RELATÓRIO sobre a aplicação da directiva postal (Directiva 97/67/CE, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 2002/39/CE)
5.12.2005 - (2005/2086(INI))
Comissão dos Transportes e do Turismo
Relator: Markus Ferber
PROPOSTA DE RESOLUÇÃO DO PARLAMENTO EUROPEU
sobre a aplicação da directiva postal (Directiva 97/67/CE, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 2002/39/CE)
O Parlamento Europeu,
– Tendo em conta o relatório da Comissão relativo à aplicação da directiva postal (Directiva 97/67/CE, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 2002/39/CE) (COM(2005)0102), bem como o documento de trabalho que acompanha o relatório (SEC(2005)0388),
– Tendo em conta o primeiro relatório da Comissão relativo à aplicação da directiva postal (COM(2002)0632),
– Tendo em conta o artigo 45º do seu Regimento,
– Tendo em conta o relatório da Comissão dos Transportes e do Turismo (A6‑0390/2005),
A. Considerando que os serviços postais têm um peso económico considerável e que, em 2002, as receitas postais constituíram cerca de 88 mil milhões de euros, ou seja, aproximadamente 0,9% do PIB da UE; que, de acordo com as estimativas, mais de 5 milhões de postos de trabalho estão directamente dependentes do sector postal ou com este estreitamente relacionados,
B. Considerando que serviços postais competitivos e eficientes, enquanto parte do mercado da distribuição e das comunicações, assumem uma importância fundamental para a actividade económica e social na União Europeia, interagindo com muitos sectores económicos, nos quais exercem influência; que, por esta razão, os serviços postais se revestem igualmente de grande importância no âmbito da estratégia de Lisboa,
C. Considerando que as reformas, bem como o desenvolvimento económico e tecnológico, do sector postal na União Europeia conduziram a processos mais modernos e a um grau de automatização mais elevado, e que as medidas de reforma adoptadas até à data ocasionaram uma notável evolução positiva do sector postal, com melhoria da qualidade e da eficiência e maior orientação para o cliente,
D. Considerando a dimensão territorial e social insubstituível das redes postais, que permitem um acesso universal a serviços de proximidade essenciais;
E. Considerando que o relatório da Comissão tem por função avaliar em que medida os objectivos da Directiva 2002/39/CE foram concretizados, cabendo-lhe, em particular, ter em conta os aspectos económicos, sociais e tecnológicos, bem como a tecer considerações sobre os aspectos relacionados com o emprego e a qualidade dos serviços,
F. Considerando que o Parlamento Europeu pretende, com o presente relatório, chamar a atenção para as questões e os aspectos que a Comissão deverá ter em conta nos seus trabalhos ulteriores,
1. Verifica que a transposição da directiva postal para o direito nacional regista, de um modo geral, bons progressos; congratula-se com o facto de o quadro harmonizado instituído ter possibilitado aos Estados-Membros adoptarem novas abordagens e tomarem opções distintas, que poderão servir de modelo a outros Estados-Membros em relação a medidas subsequentes, e sublinha os efeitos positivos das reformas na qualidade, eficiência e orientação para o cliente no sector postal; constata, no entanto, que os efeitos das reformas na qualidade, eficiência e orientação para o cliente no sector postal estão ainda por analisar de forma mais precisa e observa que a abertura dos serviços postais à concorrência nem sempre tem resultado na manutenção dos níveis de emprego no sector dos serviços postais;
2. Constata com agrado que, com base nos dados disponíveis, a evolução do mercado até à data teve um impacto positivo; chama a atenção, neste contexto, para o facto de o desenvolvimento da concorrência não se aferir apenas pelo grau de abertura do mercado ou pelas quotas de mercado;
3. Constata, no entanto, que num certo número de Estados‑Membros a aplicação da directiva (2002/39/CE) está atrasada, em particular, no que se refere à abertura dos mercados, com o risco de um desequilíbrio no mercado postal europeu e de um potencial prejuízo para os operadores interessados; solicita à Comissão que enumere as medidas que, em consequência, se propõe tomar;
