyiset ongelmat, erityisesti ne, jotka Euroopan unionin ihmisoikeustuomioistuin on tunnistanut; katsoo, että todellinen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue edellyttää kuitenkin, että toisaalta varmistetaan Euroopan kansalaisille yhtäläinen kohtelu missä tahansa unionin alueella ja toisaalta lujitetaan jäsenvaltioiden keskinäistä luottamusta tuomioiden vastavuoroisen tunnustamisen mahdollistamiseksi, jopa siinä määrin, että oma kansalainen voidaan luovuttaa tuomittavaksi toisen jäsenvaltion tuomioistuimessa,
E. ottaa huomioon Luxemburgissa sijaitsevan Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ja Strasbourgissa sijaitsevan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännön ja sen seikan, että molempien oikeuskäytännön olisi oltava yhdenmukaista,
F. toteaa, että Tampereen ohjelman (Eurooppa-neuvoston päätelmien 33 kohta) hyväksymisen jälkeen oikeuden päätösten vastavuoroisen tunnustamisen periaatteesta on tullut unionin oikeudellisen yhteistyön peruskivi,
G. palauttaa mieliin, että sopimuksessa Euroopan perustuslaista (III-260 artikla) ja Haagin ohjelmassa (etenkin 3.2 kohdassa) tunnustetaan jäsenvaltioiden keskinäisen arvioinnin tärkeys pyrittäessä lujittamaan niiden välistä luottamusta, joka puolestaan on vastavuoroisen tunnustamisen välttämätön edellytys samoin kuin aineellisten ja prosesseja koskevien vähimmäisnormien hyväksyminen ja järkevien määräaikojen asettaminen,
H. huomauttaa, että arvioinnin oikeudenkäytön laadusta EU:ssa on koskettava myös tuomarien työmenetelmiä ja oikeushallinnon erilaisia järjestelmiä jäsenvaltioissa; katsoo, että tämä ei ole ristiriidassa sen kanssa, että täysin kunnioitetaan oikeuslaitoksen riippumattomuuden periaatetta,
I. katsoo, että tämän arvioinnin on perustuttava yhteiseen vertailukehykseen, jolla varmistetaan arvioinnin yhdenmukaisuus ja objektiivisuus,
J. katsoo, että on määriteltävä arviointiin parhaiten soveltuvat välineet ja menettelyt, vahvistettava tietojenvaihtoa ja lisättävä koulutusmahdollisuuksia rikosoikeudenkäytön laadun kohentamiseksi Euroopassa,
K. katsoo, että viime vuosina tapahtunut eurooppalaisten verkostojen kuten korkeimpien hallinto-oikeuksien ja ylimpien hallintotuomioistuinten yhdistyksen, korkeimpien oikeuksien presidenttien verkoston, korkeimpien oikeuksien verkoston ja eurooppalaisen tuomarien neuvostojen verkoston (ENCJ) perustaminen on todiste siitä kasvavasta tietoisuudesta, että on toimittava yhteistyössä, jotta voidaan parantaa unionin kansalaisille tarjotun oikeudenkäytön laatua,
L. ottaa huomioon ammatillisen koulutuksen avainaseman yhteisen oikeudellisen kulttuurin ja perusoikeuksia koskevan kulttuurin kehittämisessä Euroopan unionissa erityisesti oikeuslaitoksen palveluksessa olevien koulutuksen eurooppalaisen verkoston toimien avulla,
M. huomauttaa, että arvioinnin perusteella toteutetulla oikeudenkäytön laadun kohentamisella on voitava lujittaa rikosoikeuden aineellisia ja prosessinormeja ja parantaa niiden soveltamista, mikä ei sinänsä ole ristiriidassa oikeuslaitoksen riippumattomuuden periaatteen kunnioittamisen kanssa,
N. katsoo, että keskinäinen arviointi vaatii erityisiä menetelmiä, joilla otetaan huomioon prosessin monimutkaisuus,
O. toteaa, että Haagin ohjelmassa tunnustetaan tarve hyväksyä sopimus Euroopan perustuslaista viitekehykseksi sekä aloittaa valmistelut, jotta perustuslakisopimuksessa kaavaillut toimet voidaan toteuttaa heti, kun sopimus tulee voimaan,
P. palauttaa mieliin, että kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta järjestää 18. tammikuuta 2005 julkisen seminaarin aiheesta "Oikeudenkäytön laadun kohentaminen Euroopassa",
Q. hyväksyy Haagin ohjelmaan sisältyvät suuntaviivat keskinäisen luottamuksen vahvistamisesta (3.2 kohta) erityisesti parantamalla oikeudenkäytön laatua, kehittämällä arviointia ja tukeutumalla oikeudenkäyttöelinten ja -järjestöjen korvaamattomaan apuun,
R. muistuttaa Haagin ohjelman 3.2 kohdasta, jossa korostetaan, että olisi kunnioitettava kansallisten oikeudenkäyttöjärjestelmien rakenteiden monimuotoisuutta ja perinteisiä piirteitä ja kunkin jäsenvaltion oikeuslaitoksen riippumattomuutta ja parannettava samalla oikeudenkäytön laatua Euroopassa keskinäisen luottamuksen avulla,
