RAPPORT contenant une proposition de recommandation du Parlement européen à l'intention du Conseil sur la qualité de la justice pénale et l'harmonisation de la législation pénale dans les États membres(2005/2003(INI))
9.2.2005
Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures
Rapporteur: António Costa
PROPOSITION DE RECOMMANDATION DU PARLEMENT EUROPÉENÀ L'INTENTION DU CONSEIL
sur la qualité de la justice pénale et l’harmonisation de la législation pénale dans les États membres
Le Parlement européen,
- vu la proposition de recommandation à l'intention du Conseil présentée par António Costa, au nom du groupe PSE, sur la qualité de la justice pénale dans l'Union européenne (B6‑0234/2004),
- vu la Déclaration universelle des droits de l'homme adoptée par l'Assemblée générale des Nations Unies dans sa résolution 217 A (III) du 10 décembre 1948, et en particulier ses articles 7, 8, 9 10 et 11,
- vu le Pacte international relatif aux droits civils et politiques adopté par cette même Assemblée générale dans sa résolution 2200 A (XXI) du 16 décembre 1966, entré en vigueur le 23 mars 1976, et en particulier ses articles 2, 7, 9, 10 et 14,
- vu la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales du Conseil de l'Europe du 4 novembre 1950 (CEDH), entrée en vigueur le 3 septembre 1953, et en particulier ses articles 6 et 13,
- vu le titre VI du Traité sur l'Union européenne, et notamment ses articles 29, 31, paragraphe 1, point c), et 34, paragraphe 2, points a) et b),
- vu le Traité établissant une Constitution pour l'Europe signé par les États membres à Rome le 29 octobre 2004, en particulier ses articles I-42 et III-260 (mécanismes d'évaluation), III-270 et III-271 (coopération judiciaire en matière pénale), et II-107 à II-110, qui reprennent les articles 47 à 50 de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne,
- vu l'acquis communautaire en matière de justice pénale, notamment la Convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale[1], la décision-cadre du Conseil du 13 juin 2002 relative au mandat d'arrêt européen et aux procédures de remise entre États membres[2], la décision-cadre 2003/577/JAI du Conseil du 22 juillet 2003 relative à l'exécution dans l'Union européenne des décisions de gel de biens ou d'éléments de preuve[3], la proposition de décision-cadre du Conseil relative au mandat européen d'obtention de preuves[4] et la proposition de décision-cadre du Conseil relative à certains droits procéduraux accordés dans le cadre des procédures pénales dans l'Union européenne (COM(2004)0328),
- vu les articles pertinents du Traité d'adhésion prévoyant la possibilité de suspendre l'application de certaines dispositions de l'Espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) dans le cas où certaines normes ne seraient pas respectées (ce qui exige que de telles normes soient définies au préalable),
- vu la recommandation sur le futur de l'Espace de liberté, de sécurité et de justice ainsi que sur les conditions pour en renforcer la légitimité et l'efficacité, adoptée par le Parlement européen le 14 octobre 2004[5],
- vu le Programme de La Haye adopté par le Conseil européen les 4 et 5 novembre 2004,
- vu l'article 114, paragraphe 3, et l'article 83, paragraphe 5, du règlement,
- vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (A6-0036/2005),
A. considérant que les articles II-107 à II-110 du Traité établissant une Constitution pour l'Europe et les articles 6 et 13 de la CEDH définissent la portée du "droit au juge" que, conformément à leurs compétences respectives, l'Union et ses États membres se doivent d'assurer aux citoyens européens,
B. considérant que ce droit au juge comprend notamment le droit à un recours effectif, le droit d'accès à un tribunal impartial, le droit à un procès équitable, le droit à être jugé dans un délai raisonnable, et le droit d'accès à l'aide juridictionnelle, et qu'il inclut aussi le respect intégral des droits fondamentaux des personnes suspectées, avant le début d'un procès pénal, ainsi que le droit à un traitement digne et humain, dans le respect des normes internationales de l'Organisation des Nations unies et de la Convention européenne pour la prévention de la torture, des personnes condamnées, à l'issue d'un tel procès,
C. considérant que la protection de ces droits est d'autant plus essentielle lors de procédures pénales où sont en cause les libertés fondamentales,
D. considérant qu'une telle protection relève en premier ressort de la compétence de chaque État membre, qui l'assure conformément à son propre ordre constitutionnel et à ses traditions juridiques, qu'il est nécessaire que les États membres s'attachent aux problèmes présents dans leur système judiciaire, et notamment à ceux identifiés par la Cour européenne des droits de l'homme, qu'un véritable espace européen de liberté, de sécurité et de justice exige cependant, d'une part, d'assurer aux citoyens européens un traitement comparable où qu'ils se trouvent dans l'Union, et, d'autre part, de renforcer la confiance réciproque entre les États membres afin de permettre la reconnaissance mutuelle des jugements, et même d'admettre la remise de ses propres citoyens aux juges d'un autre État membre,
