JELENTÉS a Bizottságnak szóló ajánlásokkal az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférésről

15.3.2006 - (2004/2125(INI))

Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság
Előadó: Michael Cashman
(Kezdeményezés - az Eljárási Szabályzat 39. cikke)

AZ EURÓPAI PARLAMENT ÁLLÁSFOGLALÁSÁRA IRÁNYULÓ INDÍTVÁNY

a Bizottságnak szóló ajánlásokkal az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférésről

(2004/2125(INI))

Az Európai Parlament,

–   tekintettel az EK-Szerződés 192. cikkének második bekezdésére,

–   tekintettel eljárási szabályzata 39. és 45. cikkére,

–   tekintettel az intézményeknek a 2001. május 30-i, az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való nyilvános hozzáférésről szóló 1049/2001/EK rendelet végrehajtásáról szóló jelentéseire, különösen pedig a Bizottság a rendelet 17. cikkének (2) bekezdése értelmében elkészített első hároméves jelentésére,

–   tekintettel az Állampolgári Jogi, Bel- és Igazságügyi Bizottság jelentésére (A6‑0052/2005),

A. mivel az Amszterdami Szerződés ratifikálása és az Európai Közösséget létrehozó Szerződés (EKSz.) 255. cikkének hatályba lépése óta az átláthatóság az Európai Unió egyik alapelvévé vált, melynek célja az európai intézmények demokratikus természetének megerősítése, annak lehetővé tétele az állampolgárok számára, hogy közelebbről részt vehessenek a döntéshozatali folyamatban, a közigazgatás nagyobb legitimitásának biztosítása a hatékonyság és az állampolgárok általi elszámoltathatóság javításával, és végül a problémák és hiányosságok időben történő feltárása,

B.  mivel az 1049/2001/EK rendelet csak részben valósítja meg az EKSz. 255. cikkének rendelkezéseit, minthogy

- a jogalkotási tevékenység definíciója (12. cikk) túl általános és összetéveszthető az adminisztratív természetű tevékenységekkel; a rendelet emellett nem írja elő, hogy a jogszabályok tanácsi és parlamenti vitájának és elfogadásának a nyilvánosság előtt kell történnie, valamint hogy a jogalkotási indítványokon kívül a tagállamok által benyújtott módosító javaslatoknak is azonnal hozzáférhetőnek kell lenniük; továbbá az összes előkészítő jogalkotási dokumentumot hozzáférhetővé kell tenni (függetlenül attól, hogy azokat az intézmények jogi szolgálatai készítették-e), annak érdekében, hogy a határozatokat egyenlő alapon, valamint a Parlamenttel, a Tanáccsal és a Bizottsággal való lojális együttműködés keretében lehessen meghozni, továbbá nincsenek tisztázva a jogalkotási szövegeknek a Hivatalos Lapban történő közlésére és a Hivatalos Lap megszervezésére (például az elektronikus kiadás vonatkozásában) vonatkozó követelmények,

- nincsenek egyértelmű szabályok: az adminisztratív dokumentumokhoz való hozzáférésre, az úgynevezett „mérlegelési időre” (time for reflection), a jobb előkészítésre, az állampolgároknak a folyamatban részt vevő egyes intézmények által követendő eljárásokkal kapcsolatos tájékoztatására, a dokumentumok archiválásának közös szabályaira és a speciális hozzáférési jogokkal rendelkező személyek kiváltságaira vonatkozólag,

- nyilvánvaló igény mutatkozik azon körülmények egyértelmű meghatározására, amelyek között az egyes dokumentumok teljes vagy részleges titkosítása történik, valamint olyan szabályokra, amelyek megkövetelik az ilyen dokumentumok rendszeres felülvizsgálatát, továbbá ellenkezik az Unió alapját képező demokratikus alapelvvel, hogy az Európai Parlament nem rendelkezik egyértelmű jogi alappal a titkosított EU információkhoz való hozzáféréshez, nevezetesen olyan esetekben, amikor a hozzáférés tilos, vagy kizárólag a nemzeti parlamentek számára engedélyezett; intézkedéseket kell hozni annak megakadályozására, hogy harmadik országok vagy nemzetközi szervezetek megtilthassák a Tanács vagy a Bizottság számára, hogy hozzáférést biztosítsanak a Parlamentnek bizonyos titkosított információkhoz,

