INFORME sobre el papel de la cohesión territorial en el desarrollo regional
25.7.2005 - (2004/2256(INI))
Comisión de Desarrollo
Ponente: Ambroise Guellec
PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO
sobre el papel de la cohesión territorial en el desarrollo regional
El Parlamento Europeo,
– Vistos el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa y, en particular, los artículos I-3, I-14, II-96, III-220, el apartado 3 del artículo III-365 y el artículo 8 del Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad,
– Vistos el Tratado de la Unión Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, modificados por el Acta Única Europea y por los Tratados de Maastricht, Amsterdam y Niza, y en particular los artículos 158 y 159 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea,
– Vistas su Resolución de 7 de febrero de 2002[1] sobre el segundo informe de la Comisión sobre la cohesión económica y social y su Resolución de 22 de abril de 2004[2] sobre el tercer informe de la Comisión,
– Vista su Resolución de 2 de septiembre de 2003[3] sobre las regiones estructuralmente desfavorecidas (islas, regiones de montaña y regiones con baja densidad de población) en el contexto de la política de cohesión y de sus perspectivas institucionales,
– Vista su Resolución de 29 de junio de 1995[4] sobre el documento de la Comisión sobre Europa 2000+ "Cooperación para la Ordenación del Territorio",
– Visto el Plan Europeo de Ordenación del Territorio (PEOT), aprobado en Potsdam en 1999 por el Consejo informal de Ministros responsables de Ordenación del Territorio,
– Visto el Libro Blanco sobre la gobernanza europea, adoptado por la Comisión en julio de 2001,
– Visto el dictamen del Comité de las Regiones de 10 de abril de 2003 sobre la cohesión territorial en Europa,
– Vistos los informes del Observatorio en red de la ordenación del territorio europeo (ORATE), el de 2004 sobre la cohesión territorial y el informe intermedio de la primavera de 2005 titulado «En busca de potenciales territoriales»,
– Visto el estudio sobre el futuro de la política de cohesión, de febrero de 2005, elaborado por Notre Europe a petición de la Comisión de Desarrollo Regional,
– Vistas las conclusiones del Consejo informal de ordenación del territorio celebrado en Rotterdam el 29 de noviembre de 2004,
– Vistas las conclusiones del Consejo informal de Ministros sobre la política regional y la cohesión territorial de los días 20 y 21 de mayo de 2005, así como su proyecto de elaborar, de aquí a 2007, un documento titulado «Estado de los territorios y perspectivas de la Unión Europea»,
– Visto el artículo 45 de su Reglamento,
– Visto el informe de la Comisión de Desarrollo Regional (A6‑0251/2005),
A. Considerando que la cohesión representa uno de los objetivos estratégicos de la Unión, puesto que su finalidad es promover un desarrollo armonioso y homogéneo del conjunto del territorio y que, tras la ampliación, la Unión tiene que incrementar la eficacia de la política de cohesión, habida cuenta de las disparidades mucho mayores que se manifiestan en una Comunidad de 25 Estados miembros,
B. Considerando que la cohesión territorial se convierte en un nuevo objetivo de la Unión, que complementa el objetivo de cohesión económica y social y le otorga una dimensión transversal, valedera para el conjunto del territorio y para el conjunto de las políticas comunitarias,
C. Considerando que una política de cohesión territorial a escala comunitaria es de importancia decisiva para el desarrollo de la Unión, puesto que aporta un «valor añadido comunitario» fundamental, capaz de reforzar las perspectivas de desarrollo sostenible,
D. Considerando que la finalidad última de la cohesión territorial es desarrollar al máximo el conjunto del territorio, evitar la concentración geográfica de las actividades y mejorar las condiciones de vida de todos los habitantes, asegurando en particular la igualdad entre hombres y mujeres,
E. Considerando que los recursos naturales regionales y su valorización industrial tienen una gran importancia para el desarrollo de las regiones, pero también para toda la Unión Europea, y que benefician, por lo tanto, a todos los ciudadanos de la Unión,
F. Considerando que la integración de la dimensión territorial en las políticas comunitarias es necesaria y forma parte de la constatación de la repercusión real de las políticas sectoriales en el territorio de la Unión, en particular las políticas de transportes, de medio ambiente, de competencia y de investigación,
G. Considerando que la revisión intermedia de las estrategias de Lisboa y Gotemburgo ha sido relativamente decepcionante en cuanto a la oportunidad de incluir la dimensión territorial entre los objetivos prioritarios de la Unión,
