Procédure : 2004/2257(INI)
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A6-0311/2005

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PV 01/12/2005 - 6.3

Textes adoptés :

P6_TA(2005)0448

RAPPORT     
PDF 146kWORD 81k
19.10.2005
PE 360.073v02-00 A6-0311/2005

sur le rôle des "eurorégions" dans le développement de la politique régionale

(2004/2257(INI))

Commission du développement régional

Rapporteur: Kyriacos Triantaphyllides

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
 EXPOSÉ DES MOTIFS
 PROCÉDURE

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur le rôle des "eurorégions" dans le développement de la politique régionale

(2004/2257(INI))

Le Parlement européen,

–       vu l'article 87, paragraphe 3, du traité CE,

–       vu l'article 158 du traité CE,

–       vu l'article 45 de son règlement,

–       vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil portant dispositions générales concernant la création d'un instrument européen de voisinage et de partenariat (COM(2004)0628),

–       vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif au Fonds européen de développement régional (COM(2004)0495),

–       vu la proposition de règlement du Conseil portant dispositions générales concernant le Fonds européen de développement régional, le Fonds social européen et le Fonds de cohésion (COM(2004)0492),

–       vu la proposition de règlement du Conseil instituant le Fonds de cohésion (COM(2004)0494),

–       vu la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l'institution d’un groupement européen de coopération transfrontalière (GECT) (COM(2004)0496),

–       vu la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales du Conseil de l'Europe (Madrid, 21 mai 1980) et ses protocoles additionnels, ainsi que la Charte européenne de l'autonomie locale du Conseil de l'Europe (Strasbourg, 15 octobre 1985),

–       vu le rapport de la commission du développement régional (A6‑0311/2005),

A.     considérant que l'élargissement de l'Union européenne à 25 États membres le 1er mai 2004 a entraîné de plus grandes disparités entre les régions européennes, que les prochains élargissements peuvent encore les accentuer, que l'on a assisté à un développement substantiel du nombre de régions frontalières et que les eurorégions ont contribué de façon décisive à effacer les frontières en Europe, à établir des relations de bon voisinage, à rapprocher les populations de part et d'autre des frontières et à vaincre les préjugés, en particulier grâce à la coopération transfrontalière menée à l'échelle locale et régionale,

B.     considérant qu'il convient de réduire ces disparités régionales dans l'Union élargie et d'y faire face grâce à une politique de cohésion efficace visant à un développement harmonieux au sein de l'UE,

C.     considérant que, aux fins d'une politique de cohésion efficace et de l'intégration européenne, il convient d'assurer le développement durable de la coopération transfrontalière et de surmonter enfin les difficultés rencontrées jusqu'à présent dans le financement de projets communs qui profitent équitablement aux communes et aux régions de part et d'autre de la frontière,

D.     considérant que les eurorégions et les structures similaires sont des instruments importants de la coopération transfrontalière qui doivent cependant être développés et améliorés davantage, et qu'elles devraient être dotées d'un statut juridique certain,

E.     considérant que l'objectif premier des eurorégions est de promouvoir la coopération transfrontalière entre les régions ou entités locales limitrophes et collectivités régionales, de même que les partenaires sociaux et tous les acteurs, qui ne doivent pas nécessairement être des États membres de l'UE, dans des domaines tels que la culture, l'éducation, le tourisme, les questions économiques et tous les autres aspects de la vie quotidienne,

F.     considérant que l'Association des régions frontalières européennes a présenté plusieurs rapports sur l'état de la coopération transfrontalière en Europe et rédigé des études sur un instrument juridique transfrontalier favorisant une coopération décentralisée entre la Commission européenne et le Comité des régions,

1.      estime que la coopération transfrontalière revêt une importance fondamentale pour la cohésion et l'intégration européennes, et qu'elle doit par conséquent recevoir un large soutien;

2.      appelle les États membres à promouvoir l'utilisation des eurorégions comme l'un des instruments de coopération transfrontalière;