4. Recorda que os mercados postais se encontram numa fase de mudança essencial, que se deve tanto ao aumento da concorrência como ao desenvolvimento dos mercados conexos da comunicação e da publicidade e dos sectores dos transportes e da logística, bem como à mudança dos comportamentos no sector das comunicações, pelo que entende que a política postal do futuro deverá ter devidamente em conta estes aspectos;
5. Insta a Comissão, face a uma evolução por vezes claramente divergente entre os Estados-Membros em matéria de obrigações do serviço universal, a concentrar, em particular, os seus esforços na redacção do seu estudo prospectivo, sobre a qualidade do fornecimento do serviço universal e sobre o seu futuro financiamento e a propor, no âmbito desse estudo prospectivo, uma definição, um âmbito de aplicação e um financiamento adequados do serviço universal;
6. Solicita à Comissão que verifique se é possível manter o ano de 2009 como meta para a conclusão do mercado interno dos serviços postais ou se é conveniente definir outras etapas, à luz das conclusões do estudo;
7. É de opinião que, face à mudança fundamental em curso nos mercados postais, há que repensar a definição de serviço universal tendo em consideração a modificação dos comportamentos no sector das comunicações; recorda, porém, que os serviços universais são serviços de elevado valor qualitativo que requerem uma utilização intensiva de mão‑de‑obra, e solicita à Comissão que inclua estes factos no âmbito do estudo prospectivo a realizar; solicita, a este respeito, à Comissão que explore os melhores meios de garantir a participação e o envolvimento dos utilizadores dos serviços postais e que consulte os parceiros sociais interessados (câmaras de comércio e indústria sindicatos etc.), as empresas que operam no mercado e as organizações de interesse local;
8. Reconhece o trabalho realizado pelo CEN (Comité Europeu de Normalização) no domínio da normalização no sector postal e exorta a Comissão a ter devidamente em conta, no futuro, o papel da normalização em favor da protecção dos consumidores e à luz da realização do mercado interno;
9. Solicita à Comissão que, nos seus futuros estudos prospectivos, conceda especial atenção ao impacto das futuras fases de abertura dos serviços postais à concorrência em matéria de cobertura geográfica e de evolução das redes, nomeadamente no que se refere às condições de acesso das populações mais desfavorecidas ou mais isoladas no território da UE.
10. Regista o pedido que é feito aos Estados-Membros no sentido de um maior controlo dos preços, da contabilização separada de custos e do exame das subvenções cruzadas; salienta, contudo, que, num mercado orientado para a concorrência, estas intervenções de carácter regulatório requerem uma justificação adequada se interferirem com as regras gerais em matéria de concorrência;
11. Considera que a adopção e a aplicação das normas de serviço elaboradas pelo CEN é essencial para garantir a transparência, a fiabilidade e a qualidade do mercado postal; solicita, em consequência, à Comissão e aos Estados‑Membros que concedam prioridade aos progressos neste domínio;
12. Congratula-se com o facto de a Comissão pretender continuar a examinar a questão da regulamentação do acesso a jusante (“downstream access”); sublinha, contudo, que uma regulamentação neste domínio específico representaria uma ingerência significativa no mercado e sugere, portanto, que se analise previamente e de forma aprofundada se, e em que medida, essa intervenção pode ser justificada económica e juridicamente; esta análise deverá ter em conta o facto de já existir, em diversos mercados postais, uma série de modelos comerciais com os quais os concorrentes entraram com êxito no mercado, sem recurso a um acesso regulamentado à rede; solicita à Comissão que avalie o impacto destes modelos e a oportunidade de um enquadramento europeu das condições de acesso à rede, a fim de garantir um acesso equitativo;
13. Regista o facto de que os modelos de financiamento até aqui aplicados nos Estados-Membros para o serviço universal tiveram pouco sucesso e de que o instrumento de financiamento com boas provas dadas tem sido o do domínio reservado; insta, pois, a Comissão a solicitar que o estudo prospectivo a efectuar analise cuidadosamente em que medida a evolução do serviço universal, cuja manutenção no plano económico e social continua a ser pertinente, e uma maior flexibilização do quadro regulamentar podem ter um impacto positivo na solução do problema do financiamento do serviço universal; solicita à Comissão que analise a hipótese de uma modulação do domínio reservado em função dos custos ligados ao financiamento do serviço universal, nomeadamente tendo em conta os condicionalismos geográficos e demográficos;