E. considérant également qu'il faut prendre en compte la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes à Luxembourg et celle de la Cour européenne des droits de l'homme à Strasbourg, et le fait que ces deux jurisprudences doivent être cohérentes,
F. considérant que, depuis l'adoption du programme de Tampere (paragraphe 33), le principe de reconnaissance mutuelle des décisions de justice est devenu la pierre angulaire de la coopération judiciaire au sein de l'Union,
G. considérant que le Traité établissant une Constitution pour l'Europe (article III-260) et le programme de La Haye (en particulier son paragraphe 3.2.) reconnaissent l'importance de l'évaluation mutuelle entre États membres pour renforcer la confiance réciproque, elle-même condition nécessaire de la reconnaissance mutuelle, tout comme l'adoption de règles minimales sur le plan du fond et des procédures, et la fixation d'échéances raisonnables,
H. considérant que l'évaluation de la qualité de la justice dans l'Union européenne doit concerner aussi les méthodes de travail des juges et des différents systèmes d'administration de la justice dans les États membres, ce qui n'est pas en contradiction avec le plein respect du principe d'indépendance du pouvoir judiciaire,
I. considérant que cette évaluation doit reposer sur un cadre de référence commun garantissant sa cohérence et son objectivité,
J. considérant qu'il importe de définir les outils et procédures les plus appropriés en vue d'une telle évaluation, de renforcer l'échange d'informations et d'accroître les possibilités de formation, au service de la qualité de la justice pénale en Europe,
K. considérant que la création, au cours de ces dernières années, au sein de l'Union européenne, de réseaux européens, comme l'Association des Conseils d'État et des juridictions administratives suprêmes, le Réseau des Présidents des Cours suprêmes judiciaires, le Réseau des Cours suprêmes et le Réseau européen des Conseils de la Justice (RECJ), témoigne d'une prise de conscience croissante de la nécessité d'œuvrer ensemble à l'amélioration de la qualité de la justice au service des citoyens de l'Union européenne,
L. considérant le rôle clef de la formation dans le développement d'une culture judiciaire commune, ainsi que d'une culture des droits fondamentaux au sein de l'Union européenne, notamment à travers l'action du Réseau européen de formation judiciaire,
M. considérant qu'une amélioration des normes de qualité de la justice et de son efficacité, fondée sur l'évaluation, doit conduire au renforcement, d'une part, de la qualité des normes pénales substantielles et procédurales, et, d'autre part, de la qualité de leur application, ce qui n'est pas en contradiction avec le respect du principe d'indépendance de la justice,
N. considérant que le processus d'évaluation mutuelle exige une méthodologie concrète, tenant compte de la complexité de ce processus,
O. considérant que le programme de La Haye reconnaît qu'il est nécessaire d'adopter le Traité établissant une Constitution pour l'Europe comme cadre de référence et de commencer les travaux préparatoires afin que les mesures prévues dans le traité constitutionnel puissent être mises en œuvre dès son entrée en vigueur,
P. considérant le séminaire public organisé par la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures le 18 janvier 2005 sur le thème :"Promouvoir une meilleure qualité de la justice en Europe",
Q. approuvant les orientations figurant dans le programme de La Haye concernant le renforcement de la confiance mutuelle (paragraphe 3. 2.), qui passe notamment par l'amélioration de la qualité de la justice, par un développement de l'évaluation et par une contribution indispensable des réseaux d'institutions et d'organisations judiciaires,
R. rappelant le paragraphe 3.2. du programme de La Haye qui souligne la nécessité de respecter la diversité des différentes structures et particularités traditionnelles des systèmes judiciaires nationaux et l'indépendance du pouvoir judiciaire dans chacun des États membres, tout en encourageant l'amélioration de la qualité de la justice en Europe par le biais de la confiance mutuelle,
1. adresse au Conseil européen et au Conseil les recommandations suivantes:
a) engager immédiatement une action de l'Union européenne afin que les citoyens européens, où qu'ils soient dans l'Union et quel que soit le cadre juridique et constitutionnel du pays où ils se trouvent, puissent jouir du droit au juge dans des conditions qui, tout à la fois, soient comparables et répondent à des normes de qualité toujours plus élevées, et aient ainsi une plus grande confiance dans l'administration de la justice,
b) définir avec les États membres une "Charte de qualité de la justice pénale en Europe" qui constitue un cadre de référence commun pour tous les États membres et qui garantisse une évaluation cohérente et objective, laquelle Charte doit être élaborée en tenant compte des expériences et travaux d'ores et déjà menés au niveau national, de même qu'au niveau international par le Conseil de l'Europe et les Nations Unies;
