INFORME sobre la función de las «eurorregiones» en el desarrollo de la política regional
19.10.2005 - (2004/2257(INI))
Comisión de Desarrollo Regional
Ponente: Kyriacos Triantaphyllides
PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO
sobre la función de las «eurorregiones» en el desarrollo de la política regional
El Parlamento Europeo,
– Visto el artículo 87, apartado 3 del Tratado CE,
– Visto el artículo 158 del Tratado CE,
– Visto el artículo 45 de su Reglamento,
– Vista la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen las disposiciones generales relativas a la creación de un Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (COM(2004)0628),
– Vista la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional (COM(2004)0495),
– Vista la propuesta de Reglamento del Consejo por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión (COM(2004)0492),
– Vista la propuesta de Reglamento del Consejo por el que se crea el Fondo de Cohesión (COM(2004)0494),
– Vista la propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a la creación de una agrupación europea de cooperación transfronteriza (AECT) (COM(2004)0496,
– Vista el Convenio marco europeo sobre la cooperación transfronteriza de las entidades o autoridades territoriales del Consejo de Europa (Madrid, 21 de mayo de 1980), así como sus Protocolos adicionales, y vista la Carta Europea de Autonomía Local del Consejo de Europa (Estrasburgo, 15 de octubre de 1985),
– Visto el informe de la Comisión de Desarrollo Regional (A6-0311/2005),
A. Considerando que la ampliación de la Unión Europea a 25 Estados miembros el 1 de mayo de 2004 ha dado lugar a un agravamiento de las disparidades entre las regiones europeas y que la nueva ampliación prevista puede agrandar aún más estas disparidades; que ha dado lugar, asimismo, a un considerable aumento del número de regiones fronterizas; que las eurorregiones han contribuido decisivamente a eliminar fronteras en Europa, a forjar relaciones de buena vecindad, a aproximar a las personas de ambos lados de las fronteras y a destruir prejuicios, en particular a través de la cooperación transfronteriza de carácter local y regional,
B. Considerando que las disparidades regionales en la Unión ampliada han de reducirse y ser abordadas mediante una política de cohesión eficaz que se oriente hacia un desarrollo armonioso dentro de la UE,
C. Considerando que, como parte de una política de cohesión eficaz y de la integración europea, se debe garantizar el desarrollo sostenible de la cooperación transfronteriza y superar de una vez por todas las actuales dificultades en la financiación de proyectos conjuntos que benefician por igual a las regiones y municipios de ambos lados de una frontera,
D. Considerando que las eurorregiones y otras estructuras similares constituyen importantes instrumentos de cooperación transfronteriza que, sin embargo, han de seguir desarrollándose y mejorándose, y que deberían estar dotadas de una determinada personalidad jurídica,
E. Considerando que el objetivo primordial de las eurorregiones es promover la cooperación transfronteriza entre regiones limítrofes u otras entidades locales de diferentes países, así como entre las autoridades regionales, los interlocutores sociales y todos los demás agentes, que no tienen por qué ser necesariamente los Estados miembros de la Unión Europea, en ámbitos como la cultura, la educación, el turismo, la economía o cualquier otro aspecto de la vida ciudadana,
F. Considerando que la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas ha presentado diversos informes sobre la naturaleza de la cooperación transfronteriza en Europa y ha preparado diversos estudios sobre un instrumento jurídico transfronterizo para la cooperación descentralizada de la Comisión Europea y el Comité de las Regiones,
1. Considera que la cooperación transfronteriza tiene una importancia fundamental para la integración y la cohesión europeas y que, por lo tanto, es necesario prestarle amplio apoyo;
2. Pide a los Estados miembros que promuevan la utilización de las eurorregiones como uno de los instrumentos de cooperación transfronteriza;
3. Señala que una eurorregión o estructura análoga desempeña importantes funciones transfronterizas como:
