INFORME con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre el acceso a los documentos de las instituciones
15.3.2006 - (2004/2125(INI))
Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
Ponente: Michael Cashman
(Iniciativa – artículo 39 del Reglamento)
PROPUESTA DE RESOLUCIÓN DEL PARLAMENTO EUROPEO
con recomendaciones destinadas a la Comisión sobre el acceso a los documentos de las instituciones
El Parlamento Europeo,
– Visto el párrafo segundo del artículo 192 del Tratado CE,
– Vistos los artículos 39 y 45 de su Reglamento,
– Vistos los informes de las instituciones sobre la aplicación del Reglamento (CE) no 1049/2001 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión y, especialmente, el primer informe trienal de la Comisión sobre su aplicación (previsto por el artículo 17, apartado 2, de dicho Reglamento),
– Visto el informe de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior (A6‑0052/2006),
A. Considerando que desde la ratificación del Tratado de Ámsterdam y la entrada en vigor del artículo 255 del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea (TCE), la transparencia se ha convertido en un principio fundamental de la Unión Europea, cuyo objetivo consiste en fortalecer la naturaleza democrática de las instituciones europeas, permitir que los ciudadanos participen más estrechamente en el proceso de toma de decisiones, asegurar que las administraciones públicas gocen de una mayor legitimidad, siendo más eficaces y responsables frente a los ciudadanos y, finalmente, permitir que los problemas o errores se detecten de una manera más inmediata,
B. Considerando que el Reglamento (CE) N. 1049/2001 desarrolla tan sólo parcialmente el artículo 255 del TEC en la medida en que:
– su definición implícita de la "actividad legislativa" (artículo 12) es demasiado general y podría confundirse con actividades de naturaleza administrativa. Además, el Reglamento no estipula que los actos legislativos deban debatirse y adoptarse en público en el Consejo y en el Parlamento ni que, además de las iniciativas legislativas, también sean inmediatamente accesibles las enmiendas presentadas por los Estados miembros. Por la misma razón, todos los documentos legislativos preparatorios deberían ser accesibles también (independientemente de que estén elaborados por los servicios jurídicos de las instituciones) de manera que las decisiones puedan tomarse en igualdad de condiciones por el Parlamento Europeo, el Consejo y la Comisión con el pleno conocimiento del ámbito regulado. Además, no existe ninguna aclaración acerca de los criterios relativos a la publicación de los textos legislativos en el Diario Oficial, o de la organización de dicho Diario (por ejemplo, por lo que respecta a la edición electrónica del mismo),
– no existen unas reglas claras sobre: el acceso a los documentos de naturaleza administrativa; sobre el llamado "tiempo de reflexión"; sobre la mejora de la redacción; sobre la información que se ofrece a los ciudadanos acerca del procedimiento que debe seguir cada institución implicada; sobre unas reglas comunes acerca del archivo de documentos o sobre el acceso privilegiado para determinadas personas que tengan derechos específicos de acceso,
– existe una clara necesidad de definir las circunstancias en que documentos específicos puedan quedar total o parcialmente clasificados como confidenciales, y de reglas que exijan una revisión periódica de dicha clasificación. Además, es contrario al principio democrático en que se basa la Unión que el Parlamento Europeo no tenga un claro fundamento jurídico para acceder a la información clasificada de la UE, especialmente en los casos en que dicho acceso también está prohibido o limitado para los parlamentos nacionales; también deben estipularse medidas para evitar que terceros países u organizaciones internacionales prohíban al Consejo o a la Comisión que den acceso al Parlamento a la información clasificada,
– la maquinaria administrativa (los registros, las bases de datos y otras aplicaciones informáticas de las instituciones) se encuentra todavía en una fase experimental y no existe un enfoque común a las tres instituciones, e incluso cuando se trata de procedimientos interinstitucionales, todavía no existe un entendimiento común entre las instituciones acerca del modo de gestionar, compartir y almacenar los diferentes tipos de documentos. Aunque se han registrado algunas mejoras, es evidente que todavía falta coordinación entre las instituciones, especialmente en lo que respecta a documentos sujetos a procedimientos interinstitucionales, de manera que no sólo se sienten confusos los ciudadanos normales, sino también los profesionales, los investigadores y los parlamentos nacionales,
