BERICHT über die Rolle des territorialen Zusammenhalts bei der regionalen Entwicklung
25.7.2005 - (2004/2256(INI))
Ausschuss für regionale Entwicklung
Berichterstatter: Ambroise Guellec
ENTWURF EINER ENTSCHLIESSUNG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS
zur Rolle des territorialen Zusammenhalts bei der regionalen Entwicklung
Das Europäische Parlament,
– gestützt auf den Vertrag über eine Verfassung für Europa und konkret die Artikel I-3, I-14, II-96, III-220, III-365 Absatz 3 und Artikel 8 des Protokolls über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit,
– gestützt auf den Vertrag über die Europäische Union und den Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft, geändert durch die Einheitliche Europäische Akte und die Verträge von Maastricht, Amsterdam und Nizza, konkret Artikel 158 und 159 des Vertrags zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft,
– unter Hinweis auf seine Entschließungen vom 7. Februar 2002[1] und 22. April 2004[2] zu dem zweiten bzw. dritten Bericht der Kommission über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt,
– unter Hinweis auf seine Entschließung vom 2. September 2003[3] zu den strukturell benachteiligten Regionen (Inseln, Berggebiete, dünnbesiedelte Gebiete) im Rahmen der Kohäsionspolitik und ihrer institutionellen Perspektiven,
– unter Hinweis auf seine Entschließung vom 29. Juni 1995[4] zum Dokument der Kommission „Europa 2000+ – Zusammenarbeit im Bereich der Europäischen Raumordnung“,
– unter Hinweis auf das Europäische Raumentwicklungskonzept (EUREK), das 1999 auf dem informellen Treffen der für die Raumordnung zuständigen Ministerinnen und Minister der EU in Potsdam verabschiedet wurde,
– in Kenntnis des von der Kommission im Juli 2001 angenommen Weißbuchs zum Europäischen Regieren,
– unter Hinweis auf die Stellungnahme des Ausschusses der Regionen vom 10. April 2003 zum „Territorialen Zusammenhalt in Europa“,
– in Kenntnis der Berichte des Beobachtungsnetzes für die Europäische Raumordnung (ORATE), einschließlich des Berichts von 2004 über den territorialen Zusammenhalt und des Zwischenberichts vom Frühjahr 2005 mit dem Titel „In search of territorial potentials“,
– in Kenntnis der im Auftrag des Ausschusses für regionale Entwicklung von Notre Europe im Februar 2005 erstellten Studie über „Die Zukunft der Kohäsionspolitik“,
– in Kenntnis der Schlussfolgerungen der informellen Tagung des Rates zur Raumordnung vom 29. November 2004 in Rotterdam,
– in Kenntnis der Schlussfolgerungen des informellen Ministerrats zur Regionalpolitik und zum territorialen Zusammenhalt vom 20. und 21. Mai 2005 und seines Vorsatzes, bis Ende 2007 ein Dokument zum Thema „Territorialstaat und Perspektiven der Europäischen Union“ auszuarbeiten,
– gestützt auf Artikel 45 seiner Geschäftsordnung,
– in Kenntnis des Berichts des Ausschusses für regionale Entwicklung (A6‑0251/2005),
A. in der Erwägung, dass die Kohäsion eines der strategischen Ziele der Union darstellt, da sie auf die Förderung einer harmonischen und ausgewogenen Entwicklung des gesamten Gemeinschaftsgebiets zielt, und dass die Union nach der Erweiterung in Anbetracht der sehr viel größeren Disparitäten, die in einer Gemeinschaft mit 25 Mitgliedstaaten auftreten, die Wirksamkeit der Kohäsionspolitik erheblich verbessern muss,
B. in der Erwägung, dass der territoriale Zusammenhalt zu einem neuen Ziel der Union wird und das Ziel des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts ergänzt, indem er ihm eine transversale Dimension verleiht, die für das gesamte Gemeinschaftsgebiet und alle Gemeinschaftspolitiken gültig ist,
C. in der Erwägung, dass eine Politik des territorialen Zusammenhalts auf Gemeinschaftsebene insofern für die Entwicklung der Union von entscheidender Bedeutung ist, als sie einen „gemeinschaftlichen Mehrwert“ einbringt, der die Perspektiven für eine nachhaltige Entwicklung verbessert,
D. in der Erwägung, dass das langfristig angestrebte Ziel des territorialen Zusammenhalts ein möglichst hoher Entwicklungsstand des gesamten Gemeinschaftsgebiets, bei dem die geographische Konzentration wirtschaftlicher Aktivitäten vermieden wird, und eine Verbesserung der Lebensbedingungen aller dort lebenden Menschen ist, wobei insbesondere die Gleichstellung von Männern und Frauen zu gewährleisten ist,
E. in der Erwägung, dass die regionalen natürlichen Ressourcen und ihre industrielle Verwertung von großer Bedeutung für die Entwicklung der Regionen, jedoch ebenfalls für die gesamte Europäische Union sind und deshalb allen Regionen der Union zugute kommen,
F. in der Erwägung, dass die Integration der territorialen Dimension in die Gemeinschaftspolitiken notwendig ist, und unter Berücksichtigung der realen Auswirkungen der Sektorpolitiken auf das gesamte Unionsgebiet, besonders der Verkehrs-, der Umwelt-, der Wettbewerbs- und der Forschungspolitik,
G. in der Erwägung, dass die Halbzeitrevision der Strategien von Lissabon und Göteborg relativ unergiebig war, was die Möglichkeit betrifft, die territoriale Dimension in die vorrangigen Ziele der Union aufzunehmen,