H. Considerando que el método para fijar las orientaciones estratégicas de la Comunidad para la política de cohesión incluye la cohesión territorial como marco para la intervención de los Fondos,
1. Considera que la cohesión territorial es un objetivo fundamental de la ordenación del territorio de la Unión y da sentido a la política de desarrollo regional;
2. Afirma que la cohesión territorial se expresa con arreglo al principio de equidad entre los ciudadanos, independientemente del lugar de la Unión en el que viven;
3. Pide, en consecuencia, que el desarrollo regional se base en programas que garanticen la igualdad de trato entre los territorios, preservando su diversidad, lo cual implica, en particular, una accesibilidad adecuada de los servicios de interés general (SIG) y los servicios de interés económico general (SIEG);
4. Pide que la dimensión territorial se considere un elemento primordial de las estrategias de Lisboa y Gotemburgo;
5. Reafirma que un desarrollo armonioso del conjunto del territorio de la Unión debe basarse en la aplicación de un modelo espacial, policéntrico, en la igualdad de acceso a las infraestructuras y los conocimientos y en una gestión responsable del patrimonio natural y cultural, según propone el PEOT;
6. Reclama que, para reforzar la cohesión, se eliminen prioritariamente las distorsiones centro-periferia y las disparidades de ámbito nacional;
7. Subraya, en este sentido, la importancia de la cooperación y la asociación entre los centros urbanos, los sectores periurbanos y las zonas rurales, en particular las afectadas por carencias específicas;
8. Subraya asimismo el papel de las ciudades, en particular de las ciudades pequeñas y medianas, como vector privilegiado de crecimiento y equilibrio territorial;
9. Preconiza el refuerzo de todas las dimensiones de la cooperación territorial, sea ésta transfronteriza, transnacional o interregional;
10. Desea que se establezca un mecanismo de cruce entre las políticas sectoriales con fuerte repercusión en el desarrollo de los territorios de la Unión y la política de desarrollo regional;
11. Manifiesta su deseo de que se apliquen las medidas preconizadas por el Libro Blanco sobre la gobernanza europea de julio de 2001, para llegar a una verdadera gobernanza de múltiples niveles y sectores, con el refuerzo de la cooperación entre los agentes territoriales de los tres niveles, regional, nacional y europeo, y basada en el principio de asociación con todos los agentes pertinentes;
12. Reafirma que el principio «un fondo por programa» permite reforzar el enfoque integrado de la política de cohesión y forma parte de la lógica de la cohesión territorial;
13. Pide que, para medir el desarrollo de las regiones y evaluar objetivamente los obstáculos al desarrollo, en particular, las desventajas territoriales específicas, se utilicen, además del PIB, nuevos indicadores territoriales, a saber, el índice de periferia y de accesibilidad, la dotación en infraestructuras y transporte, el nivel de actividad en investigación e innovación, así como en educación y formación, el nivel de diversificación de la productividad en la zona y la tasa de desempleo;
14. Pide a la Comisión que establezca un sistema de verificación de las repercusiones de las distintas políticas comunitarias en la cohesión territorial de la Unión y hace hincapié en el papel del Parlamento Europeo en el seguimiento de los resultados;
15. Reitera la solicitud contenida en el tercer Informe sobre la Cohesión, de febrero de 2004, relativa a la adopción, en el Parlamento y en el Consejo, de una «estrategia comunitaria para la cohesión» que defina prioridades claras y directrices concretas para los Estados y las regiones, que constituirá el aspecto regional de la estrategia de desarrollo sostenible de la Unión, basado en los principios y objetivos de la política del PEOT;
16. Pide, por último, a la Comisión que elabore, antes de 2007, un Libro Blanco sobre el objetivo de la cohesión territorial, que precise, en particular, cómo ha de integrarse este objetivo en el plan estratégico nacional de cada Estado miembro;
17. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
Introducción
Terminología
La cohesión territorial es la manifestación del objetivo de un desarrollo equilibrado y duradero de la Unión Europea (UE) en términos territoriales. Efectivamente, la noción de cohesión territorial descansa en la noción de cohesión económica y social, al tiempo que la prolonga y la enriquece con una dimensión transversal, la dimensión territorial.