1. suosittaa Eurooppa-neuvostolle ja neuvostolle, että
a) ne panevat viipymättä alulle Euroopan unionin toiminnan, jotta Euroopan kansalaisille voidaan turvata missä tahansa unionin alueella ja riippumatta oleskelumaan oikeudellisesta ja perustuslaillisesta järjestelmästä oikeussuojan saatavuus verrattavissa olevissa ja yhä korkeammat laatuvaatimukset täyttävissä olosuhteissa, ja lisätä siten luottamusta oikeushallintoa kohtaa,
b) jäsenvaltioiden kanssa määritellään "Euroopan rikosoikeudenkäytön laatuperuskirja", joka muodostaisi yhteisen viitekehyksen kaikille jäsenvaltioille ja varmistaisi yhtenäisen ja objektiivisen arvioinnin, ja että peruskirjaa laadittaessa otetaan huomioon kansallisella tasolla jo saadut kokemukset ja tehty työ samoin kuin Euroopan neuvoston ja Yhdistyneiden kansakuntien kansainvälisen tason kokemukset ja työ,
c) kansallisten oikeudenkäyttöjärjestelmien välisen keskinäisen luottamuksen vahvistamiseksi monimuotoisuuden kunnioittamisen perustalta otetaan käyttöön pysyvä, laatuperuskirjaa objektiivisena viitekehyksenä käyttävä keskinäisen arvioinnin järjestelmä, jossa otetaan huomioon muilla aloilla (Schengenin-yhteistyö, terrorismin torjunta, laajentuminen jne.) jo käytettävät keskinäisen arvioinnin järjestelmät ja joka ennakoi mahdollisuuksien rajoissa perustuslakisopimuksen III‑260 artiklassa tarkoitettua järjestelmää ja jonka tavoitteena on
– luoda vertailukelpoisia tietoja ja tilastotietoja sisältävä tietokanta,
– harjoituttaa esikuva-analysointia (benchmarking),
– levittää parhaita käytänteitä,
– tiedottaa muiden jäsenvaltioiden oikeuslaitosten luonteesta ja toiminnasta,
– julkaista vuosittainen arviointikertomus oikeudenkäytön laadusta Euroopassa ja antaa sen yhteydessä suosituksia neuvostolle ja jäsenvaltioille havaittujen ongelmien ratkaisemiseksi,
d) keskinäisen arvioinnin järjestelmä (menettelyt, rakenteet, indikaattorit, raportointi jne.) virallistetaan yhdellä tai useammalla Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 31 artiklaan perustuvalla päätöksellä, joissa pannaan täytäntöön Strasbourgin ja Luxemburgin tuomioistuinten oikeuskäytännön periaatteet sekä oikeudenkäytön tehostamista tarkastelevan Euroopan neuvoston komission (CEPEJ) antamat suuntaviivat,
e) tuomarien ja muiden oikeusalan toimijoiden yhdistykset, oikeusalan asiantuntijat, oikeusjärjestelmän käyttäjät sekä kansalliset parlamentit osallistuvat arviointiin perustuslakisopimuksen I-42 artiklan 2 kohdan hengen ja toissijaisuusperiaatteen mukaisesti esimerkiksi perustamalla oikeudenkäytön laatua seuraavan komitean; Euroopan parlamentti ja kansalliset parlamentit voisivat yhdessä johtaa arviointia;
f) otetaan huomioon, että keskinäiseen luottamukseen perustuvaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta ei voida perustaa lähentämättä edes jossain määrin kansallisia lainsäädäntöjä; aineellisen oikeuden osalta parlamentti yhtyy neuvoston kantaan siitä, että painopiste on pantava rikoksiin, joihin nimenomaisesti viitataan perustuslaista tehdyssä sopimuksessa; prosessioikeuden osalta painopistealueiksi on asetettava seuraavat aiheet:
– oikeushallinnon avoimuus ja myös epäiltyjen henkilöiden perusoikeuksien täysimääräinen kunnioittaminen ennen rikosprosessin alkua sekä tuomittujen oikeus kunnioittavaan ja ihmisarvon mukaiseen kohteluun prosessin päätyttyä,
– asian selvittämistoimet ja todisteiden arviointi
– vankien siirrot tuomioiden täytäntöönpanemiseksi asuinjäsenvaltiossa
– muiden kuin vapausrangaistusten täytäntöönpano asuinjäsenvaltiossa
– pakkotoimien täytäntöönpano asuinjäsenvaltiossa
– vankien vähimmäisoikeudet kaikissa jäsenvaltioissa
– sellaisten rikosten uusiminen, joita koskevaa lainsäädäntöä on jo yhdenmukaistettu;
– järjestelmä todistusten antamisen ja uhrien suojelemiseksi;
otetaan huomioon, että arviointi olisi tehtävä myös edellä mainittujen osatekijöiden perusteella, jotta voidaan käynnistää tai jatkaa aloitteita Euroopan unionin tasolla näillä alueilla;