- az adminisztratív gépezet (az intézmények nyilvántartásai, adatbázisai és más informatikai alkalmazásai) még mindig csak kísérleti fázisban van, és még az intézményközi eljárásokkal kapcsolatban sem létezik közös megközelítés a három intézmény között, emellett nincs megegyezés arról sem, hogy milyen módon kellene kezelni, megosztani és tárolni a különböző dokumentumtípusokat, és noha bizonyos előrelépés már történt, még mindig hiányzik az intézmények közötti koordináció, különösen az intézményközi eljárásokkal kapcsolatos dokumentumok esetében, melynek eredményeképp ezek között nem csak az állampolgárok érzik magukat elveszve, hanem a szakértők, kutatók és a nemzeti parlamentek is;

C. mivel, noha az 1049/2001/EK rendelet előírja a három év után elvégzendő felülvizsgálatot, és annak ellenére, hogy a Parlament már több alkalommal felkérte a Bizottságot a Közösség átláthatósági jogszabályainak javítására és megerősítésére, nincs előkészületben az Eljárási Szabályzat 39. cikke (2) bekezdése szerinti javaslat,

D. mivel az 1049/20001/EK rendelet alkalmazása során felmerült problémák bizonyos tekintetben annak nem megfelelő végrehajtásához kapcsolódtak; mivel a Bíróság joggyakorlata is felszínre hozta a rendelet egyes rendelkezéseinek továbbfejlesztése és pontosítása iránti igényt, különösen a tagállamok és harmadik felek által készített dokumentumok, valamint a vizsgálatok alóli kivételek, jogi tanácsadás és az úgynevezett „mérlegelési idő” tekintetében;

E.  mivel az intézmények közötti átlátható és nyílt tárgyalások, valamint a lojális együttműködés jobb megoldást jelentenek a döntéshozatali eljárás hatékonyságának az EK-Szerződés 207. cikkében említett biztosítására, mint a Tanáccsal folytatott titkos tárgyalások; sajnálatát fejezi ki ezért, hogy 2005. december 22-i következtetéseiben a Tanács úgy döntött, hogy nem módosítja eljárási szabályzatát, és nem intézkedik a jogalkotási eljárás során folytatott miniszteri szintű viták átláthatóságának biztosításáról;

1.  felkéri a Bizottságot, hogy az EK Szerződés 255. cikke alapján 2006 folyamán nyújtson be a Parlamentnek az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz való hozzáférési jogokról, valamint a hozzáférési jog általános alapelveiről és közösségi vagy egyéni érdek alapján történő korlátozásairól szóló jogalkotási javaslatot, amelyet intézményközi párbeszéd során kell kidolgozni és amely az alábbi részletes ajánlásokat követi;

2.  megerősíti, hogy az alábbi ajánlások megfelelnek a szubszidiaritás elvének, az alapvető polgári jogoknak, az alapvető szabadságjogokról szóló európai egyezmény, különösen annak 8. cikkét érintő joggyakorlatának, valamint az Alapjogi Charta 7. és 8. cikkének;

3.  úgy véli, hogy a kért javaslat pénzügyi vonatkozásait az intézmények működési költségvetéséből kell fedezni, mivel az átláthatóságra vonatkozó szabályokat nem lehet elkülöníteni azoktól a követelményektől, amelyek azoknak a szövegeknek a kialakításával, elfogadásával és szétosztásával kapcsolatosak, amelyeknek az érintett intézmények a szerzői vagy címzettjei;

4.  hangsúlyozza, hogy a dokumentumokhoz való hozzáférésről szóló bármilyen új szabályt a módosított rendelet hatályba lépésének dátumától kell alkalmazni, és így annak nem lehet visszamenőleges hatálya;

5.  utasítja elnökét, hogy továbbítsa ezen állásfoglalást és a kísérő részletes ajánlásokat a Bizottságnak és a Tanácsnak, valamint a tagállamok, a csatlakozásra váró és tagjelölt országok kormányainak és parlamentjeinek.