– punto de información y servicio a los ciudadanos, las instituciones, las instancias económicas, las entidades regionales y locales
– centro de convergencia de estrategias, objetivos y valores comunes
– generatriz de soluciones a los problemas transfronterizos
– portavoz en todas las cuestiones transfronterizas;
4. Observa que las eurorregiones constituyen una plataforma para todas las relaciones, contactos, transferencias de conocimientos, proyectos y programas operativos transfronterizos, y que necesitan un determinado estatuto jurídico para poder desarrollar estas tareas y asumir sus responsabilidades;
5. Destaca que la cooperación transfronteriza proporciona un enfoque idóneo para resolver los problemas cotidianos a ambos lados de la frontera, especialmente en los ámbitos económico, social, cultural y ambiental;
6. Destaca que la cooperación transfronteriza supone una notable aportación a la ejecución de la estrategia de Lisboa, a través de:
– la innovación y la investigación conjuntas;
– las redes de investigación y desarrollo (I+D) a un lado y otro de la frontera;
– el intercambio de mejores prácticas y experiencias;
7. Señala que las eurorregiones promueven los lazos de proximidad mediante los proyectos de encuentros locales a través del intercambio de mejores prácticas; considera, por tanto, de especial importancia que la modalidad de promoción de microproyectos contemplada en el Reglamento Interreg vigente[1] se mantenga en el marco de los Fondos Estructurales;
8. Toma nota de los trabajos legislativos en relación con la AECT, cuyo objeto no es otro que simplificar las instrumentos de cooperación transfronteriza (para facilitar sus acciones, racionalizar los procedimientos y reducir los costes de funcionamiento), asegurando así la base para el desarrollo de las eurorregiones;
9. Subraya la necesidad de dar prioridad a la supresión de las disparidades entre las regiones en los nuevos Estados miembros y los antiguos;
10. Subraya la necesidad de ampliar el concepto de eurorregión y estructuras similares, aun cuando no tengan necesariamente las competencias jurídicas para incluir los múltiples aspectos de la cooperación; los ejemplos de posibles áreas de interés común incluyen la promoción de la cultura, la educación, el turismo y la actividad económica, así como, cuando proceda, la lucha contra la delincuencia, el tráfico de drogas y el fraude organizados, en colaboración con los organismos nacionales competentes;
11. Constata la necesidad de que se integren los proyectos programados en países vecinos y, cuando se considere útil, de que se articulen las actuaciones en las zonas limítrofes de distintos países;
12. Acoge con satisfacción los esfuerzos de la Comisión para simplificar los instrumentos de cooperación transfronteriza;
13. Pide que las eurorregiones y estructuras similares propuestas en el marco jurídico de la AECT estén también capacitadas para elaborar, aplicar y gestionar programas comunitarios transfronterizos en la UE, así como programas en línea con el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación y el Instrumento de Preadhesión (IPA) a partir del año 2007, en colaboración con las instituciones nacionales;
14. Subraya la importancia de la cooperación transfronteriza y de las eurorregiones para los Estados miembros que sufren desventajas naturales, incluidos los Estados formados por islas pequeñas;
15. Destaca la necesidad de respaldar la cooperación transfronteriza y la creación de eurorregiones que incluyan la zona sensible del Oriente Próximo, en un esfuerzo por promover las relaciones amistosas, la estabilidad, la seguridad y los intereses económicos en términos de mutuo respeto y beneficio;
16. Llama la atención sobre el artículo 1, apartado xxvii, de la Resolución del Parlamento Europeo sobre la propuesta de Reglamento del Consejo por el que se crea el Fondo de Cohesión[2], aprobada el 6 de julio de 2005, y pide a la Comisión Europea que prevea las modalidades de definición de un «sistema de primas» análogo bajo la forma de una «reserva comunitaria de calidad y eficacia» que incentive expresamente las actuaciones de alcance transfronterizo o con posibilidad de integrarse a infraestructuras ya existentes en las eurorregiones;
17. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución al Consejo y a la Comisión.