3.      note qu'une eurorégion ou une structure similaire remplit d'importantes fonctions transfrontalières en tant que:

           -     point d'information et de service pour les citoyens, les institutions, les instances économiques, régionales et locales,

           -     point de convergence des valeurs, des objectifs et des stratégies communes,

           -     générateur de solutions pour les problèmes transfrontaliers,

           -     porte-parole pour toutes les questions transfrontalières;

4.      note que les eurorégions représentent un carrefour pour toutes les relations, les contacts, les transferts de connaissances, les programmes opérationnels et les projets transfrontaliers et qu'elles ont besoin d'un statut juridique certain qui leur permette de remplir leurs fonctions;

5.      souligne que la coopération transfrontalière fournit une approche adéquate pour la résolution de problèmes quotidiens de part et d'autre de la frontière, en particulier dans les domaines économique, social, culturel et environnemental;

6.      souligne que la coopération transfrontalière apporte une contribution considérable à la mise en œuvre de la stratégie de Lisbonne grâce à:

           -     l'innovation et à la recherche conjointes,

           -     aux réseaux de recherche et de développement (R&D) transfrontaliers,

           -     à l'échange des meilleures pratiques et expériences;

7.      note que les eurorégions renforcent les liens de proximité grâce aux projets de rencontres locaux comportant l'échange de meilleures pratiques; estime dès lors qu'il est particulièrement important que le régime de financement des microprojets, tel qu'il est prévu dans la réglementation Interreg(1) en vigueur, continue à relever des fonds structurels;

8.      prend acte des travaux législatifs concernant le GECT, qui visent à simplifier les instruments de coopération transfrontalière (faciliter leurs actions, rationaliser les procédures et réduire les coûts de fonctionnement), créant ainsi une base de développement pour les eurorégions;

9.      souligne la nécessité de donner la priorité à la suppression des disparités entre les régions dans les nouveaux et les anciens États membres;

10.    insiste sur la nécessité d'élargir le concept d'eurorégion et structures similaires, même si ces entités ne sont pas dotées des compétences juridiques, afin d'inclure les multiples aspects de la coopération; estime que figurent parmi les champs possibles d'intérêt mutuel ceux qui ont trait à la culture, à l'éducation, au tourisme et aux questions économiques, ainsi que, le cas échéant, la lutte en liaison avec les institutions nationales compétentes contre les organisations criminelles, le trafic de drogues et les fraudes;

11.    souligne la nécessité d'assurer l'intégration des projets programmés entre pays voisins;

12.    se félicite des efforts de la Commission visant à simplifier les instruments de coopération transfrontalière;

13.    demande que les eurorégions et les structures similaires, telles qu'elles sont proposées dans le cadre juridique du GECT, soient habilitées à élaborer, mettre en œuvre et gérer les programmes transfrontaliers communautaires dans l'UE, de même que les programmes qui seront réalisés à partir de 2007 au titre de l'instrument européen de voisinage et de partenariat et de l'instrument de préadhésion (IPA), en partenariat avec les institutions nationales;

14.    souligne l'importance de la coopération transfrontalière et des eurorégions pour les États membres ayant des handicaps naturels, notamment les petits États insulaires;

15.    insiste sur la nécessité de soutenir la coopération transfrontalière et l'instauration d'eurorégions englobant des régions de la zone sensible du Proche‑Orient, en s'efforçant de promouvoir des relations amicales, la stabilité, la sécurité et les intérêts économiques en termes de respect et d'avantages mutuels;

16.    réaffirme le contenu du paragraphe 1, point xxvii), de la résolution du Parlement européen sur la proposition de règlement du Conseil instituant le Fonds de cohésion, adoptée le 6 juillet 2005(2), et invite la Commission à prévoir par analogie les modalités de la définition d'un système de primes sous la forme d'une "réserve communautaire de qualité et d'efficacité" destinée explicitement à encourager les interventions à retombée transfrontalière ou en mesure de s'intégrer à des infrastructures existant dans les eurorégions;

17.    charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.