c) afin de renforcer la confiance mutuelle entre les systèmes judiciaires nationaux, dans le respect de leur diversité, créer un mécanisme d'évaluation mutuelle permanent, prenant la Charte de qualité comme cadre de référence objectif, tenant compte des expériences développées dans d'autres domaines où l'évaluation mutuelle est déjà opérationnelle (Schengen, terrorisme, élargissement,...), anticipant, dans la mesure du possible, le mécanisme prévu à l’article III-260 du traité constitutionnel, et répondant aux objectifs suivants:
- mise sur pied d'une base de données comparatives et statistiques,
- organisation d'exercices de "benchmarking",
- diffusion des meilleures pratiques,
- information sur la nature et le fonctionnement des systèmes judiciaires des autres États membres, publication annuelle d'un rapport d’évaluation de la qualité de la justice en Europe, assorti d'une série de recommandations au Conseil et aux États membres visant à apporter des améliorations propres à remédier aux problèmes identifiés;
d) formaliser ce mécanisme d'évaluation mutuelle (procédures, structures, indicateurs, rapports, ...) dans une ou plusieurs décisions fondées sur l'article 31 du Traité sur l'Union européenne mettant en œuvre les principes de la jurisprudence des Cours de Strasbourg et de Luxembourg, ainsi que les orientations dégagées par la Commission pour l'efficacité de la justice (CEPEJ) du Conseil de l'Europe;
e) associer à cette évaluation les associations de juges et d'opérateurs du droit, les experts et les usagers de la justice ainsi que les parlements nationaux, par exemple en constituant un comité de suivi sur la qualité de la justice, dans l'esprit de l'article I-42, paragraphe 2, du traité constitutionnel et conformément au principe de subsidiarité; cette évaluation pourrait être conduite de concert par le Parlement européen et les parlements nationaux;
f) considérer que la construction de l'Espace de liberté, de sécurité et de justice, fondée sur la confiance mutuelle, ne peut se concevoir sans un rapprochement minimal des législations nationales; que, s'agissant du droit pénal matériel, le Parlement s'associe au Conseil pour estimer qu'il convient de donner la priorité aux crimes expressément prévus par le Traité constitutionnel, tandis que, pour le droit de la procédure, c'est le traitement des thèmes suivants qu'il juge prioritaire:
- la transparence dans l'administration de la justice comme aussi le respect intégral des droits fondamentaux des personnes suspectées, avant le début d'un procès pénal, ainsi que le droit à un traitement digne et humain des personnes condamnées, à l'issue d'un tel procès,
- l'administration et l'évaluation de la preuve,
- le transfert de prisonniers pour l’exécution de peines dans l'État membre de résidence,
- l'exécution des peines non privatives de liberté dans l'État membre de résidence,
- l'exécution des mesures de contrainte dans l'État membre de résidence,
- les droits minimums des prisonniers dans tout État membre,
- la récidive pour des actes ayant déjà fait l'objet de mesures d'harmonisation,
- le régime de protection des dépositions des témoins et des victimes;
estimer que l'évaluation devrait également se faire sur la base de ces éléments en vue de l'adoption ou de la poursuite d'initiatives, au niveau de l'Union européenne, dans ces domaines;
g) considérer que le corollaire du principe de l'évaluation mutuelle devra être la promotion d'actions de formation destinées à tous les professionnels du droit, s'appuyant sur les réseaux européens d'organisations et d'institutions judiciaires; aussi, dans le cadre de l'adoption des perspectives financières 2007–2013 et conformément à ce que prévoit le programme de La Haye (paragraphe 3.2, alinéa 2), prévoir le financement à la fois des réseaux européens d'organisations et d'institutions judiciaires, et des programmes d'échange entre les autorités judiciaires lancés par le Parlement européen (notamment via la rubrique 18 05 01 03) ainsi que de nouvelles actions pilotes permettant la coopération d'acteurs ou d'organisations des divers États membres, dans le but de renforcer la qualité de la justice;
h) inviter la Commission à intégrer d'ores et déjà la "Charte de qualité de la justice pénale en Europe", le mécanisme d'évaluation mutuelle et les mesures complémentaires d'harmonisation de certaines normes pénales, dans le Plan d'action qu'elle doit présenter en 2005 conformément aux conclusions du Conseil européen de La Haye; note qu'à ce propos, le Parlement se joint au Conseil européen pour recommander à la Commission que le Plan d’action adopte comme cadre de référence les dispositions prévues dans le Traité établissant une Constitution pour l’Europe;
2. charge son Président de transmettre la présente recommandation au Conseil, et, pour information, à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États membres, et au Conseil de l'Europe.
- [1] Acte du Conseil du 29 mai 2000 établissant, conformément à l'article 34 du traité sur l'Union européenne, la Convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale entre les États membres de l'Union européenne (JO C 197 du 12.7.2000, p. 1).