14. Congratula-se com o facto de, após as dificuldades iniciais verificadas em alguns Estados-Membros, se registarem claros progressos no que diz respeito à independência das autoridades reguladoras; sublinha que, com a progressiva abertura do mercado, a atenção se deverá centrar mais no direito em matéria de concorrência do que no reforço da regulamentação; solicita à Comissão que, de acordo com o que anuncia no relatório, fomente o diálogo tanto com as autoridades reguladoras nacionais e os Estados-Membros como entre estas diferentes instâncias, bem como a elaboração de sistemas de avaliação comparativa dos desempenhos (benchmarking), a fim de limitar a função das autoridades ao controlo da aplicação da regulamentação;
15. Insta a que, dadas as diferentes experiências com os regimes de concessão de licenças em vigor nos Estados-Membros, e tendo em conta o princípio da subsidiariedade, a questão dos procedimentos de autorização seja também analisada no âmbito do estudo prospectivo, com uma referência específica à clarificação do âmbito de aplicação, ao processo de aprovação e às condições obrigatórias que regem a autorização permitida pela directiva postal; sublinha que os requisitos a cumprir não devem representar novas barreiras ao acesso ao mercado nem gerar distorções de preços ou práticas de captação dos segmentos mais lucrativos dos mercados;
16. Chama a atenção para o facto de a racionalização dos postos de trabalho não se dever unicamente à reforma postal e salienta que os novos modelos comerciais e os novos produtos e metodologias comerciais também surtem um impacto no número de postos de trabalho no sector postal tradicional;
17. Solicita à Comissão que examine no seu estudo a forma como estão a ser geridos os compromissos financeiros relativos às pensões por parte dos operadores públicos postais, a fim de evitar uma perturbação do mercado num ambiente liberalizado;
18. Exprime reservas quanto às diferenças nos regimes fiscais do IVA no mercado postal e solicita à Comissão que, tendo em conta a posição que o PE aprovou em 11 de Março de 2004[1] sobre uma proposta de directiva do Conselho que altera a Directiva 77/388/CEE no que diz respeito ao imposto sobre o valor acrescentado aplicável aos serviços postais, apresente propostas sobre a forma como se deverá alcançar a necessária clareza jurídica e a ausência de qualquer discriminação entre os operadores;
19. Solicita à Comissão que providencie por que as sanções administrativas em caso de infracção às disposições das leis nacionais relativas aos serviços postais não sejam desproporcionadas e não comprometam o funcionamento do mercado postal; convida, por conseguinte, a Comissão a elaborar, no âmbito do estudo prospectivo, um repertório das disposições penais nacionais previstas ou já em vigor;
20. Encarrega o seu Presidente de transmitir a presente resolução ao Conselho, à Comissão e aos Estados-Membros.
- [1] JO C 102 E de 28.4.2004, p. 814.
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS
I. Contexto
O quadro jurídico comunitário da União Europeia para os serviços postais é a Directiva 97/67/CE, a chamada "directiva postal". A razão subjacente à directiva foi a constatação de que as condições de prestação de serviços postais na Europa eram muito diversas. As condições definidas na directiva deverão contribuir, através da liberalização progressiva e controlada do mercado, para a concretização do mercado interno no sector postal, assegurando dessa forma aos cidadãos, em toda a União Europeia, serviços postais eficientes, fiáveis, de elevada qualidade e a preços acessíveis.
A directiva postal foi alterada em 2002 pela Directiva 2002/39/CE. Os elementos fundamentais desta alteração são:
· A partir de 1 de Janeiro de 2003, os prestadores do serviço universal só poderão prestar serviços de correspondência interna e de correio transfronteiriço de entrada até um limite de peso de 100 g (ou seja, até ao limite do triplo da tarifa pública de um envio de correspondência do primeiro escalão de peso da categoria normalizada mais rápida).