g) tunnustetaan, että keskinäisen arvioinnin välittömänä seurauksena on oltava se, että edistetään kaikille oikeusalan ammattilaisille annettavia koulutustoimenpiteitä, jotka perustuvat oikeudellisten järjestöjen ja elinten eurooppalaisiin verkostoihin; kehottaa siten rahoitusnäkymiä vuosille 2007–2013 hyväksyttäessä ja Haagin ohjelman (3.2 kohdan 2 alakohta) mukaisesti antamaan taloudellista tukea oikeudellisten järjestöjen ja elinten eurooppalaisille verkostoille, oikeusviranomaisten välisille vaihto-ohjelmille, joissa parlamentti on aloitteen tekijänä (erityisesti otsakkeesta 18 05 01 03), sekä toimijoiden tai järjestöjen välistä yhteistyötä jäsenvaltioissa mahdollistaville pilottiohjelmille, joiden tavoitteena on oikeudenkäytön laadun parantaminen;
h) komissiota kehotetaan sisällyttämään jo tässä vaiheessa "Euroopan rikosoikeudenkäytön laatuperuskirja", keskinäisen arvioinnin järjestelmä sekä tiettyjen rikosoikeudellisten normien täydentävät yhdenmukaistamistoimet toimintasuunnitelmaan, joka sen on määrä esittää vuonna 2005 Brysselin Eurooppa-neuvoston päätelmien mukaisesti; Euroopan parlamentti suosittaa tältä osin Eurooppa-neuvoston tavoin komissiolle, että toimintasuunnitelman viitekehykseksi otettaisiin Euroopan perustuslaista tehdyssä sopimuksessa vahvistetut määräykset;
2. kehottaa puhemiestä välittämään tämän suosituksen neuvostolle ja tiedoksi komissiolle sekä jäsenvaltioiden hallituksille ja parlamenteille ja Euroopan neuvostolle.
- [1] Neuvoston säädös, annettu 29 päivänä toukokuuta 2000, Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 34 artiklan mukaisen yleissopimuksen tekemisestä keskinäisestä oikeusavusta rikosasioissa Euroopan unionin jäsenvaltioiden välillä. (EYVL C 197, 12.7.2000, s. 1).
- [2] EYVL L 190, 18.7.2002, s. 1.
- [3] EUVL L 196, 2.8.2003, s. 45.
- [4] Ehdotus neuvoston puitepäätökseksi eurooppalaisesta todisteiden luovuttamismääräyksestä esineiden, asiakirjojen ja tietojen hankkimiseksi rikosoikeudenkäyntejä varten (KOM(2003)0688).
- [5] P6_TA(2004)0022.
PERUSTELUT
Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen rakentaminen perustuu vastavuoroiseen tunnustamiseen, jossa otetaan huomioon jäsenvaltioiden ja Euroopan unionin toimivallan jako sekä eri jäsenvaltioiden oikeusjärjestelmien eroavaisuudet.
Siitä lähtien kun Tampereen ohjelma hyväksyttiin vuonna 1999 on ollut selvää, että aineellisen ja prosessilainsäädännön lähentäminen olisi rajoitettava aivan välttämättömimpään tasoon ja että Euroopan unionin ja jäsenvaltioiden olisi keskityttävä keskinäisen luottamuksen lujittamiseen vastavuoroisen tunnustamisen edellytyksenä.
Tämän mietinnön tarkoituksena on yhtäältä esittää käytännön keinoja lujittaa keskinäistä luottamusta vastavuoroisen tunnustamisen mahdollistamiseksi (rikosoikeudenkäytön laatuperuskirja ja arviointijärjestelmä) ja toisaalta tarkastella, mitä yhdenmukaistamistoimia vastavuoroista tunnustamista varten vielä tarvitaan.
Jotta jäsenet saisivat asiasta mahdollisimman täydelliset tiedot ja jotta voitaisiin kuulla asiasta kiinnostuneiden osapuolten mielipiteitä ja saada siten suuntaa mietinnön laatimisen tueksi, kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunta järjestää 18. tammikuuta 2005 kaikille avoimen seminaarin aiheesta "Oikeudenkäytön laadun kohentaminen Euroopassa". Seminaariin on kutsuttu kansallisten ja unionin toimielinten edustajat, oikeusalan toimijat sekä ne kansalaisjärjestöt, joita asia eniten koskee.
1. Johdanto
Euroopan parlamentti pitää erityisen tärkeänä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 29 artiklan täydellistä täytäntöönpanoa. Siinä todetaan, että "unionin tavoitteena on antaa kansalaisille korkeatasoinen suoja vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvalla alueella (...)".
Vapauteen, turvallisuuteen ja oikeuteen perustuvan alueen tulevaisuudesta 14. lokakuuta 2004 antamassaan päätöslauselmassa[1] Euroopan parlamentti kehotti edistämään "perusoikeuksien kulttuuria unionissa keskinäisen luottamuksen lisäämiseksi edistämällä pysyvää vuoropuhelua korkeimpien tuomioistuinten, julkishallintojen ja oikeudenkäytöstä vastaavien kesken ja kehittämällä tuomareiden, hallintojen ja tutkijoiden välisiä tiedonvaihto- ja konsultointiverkostoja".
