RAPPORT sur l'initiative du Royaume de Suède en vue de l'adoption d'une décision-cadre du Conseil relative à la simplification de l'échange d'informations et de renseignements entre les services répressifs des États membres de l'Union européenne, notamment en ce qui concerne les infractions graves, y compris les actes terroristes

26.5.2005 - (10215/2004 – C6‑0153/2004 – 2004/0812(CNS)) - *

Commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures
Rapporteur: Antoine Duquesne

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur l'initiative du Royaume de Suède en vue de l'adoption d'une décision-cadre du Conseil relative à la simplification de l'échange d'informations et de renseignements entre les services répressifs des États membres de l'Union européenne, notamment en ce qui concerne les infractions graves, y compris les actes terroristes

(10215/2004 – C6‑0153/2004 – 2004/0812(CNS))

(Procédure de consultation)

Le Parlement européen,

–   vu l'initiative du Royaume de Suède (10215/2004)[1]

–   vu l'article 34, paragraphe 2, point b), du traité UE,

–   vu l'article 39, paragraphe 1, du traité UE, conformément auquel il a été consulté par le Conseil (C6‑0153/2004),

–   vu les articles 93 et 51 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures (A6‑0162/2005),

1.  approuve l'initiative du Royaume de Suède telle qu'amendée;

2.  invite le Conseil à modifier en conséquence le texte;

3.  invite le Conseil, s'il entend s'écarter du texte approuvé par le Parlement, à en informer celui-ci;

4.  demande au Conseil de le consulter à nouveau, s'il entend modifier de manière substantielle l'initiative du Royaume de Suède;

5.  charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission ainsi qu'au gouvernement du Royaume de Suède.