H. in der Erwägung, dass bei der Festlegung der strategischen Leitlinien der Gemeinschaft für die Kohäsionspolitik nunmehr auch der territoriale Zusammenhalt einen Rahmen für die Intervention der Fonds vorgibt,
1. ist der Ansicht, dass der territoriale Zusammenhalt ein grundlegendes Ziel der Raumordnungspolitik der Union ist und der Politik der Regionalentwicklung Sinn verleiht;
2. bekräftigt, dass der territoriale Zusammenhalt auf dem Grundsatz der Gleichheit der Bürgerinnen und Bürger unabhängig davon, an welchem Ort in der Union sie leben, beruht;
3. fordert in diesem Sinne, dass die regionale Entwicklung auf Programmen beruht, die die Gleichbehandlung der Gemeinschaftsgebiete unter Wahrung ihrer Vielfalt gewährleisten, was insbesondere eine ausreichende Zugänglichkeit der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse und der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse voraussetzt;
4. fordert, dass die territoriale Dimension als wichtiges Element der Strategien von Lissabon und Göteborg anerkannt wird;
5. bekräftigt, dass eine harmonische Entwicklung des gesamten Gemeinschaftsgebiets auf der Grundlage eines polyzentrischen Raumordnungsmodells, eines gleichberechtigten Zugangs zu Infrastruktur und Wissen und eines umsichtigen Umgangs mit dem natürlichen und kulturellen Erbe vonstatten gehen muss, wie vom EUREK vorgeschlagen;
6. fordert, dass zur Stärkung des Zusammenhalts vorrangig die Disparitäten zwischen Zentrum und Peripherie und auf subnationaler Ebene bekämpft werden;
7. betont in diesem Sinne die Bedeutung der Zusammenarbeit und Partnerschaft zwischen Stadtzentren, Stadtgebieten und ländlichen Gebieten, insbesondere denjenigen mit besonderen Benachteiligungen;
8. betont gleichfalls die Rolle der Städte, besonders kleiner und mittlerer Städte, die in besonderem Maße Impulse für Wachstum und territoriale Ausgewogenheit geben können;
9. befürwortet die Verstärkung aller Dimensionen der territorialen Zusammenarbeit – sei sie grenzüberschreitender, transnationaler oder interregionaler Natur;
10. hält es wünschenswert, dass ein Mechanismus zur Förderung von Synergien zwischen den Sektorpolitiken, die nachhaltige Auswirkungen auf die Entwicklung der Regionen in der Union haben, und der Politik der regionalen Entwicklung in Kraft gesetzt wird;
11. fordert, dass die im Weißbuch über Europäisches Regieren vom Juli 2001 befürworteten Maßnahmen angewandt werden, um ein echtes Regieren auf mehreren Ebenen und mehreren Sektoren einhergehend mit der Stärkung der Zusammenarbeit zwischen den drei Ebenen der Territorialpolitik, der regionalen, der nationalen und der europäischen Ebene, auf der Grundlage der Partnerschaft mit allen in Frage kommenden Beteiligten zu gewährleisten;
12. bekräftigt, dass der Grundsatz „Ein Fonds je Programm“ eine Stärkung des integrierten Ansatzes der Kohäsionspolitik ermöglicht und in Einklang steht mit der Grundidee des territorialen Zusammenhalts;
13. fordert, dass für die Messung der Entwicklung der Regionen und die objektive Bewertung der Hindernisse, die dieser Entwicklung im Wege stehen, insbesondere die spezifischen regionalen Benachteiligungen, außer dem BIP neue territoriale Indikatoren festegelegt werde, d.h. der Index der Entfernung vom Zentrum und der Zugänglichkeit, die Ausstattung mit Infrastrukturen und Verkehrsmitteln, das Leistungsniveau in den Bereichen Forschung und Innovation sowie Bildung und Ausbildung, der Grad der Diversifizierung der Produktivität in dem betreffenden Gebiet und die Arbeitslosenrate;
14. fordert die Kommission auf, ein System zur Prüfung der Auswirkungen der verschiedenen Gemeinschaftspolitiken auf den territorialen Zusammenhalt der Union zu schaffen und betont die Rolle des Europäischen Parlaments bei der Weiterverfolgung der Ergebnisse;
15. wiederholt die im dritten Kohäsionsbericht im Februar 2004 erhobene Forderung, im Parlament und im Rat eine „gemeinschaftliche Strategie für den Zusammenhalt“ anzunehmen, in der für die Staaten und Regionen klare Prioritäten und konkrete Leitlinien vorgegeben sind, die den regionalen Pfeiler der Strategie der nachhaltigen Entwicklung der Union darstellen und sich auf die Grundsätze und politischen Zielvorgaben des EUREK stützen würde;
16. fordert die Kommission auf, vor 2007 ein Weißbuch über das Ziel des territorialen Zusammenhalts auszuarbeiten, in dem insbesondere dargelegt wird, wie dieses Ziel in den nationalen strategischen Plan jedes Mitgliedstaats integriert werden soll;
16. beauftragt seinen Präsidenten, diese Entschließung dem Rat und der Kommission zu übermitteln.
BEGRÜNDUNG
Einleitung
Terminologie
Der territoriale Zusammenhalt bringt das Ziel einer ausgewogenen und dauerhaften Entwicklung der Europäischen Union (EU) in territorialer Hinsicht zum Ausdruck. Tatsächlich beruht der Begriff „territorialer Zusammenhalt“ auf dem Begriff des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts, wobei er diesen weiterführt, und bereichert ihn um eine Querschnittsdimension, die territoriale Dimension.
