RELAZIONE sullo sviluppo dell'agenda per la politica estera comunitaria in materia di aviazione
9.12.2005 - (2005/2084(INI))
Commissione per i trasporti e il turismo
Relatore: Saïd El Khadraoui
PROPOSTA DI RISOLUZIONE DEL PARLAMENTO EUROPEO
sullo sviluppo dell'agenda per la politica estera comunitaria in materia di aviazione
Il Parlamento europeo,
– vista la comunicazione della Commissione "Sviluppare l'agenda per la politica estera comunitaria in materia di aviazione" (COM(2005)0079),
– viste le conclusioni del Consiglio del 27 giugno 2005 su "Sviluppare l'agenda per la politica estera comunitaria in materia di aviazione",
– visto l'articolo 45 del suo regolamento,
– vista la relazione della commissione per i trasporti e il turismo (A6‑0403/2005),
A. considerando che l'aviazione, sia all'interno che all'esterno dell'Europa, è tuttora un settore in crescita e con un grande potenziale economico,
B. considerando che la Corte di giustizia ha sentenziato che parte degli attuali accordi bilaterali degli Stati membri in materia di aviazione sono in contrasto con i principi del diritto comunitario e devono quindi essere adeguati,
C. considerando che la Comunità, nella conclusione di accordi in materia di aviazione con paesi terzi, può far valere tutto il suo peso politico ed economico ed impedire le discriminazioni reciproche tra le compagnie aeree dell'UE,
D. considerando che la convergenza delle normative, in particolare quelle concernenti la sicurezza, la concorrenza, gli aiuti statali, l'ambiente e i diritti sociali dei lavoratori, è particolarmente importante e costituisce una precondizione per la conclusione dei suddetti accordi;
E. considerando che la Commissione, nel negoziare gli accordi, deve fare uso delle competenze e delle informazioni degli Stati membri e delle altre parti interessate, coinvolgendoli prima, durante e dopo i negoziati con i paesi terzi,
Principi generali
1. riconosce la natura globale, l'importanza economica e la crescita continua del settore dell'aviazione, nonché la necessità di gestire gli effetti di tale crescita sulla gestione del traffico aereo, la sicurezza e l'ambiente, e quindi la necessità di sviluppare una politica estera comune in materia di aviazione;
2. insiste sulla necessità di una strategia coerente per lo sviluppo della politica estera comune in materia di aviazione, e considera come condizione preliminare gli accordi con gli USA, la Russia e la Cina;
3. riconosce la necessità di adeguare gli attuali accordi bilaterali al diritto comunitario, sulla base della giurisprudenza della Corte di giustizia, mediante un adeguamento da parte degli Stati membri stessi o, preferibilmente, mediante la conclusione di accordi comunitari nell'ambito del cosiddetto mandato orizzontale, utilizzando le conoscenze e le informazioni degli Stati membri e delle altre parti interessate;
4. sottolinea che non si deve impedire agli Stati membri di negoziare mentre sono in corso negoziati attivi sugli accordi comunitari;
5. sottolinea la necessità di procedere al più presto all'adeguamento degli accordi bilaterali, in modo da evitare l'incertezza giuridica;
6. ricorda che l'avvio di negoziati sugli accordi comunitari, che per loro natura richiedono più tempo dei negoziati orizzontali, può essere sostenuto solo in presenza di una chiara e coerente strategia negoziale;
7. riconosce che tale impostazione può essere integrata da un mutamento più radicale nella politica estera in materia di aviazione, che andrebbe a vantaggio dei consumatori europei e dell'industria dell'UE mediante l'adozione di nuovi ambiziosi accordi tra la Comunità e i paesi terzi;
8. ritiene che, nel caso di negoziati prolungati, con paesi partner che assumono un atteggiamento protezionistico, potrebbe essere possibile un coordinamento bilaterale in materia di diritti di traffico;
9. appoggia pienamente il principio di un'agenda doppia e indivisibile proposta per tali negoziati, che leghi l'apertura dei mercati alla convergenza regolamentare;
Apertura dei mercati
10. sottolinea che i nuovi accordi devono essere equilibrati in termini di accesso al mercato e potrebbero includere questioni come il cabotaggio, il diritto di stabilimento, la proprietà e il controllo nonché gli aiuti di Stato, ma solo su una stretta base di reciprocità;
11. riconosce che gli accordi "cieli aperti", anche se auspicabili, non sono sempre possibili;
12. riconosce che, se un accordo "cieli aperti" non è possibile, si dovrebbe preferire, anche se come soluzione transitoria, la continuazione degli attuali regimi bilaterali;