Texte proposé par le Royaume de Suède	Amendements du Parlement
Amendement 1 Considérant 6
(6) Actuellement, les procédures formelles, les structures administratives et les obstacles juridiques imposés par les législations des États membres constituent une sérieuse entrave à l'échange efficace et rapide d'informations et de renseignements entre les services répressifs. Cet état de choses est inacceptable pour les citoyens de l'Union européenne qui réclament plus de sécurité et une répression plus efficace tout en sauvegardant les droits de l'homme.	(6) Actuellement, les procédures formelles, les structures administratives et les obstacles juridiques imposés par les législations des États membres constituent une sérieuse entrave à l'échange efficace et rapide d'informations et de renseignements entre les services répressifs. Cet état de choses doit être examiné par rapport à la nécessité d'une plus grande sécurité et d'une répression plus efficace tout en sauvegardant les droits de l'homme, en particulier l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme et les articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux.
Amendement 2 Considérant 8 bis (nouveau)
	(8 bis) considérant qu'il est nécessaire d'instaurer un niveau de confiance très élevé entre les services répressifs des États membres et Europol et Eurojust, du fait que l'absence de confiance a, jusqu'à présent, fait obstacle à un échange satisfaisant d'informations et de renseignements. Ces mesures devraient inclure:
	– l'établissement de normes communes en matière de protection des données dans le cadre du troisième pilier, sous l'autorité d'un organe de supervision mixte et indépendant;
	– la fourniture aux forces de police d'un guide des bonnes pratiques établissant de manière claire et pratique leurs responsabilités et obligations en matière de protection des données;
	– établissement de normes minimales en matière de droit pénal et procédural;
	– attribution de la compétence générale à la Cour de justice dans le cadre du troisième pilier;
	– garantie d'un contrôle parlementaire plein et entier.
Amendement 3 Considérant 9 bis (nouveau)
	(9bis) La présente décision-cadre applique mutatis mutandis le même niveau de protection des données que celui prévu dans le premier pilier par la directive 95/46/CE et instaure, au niveau du troisième pilier, une autorité commune de contrôle chargée de la protection des données à caractère personnel qui doit exercer ses fonctions en toute indépendance et qui, compte tenu de cette spécificité, doit conseiller les institutions européennes et contribuer notamment à l'application homogène des règles nationales adoptées en application de la présente décision-cadre;
Amendement 4 Considérant 12
(12) Les données à caractère personnel traitées dans le cadre de la mise en œuvre de la présente décision-cadre seront protégées conformément aux principes énoncés dans la Convention pour la protection des personnes à l'égard du traitement automatisé des données à caractère personnel, adoptée par le Conseil de l'Europe le 28 janvier 1981.	(12) Les données à caractère personnel traitées dans le cadre de la mise en œuvre de la présente décision-cadre seront protégées conformément aux standards communs de l’Union européenne en matière de protection des données individuelles, sous le contrôle de l’autorité commune de contrôle chargée de la protection des données à caractère personnel dans le domaine de la coopération policière et judiciaire en matière pénale.
Amendement 5 Article 1, paragraphe 1
La présente décision-cadre vise à fixer les règles en vertu desquelles les services répressifs des États membres peuvent échanger d'une manière efficace et rapide des informations et des renseignements afin de mener des enquêtes pénales ou des opérations de renseignement en matière pénale, notamment en ce qui concerne des infractions graves, y compris des actes terroristes. Elle ne porte pas atteinte aux dispositions plus favorables existant dans le droit national, dans les accords bilatéraux ou multilatéraux entre États membres ou entre États membres et pays tiers, ni aux instruments de l'Union européenne ayant trait à l'entraide judiciaire ou à la reconnaissance mutuelle des décisions en matière pénale.	1. La présente décision-cadre vise à fixer les règles en vertu desquelles les services répressifs des États membres peuvent échanger d'une manière efficace et rapide des informations et des renseignements afin de mener des enquêtes pénales ou des opérations de renseignement en matière pénale, notamment en ce qui concerne des infractions graves, y compris des actes terroristes. Elle ne porte atteinte ni aux dispositions plus favorables existant dans le droit national, dans les accords bilatéraux ou multilatéraux entre États membres ou entre États membres et pays tiers, ni aux instruments de l'Union européenne ayant trait à l'entraide judiciaire ou à la reconnaissance mutuelle des décisions en matière pénale, ni aux dispositions et instruments relatifs à la transmission d’informations et de renseignements à Europol et à Eurojust.
Amendement 6 Article 3
L'échange d'informations et de renseignements au titre de la présente décision-cadre peut avoir lieu concernant des infractions punissables par la loi de l'État membre requérant d'une peine privative de liberté ou une mesure de sûreté d'une durée maximale d'au moins douze mois. Les États membres peuvent s'entendre d'une manière bilatérale pour élargir la portée des procédures applicables en vertu de la présente décision-cadre.	L'échange d'informations et de renseignements au titre de la présente décision-cadre peut avoir lieu concernant des infractions punissables par la loi de l'État membre requérant d'une peine privative de liberté ou une mesure de sûreté d'une durée maximale d'au moins douze mois, ainsi que concernant toutes les infractions visées aux articles 1er à 3 de la décision-cadre 2002/475/JAI du Conseil du 13 juin 2002 relative à la lutte contre le terrorisme1. Les États membres peuvent s'entendre d'une manière bilatérale pour élargir la portée des procédures applicables en vertu de la présente décision-cadre. ________________________ 1 JO L 164 du 22.6.2002, p. 3.
Amendement 7 Article 4, paragraphe 2
2. Les États membres veillent à ce que les conditions régissant la transmission d'informations ou de renseignements aux services répressifs compétents des autres États membres ne soient pas plus strictes que celles s'appliquant au niveau national à la transmission ou à la demande d'informations ou de renseignements.	2. Les États membres veillent à ce que les conditions régissant la transmission d'informations ou de renseignements aux services répressifs compétents des autres États membres correspondent à celles s'appliquant au niveau national à la transmission ou à la demande d'informations ou de renseignements.
Justification
Les conditions de transmission d'informations et de renseignements ne doivent être ni plus strictes ni moins strictes que celles qui s'appliquent aux autorités nationales.
Amendement 8 Article 4, paragraphe 3 bis (nouveau)