Als politisches Ziel besteht er in der Förderung einer harmonischen und ausgewogenen Entwicklung der gesamten Europäischen Union durch die Integration der territorialen Dimension in die Gemeinschaftspolitiken.
Die territoriale Dimension des Zusammenhalts setzt eine Organisation des Gebiets auf europäischer Ebene voraus, um eine wirkliche Raumordnung in Europa zu verwirklichen, insbesondere was die Verwaltung der Netze und der Dienstleistungen, materiell oder immateriell, betrifft.
Entwicklung des Begriffs
Die Einheitliche Europäische Akte hat das Erfordernis eingeführt, die Unterschiede zwischen den Gebieten der Union zu verringern. In den aufeinanderfolgenden Überarbeitungen der Verträge wurde jedoch die territoriale Dimension des Zusammenhalts vergessen.
Obwohl der Vertrag von Amsterdam den territorialen Zusammenhalt erwähnt, hat er ihn nicht in das Kapitel über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt aufgenommen, sondern in den Artikel über die Dienste von wirtschaftlichem Interesse; dies erklärt, weshalb der territoriale Zusammenhalt keine praktische und effektive Dimension erlangt hat, die jedoch wünschenswert wäre.
Im Vertrag über eine Verfassung für Europa wird der wirtschaftliche, soziale und territoriale Zusammenhalt ein wesentliches Ziel der Europäischen Union (Artikel I-3). Außerdem stellt Artikel III-220 („Die Union entwickelt und verfolgt weiterhin ihre Politik zur Stärkung ihres wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts, um eine harmonische Entwicklung der Union als Ganzes zu fördern“) den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt in den Mittelpunkt jeder Politik der EU, da er auf die Förderung einer harmonischen Entwicklung der gesamten Union abzielt. Im Laufe der letzten Jahre wurde der Begriff territorialer Zusammenhalt nach und nach in verschiedene Entschließungen[1] des Europäischen Parlaments, wenn auch nur aus einem minimalistischen Blickwinkel betrachtet, einbezogen, um auf besonders von der Regionalentwicklung außer Acht gelassene Gebiete (ländliche Gebiete, Randgebiete, Berggebiete, Gebiete in Insellage, Gebiete mit ständigen Nachteilen) aufmerksam zu machen. In den letzten Entschließungen des Europäischen Parlaments (insbesondere in der Entschließung zum Dritten Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt[2]) stellt man fest, dass der Begriff territorialer Zusammenhalt mehr Raum erhält und ein wirkliches Werkzeug der Regionalentwicklung für das gesamte Gebiet der EU wird.
I. Der territoriale Zusammenhalt: vom Konzept zur operationellen Umsetzung: der Weg von Lissabon
1. Definition
Zu einem gemeinsamen Vorhaben
Der erste formelle Versuch einer Definition ist im Dritten Bericht der Europäischen Kommission über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt enthalten: „Der Begriff des territorialen Zusammenhalts geht über den des wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalts hinaus, indem er ihn gleichzeitig erweitert und verstärkt. Das politische Ziel besteht darin, durch Abbau von Disparitäten, Verhindern territorialer Ungleichgewichte sowie Durchführung sektoraler Politiken mit räumlichen Auswirkungen einerseits und einer kohärenteren Regionalpolitik andererseits zu einer ausgewogeneren Entwicklung beizutragen. Darüber hinaus geht es darum, die territoriale Integration zu verbessern und die Zusammenarbeit zwischen den Regionen zu fördern.“
Dann stellen die Schlussfolgerungen der informellen Tagung des Rates der Minister für Raumordnung vom November 2004 in Rotterdam klar, dass der territoriale Zusammenhalt es ermöglicht, das Ziel einer ausgewogenen und dauerhaften Entwicklung der EU in territorialer Hinsicht zum Ausdruck zu bringen, dass der Begriff gleichzeitig die sektorübergreifende und die niveauübergreifende Dimension berücksichtigt.
Künftig muss dem Begriff Inhalt verliehen werden, er muss operativ gemacht werden, damit die 25 Mitgliedstaaten dasselbe gemeinsame Vorhaben einer wirklichen Koordinierung der europäischen Raumordnung anstreben. Tatsächlich wird die Notwendigkeit des territorialen Zusammenhalts angesichts der neuen Herausforderungen der EU, nämlich des Gelingens der Erweiterung und der Steigerung ihrer globalen Wettbewerbsfähigkeit, unausweichlich.
In praktischer Hinsicht kann der territoriale Zusammenhalt Wirkung zeigen, da seine Umsetzung eine Koordinierung voraussetzt, die jetzt dank politischer Impulse möglich ist. Es handelt sich in der Tat nicht darum, eine hierarchisierte und von der EU getrennte Territorialpolitik zu schaffen, sondern darum, die territoriale Dimension in die Gemeinschaftspolitiken einzubeziehen, ohne zusätzliche administrative oder rechtliche Zwänge hinzuzufügen.
Die Chancengleichheit in Bezug auf das Territorium
Der territoriale Zusammenhalt entspricht dem Grundsatz der Gerechtigkeit zwischen den Bürgern, wo auch immer sie leben, was Maßnahmen voraussetzt, die auf die Schaffung einer Gleichbehandlung zwischen ihren Gebieten abzielt, unter besonderer Berücksichtigung der Vielfalt ihrer jeweiligen geografischen und demographischen Situation. So muss der Begriff des territorialen Zusammenhalts für die gesamte Union gelten.
