VERSLAG over de betrekkingen met de Russische Federatie en China op het gebied van het luchtvervoer
29.11.2005 - (2005/2085(INI))
Commissie vervoer en toerisme
Rapporteur: Roberts Zīle
PR INI
RESOLUTIE VAN HET EUROPEES PARLEMENT
over de betrekkingen met de Russische Federatie en China op het gebied van het luchtvervoer
Het Europees Parlement,
– gelet op artikel 45 van zijn Reglement,
– gezien het verslag van de Commissie vervoer en toerisme (A6‑0375/2005),
China
1. is ingenomen met de algemene reactie van de Commissie op het proces van groei, modernisering en liberalisering dat zich thans in de Chinese commerciële luchtvaart voltrekt;
2. onderkent de wenselijkheid van een alomvattende luchtvaartovereenkomst tussen de Europese Unie en China; is echter van mening dat eerst een horizontale overeenkomst tot stand moet komen voordat een omvattende overeenkomst kan worden afgesloten, zodat de huidige bilaterale overeenkomsten betreffende luchtdiensten tussen China en verschillende lidstaten op één lijn kunnen worden gebracht met het 'open sky'-arrest van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen van 5 november 2002 (C-476/98);
3. onderschrijft dat een dergelijke overeenkomst de positie van de EU zou versterken en voor belanghebbenden en consumenten voordeliger zou zijn dan een reeks herziene bilaterale overeenkomsten die in wezen alleen betrekking hebben op de verkeersrechten;
4. roept de Raad op om het onderhandelingsmandaat van de Commissie, zonder dit vertraging te doen lijden, zodanig uit te breiden dat het ook ziet op de noodzakelijke luchthaven- en veiligheidsinfrastructuur en op de luchtverkeersleiding in het Chinese luchtruim, die op dit ogenblik helaas te wensen overlaten en een hindernis vormen voor de ontwikkeling van de betrekkingen in de luchtvaartsector;
5. waardeert het uitstekende werk dat de Commissie met haar Chinese partners verricht, maar betreurt dat het Europees Parlement geen inzage heeft gehad van de voorwaarden van het onderhandelingsmandaat ten aanzien van China, dat de Commissie thans van de Raad vraagt; blijft erop aandringen dat het Parlement meer bij het onderhandelingsproces wordt betrokken en hoopt dat deze kwestie zal worden opgelost, omdat dit in het voordeel zal zijn van alle partijen;
6. dringt erop aan dat de bepalingen van het evenwichtige resultaat van de onderhandelingen met China over de luchtvracht onverwijld ten uitvoer worden gelegd, desnoods nog vóór de onderhandelingen over het passagiersvervoer zijn voltooid.
Rusland
7. verwelkomt de aanpak van de Commissie van de uitdagingen en kansen die de groei en consolidatie in de Russische burgerluchtvaartsector vormen voor de Europese Unie;
8. steunt het voorstel van de Commissie voor een alomvattende luchtvaartovereenkomst, omdat dit de beste manier is om met deze uitdaging om te gaan en de onderhandelingspositie van de Unie ten opzichte van Rusland te verstevigen; is evenwel conform de Conclusies van de Raad Vervoer, Telecommunicatie en Energie van 27 - 28 juni 2005 over de externe betrekkingen in de luchtvaartsector, van oordeel dat de aanvaarding van de communautaire bepalingen het noodzakelijke uitgangspunt voor de op een alomvattende overeenkomst gerichte communautaire onderhandelingen moet zijn;
9. waardeert het uitstekende werk dat de Commissie met haar Russische partners verricht, maar betreurt dat het Europees Parlement geen inzage heeft gehad van de voorwaarden van het onderhandelingsmandaat ten aanzien van Rusland, dat de Commissie thans van de Raad vraagt; blijft erop aandringen dat het Parlement meer bij het onderhandelingsproces wordt betrokken en hoopt dat deze kwestie zal worden opgelost, omdat dit in het voordeel zal zijn van alle partijen;
10. merkt op dat de vergoedingen die Rusland voor vluchten over zijn grondgebied vraagt, een inbreuk op het internationale recht vormen en in het algemeen niet zijn gebruikt om, zoals was toegezegd, het beheer van de luchtverkeersleiding te verbeteren, maar om de eigen luchtvaartmaatschappij van Rusland te subsidiëren, wat in strijd is met de mededingingsregels;
11. houdt niettemin tegenover Raad en Commissie staande, dat geen alomvattende overeenkomst kan worden gesloten zonder een volledige afschaffing van de overvliegvergoedingen;
12. dringt er verder op aan dat er geen gewijzigde vergoedingsregeling mag worden overeengekomen ter vervanging van de huidige overvliegvergoedingen ;
13. verzoekt de Commissie geen overeenkomst over de toetreding van de Russische Federatie tot de wereldhandelsorganisatie te sluiten zolang Rusland een vergoeding voor het overvliegen van Siberië blijft vragen;
14. vraagt de Commissie in dit verband om een evaluatie van alle argumenten rond modernisering, kapitaalinvesteringen en technische vereisten die in de relaties tussen de luchtvaartsector van Rusland en die van de EU en in hun geschillen inzake de overvliegvergoedingen worden aangevoerd.