Como objetivo político, consiste en favorecer un desarrollo armonioso y equilibrado del conjunto de la Unión Europea, pasando por la integración de la dimensión territorial en las políticas comunitarias.
La dimensión territorial de la cohesión supone una organización del territorio a escala europea, para lograr una verdadera ordenación del territorio europeo, especialmente en lo relativo a la gestión de las redes y servicios, tanto materiales como inmateriales.
Evolución de la noción
El Acta Única Europea introdujo la necesidad de reducir las diferencias entre los territorios de la Unión. Sin embargo, las reformas sucesivas de los Tratados han olvidado la dimensión territorial de la cohesión.
Aunque el Tratado de Amsterdam mencione la cohesión territorial, no la sitúa en el capítulo sobre la cohesión económica y social, sino en el artículo relativo a los servicios de interés económico; así se explica por qué la cohesión territorial no ha adquirido una dimensión práctica y efectiva, que sin embargo sería deseable.
En el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, la cohesión económica, social y territorial (CEST) se convierte en un objetivo esencial de la Unión Europea (artículo I‑3). Además, el artículo III-220 («A fin de promover un desarrollo armonioso del conjunto de la Unión, ésta desarrollará y proseguirá su acción encaminada a reforzar su cohesión económica, social y territorial»), coloca la CEST en el corazón de cada política de la UE, ya que persigue la promoción de un desarrollo armonioso para el conjunto de la Unión.
En los últimos años, la noción de cohesión territorial se ha integrado poco a poco en diferentes resoluciones[1] del Parlamento Europeo, pero desde un ángulo minimalista, para llamar la atención sobre zonas especialmente abandonadas por el desarrollo regional (zonas rurales, periféricas, de montaña, insulares, con una dificultad específica permanente). En las últimas resoluciones del Parlamento Europeo (especialmente en la Resolución sobre el tercer informe sobre la cohesión económica y social[2]), se observa que el concepto de cohesión territorial va ganando terreno y se convierte en una verdadera herramienta de desarrollo regional para el conjunto del territorio de la UE.
I. La cohesión territorial: del concepto a la operatividad: el rodeo de Lisboa
1. Definición
Hacia un proyecto común
El primer intento formal de definir este concepto procede de la Comisión Europea, en el tercer informe sobre la cohesión económica y social: «El concepto de cohesión territorial va más allá de la idea de cohesión económica y social tanto ampliándola como reforzándola. Desde el punto de vista de la política, el objetivo es ayudar a lograr un desarrollo más equilibrado reduciendo las disparidades existentes, impidiendo los desequilibrios territoriales y aumentando la coherencia tanto de las políticas sectoriales que tienen una repercusión territorial como de la política regional. El objetivo es también mejorar la integración territorial y fomentar la cooperación entre las regiones».
A continuación, las conclusiones del Consejo informal de Ministros responsables de Medio Ambiente en Rotterdam, en noviembre de 2004, precisan que la cohesión territorial permite traducir el objetivo de un desarrollo equilibrado y duradero de la UE en términos territoriales, en un concepto que integra a un tiempo la dimensión multisectorial y multinivel.
Ahora hay que dar un contenido a la noción hacer que sea operativa, para que los 25 Estados miembros converjan hacia el mismo proyecto común de una verdadera coordinación de la ordenación del territorio europeo. La necesidad de cohesión territorial resulta inevitable frente a los nuevos retos de la UE, que son el éxito de la ampliación y el aumento de la competitividad global.
Desde un punto de vista práctico, la cohesión territorial está en condiciones de funcionar, pues para su implantación se requiere una coordinación que ya es posible gracias a un impulso político. No se trata de crear una política territorial jerarquizada y diferenciada para la UE, sino de integrar la dimensión territorial en las políticas comunitarias, sin añadir limitaciones administrativas o jurídicas adicionales.
La igualdad de oportunidades a través del territorio
La cohesión territorial corresponde al principio de equidad entre los ciudadanos, independientemente del lugar en el que vivan, lo que implica unas medidas destinadas a instaurar una igualdad de trato entre sus territorios, teniendo en cuenta por ejemplo la diversidad de sus situaciones geográficas y demográficas. De esta forma, la noción de cohesión territorial debe ser válida para el conjunto de la Unión.