2. Territoriale Herausforderungen
Integration ohne Vereinheitlichung
Das Gebiet der EU ist gekennzeichnet durch eine große geografische und kulturelle Vielfalt, die auf einen beschränkten Raum konzentriert ist. Dieser Aspekt unterscheidet es von anderen großen Weltwirtschaftsräumen wie den Vereinigten Staaten, Japan und dem Mercosur. Die Vielfalt, die möglicherweise einer der wichtigsten Faktoren für das Wachstum der EU ist, muss in dem Maß erhalten werden, wie die europäische Integration fortschreitet. Somit müssen die Politiken, die auf die räumliche und städtische Struktur der EU einwirken, die territoriale Kontinuität der Union fördern, ohne jedoch die jeweilige lokale und regionale Identität zu vereinheitlichen, da diese zur Bereicherung der Lebensqualität der Gesamtheit der Bürger beiträgt.
Das neu entstehende europäische Territorium schafft nicht die nationalen, regionalen, lokalen Gebiete ab, im Gegenteil, denn die Raumordnung auf europäischer Ebene hat zum Ziel, jede Besonderheit als Wachstumsquelle zu optimieren.
Während der Begriff der reinen grenzüberschreitenden Entwicklung einschränkend ist, fördert der territoriale Zusammenhalt die globale Vorstellung einer ausgewogenen Erschließung des Gebiets.
Polyzentrische Entwicklung
Derzeit gibt es nur eine einzige große geografische Zone der wirtschaftlichen Integration von weltweiter Bedeutung: der Kern der EU, begrenzt durch die Metropolen London, Paris, Mailand, München und Hamburg.
Mit der Erweiterung nach Osten erhält die Herausforderung des Zusammenhalts eine neue Dimension, da die EU noch nie mit einer so ausgeprägten Zunahme der Ungleichgewichte konfrontiert war.
Die Fortführung einer räumlichen Entwicklung, die auf eine einzige dynamische Zone der weltweiten Integration konzentriert ist, wird nicht die Verringerung der Unterschiede zwischen dem Kern und einer Peripherie fördern, die sich noch erweitert. Die Konzentration des Reichtums auf ein Siebtel der Fläche der Gemeinschaft kann einer längerfristigen Integration beträchtlich schaden, da sie selbst die zu geringe Ausnutzung der Ressourcen zur Folge hat, die im größeren Teil des Territoriums, das sich aus Randgebieten zusammensetzt, vorhanden sind.
In dieser Perspektive muss die Entwicklung eines polyzentrischen Modells (und nicht länger ein Entwicklungsmodell Zentrum-Peripherie) ein Schlüsselelement der Strategie des territorialen Zusammenhalts der Union bilden. Das im Mai 1999 auf der informellen Tagung des Rates der Minister für Raumordnung angenommene Europäische Raumentwicklungskonzept (EUREK) stellt eine solide Grundlage dar, um eine wirksame europäische Raumordnung in Angriff zu nehmen.
Strategische Bedeutung der städtischen Zentren
Die Politik des Zusammenhalts muss nicht nur die ärmsten Regionen mit einer besonderen Situation (äußerste Randlage, Insellage, Berggebiet, Unterbevölkerung) erreichen und die regionale Zusammenarbeit in ihrer grenzübergreifenden, transnationalen und interregionalen Dimension verstärken, sondern auch die städtischen Zentren mit den ländlichen Gebieten und den Regionen in Randlage koordinieren; die Städte jedweder Größe müssen als wesentliche Elemente für das Wachstum umfassenderer Gebiete betrachtet werden.
Neue territoriale Indikatoren
Es müssten neben dem BIP neue territoriale Kriterien und territoriale Indikatoren geschaffen werden, um die Entwicklung einer Region und die Hindernisse für diese Entwicklung zu messen, wie besondere territoriale Nachteile, Entfernung vom Zentrum und Zugänglichkeit, Ausstattung mit Infrastrukturen und Verkehrsmitteln, Umfang der Tätigkeiten in den Bereichen Forschung und Innovation, Bildung und Ausbildung, Umfang der Diversifizierung der Produktivität in dem Gebiet.
3. Vektoren des territorialen Zusammenhalts
Der territoriale Zusammenhalt im Mittelpunkt der Strategien von Lissabon und Göteborg
Das Territorium ist ein strategisches Element für jedes integrierte Konzept der nachhaltigen Entwicklung. Es bildet den günstigsten Rahmen für die Vereinbarkeit der drei Aspekte: Wettbewerbsfähigkeit, sozialer Zusammenhalt, Umwelt. Es ist nun erforderlich, die Kohäsionspolitik in auf Gemeinschaftsebene festgelegte strategische Orientierungen einzubeziehen und eine regionale und territoriale Ausprägung der Strategie von Lissabon und Göteborg sicherzustellen. Die Fortschritte, die im Rahmen der Lissabonner Strategie erzielt wurden, sind verhältnismäßig enttäuschend. In den vergangenen vier Jahren war das nachhaltige Wirtschaftswachstum in der EU wesentlich geringer als in anderen Industrieländern oder Schwellenländern. In diesem Zusammenhang sei bemerkt, dass die Vielfalt und der Reichtum der spezifischen Potenziale der europäischen Regionen nicht genügend berücksichtigt wurden. Durch die politischen Konzepte und eine bessere Koordinierung der sektoralen Politiken zur integrierten territorialen Entwicklung, die es den Städten und den Regionen ermöglicht, ihre endogenen Potenziale zu nutzen und in wichtigen Fragen effizient zusammenzuarbeiten, kann die Strategie verstärkt werden.