C. Considerando que, a pesar de que el propio Reglamento (CE) nº 1049/2001 estipula que debe revisarse al cabo de tres años, y a pesar del hecho de que el Parlamento ha pedido varias veces a la Comisión que mejore y refuerce las disposiciones legislativas comunitarias relativas a la transparencia, no está prevista ninguna propuesta en el sentido del artículo 39, apartado 2, del Reglamento del Parlamento,
D. Considerando que los problemas en la aplicación del Reglamento (CE) nº 1049/2001 tienen que ver en algunos aspectos con una aplicación inadecuada; que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia relativa al Reglamento también ha puesto de manifiesto la necesidad de desarrollar y aclarar una parte de las disposiciones del Reglamento, particularmente las referentes a los documentos presentados por Estados miembros y terceros y las excepciones relacionadas con las investigaciones, el asesoramiento jurídico y el «tiempo de reflexión»,
E. Considerando que unas negociaciones abiertas y transparentes y una cooperación leal entre las Instituciones constituyen un modo de asegurar la eficacia de los procedimientos de toma de decisiones, a los que se refiere el artículo 207 del Tratado CE, mejor que las negociaciones secretas en el Consejo; lamentando por consiguiente que, en sus Conclusiones del 22 de diciembre de 2005, el Consejo decidiese no modificar su reglamento interno ni mantener debates transparentes a nivel ministerial a lo largo del procedimiento legislativo,
1. Pide a la Comisión que le presente en 2006, basándose en el artículo 255 del TCE, una propuesta legislativa sobre el derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión y sobre los principios generales y los límites, por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos, que deben prepararse mediante debates interinstitucionales y seguir las recomendaciones que se detallan en el anexo;
2. Constata que estas recomendaciones respetan el principio de subsidiariedad, los derechos fundamentales de los ciudadanos, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de los Derechos Humanos, particularmente la relativa al artículo 8 del Convenio y los artículos 7 y 8 de la Carta Europea de los Derechos Fundamentales;
3. Considera que las consecuencias financieras de la propuesta solicitada deben cubrirse mediante los gastos de funcionamiento de las instituciones, siendo las exigencias de la transparencia indisociables de las relacionadas con la preparación, adopción y difusión de textos de las que son autoras o destinatarias;
4. Subraya que toda nueva disposición relativa al acceso a los documentos se aplicará a partir de la entrada en vigor del Reglamento modificado y que, por tanto, no tendrá efectos retroactivos;
5. Encarga a su Presidente que transmita la presente Resolución, y las recomendaciones que se detallan en el anexo, a la Comisión y al Consejo, así como a los Gobiernos y Parlamentos de los Estados miembros y de los países candidatos y adherentes.
ANEXO A LA PROPUESTA DE RESOLUCIÓN:
RECOMENDACIONES DETALLADAS SOBRE EL CONTENIDO DE LA PROPUESTA SOLICITADA
Recomendación 1 (sobre el artículo 255 del TCE y el Reglamento (CE) No 1049/2001 desde una perspectiva constitucional)
La Comisión debe mejorar la claridad de los vistos y considerandos del Reglamento (CE) No 1049/2001 para que quede claro que el artículo 255 del TCE[1], que es el fundamento jurídico de dicho Reglamento:
a) es el principal fundamento jurídico de los Tratados para la aplicación de los principios fundamentales de la Unión, recogido en el artículo 1 del Tratado de la Unión Europea (TUE), según el cual "...las decisiones serán tomadas de la forma más abierta y próxima a los ciudadanos que sea posible", y en el artículo 6 del TUE, según el cual "La Unión se basa en los principios de ... democracia, ... y el Estado de Derecho";
b) es el fundamento jurídico central, por lo que respecta a la transparencia y confidencialidad, de todas las actividades del Consejo, la Comisión y el Parlamento (el "triángulo legislativo") cuando actúan en el marco del TCE y del TUE;
c) debe aplicarse leal y cabalmente en los reglamentos internos del Parlamento[2], la Comisión[3] y el Consejo[4];
d) debe aplicarse coherentemente cuando las instituciones actúan en su capacidad legislativa (como indica el artículo 207 del TCE) o cuando aplican la legislación UE y CE (artículo 202 del TCE)[5], independientemente de la institución que ejecute las normas legislativas o ejerza las competencias de ejecución.