2. Retos territoriales
Integrar sin uniformizar
El territorio de la UE se caracteriza por una gran diversidad geográfica y cultural, concentrada en un espacio limitado. Este aspecto lo distingue de otros grandes espacios económicos mundiales, como los Estados Unidos, Japón y el Mercosur. La diversidad, que es potencialmente uno de los factores principales de crecimiento en la UE, debe preservarse a medida que avanza la integración europea. Así pues, las políticas que actúan sobre la estructura espacial y urbana de la UE deben favorecer la continuidad territorial de la Unión, sin uniformizar las identidades locales y regionales, porque contribuyen a enriquecer la calidad de vida del conjunto de los ciudadanos.
El territorio europeo emergente no acaba con los territorios nacionales, regionales, locales, todo lo contrario, ya que la ordenación territorial en el ámbito europeo tiene como objetivo optimizar cada rasgo específico como fuente de crecimiento.
Así pues, más que la noción reductora del mero desarrollo transfronterizo, la cohesión territorial incluye la idea global de un territorio equilibradamente comunicado.
Desarrollo policéntrico
De momento, sólo existe una gran zona geográfica de integración económica de importancia mundial: el corazón de la UE, delimitado por las metrópolis de Londres, París, Milán, Munich y Hamburgo.
Con la ampliación al Este, el reto de la cohesión adquiere una nueva dimensión, ya que la UE nunca ha vivido un agravamiento tan importante de las disparidades.
La continuación del desarrollo espacial concentrado en una sola zona dinámica de integración mundial no favorecerá la reducción de las disparidades entre el centro y una periferia que se sigue extendiendo. La concentración de las riquezas en la séptima parte de la superficie comunitaria puede ser muy perjudicial para la integración a más largo plazo, porque supone una infraexplotación de los recursos que se encuentran en la mayor parte del territorio, formado por regiones periféricas.
Desde esta perspectiva, el desarrollo de un modelo policéntrico (y no un modelo de desarrollo centro-periferia) debe constituir el elemento clave de la estrategia de cohesión territorial de la Unión. La Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT), adoptada en mayo de 1999 por el Consejo informal de Ministros responsables de Ordenación del Territorio, representa una base sólida para emprender una ordenación eficaz del territorio europeo.
Importancia estratégica de los polos urbanos
La política de cohesión no sólo debe llegar a las regiones más pobres, con una situación particular (ultraperiferia, insularidad, montaña, despoblación) y reforzar la cooperación regional en sus dimensiones transfronterizas, transnacional e interregional, sino también coordinar mejor los centros urbanos con las zonas rurales y las regiones periféricas, de modo que las ciudades, de todos los tamaños, se puedan considerar como elementos esenciales de crecimiento de territorios más amplios.
Nuevos indicadores territoriales
Deberían crearse nuevos criterios e indicadores territoriales para medir, junto al PIB, el desarrollo de una región y los obstáculos para dicho desarrollo, como los obstáculos territoriales específicos, el índice de periferia y de accesibilidad, la dotación en infraestructuras y transporte, el nivel de actividad en investigación e innovación, así como en educación y formación, y el nivel de diversificación de la productividad en la zona.
3. Vectores de la cohesión territorial
Colocar la cohesión territorial en el centro de las estrategias de Lisboa y Gotemburgo
El territorio es un elemento estratégico para cualquier enfoque integrado del desarrollo sostenible. Constituye el marco más favorable para la conciliación de los tres aspectos: competitividad, cohesión social, medio ambiente. Resulta necesario inscribir la política de cohesión en las orientaciones estratégicas definidas en el ámbito comunitario y garantizar una versión regional y territorial de las estrategias de Lisboa y Gotemburgo.
Los progresos realizados dentro del marco de la estrategia de Lisboa son una decepción relativa. En los cuatro últimos años, el crecimiento económico duradero en el seno de la UE ha sido mucho menor que el registrado en otros países industrializados o economías emergentes. Conviene destacar que la diversidad y la riqueza de los potenciales específicos de las regiones europeas no se han tenido en cuenta de forma suficiente.
Los enfoques políticos y una mejor coordinación de las políticas sectoriales dirigidas al desarrollo territorial integrado, que permiten a las ciudades y a las regiones explotar sus potenciales endógenos y cooperar eficazmente sobre cuestiones cruciales, pueden reforzar la estrategia.