Die Verbindung der sektoralen Politiken mit den Strukturpolitiken
Die wirtschaftlichen Unterschiede zwischen den Staaten haben sich um ein Drittel verringert (das BIP Irlands erhöhte sich zwischen 1988 und 2000 von 64% auf 119% des Unionsdurchschnitts), doch auf regionaler Ebene ist das Ergebnis weniger gut, auch wenn sich der durchschnittliche Abstand zwischen den Regionen im gleichen Zeitraum um ein Fünftel verringert hat; ganz allgemein zeigen die infraregionalen Unterschiede steigende Tendenz, insbesondere in den Großstadtregionen: hier spielen andere Faktoren eine Rolle, und vor allem haben bestimmte Gemeinschaftspolitiken eine wesentlich stärkere territoriale Auswirkung als die europäische Regionalpolitik allein.
Die Problematik der territorialen Auswirkungen der nichtterritorial orientierten Gemeinschaftspolitiken (der sogenannten sektoralen Politiken, beispielsweise GAP, Umwelt, Verkehr, Wettbewerb, Forschung) ist nicht neu. Im derzeitigen Kontext ist eine gewisse Entwicklung der sektoralen Gemeinschaftspolitiken in Richtung auf einen besseren territorialen Zusammenhalt (Entwicklung der GAP insbesondere in Richtung auf die Diversifizierung der ländlichen Entwicklung) festzustellen, doch bleiben zahlreiche Inkohärenzen bestehen: die Gemeinschaftspolitiken werden bei ihrer Umsetzung auf nationaler und regionaler Ebene immer stärker differenziert; die sektorale Gemeinschaftskultur weicht immer stärker von den territorialen Erwartungen der Gebietskörperschaften und der Zivilgesellschaft ab, die „Governance“ der Gemeinschaftspolitiken ist nicht dazu angetan, die Berücksichtigung der territorialen Dimensionen zu fördern.
Die auf mehrere Ebenen verteilte „Governance“ der Territorien
Die Wiederherstellung der Kohärenz zwischen den verschiedenen gemeinschaftlichen (sektoralen oder strukturellen), nationalen und regionalen Maßnahmen in einem Gebiet und die Gewährleistung einer besseren Abstimmung der verschiedenen territorialen Ebenen setzt einen verstärkten Dialog zwischen den drei Ebenen von territorialen Akteuren (infranational, national und gemeinschaftlich) und eine bessere Partnerschaft zwischen öffentlichem und privatem Sektor voraus, wie dies in dem im Mai 2001 von der Europäischen Kommission veröffentlichten Weißbuch „Europäisches Regieren“ ausgeführt wurde.
Das Europäische Raumentwicklungskonzept (EUREK) folgt entschieden dieser Logik der Dezentralisierung, der Subsidiarität und der „Governance“. Es erhebt keineswegs den Anspruch, nationale oder regionale Politiken durch eine europäische Raumordnungspolitik zu ersetzen, sondern fordert dazu auf, die Probleme auf der am besten geeigneten Ebene zu lösen, wobei die Art dieser Probleme und die jedem Staat eigene Organisation zu berücksichtigen sind. Gleichzeitig fordert es jedoch auch dazu auf, diese Probleme auf europäischer Ebene zu behandeln, und der Beitrag des EUREK besteht darin, den für die Zusammenarbeit erforderlichen europäischen Bezugsrahmen vorzuschlagen. Außerdem schließt das EUREK das Konzept der nachhaltigen Entwicklung ein, indem es die Notwendigkeit unterstreicht, die wirtschaftlichen, sozialen und umweltlichen Aspekte der Entwicklung zusammenzuführen und auf den verschiedenen Ebenen die öffentliche Akteure, aber auch die Unternehmen und die Zivilgesellschaft zu beteiligen, mit anderen Worten, mit Blick auf die „Governance“ und nicht nur auf das „Government“ tätig zu werden.
Koordination auf europäischer Ebene
Die Koordination auf europäischer Ebene sollte von der Europäischen Kommission übernommen werden, wobei sie sich vor allem auf die Arbeiten und die Instrumente des Beobachtungsnetzes für die Europäische Raumordnung (ORATE) stützen sollte.
Um die Auswirkungen dieser Politiken auf die nachhaltige Entwicklung und den Zusammenhalt der Union aufgrund des überarbeiteten EUREK systematisch zu ermitteln, sollte die Kommission ein Verfahren zur strategischen Bewertung der Auswirkung auf die Raumordnung entwickeln. Dieses Verfahren würde es außerdem ermöglichen, die bestehenden Interaktionen zwischen den Gemeinschaftspolitiken zu ermitteln, die für den gleichen Themenbereich oder den gleichen Raumordnungskontext gelten.
Der wirtschaftliche, soziale und territoriale Zusammenhalt als Endziel der Raumordnung
Die Raumordnung ist der räumliche Ausdruck der wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Politiken. Die Europäische Union besitzt keine Zuständigkeit für den Bereich der Raumordnung. Dies ist in den Verträgen nicht vorgesehen, obgleich es sich um eine heikle Frage für die Staaten handelt. Die für die Raumordnung zuständigen Minister haben diesbezügliche Leitlinien auf Gemeinschaftsebene ausgearbeitet.
In diesem Zusammenhang haben sie auf einer informellen Ratstagung (Potsdam 1999) das Europäische Raumordnungskonzept verabschiedet. Dieses unverbindliche Dokument hatte jedoch insofern einen bedeutenden Einfluss auf politischer Ebene, als es den Konvent veranlasst haben dürfte, den territorialen Zusammenhalt unter die Ziele der Union aufzunehmen. Das EUREK befürwortet eine polyzentrische Entwicklung und eine neue Beziehung zwischen Städten und ländlichen Gebieten. Diese Ziele wurden nach der informellen Ratstagung der Minister im vergangenen November in Rotterdam bekräftigt.