China en Rusland
15. benadrukt dat de onderhandelingen met China en Rusland slechts met succes kunnen worden afgerond wanneer de belanghebbenden advies kunnen uitbrengen aan de Commissie en volledig op de hoogte zijn van de voortgang van de onderhandelingen en van de daarin ingenomen standpunten;
16. stelt met klem dat geen mandaat mag worden verleend waarin een ruimere toegang tot de Chinese en de Russische markt niet onlosmakelijk wordt gekoppeld aan de schepping van een "eerlijk speelveld", door convergentie van operationele normen op de terreinen van luchtverkeersleiding en -beheer, personeelstraining en operationele normen en beveiliging en veiligheid van het vliegverkeer, alsmede door convergentie van de mededingingsregelgeving;
17. verzoekt zijn Voorzitter deze resolutie te doen toekomen aan de Raad en de Commissie.
TOELICHTING
Inleiding
De lidstaten hebben zeer lang overeenkomsten in bilaterale vorm gesloten met derde landen over luchtdiensten, zoals de frequentie van de toegang en de landingsrechten, meestal voor passagiersvervoerders onder de nationale vlag. Op dit moment bestaan circa tweeduizend van dergelijke overeenkomsten.
Op 8 november 2002 bepaalde het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen dat de bilaterale overeenkomsten van acht lidstaten met de Verenigde Staten van Amerika niet in overeenstemming waren met het EG-recht, omdat de nationaliteitsbepalingen daarvan strijdig waren met het recht van vrije vestiging (artikel 43 van het EG-Verdrag) vanwege de discriminatie op grond van nationaliteit, en ook omdat een aantal andere bepalingen in strijd was met de exclusieve externe bevoegdheid van de EU.
Naar aanleiding van deze uitspraak van het Hof hebben de Commissie, de Raad en het Parlement maatregelen genomen om de rechtsonzekerheid die aan de bestaande bilaterale overeenkomsten kleefde, te voorkomen en deze in overeenstemming te brengen met de uitspraak van het Hof zonder dat de luchtvaartsector hierdoor economisch of operationeel zou worden verstoord. Op 29 april 2004 keurden het Parlement en de Raad Verordening 847/2004 goed; deze verordening bevat een aantal standaardclausules die in nieuwe of herziene bilaterale overeenkomsten moeten worden opgenomen, bepaalt in welke situaties ze niet behoeven te worden toegepast en noemt de procedures voor samenwerking tussen de Commissie en de nationale overheden.
De Commissie heeft van de Raad een mandaat verkregen voor het aangaan van een "open skies"-overeenkomst met de VS, voor het sluiten van een brede overeenkomst met de buurlanden van de EU in het gemeenschappelijk Europees luchtruim, en een horizontaal mandaat voor het tot stand brengen van horizontale overeenkomsten met derde landen waarbij rekening wordt gehouden met de eenvormige luchtvaartmarkt in de EU en waarbij alle luchtvaartmaatschappijen in de EU zonder ongeoorloofd onderscheid toestemming krijgen om op de betrokken routes te vliegen.