	3bis. Les États membres veillent à ce que les informations ou les renseignements transmis aux services répressifs compétents des autres États membres en application du paragraphe 1 soient également communiqués à Europol et à Eurojust, dans la mesure où l’échange porte sur une infraction ou une activité délictueuse relevant du mandat d’Europol ou d’Eurojust.
Justification
Une politique de communication d’informations efficaces entre États membres requiert à la fois la possibilité d’un échange bilatéral rapide d’informations entre services spécialisés, sans que cet échange ne risque d’être paralysé par des problèmes tenant aux particularités de l’organisation judiciaire interne des États membres, et la possibilité d’assurer de manière systématique des informations les plus significatives vers Europol et/ou Eurojust.
Amendement 9 Article 4 bis, paragraphe 1
1. Les informations ou les renseignements sont transmis sans retard et, dans la mesure du possible, dans les délais demandés. Si un élément d'information ou de renseignement ne peut être transmis dans le délai demandé, le service répressif compétent qui a reçu une demande d'informations ou de renseignements indique le délai dans lequel il peut s'exécuter. Cette indication est fournie sans retard.	1. Chaque État membre veille à ce que toute information ou renseignement pertinent soit immédiatement transmis aux services répressifs compétents des autres États membres qui en font la demande.
Amendement 10 Article 4 bis, paragraphe 1 bis (nouveau)
	1bis. Si un élément d’information ou de renseignement ne peut être transmis immédiatement, le service répressif compétent qui a reçu une demande d’informations ou de renseignements indique immédiatement le délai dans lequel il peut s’exécuter.
Amendement 11 Article 4 bis, paragraphe 2, introductory part
2. Les États membres veillent à ce que des procédures soient mises en place pour répondre dans un délai maximum de douze heures aux demandes d'informations ou de renseignements lorsque l'État requérant indique qu'il mène une enquête pénale ou une opération de renseignement en matière pénale concernant les infractions ci-après, telles que définies par l'État requérant:	2. Les États membres veillent à ce que des procédures soient mises en place pour répondre dans un délai maximum de douze heures ou, dans le cas d’un élément d’information ou de renseignement qui requiert des formalités ou contacts préalables avec d’autres autorités, de quarante-huit heures dans les cas d’urgence et de dix jours ouvrables dans les autres cas, aux demandes d'informations ou de renseignements lorsque l'État requérant indique qu'il mène une enquête pénale ou une opération de renseignement en matière pénale concernant les infractions ci-après, telles que définies par l'État requérant:
Amendement 12 Article 4 bis, paragraphe 2 bis (nouveau)
	2bis. Les délais fixés au paragraphe 2 courent à compter de la réception de la demande d’information ou de renseignement par le service répressif compétent requis.
Justification
L’efficacité de la proposition à l’examen dépend intimement des délais dans lesquels les informations requises sont échangées. En matière de lutte contre la grande criminalité, et plus encore dans le cadre de la lutte contre le terrorisme, la rapidité est fondamentale : une information transmise trop tard devient souvent une information inopérante. Il convient donc de fixer des délais serrés, mais réalistes, pour la transmission des infractions. A cet égard, il est utile de faire une distinction entre les informations immédiatement disponibles dans le chef des services répressifs compétents, pour la transmission desquelles un délai maximum de douze heures paraît suffisant, et les informations dont l’obtention nécessite soit l’accomplissement de formalités administratives ou autres, soit des contacts préalables avec d’autres services ou autorités (par exemple des informations qui doivent être extraites du casier judiciaire), pour la transmission desquelles un délai de quarante-huit heures, dans les cas d’urgence, et de dix jours ouvrables, dans les autres cas, paraît adéquat.
Amendment 13 Article 5, paragraphe 1
1. Des informations et des renseignements peuvent être demandés aux fin de dépistage et de prévention d'une infraction ou d'une activité délictueuse constitutive d'une des infractions visées à l'article 3 ou dans le cadre d'une enquête en la matière lorsqu'il y a lieu de penser que d'autres États membres détiennent des informations et des renseignements utiles..	1. Des informations et des renseignements peuvent être demandés aux fin de dépistage et de prévention d'une infraction ou d'une activité délictueuse constitutive d'une des infractions visées à l'article 3 ou dans le cadre d'une enquête en la matière lorsqu'il y a lieu de penser que d'autres États membres détiennent des informations et des renseignements utiles et que leur disponibilité respecte le principe de proportionnalité conformément à l'expérience de l'Union européenne en matière de protection des données.
Amendement 14 Article 5, paragraphe 3 bis (nouveau)
	3 bis. L'État qui transmet les informations a le droit de refuser la transmission d'informations en invoquant des raisons fondées sur les droits de l'homme ou le droit national dans le cadre de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme et des articles 7 et 8 de la Charte des droits fondamentaux ou en invoquant le respect de l'intégrité physique des personnes ou la protection des secrets commerciaux.
Justification
Il convient de définir une certaine "soupape de sécurité".
Amendement 15 Article 9, paragraphe 1
1. Chaque État membre prend les mesures nécessaires pour que les règles et normes établies en matière de protection des données, régissant l'utilisation des canaux de communication visés à l'article 7, paragraphe 1, soient aussi appliquées à la procédure d'échange d'informations et de renseignements instaurée par la présente décision-cadre.	1. Chaque État membre, dans le respect des principes inscrits aux articles 9 bis et 9 ter, prend les mesures nécessaires pour que les règles et normes établies en matière de protection des données, régissant l'utilisation des canaux de communication visés à l'article 7, paragraphe 1, soient aussi appliquées à la procédure d'échange d'informations et de renseignements instaurée par la présente décision-cadre.
Amendement 16 Article 9, paragraphes 2, 3 et 4
2. Chaque État membre prend les mesures nécessaires, quand il est fait usage d'un canal de communication mentionné à l'article 7, paragraphe 2, pour que des normes de protection des données équivalentes à celles visées au paragraphe 1, soient appliquées à la procédure simplifiée d'échange d'informations et de renseignements instaurée par la présente décision‑cadre.	supprimé
3. Les informations et les renseignements, y compris les données à caractère personnel, communiqués au titre de la présente décision-cadre peuvent être utilisés par les services répressifs compétents de l'État membre auxquels ils ont été transmis:
a) aux fins des procédures auxquelles la présente décision-cadre s'applique;
