SPRAWOZDANIE zawierające zalecenia dla Komisji w sprawie dostępu do dokumentów instytucji UE

15.3.2006 - (2004/2125(INI))

Komisja Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych
Sprawozdawca: Michael Cashman
(Inicjatywa – art. 39 Regulaminu)

PROJEKT REZOLUCJI PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO

zawierający zalecenia dla Komisji w sprawie dostępu do dokumentów instytucji UE

(2004/2125(INI))

Parlament Europejski,

–   uwzględniając art. 192, akapit 2 Traktatu WE,

–   uwzględniając art. 39 oraz art. 45 Regulaminu,

–   uwzględniając sprawozdania instytucji w sprawie wdrożenia rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 z dn. 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, a w szczególności pierwsze trzyletnie sprawozdanie Komisji dotyczące wdrożenia, jak przewidziano w art. 17 ust. 2 tego rozporządzenia,

–   uwzględniając sprawozdanie Komisji Wolności Obywatelskich, Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych (A6‑0052/2005),

A. mając na uwadze fakt, że wraz z ratyfikacją Traktatu z Amsterdamu oraz wejściem w życie art. 255 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), przejrzystość stała się podstawową zasadą Unii Europejskiej, której celem jest wzmocnienie demokratycznego charakteru instytucji UE, umożliwienie obywatelom włączenia się w proces decyzyjny, zapewnienie większej legitymacji administracji publicznej poprzez jej bardziej skuteczne i odpowiedzialne działania, a także umożliwienie wykrywania problemów lub błędów w krótszym czasie,

B.  mając na uwadze fakt, że rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 tylko częściowo wprowadza w życie art. 255 TWE, ponieważ:

- domyślna definicja działań ustawodawczych (art. 12) jest zbyt ogólnikowa i może doprowadzić do pomylenia ich z działaniami o charakterze administracyjnym; ponadto, rozporządzenie nie określa, że akty prawne powinny być poddawane pod dyskusję publicznie w Radzie i Parlamencie, oraz że - oprócz inicjatyw ustawodawczych - poprawki wnoszone przez Państwa Członkowskie powinny być również natychmiast dostępne; z tego samego powodu wszystkie legislacyjne dokumenty przygotowawcze powinny być także dostępne (niezależnie od tego, czy zostały sporządzone przez służby prawne instytucji), aby możliwe było równoprawne podejmowanie decyzji przy lojalnej współpracy Parlamentu, Rady i Komisji w oparciu o pełną wiedzę na temat dziedziny będącej przedmiotem regulacji; poza tym nadal nie określono wymogów dotyczących publikacji dokumentów prawnych w Dzienniku Urzędowym lub organizacji Dziennika (np. w odniesieniu do wydania w formie elektronicznej),

- brak jest przejrzystych zasad dotyczących: dostępu do dokumentów o charakterze administracyjnym; tzw. „czasu na refleksję” (time for reflection); wyższej jakości redagowania projektów; informowania obywateli o procedurach, które musi stosować każda instytucja w nich uczestnicząca; wspólnych metod archiwizowania dokumentów lub uprzywilejowanego dostępu dla osób posiadających specjalne uprawnienia w zakresie dostępu;

- istnieje wyraźna potrzeba zdefiniowania okoliczności w jakich poszczególne dokumenty mogą w całości lub częściowo zostać sklasyfikowane jako poufne, a także ustalenia zasad wymuszających regularne kontrole takiej klasyfikacji; ponadto, w sprzeczności z zasadą demokracji, na jakiej opiera się Unia pozostaje fakt, że Parlament Europejski nie posiada jasnej podstawy prawnej dla dostępu do poufnych informacji UE, szczególnie w przypadkach, kiedy dostęp ten jest również zabroniony albo ograniczony dla parlamentów krajowych; należy także podjąć odpowiednie kroki w celu utworzenia zabezpieczenia, uniemożliwiającego krajom trzecim lub organizacjom międzynarodowym wprowadzenie zakazu udzielenia Parlamentowi dostępu do poufnych informacji przez Radę lub Komisję,

- aparat administracyjny (rejestry instytucji, bazy danych oraz inne aplikacje informatyczne) jest wciąż na etapie prób, brakuje też wspólnej metody dostępu dla trzech instytucji; nawet w przypadku międzyinstytucjonalnych procedur nadal nie ma powszechnej zgody między instytucjami co do sposobu zarządzania, dzielenia się i przechowywania różnych typów dokumentów; mimo że nastąpiła pewna poprawa, wciąż wyraźnie brakuje koordynacji między instytucjami, szczególnie w odniesieniu do dokumentów związanych z międzyinstytucjonalnymi procedurami, na skutek czego nie tylko zwykli obywatele, ale także specjaliści, badacze oraz parlamenty krajowe czują się zagubione,

