RAPPORT sur le développement de l'agenda de la politique extérieure de l'aviation de la Communauté
09.12.2005 - (2005/2084(INI))
Commission des transports et du tourisme
Rapporteur: Saïd El Khadraoui
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
sur le développement de l'agenda de la politique extérieure de l'aviation de la Communauté
Le Parlement européen,
– vu la communication de la Commission "Développer l'agenda de la politique extérieure de l'aviation de la Communauté" (COM(2005)0079),
– vu les conclusions du Conseil du 27 juin 2005 sur le "développement de l'agenda de la politique extérieure de l'aviation de la Communauté",
– vu l'article 45 de son règlement,
– vu le rapport de la commission des transports et du tourisme (A6‑0403/2005),
A. considérant que le secteur de l'aviation demeure un secteur en expansion avec un potentiel économique important, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur de l'Europe,
B. considérant que la Cour de justice a jugé qu'une partie des accords bilatéraux qui ont été conclus par des États membres dans le secteur de l'aviation est contraire aux principes du droit communautaire et doit être adaptée en conséquence,
C. considérant que la Communauté peut intervenir de tout son poids économique et politique dans la conclusion d'accords avec des pays tiers dans le secteur de l'aviation de manière à exclure toute discrimination entre les différentes compagnies aériennes de l'UE,
D. considérant que la convergence réglementaire est particulièrement importante et représente en effet le préalable à de tels accords, notamment les réglementations relatives à la sûreté, à la sécurité, à la concurrence, aux aides d'État et aux réglementations relatives à l'environnement et aux droits des travailleurs,
E. considérant que lorsqu'elle négocie de tels accords, la Commission doit utiliser les connaissances et l'information des États membres et des autres parties intéressées et doit les associer avant, pendant et après les négociations avec les pays tiers,
Principes généraux
1. reconnaît le caractère global, l'importance économique et la croissance continue du secteur de l'aviation, ainsi que la nécessité de maîtriser les répercussions de cette croissance sur la gestion du trafic aérien, la sécurité et l'environnement et, par conséquent, la nécessité de développer une politique extérieure commune dans le secteur de l'aviation;
2. insiste pour qu'une stratégie cohérente soit mise en place, en vue d'aboutir à une politique commune de la navigation aérienne et considère les accords avec les États-Unis, la Russie et la Chine comme autant de préalables;
3. reconnaît qu'il faudrait harmoniser les accords bilatéraux existants avec la réglementation communautaire, sur la base de la décision de la Cour de justice, et ce soit par une adaptation par les États membres eux-mêmes, soit par la conclusion d'accords communautaires dans le cadre du mandat "horizontal", en se fondant sur les connaissances et informations des États membres et autres parties intéressées;
4. souligne qu'il faut éviter d'empêcher les États membres de négocier lorsque des négociations concrètes portant sur des accords communautaires sont en cours;
5. souligne que les accords bilatéraux doivent être adoptés aussitôt que possible, pour éviter l'incertitude juridique;
6. rappelle que tout commencement de négociations portant sur des accords communautaires, qui de par leur nature prennent plus de temps que des négociations horizontales, ne peut être soutenu que s'il existe une stratégie de négociation claire et cohérente;
7. reconnaît que cette approche peut être complétée par un changement plus fondamental de la politique extérieure dans le secteur de l'aviation, qui pourrait profiter aux consommateurs européens et à l'industrie de l'Union européenne grâce à l'adoption d'accords nouveaux et ambitieux entre la Communauté et les pays tiers;
8. considère qu'en cas de négociations longues et prolongées – lorsque les pays partenaires font preuve d'une attitude protectionniste – une coordination bilatérale en matière de droits de trafic pourrait représenter une possibilité;
9. souscrit totalement au principe d'un agenda, double et indivisible, qui est proposé pour ces négociations, alliant l'ouverture de marchés et la convergence réglementaire;
Ouverture du marché
10. souligne que les nouveaux accords doivent être équilibrés en termes d'accès au marché, et peuvent inclure des aspects tels que le cabotage, les droits d'établissement, la propriété et les contrôles ainsi que les aides d'État, mais seulement sur la base d'une stricte réciprocité;
11. reconnaît que bien qu'ils soient souhaitables, des accords "à ciel ouvert" peuvent ne pas toujours être possibles;