(1)

       Communication de la Commission aux États membres du 2 septembre 2004 fixant des orientations pour une initiative communautaire concernant la coopération transeuropéenne et destinée à favoriser un développement harmonieux et équilibré du territoire européen — INTERREG III (JO C 226 du 10.9.2004, p. 2).

(2)

      Textes adoptés, P6_TA(2005)0278.


EXPOSÉ DES MOTIFS

DÉFINITION DES EURORÉGIONS – Un concept forgé par le Conseil de l'Europe

Les eurorégions actuelles sont des initiatives de régions frontalières ou d'autres entités locales de différents pays (pas nécessairement des États membres de l'UE) et n'ont pas de statut défini dans le contexte de l'UE. Dans la plupart des cas, les eurorégions n'ont pas de personnalité juridique et sont de taille plutôt réduite. La dénomination "eurorégion" n'est pas protégée. Les eurorégions se concentrent sur la coopération transfrontalière, dans le cadre de laquelle les aspects culturels, de même que le souci de favoriser le tourisme et d'autres formes d'activité économique, sont essentiels.

Le statut juridique des eurorégions varie. Il peut impliquer une communauté d'intérêts sans personnalité juridique, un groupement européen d'intérêt économique, une association à but non lucratif, une communauté de travail sans personnalité juridique ou une personne morale.

Les eurorégions et d'autres formes de structures de coopération transfrontalière ne créent pas un nouveau type de gouvernement au niveau transfrontalier. Elles n'ont pas de compétences politiques et leur action est réduite aux attributions des autorités locales et régionales qui les constituent. Dans les limites de la portée géographique de la coopération, les structures transfrontalières sont des accords de coopération entre des unités de gouvernement local ou régional de part et d'autre de la frontière, dont le but est de promouvoir des intérêts communs et de renforcer le niveau de vie des populations frontalières.

L'Association des régions frontalières européennes pose les critères suivants pour l'identification des eurorégions:

–  association d'autorités locales et régionales de part et d'autre de la frontière nationale, parfois avec une assemblée parlementaire;

–  association transfrontalière ayant un secrétariat permanent ainsi qu'une équipe technique et administrative possédant des ressources propres;

–  de droit privé, basée sur des associations ou des fondations à but non lucratif de part et d'autre de la frontière, en accord avec la législation nationale respective en vigueur;

–  de droit public, basée sur des accords entre États, œuvrant, notamment, avec la participation des autorités territoriales.

Il existe actuellement plus de 70 régions transfrontalières en Europe, qui fonctionnent sous des appellations diverses: eurorégions, euroregios ou communautés de travail. Certaines de ces initiatives remontent aux années 50, mais les années 90 ont vu se multiplier les régions transfrontalières dans toute l'Europe. En fait, il n'existe pas aujourd'hui dans les régions frontalières d'autorité locale ou régionale qui ne soit, dans la pratique, impliquée d'une façon ou d'une autre dans la coopération transfrontalière.

Sur le plan juridique, il est difficile de mettre en place un organe administratif chargé d'une zone frontalière infranationale. Les premières régions transfrontalières ont été créées sur la base d'accords conclus d'une façon plus ou moins formelle et la plupart dépendaient des bonnes volontés.

En 1980, à l'initiative du Conseil de l'Europe, un groupe de pays européens ont signé un traité international, la Convention de Madrid, comme une première étape dans la mise en place de structures de coopération transfrontalière fondées sur le droit public. La Convention a été signée par 20 pays et récemment mise à jour par deux protocoles additionnels. Elle apporte un cadre juridique pour la réalisation d'accords binationaux ou multinationaux en vue d'une coopération transfrontalière de droit public entre les gouvernements régionaux. Le traité transfrontalier Allemagne – Pays-Bas de 1991, qui a abouti à la création d'un organisme public transnational en 1993, est un exemple de ces accords. Cependant, les décisions prises par ces agences ne sont contraignantes que pour les autorités publiques dans la zone frontalière concernée.

COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE EUROPÉENNE: d'ici à 2006

La caractéristique frappante des activités transfrontalières de l'UE est leur nature essentiellement financière. De nombreuses initiatives transfrontalières sont éligibles au soutien dans le cadre de l'initiative communautaire Interreg lancée par la Commission en 1990, comme Interreg III en 1999. Pour la période 2000-2006, son budget s'élève à 4 875 millions d'euros, soit approximativement 2,3 % du budget de la cohésion. Le programme applicable à la coopération transfrontalière est Interreg IIIA; il prévoit que toutes les régions situées sur des frontières extérieures ou intérieures, et certaines zones maritimes, sont éligibles.

Par l'intermédiaire de l'initiative communautaire Interreg IIIA, le Fonds européen de développement régional (FEDER) finance des activités de coopération transfrontalière dans les régions NUTS III qui sont définies au niveau communautaire. Des pays dans leur totalité, qui sont des entités relevant du niveau NUTS I, ne sont pas compris dans les eurorégions et ne pourraient jamais être éligibles à un cofinancement du FEDER au titre du volet A d'Interreg III. Dans leurs propositions de programmes devant être cofinancés dans le cadre d'Interreg, les États membres de l'UE suggèrent dans quelle mesure les eurorégions devraient participer à la mise en œuvre des programmes Interreg IIIA. Par exemple, certains d'entre eux agissent comme des autorités de gestion d'un programme ou comme des promoteurs de projets spécifiques; d'autres proposent les services d'un point de contact pour Interreg.

Il est symptomatique du cheminement de l'intégration européenne de l'après‑guerre que l'approche la plus légaliste favorisée par le Conseil de l'Europe, qui proposait de faire des régions transfrontalières des entités politico-administratives, a plus tard été abandonnée en faveur d'une approche plus pragmatique et de caractère économique dans le cadre de la politique régionale de l'UE.

Il reste à établir si l'Union européenne devrait être considérée comme un élément moteur de l'émergence et de la multiplication de la coopération transfrontalière en Europe. À première vue, l'Union européenne pourrait être considérée comme un important facteur de causalité, notamment eu égard à la diminution de l'importance des frontières, à l'augmentation de la représentation régionale au niveau supranational et au programme Interreg. Cependant, l'influence de l'UE est souvent surestimée car on néglige le fait que la coopération transfrontalière est menée du bas vers le haut. Les premières initiatives impliquaient des pays, comme la Suisse, qui ne sont pas membres de l'UE. Dans la partie allemande du Rhin supérieur, 80 % de l'investissement direct étranger provient de Suisse et un marché du travail transfrontalier est apparu. Des schémas similaires existent dans la région de Genève.

Cependant, la croissance extraordinaire de la coopération transfrontalière depuis 1988 doit certainement être associée au lancement des programmes de soutien de l'UE destinés aux initiatives transfrontalières en Europe de l'Ouest et, à partir du début des années 90, de façon croissante en Europe centrale et orientale. Le nombre des initiatives, 26 en 1988, lorsque la Direction générale a lancé ses premiers projets pilotes, a presque triplé pour dépasser les 70 en 1999. Une analyse qualitative montre que les eurorégions nouvellement créées, par exemple celles des frontières orientales et méridionales de l'Allemagne, tendent à être étroitement impliquées dans la mise en œuvre d'Interreg. Il n'y avait pas d'eurorégions sur la frontière austro-allemande avant l'adhésion de l'Autriche à l'UE mais, entre 1994 et 1998, cinq nouvelles eurorégions ont été créées. On peut citer, comme exemples similaires, de nombreuses initiatives transfrontalières en Europe centrale et orientale.