Tot op heden zijn dertien horizontale overeenkomsten tot stand gekomen met derde landen, waarbij in totaal ongeveer 225 bilaterale overeenkomsten zijn gewijzigd. De onderhandelingen met de Verenigde Staten en met landen in het gemeenschappelijk Europees luchtruim lopen nog. De Commissie heeft duidelijk gesteld dat zij van plan is verdere horizontale mandaten te vragen en nog meer overeenkomsten wil sluiten die de bestaande bilaterale overeenkomsten in overeenstemming brengen met de jurisprudentie van het Hof.
De doelstellingen van de Commissie
De drie meest recente mededelingen van de Commissie gaan over respectievelijk een algemene strategie voor de totstandbrenging van een gemeenschappelijk luchtruim samen met de buurlanden van de EU en het aanvangen van gerichte onderhandelingen voor mondiale akkoorden ("Ontwikkeling van de agenda voor het externe luchtvaartbeleid van de Gemeenschap", COM(2005)0079) waarvoor onze collega de heer El Kadraoui als rapporteur optreedt, en twee mededelingen over een burgerluchtvaartbeleid ten aanzien van China (COM(2005)0078) respectievelijk een raamwerk voor de ontwikkeling van de betrekkingen met de Russische Federatie op het gebied van het luchtvervoer (COM(2005)0077).
Hoewel China en Rusland uiteraard zeer verschillende landen en markten zijn, hebben zij ook zaken gemeen: in beide landen kent de luchtvaartsector zeer hoge groeipercentages en beide ondervinden de uitdagingen van consolidatie, liberalisering en modernisering. De rapporteur zal op elk van beide landen apart ingaan voordat hij een ontwerpresolutie over beide landen formuleert. Men dient hierbij echter in gedachten te houden dat de ontwikkelingen ten aanzien van China en Rusland niet los kunnen worden gezien van de algemenere vraag van de ontwikkeling van de totale betrekkingen van de EU in het nieuwe wettelijk kader en de noodzaak om nieuwe rechtszekerheid te creëren zonder de economische stabiliteit van de sector in gevaar te brengen.
China
De gemiddelde jaarlijkse groei van het internationale verkeer in China bedraagt 16 %. Het aantal beschikbare vliegtuigstoelen op reguliere non-stop-vluchten tussen de EU en China is toegenomen van 250 000 in 1990 tot bijna 3 miljoen in 2003. Acht vervoerders uit de EU vliegen op China en drie Chinese vervoerders vliegen op Europa. Van de 226 vluchten per week voert Air China er 28 % uit, Lufthansa 17 % en Air France 15 %. De verwachte jaarlijkse groeipercentages zijn zeer hoog, van 8,6 % tot wel 15 %. Verder zal China binnen tien jaar het grootste luchtvrachtknooppunt van Azië zijn. Er zijn momenteel zestig vrachtvluchten per week.
De burgerluchtvaartsector in China kenmerkt zich door een consolidatie tot drie grote groepen luchtvaartmaatschappijen, een begeleide marktopenstelling en ontwikkeling van infrastructuur. Verder is China bezig met de liberalisering van haar luchtvaartmarkt en een vereenvoudiging van de buitenlandse investeringen, en is het land begonnen met een omvangrijk programma voor de bouw van luchthavens.
Negentien EU-lidstaten hebben met China bilaterale overeenkomsten over luchtdiensten, alle gebaseerd op de aanwijzing op lidstaatniveau van één enkele (of in enkele gevallen meer dan een) nationale vervoerder. Deze overeenkomsten moeten nu worden gewijzigd om ze in overeenstemming te brengen met de uitspraak van het Hof van Justitie van 5 november 2002. De Commissie is sinds mei 2004 in gesprek met de Chinese autoriteiten over de noodzaak om de bestaande luchtdienstovereenkomsten te wijzigen. De Commissie wil nu een onderhandelingsmandaat van de Raad verkrijgen. Het ontwerp voor dit onderhandelingsmandaat is vertrouwelijk en de rapporteur heeft er geen inzage van gehad. Het onderstaande is dus gebaseerd op besprekingen met en informatie van de Commissie en belanghebbenden in de luchtvaartindustrie. Gezien de ingrijpende veranderingen die zich in de Chinese burgerluchtvaartsector voltrekken en de economische effecten van een overeenkomst met China, stelt de Commissie zich ten doel een omvattende overeenkomst voor open luchtvaart tot stand te brengen.