- [2] JO L 190 du 18.7.2002, p. 1.
- [3] JO L 196 du 2.8.2003, p. 45.
- [4] Proposition de décision-cadre du Conseil relative au mandat européen d'obtention de preuves tendant à recueillir des objets, des documents et des données en vue de leur utilisation dans le cadre de procédures pénales (COM(2003)0688).
- [5] P6_TA(2004)0022.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Dans le contexte de la répartition des compétences entre les États membres et l'Union européenne, la reconnaissance mutuelle, dans le respect de la diversité des systèmes juridiques des différents États membres, constitue la pierre angulaire de la construction de l'Espace de liberté, de sécurité et de justice. Depuis l'adoption du programme de Tampere en 1999, il est évident que le rapprochement des législations exige l'adoption de règles minimales sur le plan du fond et des procédures, et que l'action de l'Union et des États membres doit se concentrer sur le renforcement de la confiance mutuelle, elle-même essentielle à la reconnaissance mutuelle. L'objet du présent rapport est, d'une part, de proposer des moyens pratiques de renforcer la confiance réciproque au service de la reconnaissance mutuelle (grâce à une Charte de qualité de la justice pénale et un système d'évaluation), et, d'autre part, d'examiner quelles mesures d'harmonisation minimale doivent encore être adoptées en appui à la reconnaissance mutuelle.
Afin de compléter l'information des membres et de dégager des orientations utiles à l'élaboration de ce rapport en recueillant l'avis des différentes parties intéressées, la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures organise le 18 janvier 2005 un séminaire public sur le thème "Promouvoir une meilleure qualité de la justice en Europe". Sont invités à y participer les représentants des Institutions nationales et européennes, les opérateurs du droit et les ONG les plus concernés par cette question.
1. Introduction
Le Parlement est tout particulièrement attaché à la mise en œuvre intégrale de l'article 29 du Traité sur l'Union européenne selon lequel "l'objectif de l'Union est d'offrir aux citoyens un niveau élevé de protection dans un espace de liberté, de sécurité et de justice".
Dans sa résolution du 14 octobre 2004 sur le futur de l'Espace de liberté, de sécurité et de justice adoptée par le Parlement européen le 14 octobre 2004[1], il a plaidé pour le développement d'une culture des droits fondamentaux au sein de l'Union en favorisant le dialogue permanent des plus hautes juridictions, des administrations publiques et des praticiens du droit, ainsi que le développement de réseaux d'échanges d'informations et de consultation entre juges, administrations et chercheurs (...) afin de faciliter la confiance réciproque.
Cette culture et ce dialogue sont en effet essentiels si l'on veut pouvoir répondre à l'exigence de qualité qu'adressent à la justice ses différents usagers, de manière croissante ces dernières années. Cette exigence correspond:
- tout d'abord à une exigence démocratique de base, reconnue par plusieurs textes internationaux, notamment l'article 6 de la Convention européenne des droits de l'homme du Conseil de l'Europe sur le droit à un procès équitable, et la jurisprudence qui en découle;
- ensuite à une exigence fonctionnelle de bonne administration et de bonne gestion budgétaire, qui est devenue l'un des thèmes du débat public,
- enfin à une exigence d'efficacité, tant au service des justiciables, qu'au niveau économique, une justice efficace étant un facteur de compétitivité à prendre en compte dans le cadre des objectifs de la stratégie de Lisbonne.
À ces exigences valables dans chacun des États membres, la construction de l'Espace européen de liberté, de sécurité et de justice ajoute les dimensions suivantes:
- avec l'élargissement, la reconstruction de systèmes démocratiques après la chute des dictatures du centre et de l'est du continent comporte, comme l'une des pièces maîtresses, la mise sur pied d'une justice indépendante et efficace au service de l'État de droit; ce fut l'un des aspects pris en compte lors de l'évaluation des critères de Copenhague pour l'adhésion de ces pays à l'Union;
- avec la reconnaissance mutuelle des décisions judiciaires, l'Europe des 25 est entrée dans une phase nouvelle qui exige un renforcement de la confiance réciproque, et à cette fin la mise en place d'un dispositif d'évaluation, d'information et de formation.
2. Le droit au juge partout en Europe
Les articles II-107 à II-110 du Traité établissant une Constitution pour l'Europe (articles 47-50 de la Charte des droits fondamentaux) et les articles 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme définissent la portée du "droit au juge" que, conformément à leurs compétences respectives, l'Union et ses États membres doivent assurer aux citoyens européens. Ce droit au juge comprend notamment le droit à un recours effectif, le droit d'accès à un tribunal impartial, le droit à un procès équitable, le droit à être jugé dans un délai raisonnable, et le droit d'accès à l'aide juridictionnelle. Il inclut aussi le respect intégral des droits fondamentaux des personnes suspectées, avant le début d'un procès pénal, ainsi que le droit à un traitement digne et humain des personnes condamnées, à l'issue d'un tel procès. Il va de soi que la protection de ces droits est d'autant plus essentielle en matière de procès pénal où sont en cause les libertés fondamentales.