Depuis leur création, plusieurs communautés de travail n'ont pas évolué en termes d'importance politique et de budget, mais les eurorégions les plus petites continuent de se développer, en partie parce qu'elles sont impliquées plus étroitement dans le programme Interreg, qui ne s'applique qu'aux zones frontalières étroites. Il apparaît que l'eurorégion, sous sa forme institutionnelle, est mieux à même de jouer un rôle actif dans la mise en œuvre des actions de l'UE que les communautés de travail plus étendues.

Coopération transfrontalière dans l'UE 2007-2013

1)     Un instrument intérieur

Dans la logique de son Troisième rapport de cohésion, la Commission a limité ses priorités à trois objectifs, à savoir: la convergence, la compétitivité régionale et la coopération territoriale. Dans ce contexte, les initiatives communautaires ont été intégrées.

Afin de répondre aux besoins de l'Union européenne élargie, la Commission a proposé la création d'un groupement européen de coopération transfrontalière (GECT) créant un cadre pour une autorité transfrontalière dans le but de gérer les programmes de coopération. Cette proposition fait partie de l'ensemble législatif de cohésion qui se compose d'un règlement général, d'un règlement pour le Fonds social européen (FSE), d'un règlement pour le Fonds de cohésion et d'un règlement pour le Fonds européen de développement régional (FEDER). Les nouvelles propositions visent à rationaliser les procédures et à simplifier la mise en œuvre de la coopération transfrontalière et régionale.

Le GECT a deux facettes. Tout d'abord, il s'agit d'un instrument relatif à la coopération transfrontalière pour laquelle seuls les gouvernements peuvent désigner les entités habilitées à disposer des fonds. Celles-ci peuvent bénéficier des fonds, mais non pas les administrer. Le GECT constitue également un nouvel instrument législatif permettant aux communautés de travailler ensemble sans l'intervention des fonds structurels(1).

La nature de la coopération territoriale présuppose une participation locale et régionale sans l'implication des États membres. Les membres peuvent créer un GECT comme entité juridique distincte ou bien confier ses tâches à l'un d'entre eux. Cette démarche fait l'objet d'une convention passée par ses membres qui spécifie ses fonctions, ses missions, sa durée, les conditions de sa dissolution et la juridiction compétente. La convention est notifiée aux États membres concernés et au Comité des régions. De plus, l'État membre dont la juridiction a été choisie et conformément à laquelle la convention est enregistrée contrôle la gestion des fonds publics(2) et fournit des informations aux autres États membres concernés sur les résultats des contrôles.

Le GECT arrête ses statuts sur la base de la convention. Les statuts contiennent la liste de ses membres, la définition de ses objectifs et de ses missions, sa dénomination et le lieu de son siège, ses organes (dont une assemblée de ses membres et le conseil d'administration), par qui et comment le GECT est représenté, les procédures de prise de décision, le choix de la langue ou des langues de travail, les modalités de son fonctionnement, notamment celles qui concernent la gestion du personnel, les modalités de recrutement, la nature des contrats du personnel garantissant une stabilité des actions de coopération, les modalités de la contribution financière des membres ainsi que les règles budgétaires et comptables applicables, la désignation d'un organisme indépendant de contrôle financier et d'audit externe.

Les accords bilatéraux déjà existants sur la coopération transfrontalière entre les États membres et/ou des autorités locales ou régionales, par exemple l'accord de Karlsruhe, restent en vigueur.

23 États membres sur 25 émettent des doutes quant à cet instrument. Ces pays craignent l'établissement de structures supranationales sur leur territoire. Cette crainte est engendrée par le fait que les autorités locales et régionales ne seraient pas tenues d'obtenir l'approbation du gouvernement central pour créer un GECT.

Cependant, étant donné le caractère adaptable du GECT et les liens de proximité qu'il renforce, il est impératif que cet instrument soit mis en place, en particulier dans la perspective de l'élargissement en cours. De tels outils revêtent une importance vitale pour les nouveaux États membres, qui peuvent ainsi bénéficier de l'échange de meilleures pratiques.