b) aux fins d'autres procédures répressives ayant un rapport direct avec celles visées au point a);
c) dans le but de prévenir un danger immédiat et grave pour la sécurité publique;
d) à toute autre fin, y compris des poursuites ou des procédures administratives, uniquement après consentement préalable et explicite des services répressifs compétents qui ont communiqué les informations ou les renseignements.
4. Lorsqu'ils transmettent des informations et des renseignements au titre de la présente décision-cadre, les services répressifs compétents peuvent, en application de leur droit national, imposer aux services répressifs destinataires des conditions concernant l'usage qu'ils feront de ces informations et renseignements. Des conditions peuvent aussi être imposées en ce qui concerne la diffusion des résultats de l'enquête pénale ou de l'opération de renseignement en matière pénale qui a donné lieu à l'échange d'informations et de renseignements. Les services répressifs destinataires des informations et des renseignements sont tenus par de telles conditions.
Amendement 17 Article 9, paragraphe 2 bis (nouveau)
	2 bis. Les informations et les renseignements transmis en vertu de la présente décision-cadre ne peuvent servir à poursuivre d'autres infractions que celles pour lesquelles l'information a été obtenue. Les informations supplémentaires ne peuvent servir à aucune poursuite.
Justification
À l'instar de la pratique actuelle acceptée par les autorités suédoises, les États membres ne doivent pas avoir la possibilité d'utiliser les "informations supplémentaires" pour poursuivre des infractions totalement étrangères à celles pour lesquelles l'information a été demandée au départ.
Amendement 18 Article 9 bis (nouveau)
	Article 9 bis
	Principes relatifs à la collecte et au traitement des données
	1. Les informations et les renseignements, en ce compris les données à caractère personnel, échangés ou communiqués au titre de la présente décision-cadre doivent:
	a) être exacts, adéquats et pertinents au regard des finalités pour lesquelles ils sont collectés et pour lesquelles ils sont traités ultérieurement;
	b) être collectés et traités exclusivement en vue de permettre l’accomplissement de tâches légales.
	Les données relatives à des éléments de la vie personnelle, ainsi que les données concernant des particuliers non suspectés ne peuvent être collectées que dans des cas d’absolue nécessité et dans le respect de conditions strictes.
	2. L’intégrité et la confidentialité des données communiquées au titre de la présente décision-cadre sont garanties à tous les stades de l’échange et du traitement de celles-ci.
	Les sources d’information sont protégées.
Amendement 19 Article 9 ter (nouveau)
	Article 9 ter
	Droit d’accès de la personne concernée aux données
	La personne concernée par les données collectées doit:
	a) être informée de l’existence de données la concernant, sauf en cas d’obstacle majeur;
	b) disposer gratuitement d’un droit d’accès aux données la concernant et d’un droit de rectification des données inexactes, sauf lorsque cet accès est susceptible de porter atteinte à la sécurité ou à l’ordre public ou aux droits et libertés de tiers ou lorsqu’il est susceptible d’entraver des enquêtes en cours;
	c) disposer gratuitement, en cas d’utilisation abusive des données au regard du présent article, d’un droit d’opposition lui permettant de rétablir la légalité et, le cas échéant, d’obtenir réparation en cas de non-respect des principes énoncés au présent article.
Amendement 20 Article 9 quater (nouveau)
	Article 9 quater
	Autorité commune de contrôle chargée de la protection des données à caractère personnel
	1. Il est institué une autorité commune de contrôle chargée de la protection des données à caractère personnel, ci-après "autorité".
	L'autorité a un caractère consultatif et indépendant.
	2. L'autorité se compose d'un représentant de l'autorité ou des autorités de contrôle désignées par chaque État membre, d'un représentant de l'autorité ou des autorités créées pour les institutions, le contrôleur européen de protection des données et les organismes communautaires et d'un représentant de la Commission.
	Chaque membre de l'autorité est désigné par l'institution, l'autorité ou les autorités qu'il représente. Lorsqu'un État membre a désigné plusieurs autorités de contrôle, celles-ci procèdent à la nomination d'un représentant commun. Il en va de même pour les autorités créées pour les institutions et organismes communautaires.
	3. L'autorité prend ses décisions à la majorité simple des représentants des autorités de contrôle.
	4. L'autorité élit son président. La durée du mandat du président est de deux ans. Le mandat est renouvelable.
	5. L'autorité est assistée par le Secrétariat pour les autorités de contrôle communes chargées de la protection des données institué par la décision du Conseil du 17 octobre 2000.
	Le secrétariat est transféré auprès de la Commission dans les meilleurs délais.
Amendement 21 Article 9 quinquies (nouveau)
	Article 9 quinquies
	Mission de l'autorité commune de contrôle chargée de la protection des données à caractère personnel
	1. L'autorité a pour mission:
	a) d'examiner toute question portant sur la mise en œuvre des dispositions nationales prises en application de la présente décision-cadre;
	b) de donner à la Commission un avis sur le niveau de protection dans l'Union européenne;
	c) de conseiller sur tout projet de modification de la présente décision-cadre, sur tout projet de mesures additionnelles ou spécifiques à prendre pour sauvegarder les droits et libertés des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel, ainsi que sur tout autre projet de législation européenne ayant une incidence sur ces droits et libertés;
	d) de donner un avis sur les codes de conduite élaborés au niveau européen.
	2. Si l'autorité constate que des divergences, susceptibles de porter atteinte à l'équivalence de la protection des personnes à l'égard du traitement des données à caractère personnel dans l'Union européenne, s'établissent entre les législations et pratiques des États membres, elle en informe la Commission.
	3. L'autorité peut émettre de sa propre initiative des recommandations sur toute question concernant la protection des personnes à l'égard du traitement de données à caractère personnel dans le troisième pilier.
	4. Les avis et recommandations de l'autorité sont transmis à la Commission.
Amendement 22 Article 11, point c)
c) que les informations et renseignements demandés sont clairement disproportionnés ou sans objet au regard des finalités pour lesquelles ils ont été demandés.	c) que les informations et renseignements demandés sont disproportionnés ou sans objet au regard des finalités pour lesquelles ils ont été demandés.
Amendement 23 Article 11 bis (nouveau)
	Article 11 bis
	Compétence de la Cour de justice
	Chaque État membre accepte la compétence de la Cour de justice des Communautés européennes pour statuer à titre préjudiciel sur la validité et l'interprétation de la présente décision-cadre, conformément à l'article 35, paragraphe 2, du traité sur l'Union européenne.