AZ ÁLLÁSFOGLALÁSRA IRÁNYULÓ INDÍTVÁNY MELLÉKLETEA KÉRT JAVASLAT TARTALMÁRÓL SZÓLÓ RÉSZLETES AJÁNLÁSOK

1. javaslat (az EKSz. 255. cikkéről és az 1049/2001/EK rendeletről alkotmányos szemszögből )

A Bizottságnak javítania kell az 1049/2001/EK rendeletben található idézetek és preambulumbekezdések egyértelműségét annak egyértelművé tétele érdekében, hogy az EKSz. e rendelet jogalapját képező 255. cikke[1]:

a)  az Uniónak az EU-Szerződés 1. cikkében „a döntéseket az állampolgárokhoz a lehető legközelebb eső szinten hozzák meg” és az EU-Szerződés 6. cikkében „az Unió a demokrácia és a jogállamiság alapelveire épül” megfogalmazott alapelvei végrehajtásának fő jogi alapját képezi;

b)     az átláthatóság és a bizalmasság vonatkozásában a Tanács, a Bizottság és a Parlament (a „jogalkotási háromszög”) összes olyan tevékenységének jogi alapját képezi, melyek során az EKSz. vagy az EU-Szerződés szerint járnak el;

c)      az Európai Parlament[2], a Bizottság[3] és a Tanács[4] eljárási szabályzatába hitelesen és teljes mértékben bele kell foglalni;

d)     következetes módon alkalmazandó abban az esetben, amikor az intézmény jogalkotó minőségében jár el (az EKSz. 207. cikkének megfelelően), illetve EU- vagy EK-jogszabályokat hajt végre (EKSz. 202. cikk)[5], függetlenül attól, hogy melyik intézmény hajtja végre a jogszabályokat vagy gyakorolja a végrehajtó hatalmat.

2. javaslat (a jogalkotási és a nem jogalkotási dokumentumok fogalmáról)

A Bizottságnak, a rendelet 15. cikkének megfelelően felállított intézményközi bizottságban lezajlott vitát követően az 1. javaslatban körvonalazott alapelveknek megfelelően az alábbi módon módosítania kellene az 1049/2001/EK rendeletet:

a)        a „jogalkotási dokumentum” fogalmának újradefiniálása, melynek jelenlegi definíciója a rendelet 12 cikkének (2) bekezdése szerint „a tagállamokban vagy azok számára törvényileg kötelező jogi aktusok elfogadására irányuló eljárások folyamán összeállított vagy megküldött dokumentumokat”azzal a megjegyzéssel bővíti, hogy a (jogi) aktus fogalmát kizárólag a másodlagos jogszabályokra lehet alkalmazni (közvetlen jogalappal a szerződésekben);

Jogalkotási dokumentumok esetében a következőkhöz való hozzáférést kell engedélyezni:

- valamely döntési eljáráshoz kapcsolódó összes előkészítő dokumentumhoz a döntésben résztvevő intézmények által történő hivatalos beterjesztés pillanatától kezdve;

- a Parlament vagy a Tanács vitájáról szóló dokumentumokhoz azokban az esetekben, amikor az említett intézmények jogalkotási minőségükben szerepelnek, és a vita alapját képező dokumentumokhoz (amennyiben azok nem titkosítottak, lásd az alábbi 3. javaslatot);

- az egyes kezdeményezések vagy hivatalos módosítások szerzőinek személyazonosságához;

- az intézmények munkacsoportjainak üléseivel kapcsolatos releváns kiegészítő információkhoz és dokumentumokhoz, valamint az intézmények titkárságai (a jogi szolgálatokat beleértve) által benyújtott, nem csupán adminisztratív jellegű dokumentumokhoz.