Une telle protection relève à titre premier de la compétence de chaque État membre qui l'assure en conformité avec son propre ordre constitutionnel et ses traditions juridiques. Ceci étant dit, la construction d'un véritable espace européen de liberté, de sécurité et de justice exige:
- d'une part, d'assurer aux citoyens européens un traitement comparable où qu'ils se trouvent dans l'Union,
- et d'autre part, de renforcer la confiance réciproque entre les États membres afin de permettre la reconnaissance mutuelle des jugements, jusqu'à admettre même la remise de ses propres citoyens aux juges d'un autre État membre.
Le projet de traité constitutionnel (article III-260) et le programme de la Haye (paragraphe 3.2.) reconnaissent précisément l'importance de l'évaluation au service de la confiance réciproque et de la reconnaissance mutuelle.
La question de l'évaluation de la qualité de la justice donne aussi lieu à une réflexion croissante dans diverses enceintes internationales (Conseil de l'Europe[2], Banque mondiale,...).
Il importe de préparer dès maintenant les outils pratiques de cette évaluation au sein de l'Union européenne, et de renforcer l'échange d'information et les possibilités de formation, au service de la qualité de la justice pénale en Europe.
Avec le Programme de la Haye, le Conseil européen a fixé les orientations stratégiques pour les 5 prochaines années et a convié la Commission à présenter un plan d’action, en 2005, qui concrétise les mesures nécessaires à la mise en œuvre effective de ce programme.
La jurisprudence des Cours de Strasbourg et de Luxembourg fournit déjà une grille de référence commune aux États membres, mais la confiance réciproque serait sûrement renforcée si ces derniers pouvaient, une fois définis des indicateurs communs, s'évaluer mutuellement comme cela est déjà le cas dans d'autres domaines de l'Espace de liberté, de sécurité et de justice. Si une telle opération devait se révéler positive, une décision-cadre de l'Union fondée par exemple sur l'art. 31.1. point. c) du TUE pourrait lui conférer un fondement juridique approprié.
3. Renforcement de la confiance mutuelle
La concrétisation d’un véritable espace de liberté, de sécurité et de justice, établi sur une culture judiciaire qui se fonde sur la diversité des systèmes légaux, dotés de normes de qualité élevées, présuppose la fixation d'un cadre de référence commun et l'adoption d'un mécanisme d'évaluation commun. La chose est essentielle si l'on veut renforcer la confiance mutuelle et, par là même, la mise en oeuvre du principe de la reconnaissance mutuelle.
3.1. Charte de qualité de la justice pénale
L'application uniforme du droit de l'Union et la garantie que tous les citoyens bénéficient intégralement de l'Espace de liberté, de sécurité et de justice (indépendamment de l'État membre dans lequel ils se trouvent) dépendent de l'accès effectif à un système judiciaire présentant des normes de qualité élevées (voir paragraphe 3.2. du Programme de la Haye).
D'ailleurs les États membres sont déjà tenus, au plan international, de garantir une justice pénale de qualité en vertu notamment de l'article 6 de la Convention européenne des droits de l’homme.
Le rapporteur propose que soit adoptée une déclaration de principes – "Charte de qualité de la justice pénale en Europe" - devant présider à l'évaluation du fonctionnement des systèmes judiciaires dans l'Union européenne. Sur cette base, il s'agira de rassembler tous éléments utiles sur les différents systèmes judiciaires, concernant notamment le respect du principe d'indépendance de la justice, l'application des normes en matière de procès équitable ou encore sur le déroulement de la procédure pénale, y compris les conditions d'exécution des peines.
L'objectif devrait être de garantir la production d'effets équivalents dans les divers États membres, en établissant des obligations de résultat, par exemple en matière de délais des procédures judiciaires[3].
Le séminaire public organisé le 18 janvier 2005 par la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures sera un premier pas dans ce sens. Une fois l'objectif de qualité de la justice inscrit dans le Plan d'action, la Commission devra prendre les initiatives nécessaires pour associer l'ensemble des parties intéressées à la préparation de la Charte et à la mise en œuvre du système d'évaluation. Il lui faudra à cette fin développer un ensemble de critères propres à l'appréciation de la qualité de la justice pénale dans les différents États membres, en tenant compte des travaux menés au sein du Conseil de l'Europe et des normes internationales comme celles de la Convention des Nations Unies contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants[4] et de la Convention européenne pour la prévention de la torture. La Charte de qualité ne constitue pas un nouvel instrument normatif. Elle doit être un cadre de référence commun propre à garantir une évaluation cohérente et objective.