13. invita la Commissione a mettere a punto per tali casi meccanismi corretti e trasparenti per la distribuzione dei diritti di traffico tra gli Stati membri;
14. chiede un'agenda dei negoziati realistica e che i paesi con cui negoziare siano selezionati sulla base di criteri chiari e ragionevoli nonché di un'analisi della loro situazione economica e regolamentare;
15. propone che tali criteri includano gli aspetti economici e che sia data priorità ai paesi che hanno un'importanza sostanziale per il mercato europeo, quali gli USA, la Russia e la Cina;
Convergenza regolamentare
16. sottolinea che l'apertura del mercato dovrebbe sempre fare seguito ad una convergenza regolamentare e che il livello di liberalizzazione va collegato al livello di conseguimento di pari condizioni di partenza;
Sicurezza
17. riconosce che gli standard di sicurezza sono di estrema importanza per i passeggeri, l'equipaggio e il settore dell'aviazione in generale, e che gli standard dei paesi terzi non sempre sono al livello di quelli dell'Unione europea; rileva che l'UE può svolgere un ruolo trainante nell'applicazione e nel rispetto a livello mondiale delle norme internazionalmente riconosciute;
18. propone pertanto che negli accordi con paesi terzi vengano inseriti riferimenti ai regolamenti dell'ICAO e dell'UE in materia di sicurezza e che gli Stati membri accrescano i loro sforzi mediante una cooperazione bilaterale e l'EASA per aiutare i paesi terzi che ne abbiano bisogno a conseguire un livello sufficiente di sicurezza;
19. chiede alla Commissione, al fine di migliorare la sicurezza nel breve termine, di proporre entro la fine del 2006 procedure migliori ai sensi della direttiva 2004/36/CE ("direttiva SAFA") sul controllo degli aeromobili appartenenti a vettori non comunitari;
20. chiede alla Commissione di presentare una proposta volta ad ampliare le competenze dell'EASA in tale settore;
21. sottolinea l'importanza di mettere a punto una politica europea di sicurezza dei trasporti, da inserire nelle agende dei negoziati per gli accordi sull'aviazione;
Ambiente
22. riconosce che il settore dell'aviazione ha diversi effetti negativi sull'ambiente, in particolare perché fonte di rumore e perché contribuisce in modo significativo ai cambiamenti climatici, ma anche che gli aeroporti e le compagnie aeree hanno già compiuto e continueranno a compiere sforzi significativi per ridurre ed evitare l'inquinamento acustico e da emissioni;
23. accoglie con favore, a tale riguardo, la comunicazione della Commissione sulle eventuali misure per ridurre il contributo del settore dell'aviazione al cambiamento climatico e si attende l'adozione di chiare politiche per una migliore gestione del traffico aereo e per le procedure operative e la situazione infrastrutturale degli aeroporti; auspica inoltre altre misure, come l'integrazione dell'aviazione nel sistema europeo di commercio delle emissioni, con un pari trattamento per vettori comunitari e di paesi terzi;
Aspetti sociali
24. esorta pertanto la Commissione a insistere sull'introduzione nei nuovi accordi di riferimenti alla pertinente legislazione internazionale sui diritti sociali, in particolare alle norme del lavoro sancite nelle convenzioni fondamentali dell'Organizzazione internazionale del lavoro (OIL 1930-1999), agli orientamenti dell'OCSE per le imprese multinazionali (1976, rivisti nel 2000) e alla Convenzione di Roma sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali (1980);
25. insiste sul fatto che ai lavoratori assunti e/o operanti negli Stati membri dell'UE vanno applicate le disposizioni sociali dell'UE, in particolare le direttive sulla consultazione e l'informazione dei lavoratori (2002/14/CE, 98/59/CE e 80/987/CE), la direttiva sull'organizzazione dell'orario di lavoro del personale di volo nell'aviazione civile (2000/79/CE) e la direttiva sul distacco di lavoratori nell'ambito di una prestazione di servizi (96/71/CE);
Condotta dei negoziati
26. sottolinea che i negoziati devono essere portati avanti in stretta cooperazione con gli Stati membri, che dispongono delle competenze e delle esperienze necessarie a tal fine;
27. invita la Commissione a garantire che il Parlamento europeo e tutte le parti interessate siano pienamente consultati e informati prima e durante i negoziati, mediante una road map concordata per la consultazione;
28. incarica il suo Presidente di trasmettere la presente risoluzione al Consiglio e alla Commissione.