· A partir de 1 de Janeiro de 2006, este limite de peso baixa para 50 g (ou seja, para o limite de duas vezes e meia a referida tarifa).
· A Comissão concluirá um estudo prospectivo que avalie, para cada Estado-Membro, o impacto produzido no serviço universal pela plena realização do mercado interno dos serviços postais em 2009.
· Com base nas conclusões do estudo, a Comissão apresentará, até 31 de Dezembro de 2006, um relatório ao Parlamento e ao Conselho acompanhado de uma proposta confirmando a data de 2009 para a plena realização do mercado interno ou estabelecendo novas etapas.
No artigo 23º foi introduzida a obrigação da Comissão de apresentar, de dois em dois anos, ao Parlamento e ao Conselho um relatório, incluindo "informações adequadas sobre a evolução do sector, nomeadamente no que respeita aos aspectos económicos, sociais, do emprego e tecnológicos, bem como sobre a qualidade do serviço."
A Comissão apresentou, em 23.03.2005, o segundo relatório (COM (2005)0102) sobre a aplicação da directiva postal e um documento de trabalho de acompanhamento (SEC(2005)0388).
II. O relatório da Comissão
A Comissão sublinha novamente a importância económica dos serviços postais, que em 2002 empregaram cerca de 1,85 milhões de pessoas na UE. Salienta também a importância dos serviços postais para as comunicações e o comércio, em especial a dependência de sectores económicos como o comércio electrónico, a edição, as vendas por correspondência, os seguros, a actividade bancária e a publicidade relativamente à infra-estrutura postal.
1. Impacto da Directiva 2002/39/CE
A Comissão afirma que a reforma do mercado postal está bem encaminhada na UE. Verificaram-se melhorias significativas
· na qualidade dos serviços,
· no aumento da eficiência das empresas,
· na separação entre as entidades reguladoras e os operadores.
A transposição da directiva para os enquadramentos jurídicos nacionais está em grande medida finalizada. Relativamente à redução do domínio reservado em 1.1.2003, não terá havido qualquer problema. Quanto aos Estados integrados na União em 1.5.2004, terá havido alguns atrasos na transposição da Directiva 2002/39/CE.
Apesar dos avanços significativos, é necessário ainda conceder especial atenção a alguns pontos específicos, nomeadamente:
· a separação da contabilidade dos diversos serviços
· a imputação dos custos,
· a supervisão dos preços do serviço universal.
A Comissão salienta, em particular, que apesar de as autoridades reguladoras nacionais terem registado progressos assinaláveis no que diz respeito a independência e de a regulamentação ter ganho em eficácia continua a existir o risco de surgirem assimetrias entre os Estados-Membros em matéria de regulamentação que, por seu turno, poderiam provocar distorções do mercado.
2. Evolução actual do mercado no sector postal
Segundo a Comissão, o mercado postal afastou-se do modelo tradicional de comunicação bidireccional e constitui actualmente um mercado de distribuição unidireccional ("business to consumer" – “empresa a consumidor”). Esta evolução contraria as previsões pessimistas de que os serviços postais seriam um mercado em contínuo decréscimo e aponta no sentido de um novo e dinâmico paradigma de comércio, que inclui as vendas por correspondência, o comércio electrónico e o correio híbrido.
No entanto, há que admitir que a concorrência no segmento de mercado da correspondência endereçada, com excepção dos serviços de nicho, carece ainda de desenvolvimento. Continuam a existir inúmeros factores que podem colocar entraves à entrada no mercado, entre os quais se salientam, sobretudo, as diferentes obrigações fiscais em matéria de IVA dos operadores estabelecidos e dos operadores recém-chegados ao mercado.
Para terminar, a Comissão afirma que a situação do mercado varia muito entre os Estados-Membros. Em alguns Estados-Membros, os prestadores do serviço universal (PSU) beneficiam de margens de lucro elevadas; noutros, as condições são muito menos favoráveis. Esta variação justifica-se pela existência de diferentes formas de intervenção no mercado, diferentes estruturas de propriedade e diferentes níveis de preço dos serviços.