3.2. Mécanisme d'évaluation mutuelle
3.2.1. Antécédents
Au cours des dernières années, divers mécanismes d'évaluation mutuelle ont été adoptés dans les domaines suivants:
i. accords relatifs à la suppression des frontières (Schengen);
ii. lutte contre le crime organisé (action commune du 5 décembre 1997)[5];
iii. lutte contre le terrorisme (décision du 28 novembre 2002)[6];
iv. entraide judiciaire en matière pénale[7].
Il convient également de noter que le Conseil, par une action commune approuvée le 29 juin 1998[8], a institué un mécanisme d'évaluation du respect de l'acquis communautaire en matière de justice et d'affaires intérieures par les États alors candidats à l'adhésion.
3.2.2. Traité établissant une Constitution pour l'Europe
La présente recommandation, qui vise à créer un mécanisme d'évaluation de la qualité de la justice, anticipe, dans une certaine mesure, un mécanisme de ce type prévu à l'article III-260 de la Constitution européenne: selon cet article, le Conseil, sur proposition de la Commission, pourra adopter des règlements ou des décisions européens qui établissent les modalités d'une évaluation objective de la mise en œuvre, par les États membres, des politiques relatives à l'Espace de liberté, de sécurité et de justice, "en particulier afin de favoriser la pleine application du principe de reconnaissance mutuelle". Le Parlement européen et les Parlements nationaux seront simplement informés du contenu et des résultats de l'évaluation, les Parlements nationaux pouvant toutefois participer à ce mécanisme d'évaluation au titre de l'article I-42, paragraphe 2, du projet de traité.
Le rapporteur suggère de lancer sans attendre une évaluation de la qualité de la justice en y impliquant les Parlements nationaux et le Parlement européen.
3.2.3. Programme de La Haye
Le Programme de la Haye, approuvé par le Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004, réaffirme en son paragraphe 3.2. l'importance de la confiance mutuelle entre les États membres et la nécessité de garantir que tous les citoyens aient accès à des systèmes judiciaires de qualité élevée. Il précise que la mise en œuvre du principe de reconnaissance mutuelle dépend, en grande partie, de l'établissement d’un système d'évaluation mutuelle concernant l'exécution des politiques de l'Espace de liberté, de sécurité et de justice.
3.2.4. Fonctionnement du mécanisme
Le mécanisme d'évaluation mutuelle proposé est pleinement compatible avec le respect de l'indépendance du pouvoir judiciaire; il vise exclusivement la promotion des bonnes pratiques judiciaires sur tout le territoire de l'Union européenne. Cette culture d'évaluation réciproque contribuera à renforcer la solidarité entre les États membres et permettra de détecter des divergences entre les systèmes judiciaires nationaux de manière à assurer que tous les citoyens bénéficient de normes de qualité comparables.
Le Parlement européen attend de la Commission qu'elle présente dans les meilleurs délais au Conseil une proposition de système d'évaluation qui définisse les règles par lesquelles les États membres, en collaboration avec la Commission, procéderont à une évaluation objective et impartiale du niveau de réalisation des critères prévus dans la Charte de qualité de la justice pénale en Europe. Il sera utile de pouvoir compter sur la collaboration des réseaux européens d'organisations et d'instituitions judiciaires, de manière à garantir à la fois l'indépendance des systèmes judiciaires et une relation adéquate avec les opérateurs judiciaires, ainsi que sur celle d'Eurojust, observatoire privilégié du fonctionnement de la coopération judiciaire, et enfin, des organes représentatifs de la société civile, comme les ONG.
Le mécanisme devrait viser les objectifs suivants:
i. créer une base de données comparatives et statistiques;
ii. lancer des exercices de "benchmarking";
iii. assurer la diffusion des meilleures pratiques;
iv. publier un rapport d’évaluation de la réalisation de la charte de qualité.
Un rapport devra être établi annuellement. Comme indiqué ci-dessus, les parlements nationaux devront être associés aux procédures d’évaluation, et le Parlement européen être destinataire du rapport annuel.
Vu le rôle qu'il joue d'initiation au développement d'une culture judiciaire commune, il serait important d'associer le réseau européen de formation judiciaire au traitement et à la diffusion du présent rapport.
4. Rapprochement de la législation pénale
4.1. Normes substantielles
La construction d'un Espace de liberté, de sécurité et de justice, fondé sur la confiance mutuelle entre les États membres, ne peut se faire sans un rapprochement minimal des législations nationales tel que visé à l'article 31, paragraphe 1, point e), du traité sur l’Union européenne (adoption de "règles minimales relatives aux éléments constitutifs des infractions pénales et aux sanctions applicables dans les domaines de la criminalité organisée, du terrorisme et du trafic de drogue").