Mainittu kulttuuri ja vuoropuhelu ovatkin olennaisen tärkeitä, jos halutaan vastata oikeuslaitoksen käyttäjien vaatimuksiin laadunparantamisesta, joita on viime vuosina kuultu enenevässä määrin. He vaativat
– ensinnäkin perustavaa demokraattisuutta, joka on tunnustettu useissa kansainvälisissä teksteissä, esimerkiksi Euroopan neuvoston ihmisoikeusyleissopimuksen 6 artiklassa, jossa määrätään oikeudesta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin ja sitä seuraavaan oikeuskäytäntöön;
– toiseksi toimivuutta eli moitteetonta hallintoa ja varainhoitoa, joista on tullut yksi julkisen keskustelun aiheista;
– lopuksi tehokkuutta sekä oikeussubjektien palvelemisen suhteen että taloudellisesti, sillä tehokas oikeuslaitos on kilpailutekijä, joka on otettava huomioon Lissabonin strategian tavoitteiden yhteydessä.
Näihin kaikissa jäsenvaltioissa päteviin vaatimuksiin vapauden, turvallisuuden ja oikeuden eurooppalaisen alueen luominen lisää seuraavat ulottuvuudet:
– laajentumisessa ja demokraattisten järjestelmien jälleenrakentamisessa Keski- ja Itä-Euroopan diktatuurien luhistuttua on keskeisellä sijalla riippumattoman ja tehokkaan oikeuslaitoksen perustaminen palvelemaan oikeusvaltiota. Tämä näkökohta otettiin huomioon arvioitaessa Kööpenhaminan kriteereitä kyseisten maiden unioniin liittymistä silmällä pitäen;
– oikeuden päätösten vastavuoroisessa tunnustamisessa 25 jäsenvaltion unioni on siirtynyt uuteen vaiheeseen, joka edellyttää keskinäisen luottamuksen lujittamista ja sitä palvelevan arviointi-, tiedotus- ja koulutusjärjestelmän käyttöönottoa.
2. Oikeussuojan saatavuus kaikkialla Euroopassa
Euroopan perustuslaista tehdyn sopimuksen II-107–II-110 artiklassa (perusoikeuskirjan 47–50 artikla) sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklassa määritellään oikeussuojan saatavuus, joka Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden on oman toimivaltansa aloilla turvattava Euroopan kansalaisille. Oikeussuojan saatavuuteen kuuluu muun muassa oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan tuomioistuimessa, mahdollisuus saattaa asia puolueettoman tuomioistuimen käsiteltäväksi, oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa sekä oikeus saada oikeusapua. Siihen kuuluu myös epäiltyjen henkilöiden perusoikeuksien täysimääräinen kunnioittaminen ennen rikosprosessin alkua sekä tuomittujen oikeus ihmisarvon mukaiseen kohteluun prosessin päätyttyä. On itsestään selvää, että näiden oikeuksien turvaaminen on erityisen tärkeää rikosprosesseissa, joissa perusvapaudet ovat vaakalaudalla.
Oikeusturvan tarjoaminen kuuluu ensisijaisesti kunkin jäsenvaltion toimivaltaan, ja jäsenvaltiot huolehtivat siitä oman perustuslaillisen järjestelmänsä ja oikeudellisten perinteidensä mukaisesti. Toisaalta todellisen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen luominen edellyttää kuitenkin, että
– varmistetaan Euroopan kansalaisille yhtäläinen kohtelu missä tahansa unionin alueella ja
– lujitetaan jäsenvaltioiden keskinäistä luottamusta tuomioiden vastavuoroisen tunnustamisen mahdollistamiseksi, jopa siinä määrin, että oma kansalainen voidaan luovuttaa tuomittavaksi toisen jäsenvaltion tuomioistuimessa.
Sopimuksessa Euroopan perustuslaista (III-260 artikla) ja Haagin ohjelmassa (3.2 kohta) tunnustetaankin keskinäisen arvioinnin tärkeys pyrittäessä lujittamaan jäsenvaltioiden välistä luottamusta ja mahdollistamaan vastavuoroinen tunnustaminen.
Kysymys oikeudenkäytön laadun arvioinnista on valtaamassa alaa myös muissa kansainvälisissä yhteisöissä (Euroopan neuvosto[2], Maailmanpankki jne.).
On tärkeää valmistella jo tässä vaiheessa käytännön välineitä arvioinnin mahdollistamiseksi Euroopan unionissa sekä vahvistaa tietojenvaihtoa ja lisätä koulutusmahdollisuuksia rikosoikeudenkäytön laadun kohentamiseksi Euroopassa.
Eurooppa-neuvosto asetti Haagin ohjelman avulla strategiset suuntaviivat seuraaviksi viideksi vuodeksi ja pyysi komissiota antamaan vuonna 2005 toimintasuunnitelman, jossa esitetään ohjelman tehokkaan täytäntöönpanon edellyttämät konkreettiset toimet.
Strasbourgin ja Luxemburgin tuomioistuinten oikeuskäytäntö tarjoaa jo nyt jäsenvaltioille yhteisen viitekehyksen, mutta keskinäistä luottamusta lisäisi varmasti, jos jäsenvaltiot voisivat yhteiset indikaattorit määriteltyään arvioida toisiaan samaan tapaan kuin nykyään jo tehdään muilla vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen liittyvillä aloilla. Jos tämänkaltainen toiminta osoittautuisi myönteiseksi, sille voitaisiin luoda asianmukainen oikeusperusta esimerkiksi Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 31 artiklan ensimmäisen kohdan c alakohdan nojalla annettavalla puitepäätöksellä.