- [1] Comunicación de la Comisión a los Estados miembros, de 2 de septiembre de 2004, por la que se fijan las orientaciones para una iniciativa comunitaria relativa a la cooperación transeuropea para fomentar un desarrollo armonioso y equilibrado del territorio europeo - INTERREG III (DO C 226 de 10 de septiembre de 2004, p. 2).
- [2] Textos aprobados por el Parlamento, P6_TA(2005)0278.
EXPOSICIÓN DE MOTIVOS
DEFINICIÓN DE EURORREGIÓN: Concepto desarrollado por el Consejo de Europa
Las eurorregiones existentes son iniciativas de regiones fronterizas o de otras entidades locales de varios países (no necesariamente de los Estados miembros de la UE) y no tienen un estatuto definido en el marco de la UE. En la mayoría de los casos, las eurorregiones carecen de personalidad jurídica y son de dimensiones más bien reducidas. La denominación «eurorregión» no está protegida. Las eurorregiones se centran en la cooperación transfronteriza, en la que destacan los aspectos culturales, el fomento del turismo y otras formas de actividad económica.
El estatuto jurídico de las eurorregiones es diverso. Puede tratarse de una comunidad de intereses sin personalidad jurídica, de una agrupación europea de interés económico, de un asociación sin fin de lucro, de una comunidad de trabajo sin personalidad jurídica o de un organismo público.
Las eurorregiones y otras formas de estructuras de cooperación transfronteriza no dan lugar a un nuevo tipo de administración a nivel transfronterizo. Carecen de competencias políticas y su labor se limita a las competencias de las entidades locales y regionales que las constituyen. Las estructuras transfronterizas son acuerdos de cooperación transfronteriza, dentro de los límites del ámbito geográfico de cooperación, entre las entidades de gobierno local o regional con el fin de promover intereses comunes y elevar el nivel de vida de las poblaciones de las regiones fronterizas.
La Asociación de Regiones Fronterizas Europeas establece los siguientes criterios para definir una eurorregión:
- Una asociación de entidades locales y regionales situadas a uno y otro lado de una frontera nacional, en ocasiones dotada de una asamblea parlamentaria;
- Una asociación transfronteriza con una secretaría permanente y un equipo técnico y administrativo provisto de sus propios recursos;
- Un órgano de derecho privado, basado en las asociaciones o fundaciones sin fin de lucro a ambos lados de la frontera de conformidad con la respectiva legislación nacional vigente;
- Un órgano de derecho público, basado en acuerdos interestatales, que se ocupa entre otras cosas, de la participación de las entidades territoriales.
En Europa existen actualmente más de setenta regiones transfronterizas que llevan denominaciones tales como eurorregiones, eurorregios o comunidades de trabajo. Si bien algunas de estas iniciativas se remontan a los años cincuenta, en la década de los noventa se produjo un gran aumento de las regiones transfronterizas en toda Europa. De hecho, hoy día no hay virtualmente ninguna entidad local o regional de una zona fronteriza que no participe de alguna manera en la cooperación transfronteriza.
Desde un punto de vista jurídico resulta difícil establecer un órgano administrativo encargado de una zona transfronteriza a nivel subnacional. Las primeras regiones transfronterizas se basaban en acuerdos de diverso grado de formalidad y la mayoría de ellas tenía por fundamento la buena voluntad.
En 1980, varios países europeos celebraron a iniciativa del Consejo de Europa un convenio internacional, denominado Convenio de Madrid, que constituye el primer paso para el establecimiento de estructuras de cooperación transfronterizas de derecho público. Este Convenio fue firmado por 20 países y recientemente se le anexaron dos Protocolos adicionales. Establece un marco jurídico para complementar los acuerdos bilaterales y multinacionales en materia de cooperación transfronteriza de derecho público. Un ejemplo de dichos acuerdos lo constituye el Acuerdo transfronterizo germanoneerlandés de 1991, que es un órgano público transnacional desde 1993. Sin embargo, las decisiones adoptadas por dichos organismos sólo son vinculantes para las autoridades públicas de la zona fronteriza de que se trate.