D'autres crimes à dimension transfrontalière mériteraient de faire l'objet d'une telle harmonisation. Ainsi, la rédaction actuelle de l’article 31, paragraphe1, point e), du traité sur l’Union européenne n'est-elle plus suffisante pour protéger efficacement les citoyens européens ni garantir un Espace de liberté, de sécurité et de justice.
Les rédacteurs du projet de traité établissant une Constitution pour l'Europe ont tenu compte de ce fait. Selon les termes de l'article III-271, l'adoption desdites règles minimales s'étendra à tous les domaines de criminalité particulièrement grave revêtant une dimension transfrontalière. La liste suivante en est donnée: le terrorisme, la traite des êtres humains et l'exploitation sexuelle des femmes et des enfants, le trafic de drogues, le trafic d'armes, le blanchiment d'argent, la corruption, la contrefaçon de moyens de paiement, la criminalité informatique et le crime organisé.
Le Programme de La Haye établit quant à lui que la priorité doit être donnée au rapprochement de la législation pénale pour les crimes expressément prévus dans les traités. Selon le Conseil européen: "le traité établissant une Constitution pour l'Europe (ci-après dénommé "le traité constitutionnel ") a servi de référence pour ce qui est de l'ambition du projet mais, jusqu'à l'entrée en vigueur de ce traité, c'est dans les traités existants que l'action du Conseil doit trouver sa base juridique. En conséquence, les différents domaines d'action ont été examinés pour déterminer s'ils pouvaient faire l’objet de travaux préparatoires ou d'études, de sorte que les mesures prévues dans le traité constitutionnel puissent être mises en œuvre dès l'entrée en vigueur de celui-ci."
Le Parlement européen se joint au Conseil européen pour recommander à la Commission que le Plan d’action, qui sera présenté en 2005, adopte comme cadre de référence les dispositions prévues dans le traité établissant une Constitution pour l'Europe.
Il est suggéré que la Commission entame les travaux préparatoires d'un rapprochement des législations pénales en relation avec les crimes prévus à l'article III-271 du traité constitutionnel, de sorte qu'il soit possible d'adopter les actes législatifs correspondant dès l'entrée en vigueur de celui-ci.
Le Parlement européen se réserve le droit de procéder à une évaluation à mi-parcours du Programme de La Haye et de définir éventuellement de nouvelles priorités conformément à l'article III-271 paragraphe 1, point 3.
4.2. Normes de procédure
Malgré l'adoption de la Convention relative à l'entraide judiciaire en matière pénale[9], le Parlement européen considère que le rapprochement des législations pénales est encore manifestement insuffisant dans certains domaines.
En particulier, il considère qu'une avancée serait nécessaire dans les domaines suivants:
i. administration et évaluation de la preuve;
ii. transfert de prisonniers pour l'exécution de peines dans l'État membre de résidence;
iii. exécution des peines non privatives de liberté dans l'État membre de résidence;
iv. exécution des mesures de contrainte dans l’État membre de résidence;
v. droits minimums des prisonniers dans tout État membre;
vi. récidive pour des actes ayant déjà fait l'objet de mesures d'harmonisation.
Il est donc souhaitable que la Commission présente au Conseil dans les meilleurs délais une proposition législative sur les thèmes susmentionnés, en matière de coopération policière et de judiciaire pénale.
*
* *
En conséquence, le rapporteur propose à l'adoption de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures le projet de recommandation ci-joint, au titre de l'article 114, paragraphe 3, du règlement.