III. Comentários do relator e recomendações para acções
O relatório da Comissão é apresentado num momento importante, e o relator congratula-se com o facto de o Parlamento ter aproveitado a oportunidade para se expressar sobre a situação actual e as possíveis etapas futuras. As opções que forem feitas nos próximos anos serão decisivas para os serviços postais, pelo que o estudo prospectivo e subsequente relatório da Comissão merecem uma atenção especial. Assim, não deve ser objectivo do presente relatório antecipar-se a esses dois documentos, aguardados em 2006. O Parlamento Europeu debruçar-se-á, naturalmente, de forma exaustiva sobre o estudo e o relatório da Comissão.
O relator considera, pois, que a função do seu relatório é sobretudo, em primeiro lugar, a de avaliar a evolução que se tem verificado no mercado postal e, em segundo lugar, a de chamar a atenção para as questões cuja análise deve merecer prioridade no estudo prospectivo e no correspondente relatório da Comissão.
Em seguida, importa deixar claro que a experiência de transposição e aplicação da directiva postal alterada é positiva e encorajadora. A legislação comunitária deu um importante impulso ao mercado postal. O objectivo de garantir a prestação de um serviço universal através da abertura progressiva do mercado foi atingido.
Na opinião do relator, a transposição da Directiva 2002/39/CE tem decorrido de forma satisfatória. Esta apreciação aplica-se também, felizmente, aos novos Estados-Membros integrados em 2004. As fragilidades que subsistem podem ser rapidamente resolvidas pela Comissão, em conjunto com os Estados-Membros em causa. Como exemplos, a Comissão aponta, no seu relatório, os procedimentos de concessão de licenças e de reclamação, o controlo de preços e a revisão e separação da contabilidade.
Além da transposição formal da directiva, deve ser avaliada a sua aplicação, ou seja, a forma como os Estados-Membros cumprem o quadro jurídico estabelecido na directiva e em que medida a nova regulamentação começa a ser aplicada. Uma questão fundamental, neste contexto, é a obrigação do serviço universal, regulamentada em determinados pontos da Directiva (Capítulo 2, Capítulo 6). Tal como consta do documento de trabalho SEC(2005)0388 que acompanha o relatório da Comissão, embora as disposições da Directiva sejam cumpridas com um nível de qualidade global elevado, existem disparidades consideráveis entre os Estados-Membros. Muitos Estados-Membros alteraram o âmbito da obrigação do serviço universal ou encaram essa possibilidade. O facto de os Estados-Membros fazerem opções diferentes nesta matéria não é, na opinião do relator, necessariamente prejudicial. Contudo, de acordo com a Comissão, as disparidades são tão consideráveis que podem colocar em risco um objectivo fundamental da directiva postal – a garantia de um serviço universal a nível comunitário que preste um mínimo de serviços de uma determinada qualidade a preços acessíveis. Assim, o relator considera importante que o estudo prospectivo examine se as definições da directiva postal são suficientemente claras no que respeita à obrigação do serviço universal e se estabelecem um quadro adequado para os Estados-Membros.
O mesmo se aplica aos procedimentos de autorização de serviços não reservados, nos termos do artigo 9º da directiva postal: a Comissão assinala um grau inquietante de confusão e de equívocos no que respeita às possibilidades de aplicação dos procedimentos de autorização. O relator recomenda, pois, que o estudo aborde igualmente a questão da clareza das disposições da directiva postal relativamente a esta matéria.
As observações da Comissão sobre a questão do acesso a jusante (“downstream access”) merecem, de um modo geral, acordo. Naturalmente, a Comissão terá de concordar que a evolução neste domínio deve ser observada e discutida com os Estados-Membros. Face à ausência de recomendações concretas da Comissão, o relator entende limitar-se aqui a chamar a atenção para o facto de que possíveis medidas reguladoras do acesso a jusante poderão ter repercussões no mercado, prejudicando-o. Qualquer intervenção oficial deve ser rigorosamente justificada.