De rapporteur onderschrijft dat een dergelijke benadering de voorkeur verdient boven het simpelweg goedkeuren van communautaire aanwijzingsclausules. In een periode van snelle veranderingen mag men geen kans onbenut laten om gaten te dichten op terreinen als de beveiliging en veiligheid van de luchtvaart, luchtverkeersleiding, milieunormen en technologie en onderzoek. Ook zal moeten worden gezorgd dat de toewijzing van verkeersrechten op niet-discriminerende en doorzichtige wijze plaatsvindt, terwijl daarnaast een verhoging van de totale hoeveelheid verkeersrechten nodig is om aan de toenemende vraag te voldoen. Dit zijn behoorlijke uitdagingen ongeacht het onderhandelingskader.
De rapporteur is van mening dat alle onderhandelingen over verkeersrechten begeleid moeten worden door convergentie van de regelgeving en dat vorderingen met de convergentie vooraf moeten gaan aan het afronden van de onderhandelingen. De totstandbrenging van een eerlijke marktwerking, met toepassing van heldere en vaste regels voor overheidssubsidies, zonder dat bepaalde partijen door afwijkende regels voor bijvoorbeeld veiligheidsnormen worden bevoordeeld, moet ook onderdeel vormen van de omvattende overeenkomst met China.
Hoewel de rapporteur het er dus mee eens is dat voor China een totaalbenadering moet worden gekozen, stelt hij met nadruk dat de liberalisering in het juiste tempo moet worden uitgevoerd, afhankelijk van de mate waarin de eerlijke marktwerking reeds is gerealiseerd. In dit verband zullen opleiding en arbeidsvoorwaarden van personeel belangrijke aspecten zijn. Het is om deze redenen dat de rapporteur de Commissie oproept ervoor te zorgen dat de belanghebbenden in de sector - luchtvaartmaatschappijen, vrachtvervoerders en anderen - binnen de onderhandelingsprocedure voldoende ruimte krijgen om de Commissie te adviseren. Ten slotte moet niet worden vergeten dat eerst samen met de Russische Federatie het punt van de vergoedingen voor het vliegen over Siberië moet worden opgelost alvorens de luchtvaartverbindingen tussen de EU en China volledig en tot wederzijds voordeel kunnen worden ontwikkeld.
De Russische Federatie
Circa 75 % van al het Russische passagiersverkeer gaat naar Europese bestemmingen; dit aantal zal tot 2007 naar verwachting met 5,8 % per jaar groeien. Het passagiersluchtverkeer in Rusland groeide in 2003 met 9,95 % en het vrachtverkeer groeide met 2,7 %. Deze Russische groeipercentages liggen boven die van de EU of de VS. Slechts vier commerciële vervoerders vervoerden meer dan een miljoen passagiers. Aeroflot domineert de internationale markt en leverde 37,7 % van de stoelen tussen Rusland en de EU. Lufthansa was met 12,6 % de tweede vervoerder tussen de EU en Rusland. Het aantal vluchten per week is toegenomen van 279 in 1992 tot 465 in 2003 en het aantal beschikbare stoelen nam in dezelfde periode toe van 44 880 tot 65 663. In 2002 reisden circa 5,3 miljoen passagiers tussen Rusland en Europa. Van de 25 lidstaten hebben er 23 bilaterale overeenkomsten met Rusland.
De Russische regering wenst haar luchtvaartsector te ontwikkelen via reorganisatie, meer concurrentievermogen op de internationale markt en door het aanhouden van de internationale normen inzake handel, milieu en dienstverlening. Er zijn momenteel 215 geregistreerde Russische luchtvaartmaatschappijen, waarvan 55 staatsbedrijven. Rond eenderde van de huidige vloot zal in de komende vijf jaar moeten worden vervangen. Meer dan 1 600 vliegtuigen voldoen niet aan de geluidsnormen van de ICAO.