• [1]  Non encore publiée au JO.

EXPOSÉ DES MOTIFS

1. Introduction

Au lendemain des tragiques événements du 11 septembre 2001 aux États-Unis, la lutte contre le terrorisme est devenue l’une des priorités de l’Union européenne. Mais les attentats qui ont frappé durement le Royaume d’Espagne le 11 mars 2004 ont démontré que la menace d’actes terroristes sur le sol européen ou contre des intérêts européens est toujours bien présente.

Le drame espagnol a malheureusement illustré le fait que la méthode de travail qui a été celle de l’Union européenne depuis 2001, basée fondamentalement sur une logique empirique, a aujourd’hui atteint ses limites. Cela signifie qu’il est urgent de changer d’approche. L’Union européenne doit maintenant travailler de manière proactive, et non plus de manière simplement réactive. Elle doit également adopter une démarche plus systématique et veiller en permanence à la cohérence des législations qu’elle élabore. Cela implique notamment que l’on agisse dans le cadre d’une réelle ligne politique, basée sur des concepts clairs.

Dans cette perspective, l’on peut mettre en avant trois lignes de force, qui doivent guider la réflexion et l’action du Conseil et de la Commission.

En premier lieu, il convient de se donner les moyens et la capacité d’identifier avec précision chacune des cibles que l’on entend combattre. En effet, le terrorisme n’est pas une réalité monolithique: il existe différents types de terrorisme. Si l’on veut pouvoir les combattre de manière appropriée, il faut bien les distinguer et les connaître.

En second lieu, l’efficacité de la riposte implique une approche moderne et réaliste du phénomène terroriste, c’est-à-dire une approche qui prenne en compte les liens très étroits qui existent très souvent entre les diverses organisations terroristes, mais aussi entre le terrorisme et la grande criminalité organisée.

En troisième lieu, l’objectif de cohérence impose que l’on évite la multiplication des instruments juridiques de lutte contre le terrorisme et que l’on tende au contraire à l’uniformisation et à la simplification des normes existantes.

La profusion, en la matière, est en effet source de confusion et d’inefficacité. On sait par exemple que l’interconnexion et la multiplicité des instruments disponibles au niveau européen rendent les choses très complexes pour les policiers qui, sur le terrain, procèdent concrètement à l’échange d’informations.

Dans cette perspective, une évaluation systématique des politiques menées et des résultats engrangés permettrait de mettre en lumière les carences et les mauvais fonctionnements, mais aussi de cerner les mesures qui se sont avérées efficaces.

L’analyse du travail effectué par Europol et Eurojust depuis leur création constitue assurément, à cet égard, un bon point de départ. On sait en effet que leur fonctionnement actuel n’est pas totalement satisfaisant. Le Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004 a d’ailleurs souligné clairement la nécessité de ce travail d’analyse et a voulu marquer son souci de voir renforcé le recours à Eurojust et Europol, en chargeant le coordinateur de la lutte contre le terrorisme de l’Union – dont on soulignera par ailleurs que le rôle et les pouvoirs exacts devraient être précisés – de favoriser toute avancée en la matière et en appelant les États membres à veiller à coopérer pleinement avec Europol et Eurojust.

Enfin, une meilleure association des acteurs de terrain à la définition de la stratégie d’action permettra certainement de mieux calibrer les mesures qui doivent être prises à l’avenir. Ainsi, la bonne compréhension des besoins et la prise en compte des attentes des services de police est indispensable pour obtenir une bonne collaboration entre ceux-ci, notamment dans le cadre d’Europol. L’expérience démontre en effet que, trop souvent, si les services de police nationaux n’alimentent pas Europol comme ils le devraient, c’est parce qu’ils n’aperçoivent pas la plus-value que cela pourrait représenter dans l’accomplissement de leur tâche.

Il est donc indispensable, face à ce sentiment, d’apporter des réponses concrètes et convaincantes. Dans cette perspective, il serait certainement utile d’envisager l’adoption, au départ des grands principes qui régissent l’échange d’informations (principes de finalité, de proportionnalité, bientôt de disponibilité) mais aussi compte tenu des besoins des services de police sur le terrain, d’un code ou d’un manuel des bonnes pratiques à l’usage des policiers, leur expliquant de manière très simple et très concrète le cadre dans lequel ils doivent agir, notamment en termes de protection des données.

2. La proposition de décision du Conseil et le projet de décision-cadre du Royaume de Suède

a) Rappel de la portée des textes à l’examen

L’initiative de la Commission part de l’idée que la persistance de la menace terroriste impose que l’on recherche plus d’efficacité. La lutte contre le terrorisme requiert donc d'une part que les États membres transmettent systématiquement à Europol et/ou à Eurojust les renseignements sur toutes les personnes liées à des activités terroristes, quelle qu’en soit la forme, et d'autre part que les États membres s'échangent entre eux les informations dans ce domaine, "conformément à leur droit interne ou aux instruments juridiques pertinents".

Le projet du Royaume de Suède part quant à lui du constat selon lequel la lutte contre la criminalité est très souvent appréhendée d'une manière verticale, les mesures étant prises uniquement en fonction du type de délit, sans considération du fait qu'il ressortit ou non à la criminalité organisée. Cette approche peut aboutir à une situation où des champs de compétences différents, des mandats différents dans le cadre de la coopération, des législations ou procédures nationales différentes finissent par constituer de réels obstacles pour la collecte et l'échange d'informations au niveau de l'Union.