15.12.2004
PROPOSITION DE RECOMMANDATION B6‑0234/2004
déposée conformément à l'article 114, paragraphe 1, du règlement
par António Costa, au nom du groupe PSE
sur la qualité de la justice pénale dans l'Union européenne
Le Parlement européen,
– vu l'article 114, paragraphe 1, de son règlement,
– rappelant que les articles 47 à 50 de la Charte des droits fondamentaux et les articles 6 et 13 de la Convention européenne des droits de l'homme définissent la portée du "droit au juge" que, conformément à leurs compétences respectives, l'Union et ses États membres doivent assurer aux citoyens européens,
– considérant que ce "droit au juge" comprend notamment le droit à un recours effectif, le droit d'accès à un tribunal impartial, le droit à un procès équitable, le droit à être jugé dans un délai raisonnable et le droit d'accès à l'aide juridictionnelle, et que la protection de ces droits est d'autant plus essentielle en matière de procès pénal,
– convaincu qu'une telle protection relève à titre premier de la compétence de chaque pays membre, qui l'assure en conformité avec son propre ordre constitutionnel et ses traditions juridiques, mais que l'adhésion à l'Union entraîne la nécessité, d'une part, d'assurer aux citoyens européens un traitement comparable où qu'ils se trouvent dans l'Union, et, d'autre part, de renforcer la confiance réciproque entre les États membres afin de permettre la reconnaissance mutuelle des jugements, jusqu'à admettre même la remise de ses propres citoyens aux juges d'un autre État membre,
‑ rappelant que le projet de traité constitutionnel (article III-260) et le programme de La Haye (paragraphe 3.2.) reconnaissent l'importance de l'évaluation mutuelle entre États membres pour renforcer la confiance réciproque et qu'il importe de définir des outils et des procédures plus appropriées pour une telle évaluation et pour renforcer l'échange d'informations et les possibilités de formation, au service de la qualité de la justice pénale en Europe,
1. recommande au Conseil :
– de définir, en tenant compte des évaluations mutuelles déjà en œuvre dans le cadre des mesures liées à la lutte contre le terrorisme et à la coopération Schengen, des indicateurs et des procédures permettant d'établir un système d'évaluation mutuelle sur la qualité de la justice pénale dans les États membres;
– de transposer ces procédures et indicateurs dans une ou plusieurs décisions fondées sur l'article 31 du traité sur l'Union européenne, qui mettent en œuvre les principes de la jurisprudence des Cours de Strasbourg et de Luxembourg, ainsi que les orientations dégagées par la Commission pour l'efficacité de la justice en Europe;
2. charge son Président de transmettre la présente recommandation au Conseil et, pour information, à la Commission.
- [1] P6_TA(2004)0022 A6-0010/2004.
- [2] Voir en particulier les travaux de la Commission pour l'efficacité de la Justice du Conseil de l'Europe (CEPEJ) : http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Legal_co-operation/Operation_of_justice/Efficiency_of_justice/
- [3] On pourra sur ce point prendre pour base les travaux de la CEPEJ (voir : http://www.coe.int/T/E/Legal_Affairs/Legal_co-operation/Operation_of_justice/Efficiency_of_justice/Documents/CEPEJ%202004%2019-REV%201%20Eng2.pdf)
- [4] Adoptée par l'Assemblée générale le 10 décembre 1984 et entrée en vigueur le 26 juin 1987.
- [5] JO L 344, du 15.12.1997, p. 7.
- [6] JO L 349, du 24.12.2002, p. 1.
- [7] JO C 216, du 01.08.2001, p. 14.
- [8] JO L 191, du 07.07.1998, p. 8.
- [9] JO C 326, du 21.11.2001, p. 1.
PROCÉDURE
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Titre |
Rapport contenant une proposition de recommandation du Parlement européen à l'intention du Conseil sur la qualité de la justice pénale et l’harmonisation de la législation pénale dans les États membres | |||||||||||
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Numéro de procédure |
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Proposition(s) de recommandation de base |
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Base réglementaire |
art. 114, par. 3 et art. 83, par. 5 | |||||||||||
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Commission compétente au fond |
LIBE | |||||||||||
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Date de la décision d'élaborer un rapport |
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Commission(s) saisie(s) pour avis |
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Avis non émis |
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Coopération renforcée |
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Autre(s) proposition(s) de recommandation incluse(s) dans le rapport |
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Rapporteur(s) |
António Costa |
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Rapporteur(s) remplacé(s) |
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Examen en commission |
24.11.2004 |
13.12.2004 |
18.1.2005 |
1.2.2005 |
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Date de l'adoption |
1.2.2005 | |||||||||||
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Résultat du vote final |
pour: contre: abstentions: |
37 4 2 | ||||||||||
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Membres présents au moment du vote final |
Alexander Nuno Alvaro, Alfredo Antoniozzi, Johannes Blokland, Mario Borghezio, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Charlotte Cederschiöld, Carlos Coelho, António Costa, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Rosa Díez González, Antoine Duquesne, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Adeline Hazan, Lívia Járóka, Timothy Kirkhope, Ewa Klamt, Ole Krarup, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Edith Mastenbroek, Jaime Mayor Oreja, Hartmut Nassauer, Bogdan Pęk, Martine Roure, Inger Segelström, Manfred Weber, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka | |||||||||||
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Suppléants présents au moment du vote final |
Frederika Brepoels, Panayiotis Demetriou, Gérard Deprez, Camiel Eurlings, Ignasi Guardans Cambó, Sophia in 't Veld, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Vincent Peillon, Herbert Reul, Marie-Line Reynaud, Jan Zahradil | |||||||||||
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Suppléants (art. 178, par. 2) présents au moment du vote final |
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Date du dépôt – A6 |
9.2.2005 |
A6‑0036/2005 | ||||||||||
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Observations |
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PROPOSITION(S) DE RECOMMANDATION DE BASE
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Numéro B6 Auteur(s) Titre Commission compétente au fond Commission(s) saisie(s) pour avis Date de l'annonce en séance |
B6‑0234/2004 |