Cruzar las políticas sectoriales y las políticas estructurales
Las disparidades económicas entre los Estados se han reducido un tercio (el PIB de Irlanda ha pasado de un 64 % a un 119 % de la media de la Unión entre 1988 y 2000), sin embargo, a escala regional, aunque las diferencias medias se hayan reducido al mismo tiempo en una quinta parte entre regiones, el resultado es menos bueno y de forma general las disparidades subregionales tienen tendencia a crecer, especialmente en el seno de las regiones metropolitanas: otros factores entran en juego, y sobre todo determinadas políticas comunitarias tienen un impacto territorial mucho más importante que la mera política regional europea.
La problemática de los impactos territoriales de las políticas comunitarias no territorializadas (las llamadas sectoriales, por ejemplo PAC, medio ambiente, transporte, competencia, investigación) no es nueva. En el contexto actual, se observa una cierta evolución de las políticas comunitarias sectoriales hacia una mejora de la cohesión territorial (por ejemplo, evolución de la PAC hacia la diversificación del desarrollo rural), pero siguen existiendo numerosas incoherencias: las políticas comunitarias se diferencian cada vez más en su aplicación en el ámbito nacional y regional, la cultura sectorial comunitaria tiene una posición cada vez más inestable con respecto a las expectativas territoriales de las entidades locales y de la sociedad civil, la gobernanza de las políticas comunitarias no favorece que se tengan en cuenta las dimensiones territoriales.
Gobernanza multinivel de los territorios
Recuperar la coherencia entre las diferentes intervenciones comunitarias (sectoriales o estructurales), nacionales y regionales sobre una zona y garantizar una mejor articulación de los diferentes niveles territoriales implica un diálogo reforzado entre los tres niveles de actores territoriales (infranacional, nacional y comunitario) y una cooperación entre los sectores público y privado de mejor calidad, tal y como se señala en el Libro Blanco sobre la Gobernanza presentado por la Comisión Europea en mayo de 2001.
La Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT) se sitúa resueltamente dentro de esta lógica de descentralización, de subsidiariedad y de gobernanza. No pretende en modo alguno reemplazar una política europea de ordenación del territorio por políticas nacionales o regionales, pero invita a resolver los problemas en el ámbito más adecuado posible, habida cuenta de la naturaleza de estos problemas y de la organización propia de cada Estado. Al mismo tiempo, invita también a tratarlos en un ámbito europeo y la aportación de la PEOT es un marco de referencia europeo común, necesario para esta cooperación.
Además, la PEOT incorpora el enfoque del desarrollo sostenible, expresando la necesidad de trabajar conjuntamente con los componentes económicos, sociales y medioambientales del desarrollo y de implicar, a las diferentes escalas, a los actores públicos, pero también a las empresas y a la sociedad civil. Es decir: razonar en términos de gobernanza, y no meramente de gobierno.
Coordinación en el ámbito europeo
La coordinación en el ámbito europeo debería depender de la Comisión Europea, apoyándose especialmente en los trabajos y herramientas del Observatorio en Red de la Ordenación del Territorio Europeo (ORATE).
Con el fin de medir sistemáticamente el impacto de estas políticas en el desarrollo sostenible y la cohesión de la Unión sobre la base de la PEOT revisada, la Comisión debería poner en marcha un procedimiento de evaluación estratégica del impacto espacial. Este procedimiento permitiría también identificar las interacciones existentes entre políticas comunitarias que inciden en el mismo ámbito temático o contexto espacial.
Cohesión económica, social y territorial, finalidad última de la ordenación del territorio
La ordenación del territorio es la expresión espacial de las políticas económicas, sociales y culturales. La Unión Europea no tiene competencias en lo relativo a la ordenación del territorio. Los Tratados no lo han previsto, aunque se trata de un tema sensible para los Estados. Los ministros responsables de ordenación del territorio han elaborado las orientaciones en la materia para el ámbito comunitario.
Así se llegó, en el Consejo informal (Postdam, en 1999) a la aprobación de la Perspectiva Europea de Ordenación Territorial. Este documento no imperativo tenía no obstante una influencia importante en términos políticos, ya que probablemente lleva a la Convención a incluir la cohesión territorial en los objetivos de la Unión. La PEOT promueve un desarrollo policéntrico y una nueva relación entre las ciudades y las zonas rurales. Se han recordado estos objetivos al término del Consejo informal de Ministros reunido en Rotterdam el pasado mes de noviembre.