COOPERACIÓN TRANSFRONTERIZA EN LA UE: hasta 2006
La principal característica de las actividades transfronterizas de la UE es que tienen un carácter primordialmente financiero. Numerosas iniciativas transfronterizas pueden solicitar ayudas con cargo a la Iniciativa Comunitaria Interreg que la Comisión Europea puso en marcha en 1990, con el nombre de Interreg III desde 1999. Esta iniciativa cuenta con un presupuesto de 4 875 millones de euros, es decir, aproximadamente el 2,3 % del presupuesto de Cohesión para el período 2000-2006. El programa destinado a la cooperación transfronteriza es Interreg IIIA, que establece que todas las zonas locales situadas en las fronteras terrestres externas e internas, y algunas zonas marítimas, pueden solicitar ayudas.
El Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) financia a través de la iniciativa comunitaria INTERREG IIIA las actividades de cooperación transfronterizas en las regiones de la NUTS III que se definen a escala comunitaria. Los países enteros que forman entidades a nivel de NUTS I no están incluidos en las eurorregiones y no podrían recibir cofinanciación del FEDER en virtud de la iniciativa INTERREG IIIA. En sus propuestas para los programas cofinanciados con cargo a INTERREG, los Estados miembros de la UE propondrán hasta qué punto deben participar las eurorregiones en la ejecución de los programas de INTERREG IIIA. Por ejemplo, algunas de ellas actúan como entidades de gestión de un programa o bien como responsables de determinados proyectos, mientras que otras prestan el servicio de punto de contacto de INTERREG.
Un aspecto sintomático de la vía que ha seguido la integración europea durante la posguerra es que el planteamiento de carácter más legalista que favorecía el Consejo de Europa – que proponía la creación de regiones transfronterizas como entidades formales políticas y administrativas – fue abandonado más adelante para adoptar un enfoque más pragmático y económico en el marco de la política regional de la UE.
Podemos debatir acerca de si la Unión Europea puede considerarse la fuerza impulsora de la aparición y proliferación de la cooperación transfronteriza en Europa. A primera vista podemos considerar que la UE constituye un importante factor casual en este ámbito, sobre todo por la cada vez menor relevancia de las fronteras, la creciente representación regional a nivel supranacional y el programa Interreg. No obstante, la labor de la UE se sobrevalora a menudo, pues no tiene en cuenta que el impulso de la cooperación transfronteriza procede de las bases. En las primeras iniciativas participaron países, como Suiza, que no son miembros de la UE. En la parte alemana del Alto Rin, un 80 % de las inversiones extranjeras directas son de procedencia suiza y ha aparecido un mercado laboral transfronterizo. Otro tanto sucede en la zona de Ginebra.
Sin embargo, el extraordinario incremento de la cooperación transfronteriza a partir de 1988 está sin duda relacionado con el inicio de los programas de ayudas de la UE destinados a las iniciativas transfronterizas en Europa Occidental y, desde principios de la década de los noventa, en Europa Central y Oriental. Las 26 iniciativas de 1988, año en que la Dirección General puso en marcha sus primeros proyectos piloto, se habían multiplicado casi por tres hasta alcanzar 70 iniciativas en 1999. Los indicios cualitativos muestran que las eurorregiones de reciente constitución, por ejemplo, las situadas en las fronteras orientales y meridionales Alemania, suelen intervenir estrechamente en la ejecución de la iniciativa Interreg. Antes de la adhesión de Austria a la UE no existían eurorregiones austroalemanas, pero entre 1994 y 10998 se constituyeron cinco nuevas eurorregiones en esta frontera. Las numerosas iniciativas transfronterizas en Europa Central y Oriental ponen de relieve un fenómeno similar.