Le concept d'eurorégions peut être étendu à de multiples aspects de la coopération. La signature de la "résolution de Maastricht" par l'eurorégion Rhein-Maas est un indicateur clair de la portée de la coopération transfrontalière sur des questions difficiles telles que la drogue et la criminalité organisée. Plusieurs États membres ont donc un rôle actif à jouer dans le renforcement de la coopération transfrontalière. L'île de Chypre par exemple, qui a des liens directs avec le Proche-Orient, pourrait devenir un pilier de l'Instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP) ainsi qu'un acteur dynamique dans la lutte contre la criminalité organisée et le trafic de stupéfiants.

Un autre aspect potentiel de la coopération transfrontalière a trait aux questions d'éducation. Le développement des traditionnels échanges entre étudiants de régions limitrophes renforcerait considérablement la compatibilité culturelle entre ces entités.

2)     Un instrument pour les relations extérieures

Le nouvel Instrument européen de voisinage et de partenariat (IEVP) remplacera les actuels programmes géographiques et thématiques couvrant les pays concernés. L'une des caractéristiques de l'IEVP est son volet relatif à la coopération transfrontalière. L'IEVP va donc financer des "programmes conjoints" rassemblant des régions limitrophes des États membres et des pays partenaires. Il utilisera une approche largement calquée sur les principes des Fonds structurels, tels que la programmation pluriannuelle, le partenariat et le cofinancement, adaptés de façon à tenir compte des spécificités des relations extérieures. Le volet "coopération transfrontalière" sera cofinancé par le FEDER. Les pays partenaires concernés par cet instrument sont ceux qui n'ont actuellement pas de perspective d'adhésion et auxquels s'adresse la politique européenne de voisinage (PEV).

(1)

       Article 159 du traité instituant la Communauté européenne.

(2)

       À la fois les fonds nationaux et les fonds communautaires


PROCÉDURE

Titre

Le rôle des "eurorégions" dans le développement de la politique régionale

Numéro de procédure

2004/2257(INI)

Base réglementaire

art. 45

Commission compétente au fond
  Date de l'annonce en séance de l'autorisation

REGI
13.1.2005

Rapporteur
  Date de la nomination

Kyriacos Triantaphyllides
19.1.2005

 

Examen en commission

11.7.2005

 

 

 

 

Date de l'adoption

6.10.2005

Résultat du vote final

pour:

contre:

abstentions:

42

2

0

Membres présents au moment du vote final

Elspeth Attwooll, Jean Marie Beaupuy, Rolf Berend, Jana Bobošíková, Graham Booth, Bernadette Bourzai, Bairbre de Brún, Gerardo Galeote Quecedo, Iratxe García Pérez, Eugenijus Gentvilas, Lidia Joanna Geringer de Oedenberg, Ambroise Guellec, Gábor Harangozó, Marian Harkin, Konstantinos Hatzidakis, Jim Higgins, Alain Hutchinson, Carlos José Iturgaiz Angulo, Mieczysław Edmund Janowski, Gisela Kallenbach, Tunne Kelam, Miloš Koterec, Constanze Angela Krehl, Sérgio Marques, Francesco Musotto, Lambert van Nistelrooij, Jan Olbrycht, Markus Pieper, Francisca Pleguezuelos Aguilar, Christa Prets, Elisabeth Schroedter, Grażyna Staniszewska, Catherine Stihler, Margie Sudre, Kyriacos Triantaphyllides, Oldřich Vlasák, Vladimír Železný

Suppléants présents au moment du vote final

Giusto Catania, Jillian Evans, Louis Grech, Stanisław Jałowiecki, Toomas Savi, Thomas Ulmer, Manfred Weber

Date du dépôt – A6

19.10.2005

A6‑0311/2005

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