II. Una globalización de los objetivos y una simplificación de los instrumentos financieros de la CEST
La reforma de los Fondos Estructurales a partir de 2007 ha incorporado esta perspectiva, ya que busca una mejora estratégica de la política de cohesión mediante una mejor coherencia global, un fortalecimiento de la escala regional y una integración de la dimensión territorial en los proyectos. No obstante, hay que seguir avanzando en la territorialización de otras políticas comunitarias que tienen un impacto regional.
1. Una disminución del número de objetivos y de programas, para mejorar la coherencia
La disminución de los objetivos, para el próximo periodo, debe dotar a la nueva política regional y de cohesión de mayor coherencia.
Los esfuerzos se concentrarán en tres ejes: Convergencia, Competitividad, Cooperación Territorial europea. Estos tres ejes sustituyen a los tres objetivos de los Fondos Estructurales y a los cuatro programas de iniciativa comunitaria (INTERREG, URBAN, EQUAL y LEADER +) del actual periodo de programación.
Cada vez se utilizará más la técnica del mainstreaming: la integración del campo de acción de las iniciativas comunitarias, junto con acciones innovadoras, en los objetivos y prioridades de los programas operativos.
2. Una disminución del número de Fondos, para una mayor eficacia
Para financiar los objetivos fijados para el periodo 2000-2006, existen actualmente cinco fondos (cuatro Fondos Estructurales y un Fondo de Cohesión). A partir de 2007, con el fin de que la política regional y de cohesión sea menos compleja y más eficaz, los cinco fondos existentes en la actualidad serán sustituidos por tres fondos (reducción del número de fondos), dos de los cuales serán estructurales (FEDER y FSE) y uno de cohesión.
Se aplica así el principio «un fondo por programa», salvo para los programas denominados de «infraestructuras», en los que intervienen conjuntamente el FEDER y el Fondo de Cohesión. De esta forma se podrá simplificar la gestión y el control de los fondos y mejorar la efectividad de las intervenciones.
3. Una política regional más centrada en los objetivos prioritarios de la Unión Europea
La política regional y de cohesión para el periodo 2000-2006 estaba dirigida al desarrollo de la Unión para facilitar la ampliación, que ya se ha convertido en una realidad. Ahora debe encontrar un nuevo dinamismo para hacer frente a nuevos retos, con el fin de que el objetivo de la cohesión territorial se convierta en realidad, independientemente del presupuesto con el que cuente la política regional y de cohesión.
Para ello, la política regional debe:
- centrarse más en los objetivos prioritarios, tal como se definen en las estrategias de Lisboa y Gotemburgo: «economía basada en el conocimiento, competitiva y sostenible»;
- concentrarse en las orientaciones estratégicas comunitarias sobre la cohesión;
- actuar de forma más descentralizada, con el fin de simplificar la gestión y obtener mejores resultados para el conjunto de la Unión y de sus ciudadanos;
- tener en cuenta las características territoriales, es decir, las características culturales, históricas, lingüísticas y geográficas propias de cada territorio.
III. Una nueva lógica de acción en la aplicación de los objetivos y los fondos de la CEST
1. Territorialización de la política comunitaria de la CEST
La Comisión, en su tercer informe sobre la cohesión social y económica de febrero de 2004, observa que la ampliación ha supuesto un aumento importante de las disparidades entre regiones. Además, algunas regiones de la Europa de los Quince no han alcanzado una convergencia real, en un momento en que las disparidades están aumentando.
Las regiones parecen ser el nivel de aplicación prioritario de la política de cohesión: al conocer sus capacidades y sus restricciones, son las mejor cualificadas para determinar las necesidades y proceder a una asignación óptima de los recursos. Por ello, el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa concede un lugar más amplio a las regiones, por una parte en la determinación de sus necesidades y, por otra, en la aplicación y el seguimiento de los objetivos comunitarios con una mayor autonomía financiera.
Asimismo, la Comisión introduce el principio de descentralización, que pretende mejorar la eficacia de la política regional. El tercer informe sobre la cohesión preconiza un reparto de las diferentes responsabilidades entre las instancias responsables de gestionar el presupuesto comunitario y de velar por la correcta realización de los programas. Marca la diferencia entre, por una parte, los Estados miembros y, por otra, las regiones. Parece necesaria una descentralización en función de estos niveles en aras del respeto del principio de subsidiariedad y de buena gobernanza. Hay que destacar que las regiones tienen tamaños y competencias diversos en función de los Estados miembros y que parece indispensable un trabajo previo de búsqueda de coherencia.