C. mając na uwadze fakt, że nawet jeśli w rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 przewidziana jest jego rewizja po trzech latach, a także mimo kilkakrotnie ponawianych próśb Parlamentu skierowanych do Komisji, aby poprawić i wzmocnić ustawodawstwo Wspólnoty pod względem przejrzystości, żaden wniosek w rozumieniu art. 39 ust. 2 Regulaminu Parlamentu nie jest w trakcie przygotowywania,

D. mając na uwadze, że problemy ze stosowaniem rozporządzenia 1049/01/WE były w pewnym sensie związane z niewłaściwym wdrożeniem; mając na uwadze, że orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości również ujawniło konieczność wyjaśnienia i sprecyzowania niektórych przepisów rozporządzenia, zwłaszcza tych dotyczących dokumentów opracowywanych przez Państwa Członkowskie i trzecie strony oraz wyjątków stosowanych dla śledztw, porad prawnych i „czasu na refleksję” (ang. time for reflection),

E.  mając na uwadze, że przejrzyste i otwarte negocjacje oraz lojalna współpraca między instytucjami są lepszą metodą zapewnienia skuteczności procedury podejmowania decyzji, o której mowa w art. 207 Traktatu WE, niż tajne negocjacje w Radzie; ubolewając w związku z tym nad tym, że w swych konkluzjach z dnia 22 grudnia 2005 r. Rada zdecydowała nie zmieniać swego regulaminu i nie wprowadzać otwartych debat na szczeblu ministerialnym podczas procesu legislacyjnego,

1.  zwraca się do Komisji o przedstawienie Parlamentowi na podstawie art. 255 TWE projektu legislacyjnego w 2006 r. w sprawie „prawa dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji oraz zasad ogólnych i ograniczeń, które z uwagi na interes publiczny lub prywatny regulują korzystanie z tego prawa dostępu", opracowanego w oparciu o debatę międzyinstytucjonalną i zgodnie ze szczegółowymi zaleceniami przedstawionymi poniżej;

2.  stwierdza, że poniższe zalecenia respektują zasadę pomocniczości, podstawowe prawa obywateli, orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zwłaszcza dotyczące art. 8, oraz art.7 i 8 Karty Praw Podstawowych;

3.  uważa, że finansowe następstwa wnioskowanego projektu muszą być pokryte przez środki przeznaczone na pokrycie kosztów operacyjnych instytucji zważywszy, że wymóg przejrzystości jest nierozłącznie związany z wymogiem tworzenia, przystosowywania i rozpowszechniania tekstów, których instytucje są autorami i adresatami.

4.  podkreśla, że wszelkie nowe zasady dostępu do dokumentów powinny być stosowane od daty wejścia w życie zmienionego rozporządzenia oraz że nie powinny w związku z tym działać wstecz;

5. zobowiązuje swojego Przewodniczącego do przekazania niniejszej rezolucji, wraz z załączonymi szczegółowymi zaleceniami, Komisji i Radzie, oraz rządom i parlamentom Państw Członkowskich oraz krajów przystępujących i kandydujących.

ZAŁĄCZNIK DO PROJEKTU REZOLUCJI:

SZCZEGÓŁOWE ZALECENIA DOTYCZĄCE TREŚCI ŻĄDANEGO WNIOSKU

Zalecenie 1 (dotyczące art. 255 TWE oraz rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 z perspektywy konstytucyjnej)

Komisja musi jaśniej sformułować odniesienia i uzasadnienia w rozporządzeniu (WE) nr 1049/2001 w celu wyjaśnienia, że art. 255 TWE[1], który sam stanowi podstawę prawną tego rozporządzenia:

(a)  jest główną podstawą prawną traktatów dla wdrażania fundamentalnych zasad Unii, przedstawionych w art. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE), zgodnie z którym „(…) decyzje podejmowane są z możliwie najwyższym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywateli”, oraz w art. 6 TUE, zgodnie z którym „Unia opiera się na zasadach (…) demokracji (…) oraz praworządności”;

(b)  jest decydującą podstawą prawną w odniesieniu do przejrzystości i poufności, dla wszystkich działań Rady, Komisji i Parlamentu („trójkąta ustawodawczego”) wykonywanych zgodnie z TWE i TUE;