Le Royaume de Suède veut donc privilégier une approche horizontale, et mettre l'accent sur la lutte contre la criminalité en tant que telle, en accordant moins d'importance aux compétences spécifiques des services nationaux luttant contre la criminalité. L’objectif poursuivi est de créer un cadre juridique commun et simplifié pour l'échange d'informations, applicable à tous les services nationaux ayant une fonction répressive. Dans ce système, les compétences attribuées en vertu de la législation nationale à un service pour dépister et prévenir la criminalité et pour enquêter doivent être reconnues par les autres États membres, et ce service doit pouvoir demander et obtenir des informations et des renseignements auprès des autres États membres, sans devoir se conformer à d'autres exigences formelles que celles établies par la décision-cadre. Ce cadre juridique commun, il convient de le souligner, ne vise que l’échange d’informations en matière policière: il ne concerne donc nullement la coopération en matière judiciaire.

b) Complémentarité entre les propositions de la Commission et du gouvernement suédois

Sur le plan technique, le texte de la Commission privilégie la centralisation de l’information vers Europol et Eurojust, tandis que la proposition du Royaume de Suède fait l’impasse sur cette centralisation, mais veut accroître de manière significative la rapidité des échanges d’informations.

Le texte de la Commission présente très certainement l’avantage d’élargir le champ d’application des échanges d’informations à toutes les infractions terroristes au sens de la décision-cadre 2002/475/JAI, sans que ceux-ci ne soient limités à la liste des personnes et entités figurant à l’annexe de la position commune 2001/931/PESC. Il est cependant permis de se demander si ce texte apporte une autre plus-value. En effet, le mécanisme que la Commission veut instaurer reproduit, dans les grandes lignes, des obligations qui existent déjà par ailleurs, particulièrement dans le cadre de la Convention Europol et de la Décision du Conseil instituant Eurojust.

Ainsi, l’article 4 de la Convention Europol impose déjà aux États membres de désigner, au sein de leurs services de police, une unité nationale qui servira d’organe de liaison entre les services nationaux et Europol. Cette unité nationale doit avoir accès à toutes les "données nationales appropriées", qu’elle doit tenir à jour en vue, notamment, de les transmettre à Europol. Les "données nationales appropriées" visées à l’article 4 recouvrent bien les infractions terroristes visées par la proposition de la Commission, puisqu’Europol est expressément chargée, en vertu de l’article 2 de la Convention, de traiter "des infractions commises ou susceptibles d’être commises dans le cadre d’activités de terrorisme portant atteinte à la vie, à l’intégrité physique, à la liberté des personnes ainsi qu’aux biens".

Dans le même ordre d’idées, la Décision du Conseil instituant Eurojust prévoit déjà, dans son article 12, que chaque État membre peut mettre en place ou désigner un ou plusieurs correspondants nationaux Eurojust, en indiquant que "cette mise en place ou cette désignation est hautement prioritaire en matière de terrorisme". Tout comme la proposition de la Commission, les articles 9 et 12 du Statut Eurojust renvoient au droit national pour ce qui concerne la définition de la nature et de l’étendue des pouvoirs judiciaires confiés à ses membres nationaux sur le territoire national.

A priori, la proposition du Royaume de Suède paraît présenter un intérêt certain par rapport aux systèmes développés dans la Convention Europol, le statut Eurojust et l’initiative de la Commission, dans la mesure où, en prévoyant un contact direct entre services spécialisés sans conditions supplémentaires par rapport à celles qui existent dans la sphère interne pour les contacts entre autorités répressives, elle permet de gommer un certain nombre de difficultés tenant à l’organisation judiciaire propre à chaque État membre. L’information peut donc circuler plus rapidement, ce qui est bien évidemment capital dans la lutte contre toute criminalité.

On pourrait sans doute s’interroger également sur la plus-value que représente le texte suédois, dans la mesure où la Convention d’application de l’accord de Schengen prévoit déjà un mécanisme de coopération policière reposant, globalement, sur les mêmes idées.

L’article 39 de la Convention impose en effet aux Parties contractantes de s’engager "à ce que leurs services de police s’accordent, dans le respect de la législation nationale et dans les limites de leurs compétences, l’assistance aux fins de la prévention et de la recherche de faits punissables". L’article 46 permet pour sa part à chaque Partie contractante, dans des cas particuliers et dans le respect de sa législation nationale, de communiquer à une autre Partie concernée, sans y être invitée, "des informations qui peuvent être importantes pour celle-ci aux fins de l’assistance pour la répression d’infractions futures, de la prévention d’infractions ou de la prévention de menaces pour l’ordre et la sécurité publics".

Cependant, l’examen des textes fait apparaître des différences non dénuées d’importance. Ainsi, l’article 39 limite la coopération entre services de police aux cas où "le droit national ne réserve pas la demande [d’information] aux autorités judiciaires", restriction qui n’apparaît pas dans le texte suédois, lequel se contente d’énoncer, en son article 4, que "les États membres veillent à ce que les informations ou les renseignements que les services répressifs détiennent ou auxquels ils peuvent avoir accès sans recourir à des mesures coercitives puissent être transmis aux services répressifs compétents des autres États membres".

L’article 46 alinéa 2, quant à lui, impose, en cas de communication d’initiative à une Partie concernée, que les informations soient échangées "par l’intermédiaire d’une instance centrale à désigner". L’échange direct d’informations, c’est-à-dire l’échange de service à service, qui est de principe dans le système proposé par le Royaume de Suède, n’est ici autorisé qu’à titre strictement exceptionnel, "dans des cas particulièrement urgents" et à la condition d’en aviser l’instance centrale dans les meilleurs délais.

Le régime des articles 39 et 46 de la Convention Schengen ne permet donc pas la même souplesse que le texte suédois dans la communication des données et surtout laisse subsister le risque d’obstacles liés au système juridique interne des Parties contractantes: ainsi, même en cas d’urgence, la communication directe ne sera pas possible s’il existe des "dispositions nationales contraires".