De Commissie is voorstander van een alomvattende luchtvervoersovereenkomst met Rusland. Evenals voor China meent de Commissie ook hier dat een omvattende overeenkomst betrekking zou moeten hebben op verkeersrechten en een uitbreiding hiervan met gezamenlijke mechanismen voor samenwerking op het gebied van beveiliging, veiligheid en milieunormen. Om deze reden vraagt de Commissie de Raad om een onderhandelingsmandaat. Zij is van mening dat een communautaire aanpak leidt tot een sterkere onderhandelingspositie van de EU in vergelijking met een bilaterale aanpak door iedere lidstaat apart.
De luchtvaartrelaties met Rusland onderscheiden zich door een openstaande kwestie, namelijk dat de Russische Federatie nog steeds een vergoeding verlangt voor vluchten over Siberië. Deze praktijk is begonnen in de tijd dat Rusland nog een geleide economie was en het vliegen over Siberië niet mogelijk was zonder in Moskou te tanken, maar is in heel andere omstandigheden blijven voortbestaan. Het economische effect ervan is hoe dan ook dat de Europese vervoerders ernstig benadeeld worden en dat een concurrent, namelijk Aeroflot, rechtstreeks wordt gesubsidieerd. De jaarlijkse kosten van deze vergoedingen bedroegen in 2003 250 miljoen euro. Routewijzigingen om Siberië te vermijden zijn voor de meeste vervoerders oneconomisch. Rusland is het enige land ter wereld waar dergelijke vergoedingen worden betaald.
De mening van de Commissie is dat dit een onaanvaardbare doorvoervergoeding is. De rapporteur leest echter met enige bezorgdheid in de mededeling van de Commissie dat de voorgestelde luchtvervoersovereenkomst:
"dient te voorzien in een uiterlijk in 2013 verstrijkende overgangsperiode voor de modernisering van het huidige Russische systeem van vergoedingen voor de passage door het Siberische luchtruim en ervoor te zorgen dat die vergoedingen na afloop van die overgangsperiode transparant, kostengebaseerd en niet-discriminerend zijn voor bepaalde luchtvaartmaatschappijen."
Ten eerste is de vergoeding voor de passage door het luchtruim ongeoorloofd en in strijd met artikel 15 van het Verdrag van Chicago waarbij Rusland partij is. Ten tweede is zij op geen enkele wijze verenigbaar met een proces van modernisering, liberalisering en kapitaalsinvesteringen in de luchtvaartverbindingen tussen de EU en Rusland. Zelfs wanneer zou worden aanvaard dat de vergoeding wordt "afgebouwd", ligt 2013 nog altijd acht jaar in de toekomst en is daarom naar de mening van de rapporteur als uiterste datum niet aanvaardbaar. Bovendien doet de formulering in de mededeling van de Commissie vermoeden dat de vergoeding ook in de periode na 2013 zou kunnen blijven bestaan na "gemoderniseerd" te zijn. De rapporteur acht het essentieel dat de kwestie rond de vergoeding voor de passage door het luchtruim wordt opgelost, en meent dat dit ook mogelijk is mits de Commissie zich vastberaden opstelt ten aanzien van deze handelskwestie en ook de steun van de lidstaten krijgt. Deze kwestie moet worden opgelost voordat Rusland tot de Wereldhandelsorganisatie toetreedt; er moet geen omvattende luchtvaartovereenkomst met Rusland worden gesloten tot er een bindende toezegging ligt om de vergoeding voor de passage door het luchtruim binnen kortere tijd af te bouwen. Aeroflot maakte in 2002 al 101,8 miljoen US-dollar winst en is nog steeds bezig met reorganiseren. Dit proces zal lang voor 2013 afgerond zijn. Sectoranalisten gaan ervan uit dat het binnen drie jaar zal kunnen zijn voltooid.
Naast het probleem van de vluchten over Siberië merkt de rapporteur op dat er nog andere kwesties zijn waar de mededeling niet op ingaat. Het is onaanvaardbaar dat lidstaten ten aanzien van overeenkomsten met Rusland ongelijk worden behandeld. Bedrijven uit bepaalde landen hebben meer "succes" dan andere bedrijven, die alleen zogeheten "tijdelijke" landingsrechten krijgen voor de luchthavens van de grote steden. Partnerschappen van dit type kunnen in ieder geval niet als transparant worden betiteld. Verder is de rapporteur verheugd over de verbetering in de samenwerking tussen de Commissie en de sector bij de onderhandelingen. Verder moet er rekening mee worden gehouden dat het in Rusland zeer vaak voorkomt dat onderhandelaars tegelijk zowel namens de overheid als namens het bedrijfsleven optreden.