(c)  musi zostać w pełni i rzetelnie włączony do wewnętrznych regulaminów Parlamentu Europejskiego[2], Komisji[3] oraz Rady[4];

(d)  musi być stosowany w spójny sposób, kiedy instytucje występują w roli ustawodawcy (jak określono w art. 207 TWE) lub wprowadzają w życie ustawodawstwo UE i WE (art. 202 TWE), niezależnie od tego, która instytucja wdraża ustawodawstwo lub korzysta z uprawnień wykonawczych;

Zalecenie 2 (dotyczące pojęcia dokumentu legislacyjnego i nielegislacyjnego)

Komisja, w następstwie debaty w ramach międzyinstytucjonalnej komisji określonej w art. 15 rozporządzenia oraz stosując się do zasad określonych w zaleceniu 1, powinna zmienić rozporządzenie (WE) nr 1049/2001:

(a)       ponownie definiując pojęcie „dokumentów legislacyjnych”, które obecnie są zdefiniowane w art. 12 ust. 2 rozporządzenia, jako „(…) sporządzone lub otrzymane w związku z procedurami dotyczącymi przyjęcia aktów, które są prawnie wiążące dla lub w Państwach Członkowskich”, dodając odniesienie, że pojęcie aktu (legislacyjnego) powinno być zarezerwowane tylko dla prawa wtórnego (z bezpośrednią podstawą prawną w traktatach);

Rozporządzenie powinno zostać zmienione w sposób zobowiązujący do przyznania dostępu:

- do wszystkich dokumentów przygotowawczych związanych z określoną procedurą decyzyjną; dostęp powinien być zagwarantowany jak tylko dokumenty te zostaną formalnie przedstawione przez każdą instytucję uczestniczącą w procesie decyzyjnym;

- do zapisu debat Parlamentu lub Rady, kiedy instytucje te występują w roli ustawodawcy, a także do dokumentów stanowiących przedmiot debaty (jeśli nie są sklasyfikowane jako poufne, zob. zalecenie 3, poniżej);

- do tożsamości autora każdej inicjatywy lub formalnej poprawki;

- do istotnych informacji dodatkowych lub dokumentów odnoszących się do posiedzeń grup roboczych instytucji, a także dokumentów przedłożonych przez sekretariaty tych instytucji (ze służbami prawnymi włącznie) w przypadku, gdy takie dokumenty nie mają czysto administracyjnego charakteru.

Zmienione rozporządzenie powinno ponadto stanowić podstawę prawną dla ustanowienia zasad, najlepszych praktyk i porozumień międzyinstytucjonalnych zapewniających wyższą jakość sporządzanych projektów dokumentów legislacyjnych oraz dostępność do ostatecznych wersji dokumentów, np. zasad, których należy przestrzegać podczas

- sporządzania projektów dokumentów legislacyjnych,

- publikowania ich w formie elektronicznej w Dzienniku Urzędowym,

- konsolidowania tekstów podstawowych z aktami zmieniającymi, oraz

- określania formatu Dziennika Urzędowego, zasady, których należy przestrzegać z uwagi na wielojęzyczność oraz zadania Urzędu Publikacji (OPOCE);

(b)      definiując pojęcie „dokumentów nielegislacyjnych” jako dokumentów związanych z procedurami dotyczącymi dokumentów wykonawczych (bez względu na instytucję) oraz dokumentów związanych z procedurami dotyczącymi przyjęcia aktów, które nie są wiążące; w przypadku takich dokumentów powinno być możliwe zastosowanie mniej restrykcyjnych reguł przejrzystości, przy uwzględnieniu ich administracyjnego charakteru;

W związku z tym instytucje:

- powinny opublikować procedurę, której należy przestrzegać podczas pracy nad dokumentami nielegislacyjnymi, oraz w jasny sposób określić, kiedy i na jakich warunkach zainteresowane strony mogą wziąć udział w tej procedurze, a opinia publiczna mieć dostęp do tych dokumentów.

- powinny także wyraźnie wskazać jednostki organizacyjne uczestniczące w procedurach administracyjnych, sposób czasowego i stałego przechowywania dokumentów oraz możliwość dostępu do nich.

