BETÄNKANDE med rekommendationer till kommissionen om tillgång till institutionernas handlingar
15.3.2006 - (2004/2125(INI))
Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor
Föredragande: Michael Cashman
(Initiativ − artikel 39 i arbetsordningen)
FÖRSLAG TILL EUROPAPARLAMENTETS RESOLUTION
med rekommendationer till kommissionen om tillgång till institutionernas handlingar
Europaparlamentet utfärdar denna resolution
– med beaktande av artikel 192 andra stycket i EG‑fördraget,
– med beaktande av artiklarna 39 och 45 i arbetsordningen,
– med beaktande av institutionernas rapporter om genomförandet av förordning (EG) nr 1049/2001 av den 30 maj 2001 om allmänhetens tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar, framför allt kommissionens första treårsrapport om genomförandet, i enlighet med artikel 17.2 i denna förordning,
– med beaktande av betänkandet från utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor (A6‑0052/2005), och av följande skäl:
A. Efter det att Amsterdamfördraget ratificerats och artikel 255 i fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen genomförts har öppenhet blivit en grundläggande princip för Europeiska unionen. Syftet med detta är att stärka EU‑institutionernas demokratiska förankring, ge medborgarna möjlighet att på närmare håll medverka i beslutsfattandet, ge offentliga förvaltningar mer legitimitet genom att de blir effektivare och kan ta större ansvar gentemot allmänheten samt slutligen för att snabbare kunna spåra problem eller misstag.
B. Med förordning (EG) nr 1049/2001 genomförs artikel 255 i EG‑fördraget endast delvis och följande måste fortfarande åtgärdas:
- Den indirekta definitionen av lagstiftningsverksamhet (artikel 12) i förordningen är alltför generell och kan förväxlas med mer administrativ verksamhet. I förordningen anges inte heller att lagstiftningen skall diskuteras och antas offentligt av rådet och Europaparlamentet, eller att utöver lagstiftningsinitiativ skall även ändringar som lämnas in av medlemsstaterna vara omedelbart tillgängliga. På samma sätt bör även alla förberedande laghandlingar göras tillgängliga (oavsett om de upprättats av institutionernas rättstjänster eller inte) så att beslut kan fattas på jämställd bas och i lojalt samarbete mellan parlamentet, rådet och kommissionen, med full insyn i det område som skall regleras. Inte heller klargörs kraven på offentliggörande av lagstiftningstexter i EUT eller på hur tidningen skall utformas (exempelvis vad avser den elektroniska upplagan).
- Det saknas tydliga bestämmelser om tillgång till administrativa handlingar, om så kallad ”tid till eftertanke”, om bättre utformade texter, om att informera medborgare om hur varje institution skall agera, om gemensamma regler för arkivering av handlingar eller om privilegierad tillgång för personer med särskilda rättigheter att ta del av handlingar.
- Det finns ett tydligt behov av att precisera under vilka omständigheter som enskilda handlingar kan sekretessbeläggas, helt eller delvis, samt av bestämmelser som ålägger att sådana klassificeringar regelbundet ses över. Att Europaparlamentet saknar en tydlig rättslig grund för att få tillgång till sekretessbelagda EU‑uppgifter strider dessutom mot den demokratiska princip unionen bygger på, inte minst där tillgången också är förbjuden eller begränsad för de nationella parlamenten. Bestämmelser måste också utformas för att förhindra tredjeland eller internationella organisationer från att förbjuda rådet eller kommissionen att ge parlamentet tillgång till sekretessbelagda uppgifter.
- De administrativa rutinerna (institutionernas diarier, databaser och andra IT‑tillämpningar) befinner sig fortfarande i experimentstadiet och det saknas ett gemensamt tillvägagångssätt vid de tre institutionerna. Inte ens i fråga om interinstitutionella förfaranden har institutionerna något gemensamt synsätt på hur de olika typerna av handlingar skall hanteras, delges och lagras. Även om vissa förbättringar har gjorts saknas det fortfarande en tydlig samordning mellan institutionerna, framför allt när det gäller handlingar i interinstitutionella förfaranden, vilket är förvirrande inte bara för vanliga medborgare utan även yrkesverksamma, forskare och nationella parlament.