3. Keskinäisen luottamuksen lujittaminen
Korkeat laatuvaatimukset täyttävien oikeusjärjestelmien monimuotoisuuteen pohjautuvaan oikeuskulttuuriin nojautuva todellinen vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue voi toteutua vain, jos luodaan yhtenäinen viitekehys ja hyväksytään yhteinen arviointijärjestelmä. Tämä on välttämätöntä keskinäisen luottamuksen lujittamiseksi ja vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen soveltamisen edistämiseksi.
3.1. Rikosoikeudenkäytön laatuperuskirja
Unionin oikeuden yhdenmukainen soveltaminen ja varmuus siitä, että kaikki kansalaiset (riippumatta siitä, missä jäsenvaltiossa he ovat) hyötyvät täysimääräisesti vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueesta, edellyttävät korkeat laatuvaatimukset täyttävän oikeuslaitoksen tosiasiallista saatavuutta (vrt. Haagin ohjelman 3.2 kohta).
Todettakoon, että jäsenvaltiot ovat jo kansainvälisesti sitoutuneet takaamaan laadukkaan rikosoikeudenkäytön Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 artiklan nojalla.
Esittelijä ehdottaa, että hyväksytään periaatejulistus – "Euroopan rikosoikeudenkäytön laatuperuskirja" – johon Euroopan unionin oikeusjärjestelmien toiminnan arvioinnissa nojauduttaisiin. Sitä varten olisi kerättävä kaikki hyödylliset tunnusmerkit eri oikeusjärjestelmistä ja eritoten oikeuslaitoksen riippumattomuusperiaatteen kunnioittamisesta, oikeudenmukaista oikeudenkäyntiä koskevien normien soveltamisesta ja rikosprosessien kulusta, tuomioiden täytäntöönpanon ehdot mukaan lukien.
Päämääränä on taata vastaavat oikeusvaikutukset eri jäsenvaltioissa, mitä varten on asetettava tulosvelvollisuuksia, esimerkiksi oikeusmenettelyiden keston suhteen[3].
Kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan 18. tammikuuta 2005 järjestämä julkinen seminaari tulee olemaan ensimmäinen askel tähän suuntaan. Kun oikeudenkäytön laatutavoite on saatu kirjattua toimintasuunnitelmaan, komission on tehtävä tarvittavat aloitteet, jotta kaikki asianomaiset saadaan mukaan peruskirjan laadintaan ja arviointijärjestelmän käyttöönottoon. Tätä varten komission on luotava kriteerit, joiden perusteella rikosoikeudenkäytön laatua voidaan arvioida eri jäsenvaltioissa. Niissä on otettava huomioon Euroopan neuvostossa tehty työ sekä kansainväliset normit, kuten Yhdistyneiden kansakuntien kidutuksen ja muun julman, epäinhimillisen tai halventavan kohtelun tai rangaistuksen vastaisen yleissopimuksen[4] sekä Euroopan neuvoston kidutuksen vastaisen yleissopimuksen määräykset. Laatuperuskirjaa ei ole tarkoitettu uudeksi normatiiviseksi välineeksi, vaan sen pitäisi toimia yhteisenä viitekehyksenä, jonka avulla taataan johdonmukainen ja puolueeton arviointi.
3.2. Keskinäisen arvioinnin menetelmät
3.2.1. Taustaa
Viime vuosina on otettu käyttöön useita keskinäisen arvioinnin järjestelyjä seuraavilla aloilla:
i. rajavalvonnan poistamista koskevat sopimukset (Schengen),
ii. järjestäytyneen rikollisuuden torjunta (5. joulukuuta 1997 hyväksytty yhteinen toiminta)[5],
iii. terrorismin torjunta (28. marraskuuta 2002 tehty päätös)[6],
iv. oikeusapu rikosasioissa[7].
Mainittakoon myös, että neuvosto on 29. kesäkuuta 1998 hyväksymällään yhteisellä toiminnalla[8] perustanut oikeus- ja sisäasioiden alan säännöstön täytäntöönpanoa silloisissa ehdokasvaltioissa koskevan arviointijärjestelmän.
3.2.2. Sopimus Euroopan perustuslaista
Tällä suosituksella, jolla pyritään oikeudenkäytön laatua koskevan arviointijärjestelmän luomiseen, ennakoidaan jossain määrin Euroopan perustuslain III-260 artiklassa tarkoitettua tämäntyyppistä järjestelmää.
Mainitun artiklan mukaisesti neuvosto voi komission ehdotuksesta hyväksyä eurooppa‑asetuksia ja -päätöksiä, joiden avulla voidaan objektiivisesti arvioida, miten jäsenvaltiot toteuttavat politiikkoja, jotka liittyvät vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueeseen, "erityisesti edistääkseen vastavuoroista tunnustamista koskevan periaatteen täysimääräistä soveltamista".
Euroopan parlamentille ja jäsenvaltioiden parlamenteille vain tiedotetaan arvioinnin sisällöstä ja tuloksista, mutta jäsenvaltioiden parlamentit voivat kuitenkin osallistua arviointimekanismiin perustuslakisopimuksen I-42 artiklan 2 kohdan nojalla.