(c)       definiując pojęcie „dokumentów regulacyjnych” ([5]) jako dokumentów związanych z procedurami przyjmowania aktów, które uzupełniają lub zmieniają nieistotne elementy aktów legislacyjnych (jak określono w punkcie a)) niezależnie od tego, czy tego rodzaju dokumenty regulacyjne są przyjmowane przez Radę lub przekazywane Komisji); dokumenty te powinny być dostępne mutatis mutandis na takich samych warunkach jak dokumenty legislacyjne (np. w procedurach komitologii dostęp powinien być przyznany od momentu, kiedy projekt środka zostaje formalnie przedłożony komisji); podobnie, dostęp powinien być zagwarantowany także do odpowiednich dokumentów uzupełniających (np. porządków dziennych, protokołów i wyników głosowania w komisjach).

Zalecenie 3 (odnośnie do dokumentów o charakterze poufnym)

- Biorąc pod uwagę najlepsze praktyki w Państwach Członkowskich, rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 powinno ulec zmianie w taki sposób, aby jasno zdefiniować „(…) ograniczenia z uwagi na interes publiczny lub prywatny”, określone w art. 255 TWE, które mogłyby opóźnić lub wstrzymać dostęp do dokumentów instytucji (lub istotnych ich części); rozporządzenie powinno także zawierać szczegółowe zasady dotyczące:

(a) -  zapewnienia że, niezależnie od obszaru działalności UE, podstawy, na jakich podejmuje się fundamentalne decyzje w sprawie poszczególnych polityk i przyjmuje akty legislacyjne, są podane do publicznej wiadomości; należy również wyjaśnić i uczynić rozróżnienie między, z jednej strony, koniecznością zachowania poufności w przypadku, na przykład, planowanych i trwających operacji służb bezpieczeństwa oraz, z drugiej strony, wymogów dotyczących wiarygodności i późniejszej kontroli,

(b) -  zapewnienia, że dokumenty nie zostały sklasyfikowane jako poufne w sposób automatyczny, tylko dlatego, że dotyczą kwestii, która ma lub może mieć znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa, oraz

(c) -  zapewnienia odpowiedniej kontroli Parlamentu Europejskiego (demokratycznej kontroli parlamentarnej).

Ponadto rozporządzenie powinno jasno stwierdzać, że umowy dwustronne z krajami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi nie mogą przeszkodzić Radzie lub Komisji w dzieleniu się poufnymi informacjami z Parlamentem Europejskim (zwłaszcza w wypadkach, kiedy istotne dokumenty nie są dostępne dla parlamentów krajowych, ponieważ są dokumentami UE).

Zalecenie 4 (dotyczące relacji między UE a Państwami Członkowskimi odnośnie do dzielenia się informacjami/dokumentami)

Uwzględniając postanowienia art. 296 TWE, zgodnie z którymi „żadne Państwo Członkowskie nie ma obowiązku udzielania informacji, których ujawnienie uznaje za sprzeczne z podstawowymi interesami jego bezpieczeństwa”, rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 powinno zostać zmienione w taki sposób, aby

(a)       ograniczyć prawo Państw Członkowskich do ograniczania dostępu do ich dokumentów/poprawek w procedurach legislacyjnych/regulacyjnych;

(b)      udzielić pełnego dostępu do informacji przedkładanych Komisji dotyczących wdrażania ustawodawstwa WE lub UE do momentu wszczęcia postępowania przed Trybunałem;

Zalecenie 5 (dotyczące praktycznych aspektów zapewnienia obywatelom dostępu do dokumentów)

Biorąc pod uwagę doświadczenia pierwszego czteroletniego okresu obowiązywania rozporządzenia (WE) nr 1049/2001, Komisja powinna zmienić rozporządzenie przedstawiając spójny wniosek dotyczący:

(a)  zapewnienia jednego miejsca umożliwiającego dostęp w klarowny i uporządkowany sposób do wszystkich dokumentów przygotowawczych dotyczących procedury legislacyjnej lub regulacyjnej (zob. zalecenie 2);

(b)  reorganizacji rejestrów instytucji poprzez dodanie wspólnego interfejsu, tak aby obywatel/użytkownik był w stanie znaleźć te same odnośniki w trzech rejestrach;

(c)  określenia wspólnych zasad dotyczących archiwizowania dokumentów, unikania powielania oraz zapewnienia autentyczności różnych wersji;

(d)  przedstawienia w przejrzysty i zrozumiały sposób organizacji pracy na poziomie międzyinstytucjonalnym i, jeśli to konieczne, miejsca dostępu do dokumentów.

• [1]  Art. 255. TWE. 1. Każdy obywatel Unii i każda osoba fizyczna lub prawna mająca miejsce zamieszkania lub siedzibę w Państwie Członkowskim ma prawo dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych zgodnie z ustępami 2 i 3. 2. Zasady ogólne i ograniczenia, które z uwagi na interes publiczny lub prywatny regulują korzystanie z tego prawa dostępu do dokumentów, są określane przez Radę, stanowiącą zgodnie z procedurą określoną w artykule 251, w ciągu dwóch lat od wejścia w życie Traktatu z Amsterdamu. 3. Każda instytucja wskazana powyżej opracowuje w swoim regulaminie wewnętrznym przepisy szczególne dotyczące dostępu do jej dokumentów.
• [2]  Art. 199 TWE Parlament Europejski uchwala swój regulamin wewnętrzny, stanowiąc większością głosów swoich członków.
• [3]  Art. 218 ust. 2 TWE "Komisja uchwala swój regulamin wewnętrzny w celu zapewnienia, że zarówno Komisja, jak i jej służby funkcjonują zgodnie z postanowieniami niniejszego Traktatu. Zapewnia ona publikację tego regulaminu."
• [4]  Art. 207 ust. 3 TWE Rada uchwala swój regulamin wewnętrzny. W celu zastosowania artykułu 255 ustęp 3 Rada opracowuje w tym regulaminie warunki publicznego dostępu do dokumentów Rady. W celu wykonania niniejszego ustępu Rada określa przypadki, w jakich powinna być uważana za działającą w charakterze prawodawcy, aby umożliwić lepszy dostęp do dokumentów w tych przypadkach, przy zachowaniu skuteczności swojego procesu decyzyjnego. W każdym razie, gdy Rada działa jako prawodawca, wyniki i objaśnienia głosowań, jak również oświadczenia wpisywane do protokołu są jawne.
• [5]  Artykuł 2 b) decyzji z 1999 r. w sprawie komitologii przewiduje: "b) środki o ogólnym zasięgu, mające na celu stosowanie istotnych przepisów aktów podstawowych oraz środki ochrony zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, zwierząt lub roślin powinny być przyjmowane z zachowaniem procedury regulacyjnej; jeśli akt podstawowy określa, że mniej istotne przepisy można przyjąć lub aktualizować na drodze procedur wykonawczych, takie środki należy przyjąć z zachowaniem procedury regulacyjnej."

PROCEDURA

Tytuł

Dostęp do dokumentów instytucji UE

Numer procedury

2004/2125(INI)

Podstawa prawna

Art. 192 ust. 2 WE

Podstawa regulaminowa

Art. 39 i 45

Komisja przedmiotowo właściwa

LIBE

Data ogłoszenia wydania zgody na posiedzeniu

28.10.2004

Komisja(e) wyznaczona(e) do wydania opinii   Data ogłoszenia na posiedzeniu

Opinia niewydana   Data wydania decyzji

Ściślejsza współpraca   Data ogłoszenia na posiedzeniu

Projekt(y) rezolucji zawarty(e) w sprawozdaniu

Sprawozdawca(y)   Data powołania

Michael Cashman 31.8.2004

Poprzedni sprawozdawca(y)

Rozpatrzenie w komisji

16.3.2005

12.7.2005

14.9.2005

5.10.2005

Data przyjęcia

22.2.2006

Wynik głosowania końcowego

za: przeciw: wstrzymujących się:

47 0 0

Posłowie obecni podczas głosowania końcowego

Alexander Nuno Alvaro, Roberta Angelilli, Edit Bauer, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Charlotte Cederschiöld, Carlos Coelho, Fausto Correia, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Rosa Díez González, Antoine Duquesne, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Elly de Groen-Kouwenhoven, Lilli Gruber, Adeline Hazan, Lívia Járóka, Timothy Kirkhope, Ewa Klamt, Barbara Kudrycka, Stavros Lambrinidis, Romano Maria La Russa, Henrik Lax, Sarah Ludford, Jaime Mayor Oreja, Claude Moraes, Hartmut Nassauer, Martine Roure, Inger Segelström, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka

Zastępca(y) obecny(i) podczas głosowania końcowego

Gérard Deprez, Camiel Eurlings, Evelyne Gebhardt, Ignasi Guardans Cambó, Sophia in 't Veld, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Bill Newton Dunn, Herbert Reul, Marie-Line Reynaud, Kyriacos Triantaphyllides, Rainer Wieland, Jan Zahradil

Zastępca(y) (art. 178 ust. 2) obecny(i) podczas głosowania końcowego

Data złożenia - A6

15.3.2006

A6-0052/2006

Uwagi (dane dostępne tylko w jednym języku)

...