RAPPORT sur la proposition de décision du Conseil autorisant les États membres à ratifier dans l'intérêt de la Communauté européenne la Convention de l'Organisation internationale du travail relative aux pièces d'identité des gens de mer (Convention n°185)

10.2.2005 - (COM(2004)0530 – C6‑0167/2004 – 2004/0180(CNS)) - *

Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures
Rapporteur: Ioannis Varvitsiotis

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la proposition de décision du Conseil autorisant les États membres à ratifier dans l'intérêt de la Communauté européenne la Convention de l'Organisation internationale du travail relative aux pièces d'identité des gens de mer (Convention n°185)

(COM(2004)0530 – C6‑0167/2004 – 2004/0180(CNS))

(Procédure de consultation)

Le Parlement européen,

–   vu la proposition de décision du Conseil (COM(2004)0530)[1],

–   vu l' article 62, point 2 b) i) et l'article 300, paragraphe 2, premier alinéa, première phrase, du traité CE,

–   vu l'article 300, paragraphe 3, premier alinéa, du traité CE, conformément auquel il a été consulté par le Conseil (C6‑0167/2004),

–   vu les articles 51 et 83, paragraphe 7, de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (A6‑0037/2005),

1.  approuve la conclusion de l'accord;

2.  charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission, ainsi qu'aux gouvernements et aux parlements des États membres.

• [1]  Non encore publiée au JO.

EXPOSÉ DES MOTIFS

Convention n° 185 de l'Organisation internationale du travail

La Convention n° 185 de l'Organisation internationale du travail concernant les pièces d'identité des gens de mer (révisée) vise à améliorer le système d'identification des gens de mer, tout en simplifiant les formalités auxquelles ils sont soumis lorsqu'ils font escale dans un pays étranger à leur nationalité. Pour ce faire, la Convention prévoit certaines règles en matière de visas lors du débarquement à terre des marins. La Convention fait également référence à l'entrée des gens de mer sur le territoire des États membres, notamment dans le cas de transit, transfert ou rapatriement. Son objectif global est d'allier souplesse et sécurité, notamment par l'inclusion d'éléments biométriques.

Cette Convention a été adoptée par les États membres le 19 juin 2003 dans le cadre de la Conférence générale de l’OIT. La Commission n'a quant à elle participé aux négociations qu'à titre d'observateur, l'adhésion à la Convention étant réservée aux seuls États.

À ce jour, trois pays ont ratifié la Convention: la France, le 27 avril 2004, l'Irlande, le 8 août 2004 et le Nigeria, le 18 août 2004.

Objet de la proposition de décision du Conseil

Conformément au titre IV du Traité instituant la Communauté européenne, intitulé "Visas, asile, immigration et autres politiques liées à la libre circulation des personnes", il existe une compétence communautaire générale pour tous les éléments qui constituent la politique des visas, à la fois de courte et de longue durée. L'article 62, paragraphe 2), point b), i), prévoit en particulier que les mesures concernant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à visa pour le franchissement de la frontière extérieure et ceux qui sont exemptés d'une telle obligation relèvent de la compétence de la Communauté européenne.

L'article 6 de la Convention révisée de l'OIT, qui prévoit au point 6 que "les gens de mer ne sont pas tenus d'être en possession d'un visa pour être autorisés à descendre à terre", relève ainsi incontestablement du champ d'application du Titre IV du Traité.

Or, il est de jurisprudence constante, depuis l'arrêt "Accord européen relatif au travail des équipages des véhicules effectuant des transports internationaux par route" (AETR) de la Cour de Justice concernant les compétences externes que, dès lors qu'une compétence reconnue à la Communauté par le Traité a effectivement été exercée, les États membres ne sont plus libres de ratifier de leur propre chef un accord international affectant ces compétences.

Dans le cas présent, la Communauté a déjà exercé sa compétence dans ce domaine notamment en adoptant le règlement (CE) du Conseil n° 539/2001 du 15 mars 2001[1] fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation.

C'est la raison pour laquelle la Commission propose que le Conseil autorise les États membres liés par des règles communautaires dans ce domaine à ratifier la Convention dans l'intérêt de la Communauté.