MOTIVAZIONE
Introduzione e principi generali
Il settore aereo, per quanto abbia attraversato un periodo difficile dal punto di vista economico, rimane di grande rilevanza economica a livello mondiale, che oltretutto sta nuovamente registrando una crescita sostenuta. L'aumento del traffico aereo internazionale da e per l'Europa porta a un progresso economico per le compagnie aeree, gli aeroporti e numerose aziende dell'indotto in tutta l'UE. Questa crescita economica può anche generare nuovi posti di lavoro, pur comportando al tempo stesso una congestione sempre più marcata dei cieli. È necessario pilotare tale crescita in modo che non vada a scapito della sicurezza e che l'impatto ambientale rimanga sotto controllo.
Il principale partner della UE nel settore aereo sono gli Stati Uniti; oltre al mercato statunitense, fortemente sviluppato, si stanno aprendo anche altri mercati. Nella propria comunicazione, la Commissione analizza soprattutto questi nuovi mercati, Russia, Cina e India. A titolo esemplificativo, il 75% del trasporto passeggeri dalla Russia verso paesi terzi è diretto verso il territorio della UE, ed entro il 2007 il trasporto passeggeri in Cina ed India è previsto in crescita, rispettivamente del 9 e del 6%.
Nel corso degli anni gli Stati membri hanno concluso molteplici accordi con paesi terzi in materia di aviazione, approssimativamente 2 000 sino ad oggi. La Commissione ritiene che tali accordi contravvengano almeno in talune delle loro parti al diritto comunitario, in quanto concedono diritti esclusivi alle compagnie aeree dello Stato membro interessato oppure violano con alcune delle loro disposizioni la competenza esclusiva della Comunità. La Commissione ha avviato una serie di procedimenti nei confronti di alcuni Stati membri dinanzi alla Corte di giustizia, che il 5 novembre 2002 ha condannato otto Stati membri. Queste sentenze hanno accelerato lo sviluppo di una politica comunitaria in materia di aviazione in relazione a paesi terzi.
La Comunità sta sviluppando la politica estera comunitaria in materia di aviazione su due filoni:
1. gli accordi bilaterali vigenti sono ricondotti al diritto comunitario;
2. si concludono nuovi accordi generali tra la Comunità e i paesi terzi.
Relativamente al primo filone d'intervento, gli accordi bilaterali possono essere modificati a cura degli Stati membri stessi, che devono successivamente integrare nelle formulazioni le clausole standard riportate nel regolamento (CE) n. 847/2004. Detti accordi possono anche essere modificati in blocco se la Comunità conclude un accordo con un paese terzo nell'ambito del cosiddetto "mandato orizzontale". Al tempo stesso, un accordo comunitario di quest'ultimo tipo rende possibile l'inserimento delle clausole standard di cui sopra in una serie di accordi bilaterali stipulati dagli Stati membri.
Relativamente al secondo filone d'intervento, la Comunità può inoltre stipulare un nuovo accordo con un paese terzo in sostituzione di un accordo bilaterale esistente concluso da uno Stato membro. Sinora un simile mandato è stato concesso solo per negoziati con Stati Uniti, Marocco, Romania, Bulgaria e con i paesi dei Balcani occidentali. Il vantaggio offerto da un approccio di questo tipo risiede non solo nel fatto che esso previene la discriminazione tra i paesi UE ma anche che la Comunità parla con una sola voce e può operare esercitando tutta la propria influenza economica e politica nei confronti dei paesi terzi.
Apertura dei mercati
Se i mercati tra la UE e i paesi terzi vengono liberalizzati, è molto importante che tale apertura dei mercati sia equilibrata. In primo luogo, ciò implica una distribuzione equa dei diritti di atterraggio tra le due parti, che dovrebbero inoltre avere parità di accesso ai reciproci mercati nazionali, soprattutto per quanto concerne i diritti di cabotaggio e di stabilimento e le norme sulla proprietà e sul controllo. Si deve inoltre valutare attentamente l'erogazione degli aiuti di Stato, che non devono distorcere la concorrenza.
A volte appare opportuno intervenire a favore di un accordo del tipo "cieli aperti" che consenta un accesso reciproco realmente libero allo spazio aereo. Ciò è possibile soprattutto se le normative sono anche sufficientemente armonizzate, in modo che sia garantita la parità di condizioni. Qualora tale parità di condizioni non sia ancora assicurata si potrebbe garantire il reciproco riconoscimento di un determinato numero di diritti di atterraggio. In casi simili la Commissione deve elaborare degli accordi che assegnino agli Stati membri i diritti che sono stati negoziati per conto della UE. Sia nel corso dei negoziati sia all'atto della distribuzione dei diritti di atterraggio, la Commissione deve tenere presenti i diritti già acquisiti dagli Stati membri in virtù degli accordi bilaterali.
Nella sua comunicazione, la Commissione cita numerose nazioni con cui sarebbe possibile negoziare nuovi accordi in materia di aviazione. La Commissione non può negoziare con tutti contemporaneamente e deve fissare delle priorità. Come essa stessa indica, i paesi vicini alla UE sono rilevanti tanto in questo contesto quanto in relazione alla politica di vicinato attualmente in preparazione. Per tutte le nazioni citate si dovrà realizzare un'approfondita analisi economica in base alla quale determinare le priorità.
Convergenza normativa
Per raggiungere la parità di condizioni si deve perseguire tra le due parti la convergenza delle normative. Quanto maggiore è l'apertura reciproca dei mercati, tanto più tale convergenza normativa è necessaria. Oltre alle già citate norme che incidono direttamente sull'accesso al mercato, quali le norme sulla proprietà e sul controllo, si devono esaminare quelle sulla sicurezza, l'ambiente e la politica sociale.
La maggior parte degli accordi bilaterali esistenti contiene scarsi riferimenti a tali norme, talvolta nessuno: secondo il relatore questa è una lacuna che ostacola il conseguimento di un mercato globale dell'aviazione equilibrato. Si stanno intraprendendo piccoli passi verso la convergenza: un esempio consiste nell'inserimento della clausola in base alla quale deve essere possibile l'imposizione di una tassa sul carburante per aeromobili nella soglia minima prevista per i voli all'interno della Comunità europea.
Le norme comuni sugli standard tecnici di sicurezza degli aeromobili e sulla sicurezza in generale sono in questo contesto una priorità. Per quanto attiene alla sicurezza aerea, l'ICAO ha elaborato una serie di raccomandazioni alle quali si dovrebbe fare riferimento nei nuovi accordi in materia di aviazione: qualora le nazioni riscontrino delle difficoltà nel conformarsi a tali standard gli Stati membri dovrebbero assumersi le proprie responsabilità fornendo l'opportuna assistenza tecnica. Inoltre, l'UE stessa può migliorare i propri controlli di sicurezza sugli aeromobili provenienti da paesi terzi. Lo si può fare rapidamente introducendo procedure più adeguate ai sensi della direttiva 2004/36/CE (direttiva "SAFA") e, a lungo termine, sviluppando i poteri dell'EASA in questo settore. Il relatore propone di invitare la Commissione a presentare senza ulteriore indugio le relative proposte, che peraltro sono state già promesse. La sicurezza dovrebbe inoltre rappresentare uno dei principali temi del negoziato con i paesi terzi, vista la sua crescente importanza.
Per quanto concerne l'ambiente, sono poche le norme internazionali legate all'aviazione, nonostante si riconosca da più parti che il settore contribuisce come pochi altri all'effetto serra e che tale contributo tende all'aumento. Oltre a migliorare i requisiti tecnici, occorre attuare altre misure per ridurre le emissioni prodotte dall'aviazione: lo scambio di quote di emissione e la tassazione del carburante per aeromobili sono possibili esempi. La Commissione pubblicherà quest'anno una comunicazione sul tema. In ogni caso è necessario, in ottemperanza alla direttiva 2003/96/CE e alla sentenza della Corte di giustizia, prevedere l'inserimento negli accordi bilaterali e nei nuovi accordi comunitari delle disposizioni relative alla tassazione del carburante per aeromobili per i voli all'interno della Comunità. Ciò si può ottenere sopprimendo le attuali esenzioni sulla tassazione del carburante previste dagli accordi bilaterali, oppure inserendo una clausola che renda esplicitamente possibile l'imposizione di tale tassa. Il relatore ritiene che una simile clausola dovrebbe applicarsi allo stesso modo ai voli da e per la Comunità e non dovrebbe essere limitata ai voli interni alla Comunità. Inoltre, l'UE dovrebbe continuare a promuovere una normativa ambientale internazionale per l'aviazione, come evidenziato dal Parlamento europeo nella risoluzione P6_TA(2004)010 del 16 settembre 2004.
Come osservato in precedenza, l'aumento del traffico aereo internazionale potrebbe far crescere l'occupazione nell'UE. L'apertura dei mercati, tuttavia, non deve portare al dumping sociale se i voli da, per o entro la Comunità sono operati da lavoratori assunti sulla base di disposizioni sociali meno rigide, in vigore nei paesi terzi. Potrebbero peraltro emergere vari rischi sanitari qualora i lavoratori dei paesi terzi non si dovessero conformare a obblighi simili, per esempio per quanto riguarda la formazione o i periodi di volo e di riposo. Per avere una panoramica più chiara di tali rischi, in sede di negoziato con un paese terzo si dovrebbero esaminare anche le disposizioni di carattere sociale del paese interessato. Il relatore chiede pertanto che gli accordi in materia di aviazione includano dei riferimenti alle norme internazionali del settore generalmente applicabili, in particolare le norme dell'OIL e dell'OCSE e quelle previste dalla convenzione di Roma sulla legge applicabile alle obbligazioni contrattuali. Laddove i lavoratori siano assunti e/o svolgano la propria attività nell'UE, essi dovrebbero inoltre essere soggetti al diritto comunitario e alla normativa in vigore nello Stato membro interessato. Secondo la giurisprudenza, il luogo di lavoro di un individuo è quello in cui costui svolge normalmente la propria attività. Il cabotaggio regolare nell'ambito dell'UE può essere considerato pertanto un impiego nell'UE.
Svolgimento dei negoziati
Pur essendo competente per legge per la negoziazione degli accordi in materia di aviazione con paesi terzi, nella pratica la Commissione non ha esperienza di accordi di questo tipo. Sembra quindi opportuno coinvolgere da vicino nei negoziati i rappresentanti degli Stati membri per potersi avvalere della loro esperienza. È inoltre necessario coinvolgere altre parti interessate, quali per esempio i rappresentanti dell'industria e del comparto aeroportuale delle due parti. Ai sensi dell'articolo 300 del trattato CE, il Parlamento europeo deve essere consultato sulla conclusione di un accordo tra la Comunità e un paese terzo, salvo che l'accordo non porti alla modifica di una norma adottata mediante la procedura di codecisione, caso per cui è richiesto il parere conforme del Parlamento. Il relatore raccomanda pertanto che la Commissione informi regolarmente il Parlamento sui negoziati in corso o che intende condurre con paesi terzi in materia di aviazione.
PROCEDURA
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Titolo |
Sviluppo dell'agenda per la politica estera comunitaria in materia di aviazione | ||||||||||||
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Numero di procedura |
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Base regolamentare |
art. 45 | ||||||||||||
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Commissione competente per il merito |
TRAN 9.6.2005 | ||||||||||||
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Commissione(i) competente(i) per parere |
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Pareri non espressi |
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Cooperazione rafforzata |
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Proposta(e) di risoluzione inclusa(e) nella relazione |
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Relatore(i) |
Saïd El Khadraoui |
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Relatore(i) sostituito(i) |
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Esame in commissione |
13.9.2005 |
21.11.2005 |
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Approvazione |
22.11.2005 | ||||||||||||
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Esito della votazione finale |
favorevoli: contrari: astensioni: |
39 5 0 | |||||||||||
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Membri titolari presenti al momento della votazione finale |
Inés Ayala Sender, Etelka Barsi-Pataky, Michael Cramer, Arūnas Degutis, Armando Dionisi, Saïd El Khadraoui, Robert Evans, Mathieu Grosch, Ewa Hedkvist Petersen, Jeanine Hennis-Plasschaert, Georg Jarzembowski, Dieter-Lebrecht Koch, Jaromír Kohlíček, Jörg Leichtfried, Fernand Le Rachinel, Bogusław Liberadzki, Eva Lichtenberger, Patrick Louis, Ashley Mote, Michael Henry Nattrass, Seán Ó Neachtain, Janusz Onyszkiewicz, Josu Ortuondo Larrea, Willi Piecyk, Luís Queiró, Reinhard Rack, Luca Romagnoli, Gilles Savary, Renate Sommer, Dirk Sterckx, Ulrich Stockmann, Gary Titley, Georgios Toussas, Marta Vincenzi, Roberts Zīle | ||||||||||||
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Supplenti presenti al momento della votazione finale |
Zsolt László Becsey, Den Dover, Markus Ferber, Zita Gurmai, Elisabeth Jeggle, Sepp Kusstatscher, Helmuth Markov, Rosa Miguélez Ramos, Willem Schuth | ||||||||||||
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Supplenti (art. 178, par. 2) presenti al momento della votazione finale |
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Deposito – A6 |
9.12.2005 |
A6‑0403/2005 | |||||||||||