Recomendación 2 (sobre los conceptos de documentos legislativos y no legislativos)
La Comisión, tras su debate en el Comité interinstitucional mencionado en el artículo 15 del Reglamento, y aplicando los principios indicados en la Recomendación 1, debería modificar el Reglamento (CE) No 1049/2001, definiendo:
a) el concepto de «documentos legislativos», que el artículo 12, apartado 2, de dicho Reglamento define como los «documentos elaborados o recibidos en el marco de los procedimientos de adopción de actos jurídicamente vinculantes para o en los Estados miembros», añadiendo una referencia al hecho de que el concepto de acto (legislativo) debe reservarse sólo para el Derecho secundario (con un fundamento jurídico directo en los Tratados);
Debería modificarse el citado Reglamento de manera que obligue a dar acceso:
– a todos los documentos preparatorios relacionados con un procedimiento de toma de decisiones identificado; debería permitirse el acceso a los documentos desde el momento en que cada institución, que tome parte en la decisión, presente formalmente dichos documentos;
– a las actas sobre los debates en el Parlamento o en el Consejo cuando estas instituciones actúan en su capacidad legislativa, y a los documentos objeto de debate (sobre los documentos clasificados, véase la Recomendación 3 infra);
– a la identidad del autor de cada iniciativa o enmienda formal;
– a la información complementaria relevante o a los documentos relacionados con las reuniones de los grupos de trabajo en las instituciones, y a las contribuciones presentadas por las secretarías de las instituciones (servicios jurídicos incluidos) cuando dichos documentos no sean de naturaleza meramente administrativa.
El Reglamento también debería ser el fundamento jurídico para el establecimiento de normas, buenas prácticas y acuerdos interinstitucionales para lograr una mejor calidad en la redacción de los textos legislativos y asegurar el acceso a los textos legislativos finales, al igual que las normas que deben seguirse para
– la redacción de los actos legislativos,
– su publicación en forma electrónica en el Diario Oficial,
– la consolidación de los textos básicos con sus actos modificativos; y
– la fijación del formato del Diario Oficial, la aplicación de las normas relativas al multilingüismo y la definición de las tareas de la OPOCE.
b) el concepto de "documentos no legislativos", como documentos relacionados con procedimientos relativos a la ejecución de actos legislativos (independientemente de las instituciones implicadas) y documentos relacionados con procedimientos relativos a la adopción de actos no vinculantes. Podrían aplicarse al respecto unas normas sobre transparencia menos estrictas, dada la naturaleza administrativa de los documentos.
Por tanto, las instituciones:
– deberían divulgar el procedimiento que debe seguirse cuando se trate de documentos no legislativos, y dejar claro el momento y las condiciones en que las partes interesadas puedan participar en el procedimiento concernido y el público pueda tener acceso a los documentos.
– deberían también indicar claramente las unidades organizativas implicadas en los procedimientos administrativos, el modo en que se almacenan los documentos, tanto temporal como permanentemente, y cómo puede tenerse acceso a ellos.
c) el concepto de "documentos reguladores"[6] o documentos relativos a procedimientos para la adopción de actos que completen y modifiquen elementos no esenciales de actos legislativos (como se definen en la letra a), independientemente de que dichos documentos reguladores hayan sido adoptados por el Consejo, o delegados en la Comisión); debería autorizarse el acceso a estos documentos en las mismas condiciones, mutatis mutandis, que las relativas a los documentos legislativos (por ejemplo, en los procedimientos de comitología debería permitirse el acceso a los documentos desde el momento en que un proyecto de medida se presenta formalmente ante un comité); igualmente, también debería darse acceso a los documentos complementarios relevantes (por ejemplo, órdenes del día, actas y resultados de votación en un comité).