Position du rapporteur

Votre rapporteur souscrit entièrement à l'objectif poursuivi par la présente Convention. Cela étant, lors de l'examen du dossier, deux réflexions, se sont imposées à lui, qu'il souhaite vous livrer.

La première est que, bien que la Convention touche à l'obligation de visa, puisqu'elle stipule en son article 6, paragraphe 6, que "les gens de mer ne sont pas tenus d'être en possession d'un visa pour être autorisés à descendre à terre", elle n'implique aucune modification du texte communautaire correspondant. En effet, le texte en question, à savoir le règlement (CE) n° 539/2001 du Conseil du 15 mars 2001 fixant la liste des pays tiers dont les ressortissants sont soumis à l'obligation de visa pour franchir les frontières extérieures des États membres et la liste de ceux dont les ressortissants sont exemptés de cette obligation prévoit explicitement en son article 4, paragraphe 1, point b) qu'"Un État membre peut prévoir des exceptions à l'obligation de visa [...] en ce qui concerne: [...] b) l'équipage civil des avions et navires". La question que se pose votre rapporteur est donc de savoir si, dans ces conditions, les États membres avaient vraiment besoin d'une autorisation du Conseil pour ratifier la Convention n° 185 de l'OIT. Ce ne semble en tout cas pas être l'avis de la France, puisque celle-ci a décidé de faire cavalier seul et de ratifier sans attendre la Convention, qui entrera ainsi en vigueur en février 2005[2]. En tout état de cause, la valeur symbolique que la Commission souhaitait conférer à une telle autorisation, et qui aurait été renforcée par une ratification simultanée attestant aux yeux du "reste du monde, l'importance que la Communauté attache à cette Convention"[3], est désormais extrêmement réduite, puisque le Conseil a décidé d'amputer la décision de son article 2.

Deuxièmement, votre rapporteur ne peut qu'être frappé par la décision, arrêtée il y a bien plus d'un an, de l'introduction d'éléments biométriques dans les pièces d'identité des gens de mer, d'autant que cette problématique a soulevé et soulève encore de nombreuses interrogations.

L'article 3, paragraphe 8, de la Convention prévoit à cet égard que les pièces d'identité des gens de mer contiendront, outre des spécifications telles que le nom, le sexe, la date et le lieu de naissance, la nationalité, des signes physiques particuliers, une photographie numérique ou originale et une signature, un modèle ou d'autres représentations de la biométrie du titulaire qui répondent à la spécification de l'annexe I.

L'annexe I définit ainsi le modèle établi pour la pièce d'identité des gens de mer. S'agissant des éléments biométriques, le "modèle" retenu est celui "correspondant à une empreinte digitale traduite sous forme de chiffres dans un code-barres répondant à une norme à déterminer"[4]. Or, dans un document publié en novembre dernier par le comité institué par l'article 6 du règlement n° 1683/95 établissant un modèle type de visa au sujet de la faisabilité technique de l'insertion d'identificateurs biométriques dans les modèles uniformes de visa et de permis de séjour destinés aux ressortissants de pays tiers, ainsi que dans les passeports et les documents de voyage émis par les États membres, votre rapporteur pouvait lire qu'en raison de sa capacité de stockage limitée, le code-barres n'est pas conforme aux normes de l'Organisation de l'aviation civile internationale (OACI), censées servir de référence en la matière. De même, dans une note adressée par la délégation d'un État membre au groupe de travail "visa", celle-ci attirait l'attention sur le fait que les normes biométriques appliquées aux pièces d'identité des marins, telles que conçues par l'OIT, n'étaient pas conformes aux spécifications de l'OACI, ce qui aurait été établi clairement par le groupe consultatif technique de l'OACI réuni à Montréal en mai 2004. Or, dans son "Projet de règlement établissant des normes pour les éléments de sécurité et les éléments biométriques intégrés dans les passeports et les documents de voyage délivrés par les États membres", le Conseil rappelle que les spécifications de l'Organisation de l'aviation civile internationale, en particulier celles contenues dans le document 9303 en matière de documents de voyage lisibles à la machine, devraient être respectées.