Desde su constitución, muchas de las comunidades de trabajo se han estancado por lo que se refiere a su importancia política y a su presupuesto, pero las eurorregiones europeas de menor tamaño siguen prosperando, en parte debido a que participan de forma más estrecha en el programa Interreg que sólo se aplica a las zonas estrictamente fronterizas. Al parecer, las eurorregiones, en cuanto forma institucional, son más adecuadas que las comunidades de trabajo de mayor tamaño para asumir un papel activo en la ejecución de las políticas de la UE.
La cooperación transfronteriza en la UE en el período 2007-2013.
1) Un instrumento interno
De acuerdo con la lógica que describe en su tercer informe sobre la política de cohesión, la Comisión Europea ha limitado sus prioridades a tres objetivos, a saber, convergencia, competitividad regional y cooperación territorial. Las iniciativas comunitarias se han incorporado a este marco.
A fin de satisfacer las necesidades de la Unión Europea tras la ampliación, la Comisión ha propuesto crear una agrupación europea de cooperación transfronteriza (AECT), para establecer un marco para una entidad transfronteriza que gestione los programas de cooperación. Esta propuesta forma parte del paquete de medidas legislativas de cohesión constituido por un Reglamento general, un Reglamento relativo al Fondo Social Europeo, el Fondo de Cohesión y el Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER). Estas nuevas propuestas pretenden racionalizar los procedimientos y simplificar la cooperación transfronteriza y regional.
La AECT presenta dos aspectos. En primer lugar, se trata de una herramienta para la cooperación transfronterizo, en el que únicamente los gobiernos pueden designar la entidad que puede disponer de los fondos. Estas entidades pueden ser beneficiarias de los fondos, pero no administrarlos. Asimismo constituye un nuevo instrumento legislativo que permite a las comunidades colaborar entre sí sin intervención de los Fondos estructurales[1].
El carácter de la cooperación territorial presupone la participación de las regiones y entidades locales sin intervención de los Estados miembros. Los miembros pueden crear una AECT como entidad jurídica separada o bien encomendar sus tareas a uno de los miembros. Éste será el objeto de un acuerdo elaborado por sus miembros, en el que se mencionarán sus funciones, tareas, duración y condiciones de disolución, así como su ámbito de jurisdicción. Dicho acuerdo se comunicaría a los Estados miembros interesados y al Comité de las Regiones. Además, el Estado miembro con jurisdicción y en cuya legislación se registre el acuerdo controlaría la gestión de los fondos públicos[2] y facilitaría información a los demás Estados miembros interesados sobre el resultado de sus controles.
La AECT adoptaría su reglamento sobre la base de este acuerdo. Este estatuto recogería la lista de miembros, las definiciones de sus objetivos y tareas, su nombre y sede, sus órganos constituyentes, incluidas la Asamblea de Miembros y el Consejo Ejecutivo, los representantes y la forma de representación de la AECT, los procedimientos decisorios, el establecimiento de la lengua o lenguas de trabajo, las modalidades de funcionamiento, en particular las relativas a la gestión de personal, procedimientos contratación, carácter de los contratos de trabajo, la estabilidad que garantice las medidas de cooperación, las disposiciones que rijan las contribuciones financieras de sus miembros y las normas contables y presupuestarias aplicables, la designación de una organización independiente de control financiero y las autoridades externas de control.
Seguirán vigentes los acuerdos bilaterales actuales en materia de cooperación transfronteriza entre Estados miembros y/o entidades regionales o locales, como por ejemplo, el Acuerdo de Karlsruhe.
De los 25 Estados miembros, 23 abrigan dudas acerca de este instrumento. A estos países les preocupan las estructuras supranacionales que se crearían en sus países. Este temor se basa en que las entidades regionales y locales no necesitarían la autorización del gobierno nacional para crear una AECT.
No obstante, en vista de la sensibilidad de las AECT y de los lazos de proximidad que fomenta, es imperativo desarrollar este instrumento, sobre todo con miras a la ampliación en curso. Dichos instrumentos revisten una importancia vital para los nuevos Estados miembros, los cuales pueden beneficiarse del intercambio de mejores prácticas.