A módosított rendelet jogalapként szolgál a jogalkotási szövegek jobb előkészítését, valamint a végső jogalkotási szövegekhez való hozzáférést biztosító szabályok, jó gyakorlat és intézményközi megállapodások, például az alábbi esetekben alkalmazandó szabályok számára:

- jogalkotási aktusok előkészítése,

- ezen aktusok közlése elektronikus formában a Hivatalos Lapban, és

- az alapszövegek egységes formába való szerkesztése a módosításokkal, és

- a Hivatalos Lap formátumának meghatározása, a többnyelvűség végrehajtása és az OPOCE feladatainak meghatározása.

b)        a „nem jogalkotási dokumentumok” fogalmának definiálása, a végrehajtási eljárásokhoz (bármelyik intézmény is érintett) és hatáskör-átruházással történő aktusokhoz kapcsolódó dokumentumokként, illetve a nem kötelező érvényű aktusok dokumentumaiként; ezekben az esetekben azok adminisztratív jellegére való tekintettel lehetővé kell tenni kevésbé szigorú átláthatósági szabályok alkalmazását.

Az intézmények ezért:

- nyilvánosságra hozzák a nem jogalkotási dokumentumok kezelésekor követett eljárást, és egyértelműen megnevezi azokat az eseteket és azokat a feltételeket, amikor és amelyek teljesülésekor az érdekelt felek részt vehetnek az illető eljárásban és a dokumentumokhoz hozzáférést biztosítani lehet a nyilvánosság számára;

- egyértelműen fel kell tüntetniük az adminisztratív eljárásban részt vevő osztályokat, a dokumentumok ideiglenes és végleges tárolásának, valamint az azokhoz való hozzáférés módját.

c)        a „szabályozó dokumentumok”([6]) fogalmának a jogalkotási aktusok nem lényegi elemeit kiegészítő vagy módosító aktusok eljárásaihoz kapcsolódó dokumentumokként definiálása (az a) pontban leírtak szerint), függetlenül attól, hogy az ilyen szabályozó dokumentumok a Tanács fogadja el, vagy Bizottságra ruházza át azt; ezeket a dokumentumokat értelemszerűen a jogalkotási dokumentumokra vonatkozó feltételekkel kell hozzáférhetővé tenni (pl. a komitológiai eljárások során a dokumentumokat intézkedéstervezetnek a bizottsághoz való hivatalos benyújtását követően azonnal hozzáférhetővé kell tenni) hasonlóképpen a kapcsolódó kiegészítő dokumentumokhoz (pl. a bizottság napirendjeihez, üléseinek jegyzőkönyveihez és a szavazások eredményeihez) is hozzáférést kell biztosítani.

3. javaslat (a bizalmasan kezelendő dokumentumokról)

- A tagállamok jó gyakorlatainak figyelembe vételével az 1049/2001/EK rendeletet is olyan módon kell módosítani, hogy az egyértelműen definiálja az EK-Szerződés 225. cikkében említett „közösségi vagy egyéni érdek alapján történő korlátozást”, mely késleltetheti vagy megakadályozhatja az intézmények dokumentumaihoz vagy azok egy részéhez való hozzáférést; a rendeletnek ezért az alábbiakra vonatkozóan kell szabályokat tartalmaznia:

(a) -    az EU-fellépés területétől függetlenül a főbb politikai döntések alapjául szolgáló indokok nyilvános hozzáférhetőségének biztosítása; szükséges továbbá tisztázni a különbséget egyrészről például a biztonsági szolgálatok tervezett, folyamatban lévő műveletei esetében kívánatos titkosság, másrészről az elszámoltathatóság és az utólagos ellenőrzés követelményei között;

(b) -    annak biztosítása, hogy a dokumentumokat nem nyilvánítják bizalmassá rutinszerűen, csupán azért, mert olyan esetre vonatkoznak, amely biztonsági szempontból fontos vagy fontos lehet,

(c) -    megfelelő ellenőrzés biztosítása az európai Parlament részéről (demokratikus parlamenti ellenőrzés).

A rendeletnek egyértelműen rendelkeznie kell arról, hogy a harmadik országokkal vagy nemzetközi szervezetekkel kötött kétoldalú megállapodások ne akadályozhassák meg a Tanácsot vagy a Bizottságot abban, hogy bizalmas információkat osszanak meg az Európai Parlamenttel (különösen olyan esetekben, amikor a vonatkozó dokumentumok nem elérhetők a nemzeti parlamentek számára, lévén EU-dokumentumok).