Il semble dès lors bien y avoir un hiatus, sur le plan technique, entre les normes appliquées aux pièces d'identité des marins sur la base de la Convention de l'OIT, et celles qui le seront aux documents de voyage émis par les États membres. Cette différence devrait logiquement se traduire par la nécessité de disposer d'équipements distincts pour la fabrication et la lecture de l'un ou l'autre type de document. A cet égard, votre rapporteur s'interroge sur la pertinence de telles mesures, et sur leurs implications financières. De son point de vue, il eût en effet été souhaitable que, dans un domaine aussi complexe et sensible, l'on fasse preuve de davantage de cohérence.

Cela étant, la responsabilité de la transposition des obligations contractées par les États membres n'incombe qu'aux seuls États membres, et c'est également à eux qu'il appartient d'assumer les retombées financières de leurs décisions. Votre rapporteur ne voit donc pas là un obstacle à la ratification de la Convention.

• [1]  JO n° L 081 du 21.03.2001 modifié par les Règlements (CE) n° 2414/2001 du Conseil du 7.12.2001 et n° 453/2003 du 6 mars 2003
• [2]  Voir http://www.ilo.org/ilolex/french/convdisp1.htm La Convention prévoit en son article 12 que:
  "1. La présente convention ne liera que les membres de l'Organisation internationale du travail dont la ratification aura été enregistrée par le Directeur général.
  2. Elle entrera en vigueur six mois après que les ratifications de deux membres auront été enregistrées par le Directeur général."
  La France a ratifié le 27/04/2004, suivie en cela par la Jordanie le 8/08/2004 et le Nigeria le 18/08/2004.
• [3]  Voir COM (2004) 530 final, exposé des motifs, paragraphes 17 et 23.
• [4]  Annexe I, III, k) de la Convention n° 185.

PROCÉDURE

Titre	Proposition de décision du Conseil autorisant les Etats membres à ratifier dans l'intérêt de la Communauté européenne la Convention de l'Organisation internationale du travail relative aux pièces d'identité des gens de mer (Convention n° 185)
Références	COM(2004)0530 - C6-0167/2004 - 2004/0180(CNS)
Base juridique	art. 300, par.3, 1er alinéa, CE
Base réglementaire	art. 51 et art. 83, par. 7
Date de la consultation du PE	29.10.2004
Commission compétente au fond   Date de l'annonce en séance	LIBE 16.11.2004
Commission(s) saisie(s) pour avis   Date de l'annonce en séance	TRAN 16.11.2004	EMPL 16.11.2004
Avis non émis   Date de la décision	TRAN 29.9.2004	EMPL 20.9.2004
Coopération renforcée   Date de l'annonce en séance
Rapporteur(s)   Date de la nomination	Ioannis Varvitsiotis 5.10.2004
Rapporteur(s) remplacé(s)
Procédure simplifiée   Date de la décision
Contestation de la base juridique   Date de l'avis JURI		/
Modification de la dotation financière   Date de l'avis BUDG		/
Consultation du Comité économique et social européen   Date de la décision en séance
Consultation du Comité des régions   Date de la décision en séance
Examen en commission	19.1.2005	1.2.2005
Date de l'adoption	1.2.2005
Résultat du vote final	pour: contre: abstentions:		43 0 0
Membres présents au moment du vote final	Alexander Nuno Alvaro, Alfredo Antoniozzi, Johannes Blokland, Mario Borghezio, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Giusto Catania, Charlotte Cederschiöld, Carlos Coelho, António Costa, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Rosa Díez González, Antoine Duquesne, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Adeline Hazan, Lívia Járóka, Timothy Kirkhope, Ewa Klamt, Ole Krarup, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Edith Mastenbroek, Jaime Mayor Oreja, Hartmut Nassauer, Bogdan Pęk, Martine Roure, Inger Segelström, Manfred Weber, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka
Suppléants présents au moment du vote final	Frederika Brepoels, Panayiotis Demetriou, Gérard Deprez, Camiel Eurlings, Ignasi Guardans Cambó, Sophia in 't Veld, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Vincent Peillon, Herbert Reul, Marie-Line Reynaud, Jan Zahradil
Suppléants (art. 178, par. 2) présents au moment du vote final
Date du dépôt – A6	10.2.2005			A6-0037/2005
Observations	...