12. reconnaît que lorsqu'un accord "à ciel ouvert" n'est pas possible, la prolongation des régimes bilatéraux existants doit leur être préférée, à tout le moins comme solution temporaire;
13. invite la Commission à mettre au point, dans de tels cas, des mécanismes équitables et transparents pour la répartition des droits de trafic entre les États membres;
14. demande que l'agenda des négociations soit réaliste, la sélection des pays avec lesquels il sera négocié étant fondée sur des critères clairs et solides et sur une analyse de leur situation économique et réglementaire;
15. suggère que ces critères comportent des aspects économiques, la priorité étant donnée aux pays revêtant une importance substantielle pour le marché européen, tels que les Étas‑Unis, la Russie et la Chine;
Convergence réglementaire
16. souligne que l'ouverture du marché devrait toujours découler d'une convergence réglementaire et que le degré de libéralisation doit être lié à la mesure dans laquelle des conditions de concurrence équitables sont atteintes;
Sûreté et sécurité
17. reconnaît que les normes de sûreté et de sécurité sont d'une importance capitale pour les passagers, l'équipage et le secteur de l'aviation en général, et que les normes de pays tiers ne sont peut-être pas toujours au niveau de celles de l'Union européenne; souligne que l'UE peut jouer un rôle de pionnière dans l'application et le respect de normes internationalement reconnues au plan mondial;
18. suggère dès lors que les accords conclus avec des pays tiers contiennent des références aux règlements de sécurité de l'OACI et de l'UE et que, à travers la coopération bilatérale et l'AESA, les États membres s'efforcent davantage d'aider les pays tiers, dont le niveau de sécurité n'est pas suffisant, à atteindre ce niveau;
19. demande à la Commission, afin d'améliorer la sécurité à court terme, de présenter au plus tard pour la fin de l'année 2006 de meilleures procédures dans le cadre de la directive 2004/36/CE ("directive SAFA") pour le contrôle de la sécurité des aéronefs de pays tiers;
20. demande à la Commission de présenter une proposition visant à élargir les compétences de l'AESA dans ce domaine;
21. fait valoir combien il importe de développer une politique européenne de sécurité du transport, laquelle doit figurer dans les agendas de négociation pour les accords de trafic aérien;
Environnement
22. reconnaît que le secteur de l'aviation a une série d'effets défavorables sur l'environnement, en particulier en tant que source de bruit et en tant que contributeur important au changement climatique; mais convient également que les aéroports et les transporteurs aériens ont déjà consenti et continueront à consentir des efforts significatifs pour réduire et éviter les nuisances sonores et la pollution due aux émissions;
23. se félicite, à cet égard, de la communication de la Commission sur des mesures susceptibles de réduire la contribution du secteur de l'aviation au changement climatique et attend l'adoption de mesures claires prévoyant une meilleure gestion du trafic aérien, ainsi que des procédures opérationnelles et des aménagements infrastructurels dans les aéroports; espère également d'autres mesures, telles que l'intégration de l'aviation dans le système européen d'échange de quotas et l'égalité de traitement pour les transporteurs aériens, tant de l'Union européenne qu'extérieurs à l'Union;
Aspects sociaux
24. exhorte dès lors la Commission à insister sur la nécessité d'inclure dans de nouveaux accords des références à la législation internationale pertinente en matière de droits sociaux, en particulier les normes de travail énoncées dans les conventions fondamentales de l'Organisation internationale du travail (OIT – 1930-1999), les principes directeurs de l'OCDE à l'intérieur des entreprises multinationales (1976, révisés en 2000) et la Convention de Rome sur la loi applicable aux contrats (1980);
25. insiste pour que la législation sociale de l'UE soit appliquée aux personnels embauchés et/ou employés dans les États membres de l'UE, en particulier les directives concernant la consultation et l'information des travailleurs (2002/14/CE, 98/59/CE et 80/987/CEE), la directive relative à l'aménagement du temps de travail du personnel mobile dans l'aviation civile (2000/79/CE) et la directive concernant le détachement de travailleurs effectué dans le cadre d'une prestation de services (96/91/CE);
Conduite des négociations
26. souligne que les négociations doivent être engagées en étroite coopération avec les États membres qui disposent de l'expertise et de l'expérience nécessaires pour mener de telles négociations.