Recomendación 3 (sobre los documentos de carácter confidencial)
Teniendo en cuenta las mejores prácticas empleadas en los Estados miembros, el Reglamento (CE) No 1049/2001 debería asimismo modificarse de manera que defina de modo claro «los límites, por motivos de interés público o privado», como indica el artículo 255 del TCE, que puedan retrasar o impedir el acceso a los documentos pertinentes o a determinadas partes de ellos. El Reglamento, por tanto, debería contener disposiciones para:
a) asegurar que, en cualquiera de los ámbitos de competencia de la UE, los argumentos que sirvan de fundamento a las decisiones políticas básicas y a la legislación estén a disposición del público; es necesario también aclarar la distinción entre, por una parte, la necesidad de confidencialidad en lo que se refiere, por ejemplo, a operaciones en curso previstas por servicios de seguridad y, por otra, los requisitos de la asunción de responsabilidades y del control a posteriori,
b) garantizar que no se clasifiquen documentos como confidenciales de manera rutinaria, simplemente porque están relacionados con un asunto que es, o podría ser, importante desde el punto de vista de la seguridad; y
c) asegurar un control adecuado por parte del Parlamento Europeo (control parlamentario democrático).
El Reglamento debería asimismo establecer claramente que los acuerdos bilaterales con terceros Estados o con organizaciones internacionales no deben prohibir que el Consejo o la Comisión compartan información confidencial con el Parlamento Europeo (especialmente en aquellos casos en que los documentos pertinentes no son accesibles para los parlamentos nacionales al tratarse de documentos UE).
Recomendación 4 (sobre la relación entre la UE y los Estados miembros en cuanto a compartir información o documentos)
Teniendo en cuenta el principio indicado en el artículo 296 del TCE, según el cual «ningún Estado miembro estará obligado a facilitar información cuya divulgación considere contraria a los intereses esenciales de su seguridad», el Reglamento (CE) No 1049/2001 debería modificarse de modo que
a) limite el derecho de los Estados miembros a restringir el acceso a sus contribuciones o enmiendas en los procedimientos legislativos y reguladores;
b) dé acceso completo a la información presentada a la Comisión cuando se refiera a la aplicación de la legislación UE/CE hasta el momento en que se haya incoado ante el Tribunal un proceso judicial.
Recomendación 5 (sobre las modalidades de acceso de los ciudadanos a los documentos)
Teniendo en cuenta la experiencia del primer período cuatrienal del Reglamento (CE) No 1049/2001, la Comisión debería modificar dicho Reglamento presentando una propuesta coherente para:
a) asegurar un único punto de acceso, de un modo claro y estructurado, para todos los documentos preparatorios relacionados con un procedimiento legislativo o regulador (véase la Recomendación 2);
b) reorganizar los registros de las instituciones añadiendo una interfaz común de modo que el ciudadano/usuario puede encontrar las mismas funciones en los tres registros;
c) definir unas normas comunes para el archivo de los documentos, evitando duplicaciones y asegurando la autenticidad de las versiones correspondientes;
d) presentar de una manera clara y comprensible el flujo de trabajo de las instituciones y, cuando sea necesario, el punto de acceso a los documentos.
- [1] Artículo 255 del TCE. 1. Todo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tendrá derecho a acceder a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión, con arreglo a los principios y las condiciones que se establecerán de conformidad con los apartados 2 y 3. 2. El Consejo, con arreglo al procedimiento previsto en el artículo 251, determinará los principios generales y los límites, por motivos de interés público o privado, que regulan el ejercicio de este derecho de acceso a los documentos, en el plazo de dos años a partir de la entrada en vigor del Tratado de Ámsterdam. 3. Cada una de las instituciones mencionadas elaborará en su reglamento interno disposiciones específicas sobre el acceso a sus documentos.
- [2] Artículo 199 del TCE: El Parlamento Europeo establecerá su propio reglamento interno por mayoría de los miembros que lo componen.
- [3] Artículo 218.2 del TCE: La Comisión establecerá su reglamento interno con objeto de asegurar su funcionamiento y el de sus servicios, en las condiciones previstas en el presente Tratado. La Comisión publicará dicho reglamento.