Esittelijä ehdottaa, että oikeudenkäytön laatuarviointi aloitetaan viipymättä ja että Euroopan parlamentin ja kansallisten parlamenttien sallitaan osallistua siihen.
3.2.3. Haagin ohjelma
Eurooppa-neuvoston 4. ja 5. marraskuuta 2004 hyväksymän Haagin ohjelman 3.2 kohdassa painotetaan jäsenvaltioiden keskinäisen luottamuksen merkitystä ja tarvetta turvata kaikille Euroopan unionin kansalaisille korkeatasoiset laatuvaatimukset täyttävän oikeuslaitoksen saatavuus. Siinä todetaan selkeästi, että vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen toteutumiseksi on perustettava keskinäinen arviointijärjestelmä, jonka avulla voidaan arvioida vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen toteuttamiseen liittyvien politiikkojen täytäntöönpanoa.
3.2.4. Arviointijärjestelmän toiminta
Ehdotettu keskinäinen arviointijärjestelmä on täysin yhteensopiva oikeuslaitoksen riippumattomuuden kunnioittamisen kanssa: sen yksinomainen tarkoitus on edistää hyviä oikeusalan käytänteitä koko Euroopan unionin alueella.
Tällä vastavuoroisuuteen perustuvalla arviointikulttuurilla edistetään jäsenvaltioiden keskinäistä solidaarisuutta ja kansallisten oikeusjärjestelmien eroavuuksien havaitsemista sen varmistamiseksi, että kaikille kansalaisille turvataan verrattavissa olevat laatustandardit.
Euroopan parlamentti odottaa komission esittävän mahdollisimman pian neuvostolle ehdotuksen arviointijärjestelmäksi, jossa määritellään säännöt, joiden mukaisesti voivat jäsenvaltiot yhteistoiminnassa komission kanssa arvioida objektiivisesti ja puolueettomasti rikosoikeudenkäytön laatuperuskirjaan sisältyvien kriteerien noudattamista Euroopassa. Olisi hyödyllistä saada eurooppalaiset oikeusalan elinten ja järjestöjen verkostot mukaan yhteistyöhön, jotta voitaisiin taata niin oikeusjärjestelmien riippumattomuus kuin riittävät yhteydet oikeusalan toimijoihin, myös Eurojustiin, jolla on etuoikeutettu asema oikeudellisen yhteistyön seurannassa, sekä kansalaisyhteiskuntaa edustaviin elimiin, kuten valtiosta riippumattomiin järjestöihin.
Arviointijärjestelmän tavoitteina olisi oltava
i. luoda vertailukelpoisia tietoja ja tilastotietoja sisältävä tietokanta,
ii. harjoituttaa esikuva-analysointia (benchmarking),
iii. levittää parhaita käytänteitä,
iv. julkaista arviointikertomus laatuperuskirjan toteutumisesta.
Arviointikertomus on laadittava vuosittain. Kuten edellä todettiin, kansallisten parlamenttien on voitava osallistua arviointimenettelyihin, ja arviointikertomus on toimitettava Euroopan parlamentille.
Koska koulutuksella on suuri merkitys yhteisen oikeuskulttuurin kehittämisessä, olisi tärkeää, ottaa oikeusalan koulutuksen eurooppalainen verkosto osallistuu edellä mainitun kertomuksen käsittelyyn ja levittämiseen.
4. Rikoslainsäädännön lähentäminen
4.1. Aineelliset normit
Jäsenvaltioiden keskinäiseen luottamukseen perustuvaa vapauden, turvallisuuden ja oikeuden aluetta ei voida perustaa lähentämättä edes jossain määrin kansallisia lainsäädäntöjä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 31 artiklan 1 kohdan e alakohdan mukaisesti ("toimenpiteiden toteuttaminen asteittain järjestäytynyttä rikollisuutta, terrorismia ja laitonta huumausainekauppaa koskevia rikostunnusmerkistöjä ja seuraamuksia koskevien vähimmäissääntöjen vahvistamiseksi").
Myös muita rajatylittäviä rikoksia koskevaa lainsäädäntöä olisi syytä yhdenmukaistaa. Siksipä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 31 artiklan 1 kohdan e alakohdan nykyinen sanamuoto ei enää riitä suojelemaan tehokkaasti Euroopan kansalaisia eikä takaamaan vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alueen toteutumista.
Euroopan perustuslakisopimuksen luonnoksen laatijat ottivat tämän seikan huomioon. Perustuslakisopimuksen III-271 artiklan mukaan vähimmäissääntöjä annetaan kaikilla sellaisen erityisen vakavan rikollisuuden aloilla, joka on rajatylittävää. Aloista mainitaan terrorismi, ihmiskauppa sekä naisten ja lasten seksuaalinen hyväksikäyttö, laiton huumausainekauppa, laiton asekauppa, rahanpesu, lahjonta, maksuvälineiden väärentäminen, tietokonerikollisuus ja järjestäytynyt rikollisuus.
Haagin ohjelman mukaan rikoslainsäädäntöä olisi lähennettävä ensisijaisesti perussopimuksissa nimenomaisesti mainituilla rikollisuuden aloilla.