La proposition du Royaume de Suède paraît donc bien apporter une plus value réelle par rapport au droit existant. On soulignera également un autre avantage du système proposé, qui est de fixer un délai de principe (en l’espèce douze heures) pour la transmission de l’information demandée. La longueur excessive de la procédure constitue en effet l’un des obstacles auxquels on se heurte en pratique, notamment dans le cadre d’Europol.

Enfin, à supposer même que l’apport du texte suédois ne soit pas jugé suffisamment significatif par rapport au système des articles 39 et 46 de la Convention d’application de l’accord de Schengen, on soulignera qu’il présente à tout le moins l’avantage d’étendre le principe de la coopération entre services répressifs aux 25 États membres, qui ne sont pas tous Parties contractantes à l’accord de Schengen.

Eu égard aux considérations qui précèdent et à l’importance de l’enjeu, il apparaît utile de s’engager dans la voie d’un cumul des avantages offerts par chacun des deux systèmes, présentés respectivement par la Commission et le Royaume de Suède. En effet, une politique de communication d’informations efficace entre États membres requiert à la fois la possibilité d’un échange bilatéral rapide d’informations entre services spécialisés, sans que cet échange ne risque d’être paralysé par des problèmes tenant aux particularités de l’organisation judiciaire interne des États membres, et la possibilité d’assurer de manière systématique la transmission des informations les plus significatives vers Europol et/ou Eurojust.

On notera par ailleurs que l’approche cumulative ici proposée s’inscrit dans les perspectives tracées par le Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004, qui a expressément indiqué sa préoccupation de voir l’échange d’informations dans le contexte de la lutte contre le terrorisme s’inscrire, à partir du 1^er janvier 2008, dans le cadre du principe de disponibilité, selon lequel, à l’intérieur de l'Union, tout agent des services répressifs d'un État membre qui a besoin de certaines informations dans l'exercice de ses fonctions peut les obtenir d'un autre État membre, les services répressifs de l'autre État membre détenant ces informations devant les mettre à sa disposition aux fins indiquées et en tenant compte des exigences des enquêtes en cours dans cet autre État.

Le Conseil européen a d’ailleurs invité la Commission à soumettre, pour la fin 2005 au plus tard, des propositions en vue de la mise en œuvre du principe de disponibilité. C’est là l’occasion d’entamer l’indispensable travail d’uniformisation des normes existantes.

c) Obligation de transmission d’informations

Le texte de la proposition suédoise prévoit explicitement les motifs pour lesquels un service répressif est autorisé à refuser de communiquer des informations. Le texte de la Commission, en revanche, ne prévoit rien à cet égard.

A défaut de créer dans les textes une obligation de transmission des informations vers Europol, il serait certainement adéquat, si l’on veut garantir une efficacité suffisante au système d’échange d’informations mis en place, de prévoir, à l’instar de la proposition du Royaume de Suède, un dispositif mettant l’accent sur l’obligation pour les États membres de motiver tout refus de communiquer des informations.

d) Distinction entre l’information et le renseignement

Les textes proposés tant par la Commission que par le Royaume de Suède, tels qu’ils sont rédigés et argumentés, se limitent expressément à la transmission d’informations policières et judiciaires, c’est-à-dire d’informations existantes. On ne peut cependant pas, en la matière, faire l’économie d’une réflexion sur la question de la recherche d’informations, c’est-à-dire de l’activité des services de renseignement ("intelligence"). En effet, la collecte et l’échange de renseignements sont tout à fait fondamentaux en matière de lutte contre le terrorisme: l’information, consécutive à des procédures judiciaires ou des enquêtes policières, vient bien souvent trop tard.

Au-delà de l’échange d’informations policières, il convient donc d’insister sur l’impérieuse nécessité de développer également des instruments qui permettront de faciliter la transmission des renseignements ("intelligence"), notamment dans le cadre de la mise en place d’un "early warning system".

e) Protection des données personnelles

Il existe, dans l’état actuel de notre droit positif, une multiplicité de dispositions susceptibles d’être appliquées en matière de protection des données, en particulier la Convention du Conseil de l’Europe pour la protection des personnes à l’égard du traitement automatisé des données à caractère personnel du 28 janvier 1981, qui constitue en quelque sorte le régime de base minimum. On notera également un ensemble de dispositions relatives à cette matière dans la Convention Europol ou, pour les États membres liés par l’accord de Schengen, les dispositions relatives à la protection des données dans la Convention Schengen.

Le texte de la proposition de décision du Conseil ne prévoit aucune mesure spécifique en la matière. Le texte présenté par le Gouvernement suédois, pour sa part, invite principalement les États à "prendre les mesures nécessaires pour que les règles et normes établies en matière de protection des données... soient appliquées à la procédure d’échange d’informations".

L’objectif général de cohérence impose que l’attention de la Commission soit tout particulièrement attirée sur la nécessité de prendre une initiative en vue d’harmoniser les règles existantes en matière de protection des données individuelles.