É um facto positivo que a Comissão possa atestar a crescente independência das autoridades reguladoras. Difícil é avaliar, com base nos dados disponíveis e perante os diferentes níveis de equipamento e diferentes abordagens nos Estados-Membros, até que ponto o grau de independência já atingido é suficiente. De qualquer forma, o relator considera que é cedo para lançar um alerta geral; a evolução deve continuar a ser observada. A progressiva abertura do mercado exige uma regulação independente e eficiente. Contudo, afigura-se importante esclarecer que com isto não se pretende defender um desenvolvimento irrestrito da regulação. As autoridades reguladoras devem, preferencialmente, ampliar a sua função de autoridades para a concorrência. A aferição de desempenhos proposta pela Comissão é claramente louvável.
O relator dedicou especial atenção às afirmações da Comissão respeitantes às tarifas e regulação dos preços. Segundo a Comissão, embora todos os Estados-Membros tenham tomado medidas para garantir os princípios tarifários do artigo 12º da directiva postal, ainda se verifica uma grande fragmentação. A esta questão deverá ser dedicado mais espaço no âmbito do estudo a realizar, tendo em conta, igualmente, que em alguns Estados-Membros se constata grande insatisfação relativamente aos preços. No contexto das tarifas, o relator chama a atenção para o problema, ainda sem solução, dos impostos sobre o volume de negócios aplicáveis aos serviços postais. É lamentável que a proposta sobre esta matéria continue bloqueada no Conselho. A assimetria ameaça prejudicar a longo prazo a concorrência, pelo que são necessários avanços urgentes, com base na resolução do Parlamento de 11.3.2004 ou na proposta alterada da Comissão (COM(2004)0468).
Em resumo, o relator considera animadores os resultados da directiva postal até à data. Ainda que subsista a necessidade de medidas ou, pelo menos, de observação em algumas das áreas atrás referidas, e sem prejuízo da apreciação do estudo e do relatório previstos para 2006, afigura-se ao relator que, com base nos resultados obtidos até aqui, será correcto manter o prazo de 2009 para a plena realização do mercado interno dos serviços postais .
PROCESSO
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Título |
Aplicação da directiva postal (Directiva 97/67/CE, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 2002/39/CE) | ||||||||||||
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Número de processo |
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Base regimental |
Art. 45 | ||||||||||||
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Comissão competente quanto ao fundo |
TRAN | ||||||||||||
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Comissões encarregadas de emitir parecer |
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Comissões que não emitiram parecer |
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Cooperação reforçada |
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Proposta(s) de resolução incluída(s) no relatório |
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Relator(es) |
Markus Ferber |
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Relator(es) substituído(s) |
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Exame em comissão |
13.9.2005 |
11.10.2005 |
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Data de aprovação |
22.11.2005 | ||||||||||||
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Resultado da votação final |
A favor: Contra: Abstenções: |
37 8 1 | |||||||||||
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Deputados presentes no momento da votação final |
Inés Ayala Sender, Etelka Barsi-Pataky, Michael Cramer, Arūnas Degutis, Armando Dionisi, Saïd El Khadraoui, Robert Evans, Mathieu Grosch, Ewa Hedkvist Petersen, Jeanine Hennis-Plasschaert, Georg Jarzembowski, Dieter-Lebrecht Koch, Jaromír Kohlíček, Fernand Le Rachinel, Jörg Leichtfried, Bogusław Liberadzki, Eva Lichtenberger, Patrick Louis, Ashley Mote, Michael Henry Nattrass, Seán Ó Neachtain, Janusz Onyszkiewicz, Josu Ortuondo Larrea, Willi Piecyk, Luís Queiró, Reinhard Rack, Luca Romagnoli, Gilles Savary, Renate Sommer, Dirk Sterckx, Ulrich Stockmann, Gary Titley, Georgios Toussas, Marta Vincenzi, Roberts Zīle | ||||||||||||
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Suplentes presentes no momento da votação final |
Zsolt László Becsey, Den Dover, Markus Ferber, Jas Gawronski, Zita Gurmai, Elisabeth Jeggle, Sepp Kusstatscher, Helmuth Markov, Rosa Miguélez Ramos, Francesco Musotto, Willem Schuth | ||||||||||||
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Suplentes (nº 2 do art. 178º) presentes no momento da votação final |
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Data de entrega – A6 |
5.12.2005 |
A6-0390/2005 | |||||||||||