C. Även om förordning (EG) nr 1049/2001 innehåller bestämmelser om att den skall ses över efter tre år, och trots att parlamentet flera gånger uppmanat kommissionen att förbättra och stärka EU:s lagstiftning om öppenhet, har ännu inget förslag i den mening som avses i artikel 39.2 i parlamentets arbetsordning förberetts.
D. Problemen med att tillämpa förordningen (EG) nr 1049/2001 kan till viss del härledas till otillräckligt genomförande. EG domstolens rättspraxis i samband med förordningen har också visat att det finns ett behov av att utveckla och tydliggöra vissa av bestämmelserna i förordningen, särskilt de som rör handlingar som upprättas av medlemsstaterna och tredje man samt undantagen för utredningar, juridisk rådgivning och ”tid till eftertanke”.
E. När det gäller att se till att effektiviteten i beslutsprocessen bevaras enligt artikel 207 i EG-fördraget är öppna förhandlingar med full insyn och lojalt samarbete mellan institutionerna en bättre lösning än hemliga förhandlingar i rådet. Parlamentet beklagar därför att rådet i sina slutsatser från den 22 december 2005 avstod från att införa ändringar i sin arbetsordning och därmed se till att full insyn råder vid de diskussioner som hålls på ministernivå under hela lagstiftningsförfarandet.
1. Europaparlamentet uppmanar kommissionen att på grundval av artikel 255 i EG fördraget under 2006 förelägga parlamentet ett förslag till rättsakt om medborgarnas ”rätt till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar enligt de principer och villkor som skall bestämmas med hänsyn till allmänna eller enskilda intressen”, som bör utarbetas vid diskussioner mellan institutionerna och följa nedanstående detaljerade rekommendationer.
2. Europaparlamentet konstaterar att rekommendationerna respekterar subsidiaritetsprincipen, medborgarnas grundläggande rättigheter och EG domstolens rättspraxis, särskilt i fråga om artikel 8, och artiklarna 7 och 8 i stadgan om de grundläggande rättigheterna.
3. Europaparlamentet anser att förslagets ekonomiska konsekvenser skall räknas bland institutionernas löpande kostnader eftersom kravet på insyn inte kan skiljas från de övriga krav som gäller då handlingar utfärdade av eller riktade till dessa skall utformas, antas och spridas.
4. Europaparlamentet betonar att alla nya bestämmelser om tillgång till handlingar bör gälla från och med datumet för ikraftträdandet av den ändrade förordningen, och bör därför inte gälla retroaktivt.
5. Europaparlamentet uppdrar åt talmannen att översända denna resolution och bifogade detaljerade rekommendationer till kommissionen och rådet samt medlemsstaternas, anslutnings- och kandidatländernas regeringar och parlament.
BILAGA TILL FÖRSLAG TILL RESOLUTION:
DETALJERADE REKOMMENDATIONER OM INNEHÅLLET I DET BEGÄRDA FÖRSLAGET
Rekommendation 1 (om artikel 255 i EG‑fördraget och förordning (EG) nr 1049/2001 ur ett konstitutionellt perspektiv)
Kommissionen måste göra beaktandemeningarna och skälen tydligare i förordning (EG) nr 1049/2001 för att klargöra att artikel 255 i EG‑fördraget[1], som utgör den rättsliga grunden för förordningen,
a) är den viktigaste rättsliga grunden i fördragen för genomförandet av unionens grundläggande principer, såsom de beskrivs i artikel 1 i fördraget om Europeiska unionen, nämligen att ”besluten skall fattas så öppet och så nära medborgarna som möjligt”, och i artikel 6 i fördraget om Europeiska unionen som anger att ”unionen bygger på principerna om ... demokrati och ... rättsstatsprincipen”,
b) är den viktigaste rättsliga grunden för öppenhet och sekretess för rådets, kommissionens och parlamentets (”lagstiftningstriangeln”) verksamhet när de agerar enligt EG‑fördraget och fördraget om Europeiska unionen,
c) troget och fullt ut måste genomföras i Europaparlamentets[2], kommissionens[3] och rådets[4] arbetsordningar,
d) måste tillämpas konsekvent när institutionerna agerar inom sina lagstiftande befogenheter (enligt vad som anges i artikel 207 i EG‑fördraget) eller genomför EU- och EG‑lagstiftning (artikel 202 i EG‑fördraget)[5], oavsett vilken institution som delegerar befogenheter eller genomför EU‑/EG‑bestämmelser.