3. Le Registre européen des condamnations pénales

Tant dans sa communication que dans l’exposé des motifs de la proposition de décision du Conseil, la Commission fait référence à l’utilité de mettre en place un registre des condamnations pénales et des déchéances au niveau européen (c’est-à-dire le casier judiciaire européen). Cependant, elle annonce simplement à cet égard qu’elle "poursuivra son analyse et recherchera les solutions les plus adaptées avant de présenter une proposition en vue de la création d’un tel registre" et qu’elle organisera à cette fin un débat avec les États membres dès 2004. Elle n’a pas repris cette thématique parmi les quatre communications sur la lutte contre le terrorisme qu’elle a publiées le 20 octobre 2004; le Conseil européen des 4 et 5 novembre 2004 ne l’a pas davantage abordée.

Chacun sait, et l’actualité ne manque jamais de le rappeler, l’importance fondamentale que revêt un casier judiciaire européen, tant pour la lutte contre le terrorisme que pour la lutte contre toutes les formes de grande criminalité. Force est malheureusement de constater que les avancées concrètes en la matière demeurent extrêmement timides, même s’il y a tout lieu de se réjouir du fait qu’un accord politique vienne d’intervenir au sein du Coreper sur un projet de texte destiné à faciliter les échanges d’informations entre casiers judiciaires, texte à propos duquel la Présidence luxembourgeoise vient d’ailleurs, à l’occasion du Conseil Justice – affaires intérieures du 25 février 2005, d’exhorter les États membres à lever leurs réserves parlementaires pour qu’il puisse être rapidement adopté.

Il est en tout état de cause indispensable que la Commission accorde à la réalisation de cet objectif une réelle priorité, et l’encadre dans un calendrier précis et serré. Au-delà de son intérêt stratégique évident, on notera également que les citoyens de l’Union attendent légitimement cette mesure.

4. Transparence en matière de comptes bancaires et de personnes morales

La communication de la Commission précise que l’élaboration d’instruments juridiques permettant l’enregistrement, au niveau des États membres, des comptes bancaires afin d’identifier les titulaires desdits comptes bancaires, en parallèle avec le développement de mesures visant à améliorer la transparence des personnes morales, est indispensable pour contrer l’infiltration des groupes criminels et des organisations terroristes. La Commission a réitéré cette préoccupation dans sa communication du 20 octobre 2004 sur la lutte contre le financement du terrorisme. La Commission suggère dans ce cadre que l’on donne aux services de renseignement financier le libre accès aux bases de données des banques. Les informations resteraient cryptées, sauf lorsqu’elles concernent une personne ou un groupe de personnes suspectés d’entretenir des liens avec une mouvance terroriste.

Outre les importantes questions que soulèvent ces propositions en termes de protection des données à caractère personnel, il convient de noter que, de même qu’en ce qui concerne la problématique du casier judiciaire européen, ni les modalités précises, ni le calendrier d’opérations ne sont encore fixés. Il convient ici également que la Commission accorde une réelle priorité à ce dossier et qu’elle fixe des échéances précises.

PROCEDURE

Titre	Initiative du Royaume de Suède en vue de l'adoption d'une décision-cadre du Conseil relative à la simplification de l'échange d'informations et de renseignements entre les services répressifs des États membres de l'Union européenne, notamment en ce qui concerne les infractions graves, y compris les actes terroristes
Références	10215/2004 – C6‑0153/2004 – 2004/0812(CNS)
Base juridique	art. 39, par. 1, UE
Base réglementaire	art. 93 et art. 51
Date de la consultation du PE	22.10.2004
Commission compétente au fond   Date de l'annonce en séance	LIBE 27.10.2004
Commission(s) saisie(s) pour avis   Date de l'annonce en séance
Avis non émis   Date de la décision
Coopération renforcée   Date de l'annonce en séance
Rapporteur(s)   Date de la nomination	Antoine Duquesne 27.7.2004
Rapporteur(s) remplacé(s)
Procédure simplifiée   Date de la décision
Contestation de la base juridique   Date de l'avis JURI		/
Modification de la dotation financière   Date de l'avis BUDG		/
Consultation du Comité économique et social européen   Date de la décision en séance
Consultation du Comité des régions   Date de la décision en séance
Examen en commission	27.7.2004	5.10.2004			31.3.2005	24.5.2005
Date de l'adoption	24.5.2005
Résultat du vote final	pour: contre: abstentions:		40 3 1
Membres présents au moment du vote final	Alexander Nuno Alvaro, Edit Bauer, Mario Borghezio, Mihael Brejc, Maria Carlshamre, Giusto Catania, Charlotte Cederschiöld, Carlos Coelho, Fausto Correia, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Rosa Díez González, Antoine Duquesne, Kinga Gál, Lívia Járóka, Timothy Kirkhope, Ewa Klamt, Magda Kósáné Kovács, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Barbara Kudrycka, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Sarah Ludford, Edith Mastenbroek, Jaime Mayor Oreja, Claude Moraes, Martine Roure, Amalia Sartori, Inger Segelström, Ioannis Varvitsiotis, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka
Suppléants présents au moment du vote final	Ignasi Guardans Cambó, Luis Francisco Herrero-Tejedor, Sophia in 't Veld, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Mary Lou McDonald, Antonio Masip Hidalgo, Javier Moreno Sánchez, Bill Newton Dunn, Herbert Reul, Marie-Line Reynaud, Agnes Schierhuber,
Suppléants (art. 178, par. 2) présents au moment du vote final	Thijs Berman, Antonio López-Istúriz White
Date du dépôt – A6	26.5.2005			A6‑0162/2005
Observations	...