27. invite la Commission à garantir que le Parlement européen et tous les partenaires intéressés soient pleinement informés et consultés avant de telles négociations et tout au long de celles-ci, au moyen d'une feuille de route acceptée par tous;
28. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Introduction et principes généraux
Bien que le secteur aérien ait traversé une période économiquement difficile, il demeure un secteur mondial de grande importance économique qui a, en outre, renoué avec la croissance soutenue. L'augmentation du trafic aérien international en provenance et à destination de l'Europe se traduit par une croissance économique des compagnies aériennes, des aéroports et de nombreuses entreprises annexes dans l'UE. Cette croissance économique peut, à son tour, créer de nouveaux emplois mais elle va également de pair avec un espace aérien de plus en plus encombré. Il convient de guider cette croissance d'une manière telle que la sécurité ne soit pas hypothéquée et que son impact environnemental reste contrôlable.
Les États-Unis sont le premier partenaire de l'UE dans le domaine de la navigation aérienne. Toutefois, en marge de ce marché hautement développé, des nouveaux marchés commencent à s'ouvrir. Dans sa communication, la Commission vise en particulier ces nouveaux marchés en expansion, comme la Russie, la Chine et l'Inde. Pour illustration, 75 % du trafic russe de passagers vers des pays tiers vont vers l'UE, tandis que d'ici à 2007, le transport de passagers chinois et indiens devrait augmenter respectivement de 9 % et 6 %.
Au fil des années, les États membres ont conclu de nombreux accords bilatéraux de navigation aérienne avec des pays tiers: environ 2000 au total. La Commission estime que ces accords bilatéraux, du moins certains éléments de ceux-ci, contreviennent au droit communautaire, dans la mesure où ils confèrent seulement des droits aux compagnies aériennes de l'État membre concerné et parce que certaines dispositions enfreignent la compétence exclusive de la Communauté. La Commission a intenté des actions contre plusieurs États membres devant la Cour de justice, laquelle a de fait, le 5 novembre 2002, condamné huit États membres. Ces arrêts ont accéléré le développement d'une politique commune de la navigation aérienne à l'égard de pays tiers.
La mise en place d'une politique extérieure commune dans le secteur de la navigation aérienne peut s'opérer de deux manières:
1. l'adaptation des accords bilatéraux actuels au droit communautaire;
2. la conclusion de nouveaux accords globaux entre la Communauté et des pays tiers.
En ce qui concerne le point 1: les accords bilatéraux existants peuvent être adaptés par les États membres eux-mêmes, lesquels doivent, dans ce cas, y inclure des clauses standard comme celles qui figurent dans le règlement 847/2004. Les accords bilatéraux existants peuvent également être modifiés en bloc si la Communauté conclut un accord avec un pays tiers dans le cadre du mandat "horizontal". Un accord communautaire de ce type permet dans le même temps l'inclusion de ces clauses dans une série d'accords bilatéraux conclus par les États membres.
En ce qui concerne le point 2: par ailleurs, la Communauté peut conclure un nouvel accord avec un pays tiers, qui remplace les accords bilatéraux existants des États membres. Jusqu'ici, il a seulement été octroyé un mandat de ce type que pour des négociations avec les États-Unis, le Maroc, la Roumanie, la Bulgarie et les pays des Balkans occidentaux. Cette approche présente deux avantages: d'une part, elle évite toute discrimination entre les États membres de l'UE et d'autre part, la Communauté parle d'une seule voix, et peut peser de tout son poids économique et politique dans ses relations avec des pays tiers.
Ouverture du marché
Il est très important que la libéralisation des marchés entre l'UE et les pays tiers soit équilibrée, ce qui passe, en premier lieu, par une distribution équilibrée des droits d'atterrissage entre les deux parties. Toutefois, il convient également que les deux parties aient un accès égal aux marchés intérieurs de chacune d'elles, les principaux éléments à cet égard étant le droit de cabotage et d'établissement et les règles régissant la propriété et le contrôle. Il s'agit également de veiller à ce que les aides d'État accordées ne faussent pas la concurrence.
Il convient parfois d'essayer de conclure un accord "à ciel ouvert", c'est-à-dire un accord en vertu duquel l'accès à l'espace aérien de chacun est totalement libre. Concrètement, c'est possible si les réglementations sont elles aussi suffisamment harmonisées pour garantir des conditions de concurrence équitables. Si ces conditions n'existent pas (encore), on peut préférer la reconnaissance mutuelle d'un certain nombre de droits d'atterrissage. La Commission doit, pour des cas de ce type, développer des systèmes qui répartissent entre les États membres les droits qui ont été négociés au nom de l'UE. La Commission doit, tant pendant les négociations que lors de la répartition des droits d'atterrissage, tenir compte des droits des États membres acquis dans le cadre des accords bilatéraux.