Rekommendation 2 (om begreppen ”lagstiftningshandlingar” och ”texter som inte är lagstiftningshandlingar”)
Kommissionen bör efter diskussion inom den interinstitutionella kommitté som upprättats enligt artikel 15 i förordningen, och i enlighet med de principer som beskrivs ovan i rekommendation 1, ändra förordning (EG) nr 1049/2001 enligt följande:
a) Definitionen av begreppet ”lagstiftningshandlingar” som i dagsläget definieras i artikel 12.2 i förordningen som ”... handlingar som upprättats eller mottagits i samband med ett förfarande för att anta rättsakter som är juridiskt bindande i eller för medlemsstaterna” bör ändras genom en hänvisning till det faktum att begreppet ”lagstiftningshandling” skall reserveras för sekundärlagstiftningen (med direkt rättslig grund i fördragen).
Förordningen bör ändras så att följande blir tillgängligt:
- Samtliga förberedande handlingar med anknytning till ett fastställt beslutandeförfarande; handlingarna bör vara tillgängliga så snart de formellt läggs fram av en institution som medverkar i beslutsfattandet.
- Protokoll från samtliga debatter i parlamentet och rådet då dessa institutioner agerar som lagstiftningsorgan samt de dokument som diskuterats (såvida de inte är sekretessbelagda, se rekommendation 3 nedan).
- Uppgift om vem som är upphovsman till initiativ och ändringsförslag.
- Relevanta kompletterande uppgifter eller dokument med anknytning till sammanträden med institutionernas arbetsgrupper samt bidrag som lämnats in av institutionernas sekretariat (inklusive rättstjänsterna) när sådana dokument inte bara är av administrativ karaktär.
Den ändrade förordningen bör också utgöra den rättsliga grunden för fastställandet av bestämmelser, god praxis och interinstitutionella avtal vilka syftar till att förbättra utformning av lagstiftningstexter och se till att tillgång ges till slutliga rättsakter, till exempel bestämmelser som skall följas vid
- upprättande av lagstiftningshandlingar,
- offentliggörande i elektronisk form i EUT,
- konsolideringen av grundtexter med ändringsakter, och
- fastställande av formen för EUT , tillämpning av flerspråkighet samt definiering av Publikationsbyråns (OPOCE:s) uppgifter.
b) Begreppet ”texter som inte är lagstiftningshandlingar” bör definieras som handlingar med anknytning till genomförfaranden för rättsakter (oavsett vilken institution som är involverad) och handlingar med anknytning till akter som inte är bindande. Det bör gå att tillämpa mindre strikta regler för öppenhet för sådana handlingar med tanke på deras administrativa karaktär.
Alla institutioner bör offentliggöra vilka rutiner som skall följas vid hanteringen av texter som inte är lagstiftningshandlingar och klargöra vid vilka tillfällen och på vilka villkor intresserade parter kan ta del av de berörda förfarandena och allmänheten få tillgång till dokumenten.
Institutionerna bör därför
- offentliggöra vilka rutiner som skall följas vid hanteringen av texter som inte är lagstiftningshandlingar och klargöra när och hur intresserade parter kan ta del av de berörda förfarandena liksom när och hur allmänheten kan få tillgång till dokumenten, samt
- tydligt ange vilka organisatoriska enheter som medverkar i de administrativa förfarandena, hur handlingarna arkiveras tillfälligt respektive permanent, och hur man kan få tillgång till dem.
c) Begreppet ”föreskrifter”[6] bör definieras som handlingar med anknytning till förfaranden för att komplettera eller ändra bestämmelser som inte utgör del av de viktigaste grunddragen i lagstiftningshandlingar (enligt definitionen under punkt a) ovan), oavsett om de antagits av rådet eller delegerats till kommissionen. Dessa handlingar bör vara tillgängliga på samma sätt och på samma villkor som lagstiftningsdokumenten (exempelvis i kommittéförfaranden bör handlingarna vara tillgängliga så snart ett förslag till åtgärd formellt har lämnats till en kommitté). På samma sätt bör även relevanta kompletterande handlingar vara tillgängliga (t ex. föredragningslistor, protokoll och omröstningsresultat från kommittéerna).