Eurooppa-neuvoston mukaan "Sopimus Euroopan perustuslaista (jäljempänä 'perustuslakisopimus') toimi ohjenuorana vaatimustason asettamisessa, mutta nykyiset perussopimukset muodostavat kuitenkin neuvoston toiminnan oikeusperustan, kunnes perustuslakisopimus tulee voimaan. Näin ollen on tarkasteltu eri politiikan aloja sen määrittämiseksi, voitaisiinko valmistelutyön tai selvitysten tekeminen jo aloittaa, jotta perustuslakisopimuksessa määrätyt toimenpiteet voidaan toteuttaa heti, kun sopimus tulee voimaan".
Euroopan parlamentti suosittaa Eurooppa-neuvoston tavoin komissiolle, että vuonna 2005 esitettävän toimintasuunnitelman viitekehykseksi otettaisiin Euroopan perustuslaista tehdyssä sopimuksessa vahvistetut määräykset.
Komissiota kehotetaan aloittamaan valmistelut perustuslakisopimuksen III-271 artiklassa tarkoitettuja rikoksia koskevien lainsäädäntöjen lähentämiseksi, jotta asianomaiset säädökset voidaan antaa heti, kun sopimus tulee voimaan.
Euroopan parlamentti varaa itselleen oikeuden toteuttaa väliarvio Haagin ohjelmasta ja määritellä mahdolliset uudet painopistealueet perustuslakisopimuksen III-271 artiklan 1 kohdan kolmannen alakohdan mukaisesti.
4.2. Prosessinormit
Keskinäisestä oikeusavusta rikosasioissa tehdyn yleissopimuksen[9] hyväksymisestä huolimatta Euroopan parlamentti katsoo, että rikoslainsäädäntöjen lähentäminen on joillain aloilla edelleen selvästi riittämätöntä.
Erityisesti seuraavia aloja pitäisi kehittää:
i. asian selvittämistoimet ja todisteiden arviointi,
ii. vankien siirrot tuomioiden täytäntöönpanemiseksi asuinjäsenvaltiossa,
iii. muiden kuin vapausrangaistusten täytäntöönpano asuinjäsenvaltiossa,
iv. pakkotoimien täytäntöönpano asuinjäsenvaltiossa,
v. vankien vähimmäisoikeudet kaikissa jäsenvaltioissa,
vi. sellaisten rikosten uusiminen, joita koskevaa lainsäädäntöä on jo yhdenmukaistettu.
Komission olisi siis suotavaa esittää mahdollisimman pian neuvostolle lainsäädäntöehdotus edellä mainituista asioista, jotka liittyvät poliisi- ja oikeusviranomaisten yhteistyöhön rikosasioissa.
*
* *
Esittelijä ehdottaa kansalaisvapauksien sekä oikeus- ja sisäasioiden valiokunnan hyväksyttäväksi liitteenä olevaa ehdotusta suositukseksi työjärjestyksen 114 artiklan 3 kohdan mukaisesti.
- [1] P6_TA(2004)0022, A6-0010/2004.
- [2] Ks. erityisesti oikeudenkäytön tehokkuutta tarkastelevan Euroopan neuvoston komission (CEPEJ) toiminta: http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Legal_co-operation/Operation_of_justice/Efficiency_of_justice/
- [3] Asiassa voidaan ottaa pohjaksi CEPEJ:n työ (ks. http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Legal_co-operation/Operation_of_justice/Efficiency_of_justice/Documents/CEPEJ%202004%2019-REV%201%20Eng2.pdf)
- [4] Yleissopimus hyväksyttiin YK:n yleiskokouksessa 10. joulukuuta 1984, ja se tuli voimaan 26. kesäkuuta 1987.
- [5] EYVL L 344, 15.12.1997, s. 7.
- [6] EYVL L 349, 24.12.2002, s. 1.
- [7] EYVL C 216, 1.8.2001, s. 14.
- [8] EYVL L 191, 7.7.1998, s. 8.
- [9] EYVL C 197, 12.7.2000.