II. Globalisierung der Ziele und Vereinfachung der Finanzinstrumente des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts
Dieses Konzept wurde in die Reform der Strukturfonds ab 2007 einbezogen, denn es zielt auf eine strategische Verbesserung der Kohäsionspolitik durch einen besseren globalen Zusammenhalt, eine Stärkung der regionalen Ebene und eine Integration der territorialen Dimension in die Projekte ab. Allerdings bleibt in Bezug auf die Territorialisierung der anderen Gemeinschaftspolitiken mit regionaler Auswirkung noch einiges zu tun.
1. Eine Verringerung der Zahl der Ziele und der Programme für mehr Kohärenz
Die Verringerung der Zahl der Ziele für den kommenden Programmierungszeitraum soll der neuen Regional- und Kohäsionspolitik eine stärkere Kohärenz verschaffen.
Die Bemühungen konzentrieren sich auf drei Bereiche: Konvergenz, Wettbewerbsfähigkeit, Europäische territoriale Zusammenarbeit. Diese drei Bereiche ersetzen die drei Ziele der Strukturfonds und die vier Initiativprogramme der Gemeinschaft (INTERREG, URBAN, EQUAL und LEADER +) des gegenwärtigen Programmierungszeitraums.
Die Technik des „Mainstreaming“ wird zunehmend verwendet: die Integration der Betätigungsfelder der Gemeinschaftsinitiativen sowie der innovativen Maßnahmen in die Ziele und die Prioritäten der operationellen Programme.
2. Eine Verringerung der Zahl der Fonds für mehr Effizienz
Für die Finanzierung der für den Zeitraum 2000-2006 festgesetzten Ziele gibt es derzeit fünf Fonds (vier Strukturfonds und einen Kohäsionsfonds). Um die Regional- und die Kohäsionspolitik weniger komplex und effizienter zu gestalten, werden die derzeit existierenden fünf Fonds ab 2007 durch drei Fonds ersetzt (Verringerung der Zahl der Fonds), nämlich zwei Strukturfonds (EFRE und ESF) und einen Kohäsionsfonds.
Damit wird der Grundsatz „Ein Fonds je Programm“ angewendet, außer für die sogenannten „Infrastrukturprogramme“, an denen sich EFRE und Kohäsionsfonds gemeinsam beteiligen. Dadurch wird eine Vereinfachung der Verwaltung und der Kontrolle der Fonds sowie eine verbesserte Effektivität der Beteiligungen ermöglicht.
3. Eine stärker auf die vorrangigen Ziele der Europäischen Union ausgerichtete Regionalpolitik
Die Regional- und Kohäsionspolitik für den Zeitraum 2000-2006 zielte darauf ab, die Union zu entwickeln, um die Erweiterung zu erleichtern, und dies ist Wirklichkeit geworden. Sie muss nun eine neue Dynamik finden, um sich den neuen Herausforderungen zu stellen, damit auch das Ziel des territorialen Zusammenhalts Wirklichkeit wird, und zwar unabhängig von dem für die Regional- und Kohäsionspolitik bereitgestellten Budget.
Zu diesem Zweck muss die Regionalpolitik:
– stärker auf die vorrangigen Ziele, die in den Strategien von Lissabon und Göteborg – „wissensbasierte, wettbewerbsfähige und nachhaltige Wirtschaft“ – festgelegt wurden, ausgerichtet werden;
– sich auf die strategischen Leitlinien der Gemeinschaft betreffend den Zusammenhalt konzentrieren;
– dezentralisierter vorgehen, um die Verwaltung zu erleichtern und das beste Ergebnis für die gesamte Union und ihre Bürger zu erreichen;
– den territorialen Besonderheiten, nämlich den kulturellen, historischen, sprachlichen und geografischen Besonderheiten jedes Territoriums, Rechnung tragen.
III. Ein neues Konzept zur Umsetzung der Ziele und Fonds für wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt
1. Die Territorialisierung der Politik der Gemeinschaft hinsichtlich des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts
Die Kommission hat in ihrem dritten Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt im Februar 2004 darauf hingewiesen, dass die Erweiterung mit einer beträchtlichen Zunahme der Ungleichheiten zwischen den Regionen einherging. Zudem kam es in einigen Regionen des Europas der Fünfzehn zu keiner realen Konvergenz, weshalb die Ungleichheiten auch dort zunehmen.
Die Regionen scheinen im Bereich der Kohäsionspolitik die privilegierteste Ebene darzustellen: Da sie ihre Möglichkeiten und Defizite gut einschätzen können, sind sie besser dazu in der Lage, ihre Bedürfnisse zu ermitteln und vorhandene Mittel optimal einzusetzen. Der Vertrag über eine Verfassung für Europa räumt den Regionen deshalb einen größeren Raum ein, was sowohl auf die Ermittlung ihrer Bedürfnisse zutrifft als auch auf die Nachbehandlung der Gemeinschaftsziele im Zusammenhang mit einer Ausweitung der Finanzautonomie.