Dans sa communication, la Commission cite toute une série de pays avec lesquels il serait possible de négocier un nouvel accord de navigation aérienne. La Commission ne peut négocier avec tous ces pays simultanément et doit fixer des priorités. Comme elle l'indique elle-même, les pays voisins de l'UE sont d'une grande importance à cet égard, ainsi que dans le cadre de la politique de voisinage, en cours d'élaboration. Pour tous les autres pays, il faudra effectuer une analyse économique approfondie sur la base de laquelle des priorités seront fixées.
Convergence réglementaire
Pour arriver à des conditions de concurrence équitables, il faut arriver à une convergence réglementaire entre les deux parties. Plus l'ouverture réciproque du marché est grande, plus la convergence réglementaire s'impose. Outre la réglementation, déjà citée, directement applicable à l'accès au marché, telles que les règles sur la propriété et le contrôle, il convient de prendre en considération des règles concernant la sécurité, l'environnement et la politique sociale.
La plupart des accords bilatéraux existants ne contiennent que peu de références, voire aucune, à ces règles. Votre rapporteur estime que cette lacune fait obstacle à la mise en place d'un marché mondial équilibré dans le secteur de l'aviation. Certes, des mesures modestes sont prises dans le sens d'une convergence, par exemple l'inclusion de la clause stipulant que la levée d'une taxe sur le carburant aérien doit être possible, du moins pour les vols à l'intérieur de la Communauté européenne.
À cet égard, l'instauration de règles communes en ce qui concerne la sûreté technique des aéronefs et la sécurité est une priorité en matière de sécurité aérienne. L'OACI a formulé des recommandations, recommandations auxquelles il devrait être fait référence dans les nouveaux accords de navigation aérienne. Si des pays éprouvent des difficultés à atteindre ces normes, les États membres doivent prendre leurs responsabilités en fournissant à ces pays une assistance technique. Par ailleurs, l'UE elle-même peut améliorer ses contrôles de la sécurité des aéronefs de pays tiers. Elle le peut à court terme, en introduisant de meilleures procédures au titre de la directive 2004/36/CE (la "directive SAFA") et à plus long terme en élargissant les compétences de l'EASA dans ce secteur. Votre rapporteur propose d'inviter la Commission à soumettre rapidement ces propositions, déjà annoncées. Quant à la sécurité, problème dont l'acuité ne cesse de s'accroître, elle doit être un thème central lors des négociations avec des pays tiers.
Sur le plan de l'environnement, il n'existe encore que peu de règles internationales dans le secteur de la navigation aérienne, en dépit du fait qu'il est généralement reconnu que la navigation aérienne contribue, dans une mesure considérable et à un rythme croissant, à l'effet de serre. Outre l'amélioration des exigences techniques, d'autres mesures sont nécessaires pour limiter les émissions du transport aérien, par exemple les échanges de quotas d'émission(s) et la levée d'une taxe sur le carburant aérien. La Commission publiera cette année une communication à ce sujet. En tout état de cause, il faut, conformément à la directive 2003/96/CE et à l'arrêt de la Cour de justice, prévoir, dans les accords bilatéraux et les nouveaux accords communautaires, la possibilité de lever une taxe sur le carburant aérien pour les vols effectués à l'intérieur de la Communauté. C'est faisable en supprimant les franchises de taxes actuelles dont bénéficie le carburant dans les accords bilatéraux ou en insérant une clause qui permette expressément cette levée de taxe. Votre rapporteur estime que cette clause devrait également être appliquée aux vols en provenance et à destination de la Communauté, et ne pas être limitée aux vols à l'intérieur de la Communauté. L'UE doit, par ailleurs, poursuivre ses efforts en vue de l'établissement de règles environnementales au niveau mondial dans le secteur de la navigation aérienne, comme le Parlement européen l'a déjà souligné dans sa résolution P6_TA(2004)010 du 16 septembre 2004.