EHDOTUS EUROOPAN PARLAMENTIN SUOSITUKSEKSI NEUVOSTOLLE RIKOSOIKEUDENKÄYTÖN LAADUSTA EUROOPAN UNIONISSA B6‑0234/2004
Euroopan parlamentti, joka
– ottaa huomioon työjärjestyksen 114 artiklan 1 kohdan,
– palauttaa mieliin Euroopan unionin perusoikeuskirjan 47–50 artiklan sekä Euroopan ihmisoikeussopimuksen 6 ja 13 artiklan, joissa määritellään oikeussuojan saatavuus, joka Euroopan unionin ja sen jäsenvaltioiden on oman toimivaltansa aloilla turvattava Euroopan kansalaisille,
– toteaa, että oikeussuojan saatavuuteen kuuluu muun muassa oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan tuomioistuimessa, mahdollisuus saattaa asia puolueettoman tuomioistuimen käsiteltäväksi, oikeus oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin kohtuullisen ajan kuluessa sekä oikeus saada oikeusapua ja että näiden oikeuksien turvaaminen on erityisen tärkeää rikosprosesseissa,
– on vakuuttunut, että oikeusturvan tarjoaminen kuuluu ensisijaisesti kunkin jäsenvaltion toimivaltaan ja että jäsenvaltiot huolehtivat siitä oman perustuslaillisen järjestelmänsä ja oikeudellisten perinteidensä mukaisesti, mutta että Euroopan unioniin liittyminen tuo mukanaan tarpeen toisaalta varmistaa Euroopan kansalaisille yhtäläinen kohtelu missä tahansa unionin alueella ja toisaalta lujittaa jäsenvaltioiden keskinäistä luottamusta tuomioiden vastavuoroisen tunnustamisen mahdollistamiseksi, jopa siinä määrin, että oma kansalainen voidaan luovuttaa tuomittavaksi toisen jäsenvaltion tuomioistuimessa,
– palauttaa mieliin, että sopimuksessa Euroopan perustuslaista (III-260 artikla) ja Haagin-ohjelmassa (3.2 kohta) tunnustetaan jäsenvaltioiden keskinäisen arvioinnin tärkeys pyrittäessä lujittamaan niiden välistä luottamusta ja että on määriteltävä välineet ja menettelyt, jotka soveltuvat paremmin arviointiin ja joilla voidaan vahvistaa tietojenvaihtoa ja koulutusmahdollisuuksia rikosoikeudenkäytön laadun kohentamiseksi Euroopassa,
1. suosittaa neuvostolle, että
– määritellään indikaattorit ja menettelyt, joiden avulla voidaan perustaa jäsenvaltioissa tapahtuvan rikosoikeudenkäytön keskinäisen laatuarvioinnin järjestelmä; toteaa, että määrittelyssä on otettava huomioon keskinäisen arvioinnin järjestelmät, joita jo käytetään terrorismin vastaisten toimien yhteydessä ja Schengenin-yhteistyössä;
– antamaan kyseiset menetelmät ja indikaattorit yhdellä tai useammalla Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 31 artiklaan perustuvalla päätöksellä, joissa pannaan täytäntöön Strasbourgin ja Luxemburgin tuomioistuinten oikeuskäytännön periaatteet sekä oikeudenkäytön tehostamista tarkastelevan Euroopan neuvoston komission antamat suuntaviivat;
2. kehottaa puhemiestä välittämään tämän suosituksen neuvostolle ja tiedoksi komissiolle.
ASIAN KÄSITTELY
|
Otsikko |
Rikosoikeudenkäytön laadusta ja rikoslainsäädännön yhdenmukaistaminen Euroopan unionin jäsenvaltioissa | |||||||||||
|
Menettelynumero |
||||||||||||
|
Ehdotukset suosituksiksi, joihin mietintö perustuu |
|
| ||||||||||
|
Työjärjestyksen artikla |
114 art. 3 kohta ja 83 art. | |||||||||||
|
Asiasta vastaava valiokunta |
LIBE | |||||||||||
|
Mietinnön laatimisesta päätetty (pvä) |
| |||||||||||
|
Valiokunnat, joilta on pyydetty lausunto |
|
|
|
|
| |||||||
|
Valiokunnat, jotka eivät antaneet lausuntoa |
|
|
|
|
| |||||||
|
Tehostettu yhteistyö |
| |||||||||||
|
Muut mietintöön sisältyvät ehdotukset suosituksiksi |
|
|
| |||||||||
|
Esittelijä(t) |
António Costa |
| ||||||||||
|
Alkuperäinen esittelijä |
|
| ||||||||||
|
Valiokuntakäsittely |
24.11.2004 |
13.12.2004 |
18.1.2005 |
1.2.2005 |
| |||||||
|
Hyväksytty (pvä) |
1.2.2005 | |||||||||||
|
Lopullisen äänestyksen tulos |
puolesta: vastaan: tyhjää: |
37 4 2 | ||||||||||
|
Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet jäsenet |
Alexander Nuno Alvaro, Alfredo Antoniozzi, Johannes Blokland, Mario Borghezio, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Charlotte Cederschiöld, Carlos Coelho, António Costa, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Rosa Díez González, Antoine Duquesne, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Adeline Hazan, Lívia Járóka, Timothy Kirkhope, Ewa Klamt, Ole Krarup, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Edith Mastenbroek, Jaime Mayor Oreja, Hartmut Nassauer, Bogdan Pęk, Martine Roure, Inger Segelström, Manfred Weber, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka | |||||||||||
|
Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet varajäsenet |
Frederika Brepoels, Panayiotis Demetriou, Gérard Deprez, Camiel Eurlings, Ignasi Guardans Cambó, Sophia in 't Veld, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Vincent Peillon, Herbert Reul, Marie-Line Reynaud, Jan Zahradil | |||||||||||
|
Lopullisessa äänestyksessä läsnä olleet sijaiset (178 art. 2 kohta) |
| |||||||||||
|
Jätetty käsiteltäväksi (pvä) – A6 |
9.2.2005 |
A6‑0036/2005 | ||||||||||
|
Huomautuksia |
| |||||||||||
EHDOTUKSET SUOSITUKSIKSI, JOIHIN MIETINTÖ PERUSTUU
|
B6-numero Esittäjä(t) Otsikko Asiasta vastaava valiokunta Valiokunnat, joilta on pyydetty lausunto Ilmoitettu istunnossa (pvä) |
B6‑0234/2004 |