Zusätzlich führt die Kommission das Prinzip der Dezentralisierung ein, das auf eine effektivere Gestaltung der Regionalpolitik abzielt. Der dritte Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt empfiehlt eine Aufteilung der verschiedenen Zuständigkeiten zwischen den entsprechenden Institutionen, die für den Haushalt verantwortlich sind, sowie eine ordnungsgemäße Umsetzung der betreffenden Programme. Hierfür wird eine Unterscheidung zwischen der EU auf der einen und den Mitgliedstaaten und Regionen auf der anderen Seite vorgenommen. Eine Dezentralisierung entsprechend dieser Ebenen erscheint notwendig, um die Grundsätze der Subsidiarität und der verantwortungsvollen Staatsführung angemessen zu berücksichtigen. An dieser Stelle sei darauf hingewiesen, dass die Regionen je nach Mitgliedstaat unterschiedliche Größen und Befugnisse aufweisen und dass eine vorherige Abstimmung unerlässlich erscheint.
Die Bedeutung der Regionen bei der Bestimmung ihrer Bedürfnisse
In Artikel III-365§3 stärkt die EU-Verfassung die Position des Ausschusses der Regionen. Er wird bei der Verabschiedung Europäischer Gesetze oder Rahmengesetze im Bereich des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts systematisch eingebunden. Seine rechtliche Position gestattet es ihm, sich in zweierlei Fällen direkt an den Europäischen Gerichtshof zu wenden und als Partei in einem Rechtsstreit aufzutreten: bei Fragen im Bereich seiner Vorrechte und zum Grundsatz der Subsidiarität (Art.8, Protokoll über „die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit“). Die Bedeutung der Regionen bei der Umsetzung der Strukturpolitik entspricht dem Zentralisationsgrad des jeweiligen Mitgliedstaates. Deshalb wird bei der künftigen Entwicklung der Gemeinschaft im Sinne einer Effektivitätssteigerung eine zunehmende Dezentralisierung angestrebt. Die Herausbildung einer regionalen Ebene bzw. deren Anerkennung ist eine Garantie für Partnerschaft und Zusammenarbeit und folglich die Basis für verantwortungsvolle Staatsführung. Dabei trägt jedoch der Staat auch weiterhin die finanzielle Verantwortung für die Umsetzung der Struktur- und Kohäsionsfonds.
Wachsende regionale Finanzautonomie und die Umsetzung und Weiterbehandlung der Ziele der Gemeinschaft
Die Regionen haben die Angewohnheit entwickelt, bereits bei der Planung ihrer Projekte eine mögliche finanzielle Unterstützung seitens der Gemeinschaft zu berücksichtigen. Deshalb werden immer mehr Gemeinschaftsprogramme in den Mitgliedsstaaten von den Verwaltungen in den betroffenen regionalen Körperschaften umgesetzt.
Im dritten Bericht über wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt schlägt die Kommission vor, dass jeder Mitgliedstaat im Einklang mit den strategischen Ausrichtungen der Gemeinschaft für den Zusammenhalt einen Referenzrahmen etabliert. Die Vorschriften über die Zuschussfähigkeit der Ausgaben für die Projekte werden entsprechend dem Vorschlag der Kommission nicht mehr auf Gemeinschaftsebene, sondern im Einklang mit den entsprechenden Verfahren der Mitgliedstaaten festgelegt. Die Mitgliedstaaten werden also dazu angehalten, die aktive Beteiligung der Regionen bei der Ausarbeitung der Referenzrahmen und der Festlegung der Vorschriften über die Zuschussfähigkeit nicht nur zuzulassen, sondern zu fördern, da die Lösung der Probleme von der Umsetzung einer kohärenten Strategie auf der Ebene der gesamten Region abhängt. Dieses Szenario verdeutlicht die effektive Umsetzung der Grundsätze der Subsidiarität und der Dezentralisierung auf zwei Ebenen.
Zusammenfassend kann festgestellt werden, dass die Regionen künftig die geeignete territoriale Ebene für die Umsetzung der Wirtschafts- und Sozialpolitik bilden.
2. Die Umsetzung der territorialen Gliederung in der europäischen Wirtschafts- und Sozialpolitik
In Bezug auf den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt ist eine Verknüpfung zwischen regionaler, staatlicher und europäischer Ebene sowie den verschiedenen Politikbereichen der Gemeinschaft notwendig.
Territorialisierung der sektorenorientierten Politik der Gemeinschaft als Grundlage für wachsenden Zusammenhalt
Die sektorenorientierte Gemeinschaftspolitik wird immer öfter in Frage gestellt, da bei ihrer Umsetzung das Risiko besteht, dass territoriale Ungleichheiten vernachlässigt werden, was negative Auswirkungen auf die globale Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft der EU hat. Es ist deshalb notwendig, entsprechende Korrekturen vorzunehmen und durch eine Verringerung der bestehenden Unterschiede, Vermeidung territorialer Ungleichheiten sowie einen stärkeren Zusammenhalt in der sektorenorientierten und regionalen Politik eine ausgewogenere Entwicklung zu ermöglichen.
Durch eine räumliche Koordination der Entwicklungsmaßnahmen wird die Gemeinschaftspolitik kohärenter und fassbarer, was zu einer Stärkung des Zusammenhalts führt. Darüber hinaus kommt es durch die Berücksichtigung der territorialen Besonderheiten, wozu die Regionen in der Lage wären, zu einer Erhöhung der Effektivität der verfolgten Politik. In diesem Sinne muss auch die Zusammenarbeit zwischen den Regionen angeregt werden. Folglich trägt die wachsende Bedeutung der territorialen Körperschaften während der Verhandlungsphase und der Kontrolle bei der Umsetzung der sektorenorientierten Politik zur Verwirklichung des territorialen Zusammenhalts bei.