Importancia de las regiones en la determinación de sus necesidades
La Constitución Europea refuerza el papel del Comité de las Regiones (art. III-365, apdo. 3), y lo asocia sistemáticamente a la aprobación de leyes europeas y de leyes marco europeas en materia de CEST. Puede actuar judicialmente a través del recurso directo al Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas en dos ámbitos: el respeto de sus prerrogativas y del principio de subsidiariedad (art. 8 del «Protocolo sobre la aplicación de los principios de subsidiariedad y proporcionalidad»). El papel de las regiones en la gobernanza de las políticas estructurales representa un reto proporcional al grado de centralización del Estado miembro. Así pues la evolución comunitaria favorece, en aras de una mayor eficacia, los fenómenos de descentralización. La emergencia o la afirmación del ámbito regional es una garantía de asociación y cooperación, y por lo tanto de buena gobernanza, aunque el Estado conserve la responsabilidad financiera en la aplicación de los Fondos Estructurales y de Cohesión.
Mayor autonomía financiera regional en la aplicación y el seguimiento de los objetivos comunitarios
Las regiones han tomado la costumbre de elaborar sus proyectos anticipando el pago de los importes financieros europeos. Una proporción creciente de programas comunitarios es gestionada por las administraciones de las entidades locales de los Estados miembros.
En el tercer informe sobre la cohesión, la Comisión propone que cada Estado miembro adopte el marco de referencia de acuerdo con las orientaciones estratégicas de la Comunidad en lo relativo a la cohesión. Las reglas de elegibilidad del gasto para los proyectos, de acuerdo con la propuesta de la Comisión, ya no serán comunitarias, sino que se determinarán de acuerdo con los procedimientos de los Estados miembros. Los Estados miembros, no sólo deben permitir, sino también fomentar la participación activa de las regiones en la elaboración de estos marcos de referencia y en la determinación de las reglas de elegibilidad, porque la solución de los problemas está relacionada con la puesta en marcha de una estrategia coherente a escala de toda la región. Esta perspectiva representa la aplicación efectiva de los principios de subsidiariedad y también de descentralización a dos niveles.
En definitiva, las regiones representan ahora el nivel territorial adecuado para la aplicación de las políticas de desarrollo económico y social.
2. Aplicación de la subdivisión en zonas a las políticas económicas y sociales europeas
En lo que se refiere a la cohesión económica, social y territorial, es necesaria una articulación entre los niveles regional, estatal y comunitario, y también entre las diferentes políticas comunitarias.
Territorialización de las políticas sectoriales comunitarias para ganar en coherencia
La sectorialización de las políticas comunitarias se cuestiona cada vez más porque supone el riesgo de olvidar las disparidades territoriales, lo que tendría efectos negativos sobre la competitividad global de la economía de la Unión. Es indispensable resolverlo y llegar a un desarrollo más equilibrado reduciendo las disparidades existentes, impidiendo los desequilibrios territoriales y aumentando la coherencia tanto de las políticas sectoriales como de la política regional.
La coordinación espacial de las acciones de desarrollo hará más coherente y compatible el conjunto de las políticas comunitarias, en beneficio del refuerzo de la cohesión. Además, la consideración de los rasgos territoriales específicos mejorará la eficacia de las políticas desarrolladas, y las regiones están bien situadas para garantizarlo. En la misma línea, debe fomentarse la cooperación entre las regiones. De esta forma, el papel creciente de las entidades locales en las fases de negociación, puesta en práctica y control de aplicación de las políticas sectoriales participa en la conquista de la cohesión territorial.
Sustitución de una lógica de volumen por una lógica de flujos
La voluntad de algunos Estados de proceder a una reducción del presupuesto comunitario, por lo tanto un importe financiero reducido para la política regional, combinada con el fenómeno llamado «phasing out» (superación del umbral del 75 % del PIB comunitario por el efecto estadístico de la ampliación), lleva a buscar una nueva utilización de los fondos, dando prioridad a los efectos de motor de la política regional, tanto desde el punto de vista financiero como geográfico.
La mayor interdependencia entre las políticas comunitarias requiere una necesaria coherencia entre ellas, con el fin de favorecer su dinamismo y su eficacia.