Rekommendation 3 (om sekretessbelagda dokument)
Med beaktande av bästa praxis i medlemsstaterna bör förordning (EG) nr 1049/2001 ändras på sådant sätt att det klart och tydligt framgår vilka ”...villkor och gränser under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen” som enligt artikel 255 i EG-fördraget kan fördröja eller förhindra tillgången till institutionernas handlingar (eller relevanta delar av dem). Förordningen bör därför ange regler för hur följande krav skall efterlevas:
a) Oavsett EU-verksamhetsområde måste de skäl offentliggöras utifrån vilka politiska beslut fattas och lagstiftning antas. Det är dessutom nödvändigt att klargöra distinktionen mellan, å ena sidan, behovet av sekretess vid exempelvis planlagda eller pågående operationer som säkerhetstjänsterna genomför och, å andra sidan, kraven på ansvarsskyldighet och kontroll i efterhand.
b) Handlingar får inte rutinmässigt sekretessbeläggs bara för att de rör en fråga som är eller kan bli relevant i ett säkerhetsperspektiv.
c) Europaparlamentet måste kunna utöva lämplig kontroll (demokratisk parlamentarisk granskning).
Därtill bör förordningen även tydligt ange att bilaterala avtal med tredjeland eller med internationella organisationer inte får förhindra rådet eller kommissionen från att delge Europaparlamentet sekretessbelagda uppgifter (särskilt när relevanta dokument inte är tillgängliga för nationella parlament eftersom de är EU‑handlingar).
Rekommendation 4 (om förhållandet mellan EU och medlemsstaterna i fråga om att delge uppgifter/handlingar)
Med hänsyn till principen i artikel 296 i EG‑fördraget om att ”ingen medlemsstat skall vara förpliktad att lämna sådan information vars avslöjande den anser strida mot sina väsentliga säkerhetsintressen” bör förordning (EG) nr 1049/2001 ändras i syfte att
a) begränsa medlemsstaternas rätt att begränsa tillgången till sina bidrag/ändringar i lagstiftningsförfaranden/förfaranden som rör föreskrifter,
b) göra information som lämnas till komissionen helt tillgänglig när det handlar om genomförandet av EG/EU‑lagstiftningen fram tills dess att en rättslig process inletts vid en domstol.
Rekommendation 5 (om praktiska åtgärder för att säkra medborgarnas tillgång till handlingar)
Med hänsyn till erfarenheterna från den första fyraårsperioden med förordning (EG) nr 1049/2001 bör kommissionen ändra förordningen genom att lägga fram ett sammanhängande förslag om att
a) på ett tydligt och strukturerat sätt skapa en samlad punkt för tillgång till alla förberedande dokument som rör ett lagstiftningsförfarande eller föreskrivande förfarande (se rekommendation 2),
b) omorganisera institutionernas diarier genom att lägga till ett gemensamt gränssnitt så att medborgarna/användarna kan hitta samma funktioner i de tre olika diarierna,
c) fastställa gemensamma regler för arkivering av dokment, undvika dubbletter och se till att de olika versionerna är tillförlitliga,
d) på ett tydligt och lättfattligt sätt redogöra för institutionernas arbetsflöde och där så behövs vid vilken instans handlingarna kan tillgås.
- [1] Artikel 255. EG‑fördraget.:
”1. Varje unionsmedborgare och varje fysisk eller juridisk person som är bosatt eller har sitt säte i en medlemsstat skall ha rätt till tillgång till Europaparlamentets, rådets och kommissionens handlingar enligt de principer och villkor som skall bestämmas i enlighet med punkterna 2 och 3.