- [4] Artículo 207.3 del TCE: El Consejo establecerá su reglamento interno. A efectos de la aplicación del apartado 3 del artículo 255, el Consejo fijará en dicho reglamento las condiciones en las que el público tendrá acceso a los documentos del Consejo. A efectos del presente apartado, el Consejo definirá los casos en los que deba considerarse que actúa en su capacidad legislativa a fin de permitir un mayor acceso a los documentos en esos casos, sin menoscabo de la eficacia de su proceso de toma de decisiones. En cualquier caso, cuando el Consejo actúe en su capacidad legislativa, se harán públicos los resultados de las votaciones y las explicaciones de voto, así como las declaraciones en el acta.
- [5] Artículo 202 del TCE: Para garantizar la consecución de los fines establecidos en el presente Tratado, el Consejo, de acuerdo con las disposiciones del mismo: —asegurará la coordinación de las políticas económicas generales de los Estados miembros, —dispondrá de un poder de decisión, —atribuirá a la Comisión, respecto de los actos que el Consejo adopte, las competencias de ejecución de las normas que éste establezca. El Consejo podrá someter el ejercicio de estas competencias a determinadas condiciones. El Consejo podrá asimismo reservarse, en casos específicos, el ejercicio directo de las competencias de ejecución. Las condiciones anteriormente mencionadas deberán ser conformes a los principios y normas que el Consejo hubiere establecido previamente por unanimidad, a propuesta de la Comisión y previo dictamen del Parlamento Europeo.
- [6] El artículo 2, b), de la Decisión de 1999 sobre comitología dice:"... b) las medidas de alcance general por las que se desarrollen los elementos esenciales de un acto de base, incluidas las relativas a la protección de la salud de las personas, los animales o las plantas, deberían aprobarse con arreglo al procedimiento de reglamentación.
Cuando un acto de base establezca que determinados elementos no esenciales de ese acto pueden adaptarse o actualizarse mediante procedimientos de ejecución, estas medidas deberían aprobarse con arreglo al procedimiento de reglamentación."
PROCEDIMIENTO
Título |
Acceso a los documentos de las instituciones | ||||||||||||
Número de procedimiento |
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Fundamento jurídico |
Artículo 192, segundo párrafo, TCE | ||||||||||||
Fundamento reglamentario |
Reglamentos 39 y 45 | ||||||||||||
Comisión competente para el fondo |
LIBE | ||||||||||||
Fecha del anuncio de la autorización en el Pleno |
28.10.2004 | ||||||||||||
Comisión(es) competentes(s) para emitir opinión Fecha del anuncio en el Pleno |
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Opinión(es) no emitida(s) Fecha de la decisión |
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Cooperación reforzada Fecha del anuncio en el Pleno |
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Propuesta(s) de resolución incluida(s) en el informe |
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Ponente(s) Fecha de designación |
Michael Cashman 31.8.2004 |
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Ponente(s) sustituido(s) |
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Examen en comisión |
16.3.2005 |
12.7.2005 |
14.9.2005 |
5.10.2005 |
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Fecha de aprobación |
22.2.2006 | ||||||||||||
Resultado de la votación final |
a favor: en contra: abstenciones: |
47 0 0 | |||||||||||
Miembros presentes en la votación final |
Alexander Nuno Alvaro, Roberta Angelilli, Edit Bauer, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Charlotte Cederschiöld, Carlos Coelho, Fausto Correia, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Rosa Díez González, Antoine Duquesne, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Elly de Groen-Kouwenhoven, Lilli Gruber, Adeline Hazan, Lívia Járóka, Timothy Kirkhope, Ewa Klamt, Barbara Kudrycka, Stavros Lambrinidis, Romano Maria La Russa, Henrik Lax, Sarah Ludford, Jaime Mayor Oreja, Claude Moraes, Hartmut Nassauer, Martine Roure, Inger Segelström, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Stefano Zappalà y Tatjana Ždanoka | ||||||||||||
Suplentes presentes en la votación final |
Gérard Deprez, Camiel Eurlings, Evelyne Gebhardt, Ignasi Guardans Cambó, Sophia in 't Veld, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Bill Newton Dunn, Herbert Reul, Marie-Line Reynaud, Kyriacos Triantaphyllides, Rainer Wieland y Jan Zahradil | ||||||||||||
Suplentes (art. 178, apdo. 2) presentes en la votación final |
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Fecha de presentación – A6 |
15.3.2006 |
A6-0052/2006 | |||||||||||
Observaciones |
... | ||||||||||||