Austausch einer Umfangslogik durch eine Flusslogik
Die Absicht einiger Mitgliedstaaten, den Gemeinschaftshaushalt zu verkleinern, was eine Verminderung der Mittel für die Regionalpolitik in Verbindung mit dem so genannten „phasing out“ (Überschreitung der Schwelle von 75% des BIP der Gemeinschaft infolge des statistischen Effekts der Erweiterung) zur Folge hat, führt zur Suche nach einer neuen Verwendung der Fonds, wobei finanziell und geographisch eine Hebelwirkung der Regionalpolitik bevorzugt wird.
Die wachsende gegenseitige Abhängigkeit innerhalb der Politikbereiche der Gemeinschaft macht einen Zusammenhalt zwischen ihnen notwendig, um ihre Dynamik und ihre Effektivität zu fördern.
So kann mit einem geringeren finanziellen Aufwand ein besseres Ergebnis erzielt werden, wenn die verfügbaren Mittel bestmöglich genutzt werden. In diesem Sinne plädiert die Kommission in ihrem Vorschlag für den Zeitraum 2007–2013 für eine Dezentralisierung und eine Konzentration nach dem Prinzip „ein Fonds pro Programm“.
Verminderung der interregionalen Ungleichheiten
Wirtschaftlicher und sozialer Zusammenhalt ist eines der Ziele der Europäischen Union. Ohne territorialen Zusammenhalt kann dieses Ziel jedoch nicht verwirklicht werden. Territorialer Zusammenhalt ist indes ohne eine Verminderung der strukturellen Ungleichheiten zwischen den Regionen nicht denkbar. Deshalb müssen vor allem die Regionen untereinander zusammenarbeiten, um ihre Probleme zu lösen und ihre Möglichkeiten besser auszuschöpfen, wodurch der territoriale Zusammenhalt gestärkt wird und sozialer und wirtschaftlicher Zusammenhalt ermöglicht werden. Die Gemeinschaftsinitiative INTERREG hat positive Auswirkungen auf die Regionen im grenznahen Bereich gehabt und kann als Erfolg betrachtet werden. Das neue Ziel der europäischen territorialen Zusammenarbeit, für das die im Rahmen der INTERREG gewonnenen positiven Erfahrungen genutzt werden, besteht in der Intensivierung der grenzüberschreitenden, transnationalen und interregionalen Ebene. Für eine Stärkung der transnationalen Zusammenarbeit muss neben dem Verwaltungsausschuss der Programme ein strategischer Ausschuss pro Programm eingerichtet werden, der die strukturelle Ausrichtung der regionalen Entwicklung festlegt.
VERFAHREN
|
Titel |
Die Rolle des territorialen Zusammenhalts bei der regionalen Entwicklung | ||||||||||||
|
Verfahrensnummer |
|||||||||||||
|
Grundlage in der Geschäftsordnung |
Art. 45 | ||||||||||||
|
Federführender Ausschuss |
REGI | ||||||||||||
|
Mitberatende(r) Ausschuss/Ausschüsse |
|
|
|
|
| ||||||||
|
Nicht abgegebene Stellungnahme(n) |
|
|
|
|
| ||||||||
|
Verstärkte Zusammenarbeit |
|
|
|
|
| ||||||||
|
In den Bericht aufgenommene(r) Entschließungsantrag / -anträge |
|
|
| ||||||||||
|
Berichterstatter(in) |
Ambroise Guellec 19.1.2005 |
| |||||||||||
|
Ersetzte(r) Berichterstatter(in) |
|
| |||||||||||
|
Prüfung im Ausschuss |
30.3.2005 |
21.4.2005 |
|
|
| ||||||||
|
Datum der Annahme |
16.6.2005 | ||||||||||||
|
Ergebnis der Schlussabstimmung |
Ja-Stimmen: Nein-Stimmen: Enthaltungen: |
46 1 2 | |||||||||||
|
Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Mitglieder |
Alfonso Andria, Stavros Arnaoutakis, Jean Marie Beaupuy, Rolf Berend, Jana Bobošíková, Graham Booth, Bairbre de Brún, Giovanni Claudio Fava, Iratxe García Pérez, Eugenijus Gentvilas, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Ambroise Guellec, Konstantinos Hatzidakis, Mieczysław Edmund Janowski, Gisela Kallenbach, Miloš Koterec, Constanze Angela Krehl, Miroslav Mikolášik, Francesco Musotto, Lambert van Nistelrooij, Jan Olbrycht, István Pálfi, Markus Pieper, Francisca Pleguezuelos Aguilar, Bernard Poignant, Elisabeth Schroedter, Alyn Smith, Grażyna Staniszewska, Catherine Stihler, Kyriacos Triantaphyllides, Vladimír Železný | ||||||||||||
|
Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Stellvertreter(innen) |
Alfredo Antoniozzi, Inés Ayala Sender, Jan Březina, Simon Busuttil, Den Dover, Mojca Drčar Murko, Richard Falbr, Věra Flasarová, Karl-Heinz Florenz, Louis Grech, Ewa Hedkvist Petersen, Eluned Morgan, Mirosław Mariusz Piotrowski, Richard Seeber, Thomas Ulmer | ||||||||||||
|
Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Stellv. (Art. 178 Abs. 2) |
Sharon Margaret Bowles, Albert Deß, Janusz Wojciechowski | ||||||||||||
|
Datum der Einreichung – A[6] |
25.7.2005 |
A6‑0251/2005 | |||||||||||
- [1] T4-0399/1998 vom 2.7.1998 über die Raumordnung und das EUREK; T5-0474/2001 vom 20.9.2001 über die Strukturfonds; T5-0060/2002 vom 7.2.2002 Zweiter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt.
- [2] T5-0365/2004 vom 22.4.2004 Dritter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt.