RAPPORT sur des modifications à apporter au règlement du Parlement européen relatives à des règles de conduite applicables aux députés européens

16.12.2005 - (2005/2075(REG))

Commission des affaires constitutionnelles
Rapporteur: Gérard Onesta

PROPOSITION DE DÉCISION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur des modifications à apporter au règlement du Parlement européen relatives à des règles de conduite applicables aux députés européens

(2005/2075(REG))

Le Parlement européen,

–   vu la lettre de son Président, en date du 18 mars 2005,

–   vu les propositions de modification de son règlement formulées par le Bureau, en date du 7 mars 2005,

–   vu l'article 202 de son règlement,

–   vu le rapport de sa commission des affaires constitutionnelles (A6‑0413/2005),

A. considérant qu'il importe de veiller à ce que ses travaux puissent se dérouler dans la dignité, tout en préservant le caractère vivant des débats,

B.  considérant que les dispositions actuellement contenues dans son règlement ne permettent pas de réagir de manière adéquate à toutes les perturbations de ses travaux et autres activités à l'intérieur de l'ensemble de ses locaux,

C. considérant qu'il est nécessaire, comme cela est le cas dans toutes les assemblées parlementaires, d'introduire la possibilité d'arrêter des sanctions à l'encontre de ceux de ses membres qui ne se conformeraient pas à des règles de conduite, dont il lui appartient de définir les grandes principes, ainsi que d'organiser une procédure de recours interne contre les décisions ayant arrêté de telles sanctions, afin de garantir les droits de la défense,

1.  décide d'apporter à son règlement les modifications ci-après;

2.  décide que ces modifications entreront en vigueur le premier jour de la prochaine période de session, conformément à l'article 202, paragraphe 3, de son règlement;

3.  charge son Président de transmettre la présente décision, pour information, au Conseil, à la Commission et aux parlements des États membres.

Texte en vigueur	Amendements
Amendement 1 Article 9, titre et paragraphe 1, premier alinéa
Règles de conduite	Intérêts financiers des députés, règles de conduite et accès au Parlement
1. Le Parlement peut édicter pour ses membres des règles de conduite. Celles-ci sont arrêtées conformément à l'article 202, paragraphe 2, et annexées au présent règlement.	1. Le Parlement peut édicter des règles de transparence relatives aux intérêts financiers de ses membres, qui sont annexées au présent règlement.
Justification
Il est nécessaire d'adapter le titre de l'article et le libellé de son premier paragraphe, afin de les rendre cohérents avec les ajouts introduits par les nouveaux paragraphes 1 bis et 1 ter.
Amendement 2 Article 9, paragraphe 1 bis (nouveau)
	1 bis. Le comportement des députés est inspiré par le respect mutuel, repose sur les valeurs et principes tels que définis dans les textes fondamentaux de l'Union européenne, préserve la dignité du Parlement et ne doit pas compromettre le bon déroulement des travaux parlementaires ni la tranquillité dans l'ensemble des bâtiments du Parlement. Le non-respect de ces éléments peut conduire à l'application des mesures prévues aux articles 146 à 148.
Amendement 3 Article 9, paragraphe 1 ter (nouveau)
	1 ter. L'application du présent article n'entrave en aucune façon la vivacité des débats parlementaires ni la liberté de parole des députés. Elle se fonde sur le plein respect des prérogatives des députés, telles que définies dans le droit primaire et le statut qui leur est applicable. Elle repose sur le principe de transparence et garantit que toute disposition en la matière soit portée à la connaissance des députés, qui sont informés individuellement de leurs droits et obligations.
Amendement 4 Interprétation de l'article 22, paragraphe 3
	La conduite des séances inclut les questions relatives au comportement des députés à l'intérieur de l'ensemble des locaux du Parlement.
Amendement 5 Article 96, paragraphe 3
3. Les réunions des commissions du Parlement sont normalement publiques. Toutefois, les commissions peuvent décider, au plus tard au moment de l'adoption de l'ordre du jour de la réunion considérée, de diviser l'ordre du jour d'une réunion particulière en points accessibles et points interdits au public. Cependant, si une réunion a lieu à huis clos, la commission peut rendre accessibles au public les documents et le procès-verbal de la réunion, sous réserve de l'article 4, paragraphes 1 à 4 du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil.	3. Les réunions des commissions du Parlement sont normalement publiques. Toutefois, les commissions peuvent décider, au plus tard au moment de l'adoption de l'ordre du jour de la réunion considérée, de diviser l'ordre du jour d'une réunion particulière en points accessibles et points interdits au public. Cependant, si une réunion a lieu à huis clos, la commission peut rendre accessibles au public les documents et le procès-verbal de la réunion, sous réserve de l'article 4, paragraphes 1 à 4 du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil. En cas de violation des règles de confidentialité, l'article 147 est d'application.
Amendement 6 Titre VI, chapitre 3 bis (nouveau), titre (nouveau)
	CHAPITRE 3 bis
	MESURES EN CAS DE NON-RESPECT DES RÈGLES DE CONDUITE
(A insérer avant l'article 146)
Justification
La création d'un nouveau chapitre est un compromis visant à ne pas bouleverser la structure actuelle du règlement, mais en même temps à bien souligner que les mesures dont il traite ne sont pas limitées stricto sensu aux "sessions" du Parlement (titre -VI- dont les articles 146 à 148 relèvent), mais s'appliquent à l'ensemble des travaux parlementaires et dans tous les bâtiments du Parlement, tel qu'il est prévu à l'article 9, paragraphe 1 bis (nouveau).
Amendement 7 Article 146, titre et paragraphe 1
Rappel à l'ordre	Mesures immédiates
1. Le Président rappelle à l'ordre tout député qui trouble la séance.	1. Le Président rappelle à l'ordre tout député qui porte atteinte au bon déroulement de la séance ou dont le comportement n'est pas compatible avec les dispositions pertinentes de l'article 9.
Amendement 8 Article 146, paragraphe 3
3. En cas de nouvelle récidive, le Président peut l'exclure de la salle pour le reste de la séance. Le secrétaire général veille à l'exécution immédiate de cette mesure disciplinaire avec l'aide des huissiers et, au besoin, du personnel de sécurité du Parlement.	3. Si la perturbation se poursuit, ou en cas de nouvelle récidive, le Président peut lui retirer la parole et l'exclure de la salle pour le reste de la séance. Il peut également recourir à cette dernière mesure immédiatement et sans deuxième rappel à l'ordre dans les cas d'une gravité exceptionnelle. Le secrétaire général veille sans délai à l'exécution d'une telle mesure disciplinaire avec l'aide des huissiers et, au besoin, du personnel de sécurité du Parlement.
Amendement 9 Article 146, paragraphe 3 bis (nouveau)
	3 bis. Lorsqu'il se produit une agitation qui compromet la poursuite des débats, le Président, pour rétablir l'ordre, suspend la séance pour une durée déterminée ou la lève. S'il ne peut se faire entendre, il quitte le fauteuil présidentiel, ce qui entraîne une suspension de la séance. Elle est reprise sur convocation du Président.
(Cet amendement reprend le texte de l'actuel article 148)
Justification
Il s'agit ici du transfert du libellé de l'actuel article 148, dans la mesure où les dispositions que ce dernier prévoit relèvent manifestement des mesures immédiates.
Amendement 10 Article 146, paragraphe 3 ter (nouveau)
	3 ter. Les pouvoirs définis aux paragraphes 1 à 3 bis sont attribués, mutatis mutandis, au président de séance des organes, commissions et délégations, tels que définis dans le règlement.
Amendement 11 Article 146, paragraphe 3 quater (nouveau)
	3 quater. Le cas échéant, compte tenu de la gravité de la violation des règles de conduite, le président de séance peut saisir le Président d'une demande de mise en œuvre de l'article 147, au plus tard d'ici à la prochaine période de session ou à la réunion suivante de l'organe, de lacommission ou de la délégation concernés.
Justification
Il est nécessaire de prévoir les cas, d'une part où ce n'est pas le Président du Parlement qui préside la séance ou, par analogie, une commission ou une délégation -mais un vice-Président-, d'autre part lorsqu'il s'agit d'un autre organe du Parlement ou d'une situation s'étant produite à l'intérieur de ses locaux. Ceci dans la mesure où il n'appartient qu'au seul Président du Parlement d'arrêter une des sanctions prévues à l'article 147 et qu'il convient dès lors qu'une disposition spécifique organise sa saisine, lorsqu'elle est nécessaire.
Amendement 12 Article 147
Exclusion des députés	Sanctions
1. Dans les cas où un député trouble très gravement la séance ou perturbe les travaux du Parlement, le Président peut, après une mise en demeure solennelle, proposer au Parlement, immédiatement ou au plus tard au cours de la période de session suivante, de prononcer à son encontre la censure qui comporte de droit l'exclusion immédiate de la salle et l'interdiction d'y reparaître pendant un délai de deux à cinq jours.	1. Dans le cas où un député trouble la séance d'une manière exceptionnellement grave ou perturbe les travaux du Parlement en violation des principes définis à l'article 9, le Président, après avoir entendu le député concerné, arrête une décision motivée prononçant la sanction appropriée, qu'il notifie à l'intéressé et aux présidents des organes, commissions et délégations auxquels il appartient, avant de les porter à la connaissance de la séance plénière.
2. Le Parlement statue sur cette mesure disciplinaire à un moment fixé par le Président, qui se situe soit au cours de la séance où se sont produits les faits qui en sont la cause ou, dans le cas de perturbations extérieures à la salle des séances, au moment où le Président en a été informé, soit en tout cas au plus tard durant la période de session suivante. Le député mis en cause a le droit d'être entendu par le Parlement avant le vote. Son temps de parole ne peut excéder cinq minutes.	2. L'appréciation des comportements observés doit prendre en compte leur caractère ponctuel, récurrent ou permanent, ainsi que leur degré de gravité, sur la base des lignes directrices annexées au présent règlement*.
3. Le vote sur la mesure disciplinaire demandée se fait par le système électronique et sans débat. Les demandes fondées sur l'article 149, paragraphe 3, ou sur l'article 160, paragraphe 1, ne sont pas recevables.	3. La sanction prononcée peut consister en l'une ou plusieurs des mesures suivantes: a) blâme; b) perte du droit à l'indemnité de séjour pour une durée pouvant aller de deux à dix jours ; c) sans préjudice de l'exercice du droit de vote en séance plénière, et sous réserve dans ce cas du strict respect des règles de conduite, suspension temporaire, pour une durée pouvant aller de deux à dix jours consécutifs pendant lesquels le Parlement ou l'un quelconque de ses organes, commissions ou délégations se réunissent, de la participation à l'ensemble ou à une partie des activités du Parlement; d) soumission à la Conférence des Présidents, conformément à l'article 18, d'une proposition de suspension ou de retrait de l'un ou des mandats électifs occupés au sein du Parlement;
[* voir annexe XVI bis.]
Amendement 13 Article 148
Agitation dans l'Assemblée	Voies de recours internes
Lorsqu'il se produit dans l'Assemblée une agitation qui compromet la poursuite des débats, le Président, pour rétablir l'ordre, suspend la séance pour une durée déterminée ou la lève. S'il ne peut se faire entendre, il quitte le fauteuil présidentiel, ce qui entraîne une suspension de la séance. Elle est reprise sur convocation du Président.	Le député concerné peut introduire un recours interne devant le Bureau dans un délai de deux semaines à partir de la notification de la sanction arrêtée par le Président, recours qui en suspend l'application. Le Bureau peut, au plus tard quatre semaines après l'introduction du recours, annuler, confirmer ou réduire la portée de la sanction arrêtée, sans préjudice des droits de recours externes à disposition de l'intéressé. En l'absence de décision du Bureau dans le délai imparti, la sanction est réputée nulle et non avenue.
Amendement 14 Annexe XVI bis (nouveau)
	ANNEXE XVI bis
	Lignes directrices relatives à l'interprétation des règles de conduite applicables aux députés
	1. Il convient de distinguer les comportements de nature visuelle, qui peuvent être tolérés, pour autant qu'ils ne soient pas injurieux et/ou diffamatoires, gardent des proportions raisonnables, et ne génèrent pas de conflit, de ceux entraînant une perturbation active de quelque activité parlementaire que ce soit.
	2. La responsabilité des députés est engagée, dès lors que des personnes qu'ils emploient, ou dont ils facilitent l'accès au Parlement, ne respectent pas à l'intérieur des locaux de celui-ci les règles de comportement applicables aux députés. Le Président ou ses représentants exercent le pouvoir disciplinaire à l'égard de ces personnes ou de toute autre personne extérieure au Parlement se trouvant dans les locaux de celui-ci.

EXPOSÉ DES MOTIFS

I.         OBJET DU RAPPORT

Compte tenu des incidents répétés qui se sont produits au fil des années principalement, mais pas exclusivement, dans l'hémicycle, il apparaît nécessaire de mieux définir les comportements à respecter par les députés, ainsi que les moyens d'en promouvoir le respect, voire d'en sanctionner la violation. Il convient dès lors de réfléchir à la modification des dispositions actuelles du règlement (articles 146 à 148), qui se sont avérées manifestement insuffisantes, sans excéder pour autant le champ de compétence du Parlement, particulièrement lorsqu'il s'agit des droits inhérents à l'exercice du mandat de député et de la délicate question de la forme que peut - ou ne peut pas - prendre la liberté d'expression parlementaire. L'objectif poursuivi par votre rapporteur en formulant ses propositions a donc été de trouver un équilibre, afin de permettre à notre Parlement d'être vivant mais digne. Digne mais vivant.

II.       PROBLEMES RENCONTRES

Les perturbations au bon déroulement des travaux du Parlement ont augmenté en fréquence et en intensité au fil des années et la présente législature, en raison sans doute d'une plus grande hétérogénéité et diversité dans l'orientation politique des membres qui la composent, se caractérise depuis son commencement par une multiplication des incidents.

Parmi ceux-ci, l'interruption répétée des orateurs, le tapage généralisé ou provoqué par des groupes de députés, le brandissement de pancartes ou de banderoles, le port concerté de vêtements ornés de messages bien déterminés, voire des coups échangés entre députés, ou la perturbation de manifestations organisées par ou au sein du Parlement, y compris par l'intermédiaire de tiers auxquels l'accès aux locaux du Parlement avait été assuré par certains députés.

Bien que concernant principalement l'hémicycle, ces faits ont également parfois affecté d'autres salles de réunion où siégeaient des organes du Parlement ou d'autres espaces dans l'enceinte du Parlement.

III.      ORIENTATIONS RETENUES

Au vu de l'expérience, il s'avère que les instruments actuellement à la disposition des autorités et organes du Parlement chargés d'assurer le bon déroulement des travaux, ne répondent plus à la multiplication et à la diversité des incidents, et ne sont de nature ni à les prévenir ni à les sanctionner de façon mesurée ou simplement efficace.

Les propositions d'amendement du règlement que vous soumet votre rapporteur, à la lumière également de l'étude comparative sur la situation dans les Parlements nationaux (doc. PE 360.483) et de l'avis présenté par le Service juridique lors de la réunion de la commission des affaires constitutionnelles du 13 juin 2005, visent à préciser les comportements à respecter par les membres du Parlement, lorsqu'ils agissent au sein de celui-ci ou dans le cadre d'activités auxquelles il est associé, et à définir les conséquences éventuelles liées à leur violation, ceci afin de garantir à la fois un exercice harmonieux des compétences attribuées au Parlement et la dignité qui sied à une institution de l'Union et à une assemblée parlementaire.

Dans la mesure où il ne s'agit pas ici d'une révision générale du règlement, les modifications proposées s'insèrent dans la structure actuelle de celui-ci et n'affectent pas la numérotation de ses articles.

A l'issue d'un long débat conduit au sein de la commission des affaires constitutionnelles et d'échanges de vues répétés avec les rapporteurs fictifs des différents groupes politiques, votre rapporteur a formulé une double série d'amendements de compromis (doc. PE 364.769 et doc. PE 365.104), dont la deuxième soit complète, soit se substitue en partie à la première.

Outre une simplification des procédures initialement proposées (voir doc. PE 357.945), ces nouveaux amendements visent à renforcer encore les droits des députés, sans remettre en cause l'objectif de garantir à la fois l'efficacité, la non-politisation et la rapidité des mesures, et de confier au Président du Parlement, et non plus à la séance plénière, le pouvoir de les prendre, tout en organisant une procédure de recours interne, destinée à protéger les droits de la défense.

Dans le but de sauvegarder l'aspect vivant des débats, tout en évitant qu'ils ne dégénèrent, votre rapporteur propose de distinguer entre les manifestations de nature silencieuse, et celles entravant manifestement le déroulement des travaux. Les premières pourraient englober l'"affichage" de ses opinions sous quelque forme que ce soit, qui ne saurait cependant être toléré que pour autant qu'il ne porte pas atteinte au respect mutuel et ne soit pas lui-même à l'origine directe de perturbations relevant de la deuxième catégorie. Les secondes pourraient recouvrir toutes les perturbations engendrées par des prises de parole intempestives, des insultes, un tapage ou autre désordre organisé et jusqu'aux actions touchant à l'intégrité physique. La durée et/ou la récurrence de la "perturbation" devra à cet égard être prise en compte, pour apprécier dans quelle mesure elle pourra être tolérée et/ou pour déterminer la sanction applicable.

Le président de séance devra ainsi disposer d'une palette de mesures et d'instruments pour pouvoir réagir immédiatement et efficacement, d'abord en tentant d'éviter que la situation ne dégénère, ensuite en ayant le cas échéant la possibilité de recourir à l'assistance des huissiers, voire - pour des cas d'une gravité extrême - du service de sécurité du Parlement (ce qui est d'ailleurs déjà prévu à l'article 146, paragraphe 3 du règlement), personnel qu'il conviendra aussi de mieux préparer à de telles situations.

Au-delà des mesures immédiates à disposition du président de séance et qui sont déjà prévues par le règlement, se pose ensuite la question d'éventuelles sanctions à appliquer à l'encontre des députés à l'origine des perturbations et des procédures à mettre en place à cet égard.

À cette fin, le Président du Parlement, compte tenu de la gravité des faits s'étant produits, et saisi, le cas échéant, d'une demande en ce sens, doit avoir le pouvoir d'arrêter les sanctions appropriées, parmi celles prévues explicitement dans le règlement.

L'échelle des sanctions proposées ne fait que reprendre en les rationalisant des mesures déjà prévues à l'annexe VII du règlement, à son article 18 et dans la réglementation sur les frais et indemnités des députés. C'est à dessein que ces sanctions n'affectent pas non plus l'exercice par le député du droit de vote en plénière, en ce que celui-ci représente l'essence même du mandat pour lequel le député a été élu, c'est-à-dire au premier chef la participation au processus législatif de l'Union.

En toute hypothèse, le Président ou -en cas de recours- le Bureau, doivent se voir reconnaître suffisamment de marge d'appréciation et adopter une réaction graduée suivant l'importance de l'incident.

Mais dès lors qu'il y a sanction, il convient de prévoir une procédure contradictoire, qui garantisse les droits de la défense et permette au député incriminé de s'expliquer et, le cas échéant, de faire appel de la décision, au risque, dans le cas contraire, de s'exposer à des recours devant la Cour de justice.

Si un tel dispositif était adopté, il introduirait une plus grande sécurité juridique, ainsi que des droits nouveaux au bénéfice des députés. Parmi ceux-ci, un renvoi explicite à la protection offerte par le droit primaire et le statut des députés, un élargissement des formes d'expression communément admises, l'instauration d'une obligation d'information individuelle de chaque député et de motivation de toutes les mesures prises en application de ces dispositions, le droit d'être entendu et d'introduire un recours interne contre toute sanction éventuelle (recours suspensif et entraînant la caducité de la mesure en cas de non réponse du Bureau), la "sanctuarisation" du droit de vote en plénière.

En recommandant l'approbation de ces propositions, votre rapporteur est convaincu qu'elles apporteront une réponse adéquate et équilibrée aux problèmes ayant amené à les formuler.

PROCÉDURE

Titre

Modifications à apporter au règlement du Parlement européen relatives à des règles de conduite applicables aux députés européens

Numéro de procédure

2005/2075(REG)

Base réglementaire

art. 202

Proposition(s) de modification de base

Commission compétente au fond   Date de l'annonce en séance

AFCO 9.6.2005

Date de la décision d'élaborer un rapport

20.4.2005

Date de l'annonce en séance de l'autorisation

9.6.2005

Commission(s) saisie(s) pour avis   Date de l'annonce en séance

Avis non émis   Date de la décision

Autre(s) proposition(s) de modification

Rapporteur(s)   Date de la nomination

Gérard Onesta 20.4.2005

Rapporteur(s) remplacé(s)

Examen en commission

24.5.2005

13.6.2005

14.9.2005

23.11.2005

29.11.2005

Date de l'adoption

15.12.2005

Résultat du vote final

pour: contre: abstentions:

19 2 1

Membres présents au moment du vote final

Carlos Carnero González, Richard Corbett, Panayiotis Demetriou, Andrew Duff, Maria da Assunção Esteves, Genowefa Grabowska, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Jo Leinen, Íñigo Méndez de Vigo, Borut Pahor, Rihards Pīks, Marie-Line Reynaud, Alexander Stubb, Johannes Voggenhuber

Suppléants présents au moment du vote final

Pervenche Berès, Elmar Brok, Klaus Hänsch, Alain Lamassoure, Stavros Lambrinidis, Raimon Obiols i Germà, Gérard Onesta, Reinhard Rack, György Schöpflin, Jacques Toubon

Suppléants (art. 178, par. 2) présents au moment du vote final

Sophia in 't Veld, Hans-Peter Martin, Thomas Wise

Date du dépôt – A6

16.12.2005

A6-0413/2005

Observations

Etait présent en tant qu'observateur pour le groupe PSE: Serban Nicolae