4. javaslat (az EU és a tagállamok közötti, az információk/dokumentumok megosztását érintő kapcsolatról)

Az EKSz. 296. cikkében körvonalazott elvet figyelembe véve, mely szerint „egyetlen tagállamot sem lehet olyan információ átadására kényszeríteni, melynek kiadása az illető ország alapvető biztonsági érdekeit sérti, az 1049/2001/EK rendeletet oly módon kell módosítani, hogy az:

(a) - korlátozza a tagállamoknak a jogalkotási/szabályozási eljárásokhoz fűzött módosításaikhoz való hozzáférés korlátozására vonatkozó jogát;

(b) - biztosítson teljes hozzáférést a Bizottságnak az EK vagy EU jogszabályok végrehajtásával kapcsolatban beterjesztett információkhoz, a Bíróság esetleges eljárásának kezdetéig.

5. javaslat (az állampolgárok számára hozzáférést biztosító eljárásokról)

Az 1049/2001/EK rendelet első négy évének tapasztalatait figyelembe véve a Bizottságnak módosítania kell a rendeletet, az alábbiakra vonatkozó koherens javaslat beterjesztésével:

(a)       egyetlen hozzáférési pont egyértelmű és strukturált módon történő biztosítása valamely jogalkotási vagy szabályozási eljárás összes előkészítő dokumentumához (lásd 2. javaslat);

(b)       az intézmények nyilvántartásainak újjászervezése közös érintkezési felület létrehozásával, annak érdekében, hogy az állampolgárok/felhasználók mindhárom nyilvántartásban ugyanazokat a funkciókat használhassák;

(c)       közös szabályok meghatározása a dokumentumok archiválására, a kettős archiválás kiküszöbölésére és a különböző változatok hitelességének biztosítására;

(d)      az intézmények munkafolyamatainak, valamint a megfelelő helyeken a dokumentumokhoz való hozzáférés módjának egyértelművé és érthetővé tétele;

• [1]  EK-Szerződés 255. cikk (1) bekezdése Az Unió bármely polgára, valamint valamely tagállamban lakóhellyel vagy létesítő okirat szerinti székhellyel rendelkező természetes vagy jogi személy a (2), és a (3.2) bekezdésben megállapított elveknek, feltételeknek és korlátoknak megfelelően jogosult hozzáférni az Európai Parlament, a Tanács és a Bizottság dokumentumaihoz.
  A dokumentumokhoz való hozzáférési jogot a közösségi vagy egyéni érdek alapján irányító általános alapelvek és korlátozásokat a Tanács állapítja meg, a 251. cikkben lefektetett eljárás alapján, az Amszterdami Szerződés hatályba lépését követő két éven belül.
  3. A fent említett intézmények mindegyike kidolgozza saját eljárásai szabályzatának specifikus rendelkezéseit a dokumentumokhoz való hozzáférés tekintetében.
• [2]  Az EKSz. 199. cikke ‑ Az Európai Parlament a képviselők többségének szavazatával elfogadja eljárási szabályzatát.
• [3]  az EKSz. 218. cikk (2) bekezdése „A Bizottság elfogadja saját eljárási szabályzatát annak biztosítása érdekében, hogy mind a Bizottság, mind annak különböző osztályai a Szerződés rendelkezései szerint működjenek. A Bizottság biztosítja, hogy ezeket a szabályokat nyilvánosságra hozzák.
• [4]  EKSz. 207. cikk (3) bekezdése A Tanács elfogadja eljárási szabályzatát. A 255. cikk (3) bekezdésének alkalmazásában a Tanács e szabályzat keretei között kidolgozza azokat a feltételeket, melyek alapján a nyilvánosság hozzáférhet a Tanács dokumentumaihoz. E bekezdés alkalmazásában a Tanács meghatározza azokat az eseteket, amelyek során jogalkotó minőségében jár el, annak érdekében, hogy jobb hozzáférést biztosítson ezen ügyek dokumentumaihoz, ugyanakkor pedig megőrizze döntéshozatali eljárásának hatékonyságát. Minden olyan esetben, amikor a Tanács jogalkotó minőségében jár el, a szavazások eredményét, a szavazatok indokolását és a jegyzőkönyveket nyilvánosságra kell hozni.
• [5]  EK-Szerződés 202. cikke „Annak biztosítása, hogy a Tanács teljesíti a Szerződésekben kitűzött célokat ezen Szerződés rendelkezéseinek megfelelően: - biztosítja a tagállamok általános gazdaságpolitikáinak koordinálását, - döntéshozatali jogkörrel rendelkezik, - tanácskozik a Bizottsággal a Tanács által elfogadott aktusokkal kapcsolatban, segíti a Tanács által megállapított szabályok végrehajtását. A Tanács bizonyos követelményeket állapíthat meg ezen jogok gyakorlásával kapcsolatban. A Tanács bizonyos esetekben fenntarthatja a jogot e végrehajtási jogkörök gyakorlására. A fentiekben említett eljárásoknak összhangban kell lenniük a Tanács által a Bizottság javaslata alapján és az Európai Parlamenttel véleményének kikérése után előzetesen megállapított alapelvekkel és szabályokkal.”
• [6]  „a szabályozó eljárás alkalmazásával az alapvető jogi aktusok lényeges rendelkezéseinek alkalmazására szolgáló általános hatályú intézkedéseket kell elfogadni, beleértve az emberek, állatok és növények egészségének és biztonságának védelmére hozott intézkedéseket is;ha az alapvető jogi aktus szabályai szerint annak egyes – nem lényegbevágó – rendelkezéseit a végrehajtási eljárások során is el lehet fogadni, vagy frissíteni lehet, az ilyen intézkedéseket a szabályozó eljárás során kell elfogadni”.