Comme cela a déjà été dit, l'augmentation du trafic international aérien pourrait entraîner une augmentation de l'emploi dans l'UE. L'ouverture des marchés ne doit toutefois pas aboutir au dumping social, ce qui serait le cas si le personnel à bord des vols en provenance, à destination ou à l'intérieur de la Communauté est régi par un statut socioprofessionnel moins rigoureux que celui qui est appliqué par les États membres. En outre, le fait que les travailleurs de pays tiers ne doivent pas satisfaire aux mêmes exigences, par exemple dans le domaine de la formation et des temps de vol et de repos pourrait présenter un risque pour la sécurité. Pour mieux se rendre compte de ces risques, il faudrait, lors de chaque négociation avec un pays tiers, examiner également les réglementations sociales en vigueur dans ce pays. C'est la raison pour laquelle votre rapporteur recommande que les accords de navigation aérienne fassent référence aux règles internationales généralement applicables dans ce secteur, en particulier celles de l'OIT, de l'OCDE et celles de la Convention de Rome sur la loi applicable aux contrats. Lorsque des travailleurs sont embauchés et/ou exercent leur activité professionnelle dans l'UE, ils doivent en outre relever de la législation communautaire et de la législation de l'État membre concerné. Selon la jurisprudence, le lieu où travaille une personne est le lieu où elle exerce normalement son activité professionnelle. Par conséquent, le cabotage régulier à l'intérieur de l'UE peut être considéré comme travail effectué dans l'UE.
Conduite des négociations
Bien que la Commission soit juridiquement compétente pour négocier des accords de navigation aérienne avec des pays tiers, elle n'a pratiquement aucune expérience en la matière. Elle serait donc avisée d'associer étroitement des représentants des États membres à ces négociations afin de tirer parti de leur expérience. En outre, il faut aussi associer d'autres parties intéressées, par exemple les représentants des partenaires sociaux et des aéroports. Conformément à l'article 300 du traité CE, le Parlement européen doit être consulté en cas de conclusion d'un accord de la Communauté avec un pays tiers, sauf si cet accord aboutit à la modification d'une règle qui a été adoptée dans le cadre de la codécision, cas dans lequel le Parlement doit donner son avis conforme. Votre rapporteur souhaite donc que la Commission informe périodiquement le Parlement sur les négociations qu'elle conduit ou entamera avec des pays tiers dans le secteur de la navigation aérienne.
PROCÉDURE
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Titre |
Développement de l'agenda de la politique extérieure de l'aviation de la Communauté | ||||||||||||
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Références |
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Base juridique |
Article 45 | ||||||||||||
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Commission compétente au fond |
TRAN | ||||||||||||
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Commission(s) saisie(s) pour avis |
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Avis non émis |
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Coopération renforcée |
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Proposition(s) de résolution(s) inclues dans le rapport |
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Rapporteur(s) |
Saїd El Khadraoui |
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Rapporteur(s) remplacé(s) |
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Examen en commission |
13.9.2005 |
21.11.2005 |
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Date de l'adoption |
22.11.2005 | ||||||||||||
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Résultat du vote final |
pour: contre: abstentions: |
39 5 0 | |||||||||||
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Membres présents au moment du vote final |
Inés Ayala Sender, Etelka Barsi-Pataky, Michael Cramer, Arūnas Degutis, Armando Dionisi, Saïd El Khadraoui, Robert Evans, Mathieu Grosch, Ewa Hedkvist Petersen, Jeanine Hennis-Plasschaert, Georg Jarzembowski, Dieter-Lebrecht Koch, Jaromír Kohlíček, Jörg Leichtfried, Fernand Le Rachinel, Bogusław Liberadzki, Eva Lichtenberger, Patrick Louis, Ashley Mote, Michael Henry Nattrass, Seán Ó Neachtain, Janusz Onyszkiewicz, Josu Ortuondo Larrea, Willi Piecyk, Luís Queiró, Reinhard Rack, Luca Romagnoli, Gilles Savary, Renate Sommer, Dirk Sterckx, Ulrich Stockmann, Gary Titley, Georgios Toussas, Marta Vincenzi, Roberts Zīle | ||||||||||||
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Suppléants présents au moment du vote final |
Zsolt László Becsey, Den Dover, Markus Ferber, Zita Gurmai, Elisabeth Jeggle, Sepp Kusstatscher, Helmuth Markov, Rosa Miguélez Ramos, Willem Schuth | ||||||||||||
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Suppléants (art. 178, par. 2) présents au moment du vote final |
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Date du dépôt – A6 |
9.12.2005 |
A6-0403/2005 | |||||||||||