El concepto de eurorregión puede ampliarse a muchos aspectos de la cooperación. La firma de la «Resolución de Maastricht» por parte de la Eurorregión Rin-Mosela constituye un indicador evidente de hasta qué punto resulta útil la cooperación transfronteriza en ámbitos como la lucha contra la droga y la delincuencia organizada. De este modo, varios Estados miembros podrían desempeñan un papel activo en la mejora de la cooperación transfronteriza. Chipre, por ejemplo, que es una isla que tiene vínculos directos con Oriente Próximo, podría servir de fundamento para el Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación, y ser un actor activo en la lucha contra la delincuencia organizada y el tráfico de drogas.
Otro aspecto que podría tener la cooperación transfronteriza son las cuestiones educativas. La ampliación de los anteriores intercambios estudiantiles entre regiones vecinas vendría a fomentar de forma considerable la compatibilidad cultural entre éstas.
2) Un instrumento para las relaciones exteriores
El nuevo Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación (IEVA) sustituirá a los actuales programas geográficos y temáticos para los países interesados. Un aspecto concreto de este Instrumento es su componente de cooperación transfronteriza. De este modo, este Instrumento financiará «programas conjuntos» que unirán a regiones de los Estados miembros y países asociados que compartan una frontera. Empleará un enfoque basado en gran parte en los principios de los Fondos estructurales, como los programas plurianuales, asociación y cofinanciación adaptadas a los aspectos específicos de las relaciones exteriores. El componente transfronterizo del Instrumento será cofinanciado por el FEDER. Los países asociados incluidos en este instrumento serán aquellos que actualmente no tienen perspectivas de adhesión y a los que va dirigida la Política Europea de Vecindad (PEV).
PROCEDIMIENTO
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Título |
La función de las «eurorregiones» en el desarrollo de la política regional | ||||||||||||
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Número de procedimiento |
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Fundamento reglamentario |
art. 45 | ||||||||||||
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Comisión competente para el fondo |
REGI | ||||||||||||
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Comisión(es) competentes(s) para emitir opinión |
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Opinión(es) no emitida(s) |
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Cooperación reforzada |
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Propuesta(s) de resolución incluida(s) en el informe |
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Ponente(s) |
Kyriacos Triantaphyllides 19.1.2005 |
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Ponente(s) sustituido(s) |
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Examen en comisión |
11.7.2005 |
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Fecha de aprobación |
6.10.2005 | ||||||||||||
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Resultado de la votación final |
a favor: en contra: abstenciones: |
42 2 0 | |||||||||||
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Miembros presentes en la votación final |
Elspeth Attwooll, Jean Marie Beaupuy, Rolf Berend, Jana Bobošíková, Graham Booth, Bernadette Bourzai, Bairbre de Brún, Gerardo Galeote Quecedo, Iratxe García Pérez, Eugenijus Gentvilas, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Ambroise Guellec, Gábor Harangozó, Marian Harkin, Konstantinos Hatzidakis, Jim Higgins, Alain Hutchinson, Carlos José Iturgaiz Angulo, Mieczysław Edmund Janowski, Gisela Kallenbach, Tunne Kelam, Miloš Koterec, Constanze Angela Krehl, Sérgio Marques, Francesco Musotto, Lambert van Nistelrooij, Jan Olbrycht, Markus Pieper, Francisca Pleguezuelos Aguilar, Christa Prets, Elisabeth Schroedter, Grażyna Staniszewska, Catherine Stihler, Margie Sudre, Kyriacos Triantaphyllides, Oldřich Vlasák y Vladimír Železný | ||||||||||||
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Suplentes presentes en la votación final |
Giusto Catania, Jillian Evans, Louis Grech, Stanisław Jałowiecki, Toomas Savi, Thomas Ulmer y Manfred Weber | ||||||||||||
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Suplentes (art. 178, apdo. 2) presentes en la votación final |
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Fecha de presentación – A6 |
19.10.2005 |
A6-0311/2005 | |||||||||||