Pueden obtenerse mejores resultados con menores esfuerzos de financiación utilizando mejor los recursos de los que se dispone. En este sentido, la propuesta de la Comisión Europea para el periodo 2007-2013 introduce la descentralización y la concentración a través del principio «un fondo por programa».
Reducciones de las disparidades interregionales
Uno de los objetivos de la Unión es la cohesión económica y social. No existirá realmente sin cohesión territorial, que a su vez sólo existirá si se reducen las disparidades estructurales entre las regiones. Por consiguiente, son las regiones las que deben cooperar entre ellas para resolver sus problemas y conocer mejor sus posibilidades de éxito, con el fin de reforzar la cohesión territorial y hacer posible la cohesión social y económica. La iniciativa comunitaria INTERREG se ha desarrollado correctamente y las regiones fronterizas han salido beneficiadas. El nuevo objetivo de cooperación territorial europea, inspirado de la experiencia INTERREG, intensifica la cooperación a tres niveles: transfronterizo, transnacional, interregional. Para reforzar la cooperación transnacional, debería crearse un Comité estratégico por programa, junto al Comité de gestión de los programas, con el cometido de definir los ejes estructurantes del desarrollo regional.
- [1] T4- 0399/1998, de 2.07.1998, sobre la ordenación del territorio y la PEOT; T5- 0474/2001, de 20.09.2001, sobre los Fondos Estructurales; T5- 0060/2002, de 7.02.2002, Segundo informe sobre la cohesión económica y social.
- [2] T5- 0368/2004, de 22.04.2004, Tercer informe sobre la cohesión económica y social.
PROCEDIMIENTO
|
Título |
Papel de la cohesión territorial en el desarrollo regional | ||||||||||||
|
Número de procedimiento |
|||||||||||||
|
Fundamento reglamentario |
art. 45 | ||||||||||||
|
Comisión competente para el fondo |
REGI | ||||||||||||
|
Comisión(es) competentes(s) para emitir opinión |
|
|
|
|
| ||||||||
|
Opinión(es) no emitida(s) |
|
|
|
|
| ||||||||
|
Cooperación reforzada |
|
|
|
|
| ||||||||
|
Propuesta(s) de resolución incluida(s) en el informe |
|
|
| ||||||||||
|
Ponente(s) |
Ambroise Guellec |
| |||||||||||
|
Ponente(s) sustituido(s) |
|
| |||||||||||
|
Examen en comisión |
30.3.2005 |
21.4.2005 |
|
|
| ||||||||
|
Fecha de aprobación |
16.6.2005 | ||||||||||||
|
Resultado de la votación final |
a favor: en contra: abstenciones: |
46 1 2 | |||||||||||
|
Miembros presentes en la votación final |
Alfonso Andria, Stavros Arnaoutakis, Jean Marie Beaupuy, Rolf Berend, Jana Bobošíková, Graham Booth, Bairbre de Brún, Giovanni Claudio Fava, Iratxe García Pérez, Eugenijus Gentvilas, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Ambroise Guellec, Konstantinos Hatzidakis, Mieczysław Edmund Janowski, Gisela Kallenbach, Miloš Koterec, Constanze Angela Krehl, Miroslav Mikolášik, Francesco Musotto, Lambert van Nistelrooij, Jan Olbrycht, István Pálfi, Markus Pieper, Francisca Pleguezuelos Aguilar, Bernard Poignant, Elisabeth Schroedter, Alyn Smith, Grażyna Staniszewska, Catherine Stihler, Kyriacos Triantaphyllides, Vladimír Železný | ||||||||||||
|
Suplentes presentes en la votación final |
Alfredo Antoniozzi, Inés Ayala Sender, Jan Březina, Simon Busuttil, Den Dover, Mojca Drčar Murko, Richard Falbr, Věra Flasarová, Karl-Heinz Florenz, Louis Grech, Ewa Hedkvist Petersen, Eluned Morgan, Mirosław Mariusz Piotrowski, Richard Seeber, Thomas Ulmer | ||||||||||||
|
Suplentes (art. 178, apdo. 2) presentes en la votación final |
Sharon Margaret Bowles, Albert Deß, Janusz Wojciechowski | ||||||||||||
|
Fecha de presentación – A6 |
25.7.2005 |
A6‑0251/2005 | |||||||||||