Algemene conclusie
De rapporteur verwelkomt de voorstellen van de Commissie voor omvattende luchtvaartovereenkomsten met China en de Russische Federatie. Door deze benadering te kiezen kan in beide gevallen een groot aantal onderling gerelateerde zaken op samenhangende wijze worden behandeld en wordt de onderhandelingspositie van de EU versterkt; daarom is deze benadering te prefereren boven het herzien van een groot aantal afzonderlijke bilaterale overeenkomsten of het eenvoudigweg beperken van de onderhandelingen tot de verkeersrechten. Desalniettemin moet in het geval van China de wederzijdse marktopenstelling worden voorafgegaan door het creëren van een eerlijke marktwerking en door een opwaartse convergentie van de Europese en Chinese normen op gebieden als beveiliging en veiligheid. In het geval van Rusland kan niet tot 2013 worden gewacht met het afschaffen van de vergoedingen voor het vliegen over Siberië.
Het is van groot belang dat de doorzichtigheid wordt verbeterd en dat de partnerschappen van de luchtvaartmaatschappijen van de Europese Unie op gelijke wettelijke voet komen te staan.
De rapporteur onderstreept dat de samenwerking tussen de Commissie en de sector bij de onderhandelingen met Rusland verbetering behoeft.
PROCEDURE
Titel |
Betrekkingen met de Russische Federatie en China op het gebied van het luchtvervoer |
|||||||||||
Procedurenummer |
||||||||||||
Reglementsartikel(en) |
art. 45 |
|||||||||||
Commissie ten principale Datum bekendmaking toestemming |
TRAN 9.6.2005 |
|||||||||||
Medeadviserende commissie(s) |
|
|
|
|
|
|||||||
Geen advies |
|
|
|
|
|
|||||||
Nauwere samenwerking Datum bekendmaking |
|
|
||||||||||
In het verslag opgenomen ontwerpresolutie(s) |
|
|
||||||||||
Rapporteur(s) |
Roberts Zīle |
|
||||||||||
Vervangen rapporteur |
|
|
||||||||||
Behandeling in de commissie |
12.9.2005 |
22.11.2005 |
|
|
|
|||||||
Datum goedkeuring |
22.11.2005 |
|||||||||||
Uitslag eindstemming |
voor: tegen: onthoudingen: |
39 2 1 |
||||||||||
Bij de eindstemming aanwezige leden |
Etelka Barsi-Pataky, Philip Bradbourn, Michael Cramer, Arūnas Degutis, Armando Dionisi, Petr Duchoň, Saïd El Khadraoui, Robert Evans, Mathieu Grosch, Ewa Hedkvist Petersen, Jeanine Hennis-Plasschaert, Georg Jarzembowski, Dieter-Lebrecht Koch, Jaromír Kohlíček, Fernand Le Rachinel, Jörg Leichtfried, Bogusław Liberadzki, Eva Lichtenberger, Patrick Louis, Ashley Mote, Michael Henry Nattrass, Seán Ó Neachtain, Janusz Onyszkiewicz, Josu Ortuondo Larrea, Willi Piecyk, Luís Queiró, Reinhard Rack, Luca Romagnoli, Renate Sommer, Dirk Sterckx, Ulrich Stockmann, Gary Titley, Georgios Toussas, Marta Vincenzi, Roberts Zīle |
|||||||||||
Bij de eindstemming aanwezige vaste plaatsvervangers |
Zsolt László Becsey, Markus Ferber, Zita Gurmai, Elisabeth Jeggle, Sepp Kusstatscher, Helmuth Markov, Willem Schuth |
|||||||||||
Bij de eindstemming aanwezige plaatsvervangers (art. 178, lid 2) |
|
|||||||||||
Datum indiening – A6 |
29.11.2005 |
A6‑0375/2005 |
||||||||||