ELJÁRÁS

Cím

Az intézmények dokumentumaihoz való hozzáférés

Eljárási szám

2004/2125(INI)

Jogalap

EKSz. 192. cikk második bekezdés

Jogalap (Eljárási Szabályzat)

39. és 45. cikk

Felelős bizottság

LIBE

Az engedély plenáris ülésen való bejelentésének dátuma

28.10.2004

A véleménynyilvánításra felkért bizottság(ok)   A plenáris ülésen való bejelentés dátuma

Nem nyilvánított véleményt   A határozat dátuma

Megerősítettegyüttműködés   A plenáris ülésen való bejelentés dátuma

A jelentésben szereplő állásfoglalásra irányuló indítvány(ok)

Előadó(k)   A kijelölés dátuma:

Michael Cashman 31.8.2004

Korábbi előadó(k)

Vizsgálat a bizottságban

16.3.2005

12.7.2005

14.9.2005

5.10.2005

Az elfogadás dátuma

22.2.2006

A zárószavazás eredménye

mellette: ellene: tartózkodás:

47 0 0

A zárószavazáson jelen lévő képviselők

Alexander Nuno Alvaro, Roberta Angelilli, Edit Bauer, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Charlotte Cederschiöld, Carlos Coelho, Fausto Correia, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Rosa Díez González, Antoine Duquesne, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Elly de Groen-Kouwenhoven, Lilli Gruber, Adeline Hazan, Lívia Járóka, Timothy Kirkhope, Ewa Klamt, Barbara Kudrycka, Stavros Lambrinidis, Romano Maria La Russa, Henrik Lax, Sarah Ludford, Jaime Mayor Oreja, Claude Moraes, Hartmut Nassauer, Martine Roure, Inger Segelström, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka

A zárószavazáson jelen lévő póttagok

Gérard Deprez, Camiel Eurlings, Evelyne Gebhardt, Ignasi Guardans Cambó, Sophia in 't Veld, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Bill Newton Dunn, Herbert Reul, Marie-Line Reynaud, Kyriacos Triantaphyllides, Rainer Wieland, Jan Zahradil

A zárószavazáson jelen lévő póttagok a 178. cikk (2) bekezdése szerint

Benyújtás dátuma – A6

15.3.2006

A6-0052/2006

Megjegyzések

...