2. Rådet skall, under hänsynstagande till allmänna eller enskilda intressen, inom två år efter Amsterdamfördragets ikraftträdande i enlighet med förfarandet i artikel 251 fastställa allmänna principer och gränser för rätten till tillgång till handlingar.
3. De institutioner som avses ovan skall i sina arbetsordningar utarbeta särskilda bestämmelser om tillgång till institutionens handlingar.” - [2] Artikel 199 EG‑fördraget: ”Europaparlamentet skall anta sin arbetsordning genom beslut som biträds av majoriteten av parlamentets ledamöter.”
- [3] Artikel 218.2 EG fördraget ”Kommissionen skall anta sin arbetsordning för att säkerställa att både den själv och dess avdelningar fullgör sina uppgifter enligt detta fördrag. Den skall se till att arbetsordningen offentliggörs.”
- [4] Artikel 207.3 EG‑fördraget. ”Rådet skall anta sin egen arbetsordning. För tillämpningen av artikel 255.3 skall rådet i sin arbetsordning utarbeta villkoren för allmänhetens tillgång till rådets handlingar. För tillämpningen av denna punkt skall rådet fastställa de fall då det skall anses handla i sin egenskap av lagstiftare, i syfte att medge större tillgång till handlingar i dessa fall, samtidigt som effektiviteten i beslutsprocessen bevaras. När rådet handlar i sin egenskap av lagstiftare skall omröstningsresultaten och röstmotiveringarna samt uttalandena till protokollet alltid offentliggöras.”
- [5] Artikel 202 EG‑fördraget: ”För att säkerställa att målen för detta fördrag uppnås skall rådet i enlighet med de bestämmelser som anges i fördraget
– se till att medlemsstaternas allmänna ekonomiska politik samordnas,
– de rättsakter som rådet antar ge kommissionen befogenhet att genomföra de regler som rådet beslutar.
Rådet får uppställa närmare villkor för utövandet av denna befogenhet. Rådet kan också, i särskilda fall, förbehålla sig rätten att direkt utöva befogenheten att genomföra reglerna. De villkor som avses ovan måste stå i överensstämmelse med de principer och regler som rådet i förväg har fastställt genom enhälligt beslut på förslag från kommissionen och efter det att Europaparlamentet har yttrat sig.” - [6] Artikel 2b i rådets beslut av den 28 juni 1999 om de förfaranden som skall tillämpas vid utövandet av kommissionens genomförandebefogenheter (1999/468/EG) fastställer att ”[å]tgärder med allmän räckvidd som är avsedda att tillämpa bestämmelser som utgör del av de viktigaste grunddragen i grundläggande rättsakter, inbegripet åtgärder som gäller skydd av människors, djurs eller växters hälsa eller säkerhet, bör antas enligt det föreskrivande förfarandet. Om det i en grundläggande rättsakt bestäms att vissa bestämmelser som inte utgör del av de viktigaste grunddragen i akten kan anpassas eller uppdateras inom ramen för ett genomförandeförfarande, bör dessa åtgärder antas enligt det föreskrivande förfarandet.”
ÄRENDETS GÅNG
|
Titel |
Tillgång till institutionernas handlingar | ||||||||||||
|
Förfarandenummer |
|||||||||||||
|
Rättslig grund |
art. 192, andra stycket, EG-fördraget | ||||||||||||
|
Grund i arbetsordningen |
art. 39 och 45 | ||||||||||||
|
Ansvarigt utskott |
LIBE | ||||||||||||
|
Rådgivande utskott |
|
|
|
|
| ||||||||
|
Inget yttrande avges |
|
|
|
|
| ||||||||
|
Förstärkt samarbete |
|
|
|
|
| ||||||||
|
Resolutionsförslag som |
|
|
| ||||||||||
|
Föredragande |
Michael Cashman |
| |||||||||||
|
Tidigare föredragande |
|
| |||||||||||
|
Behandling i utskott |
16.3.2005 |
12.7.2005 |
14.9.2005 |
5.10.2005 |
| ||||||||
|
Antagande |
22.2.2006 | ||||||||||||
|
Slutomröstning: resultat |
för: emot: nedlagda röster: |
47 0 0 | |||||||||||
|
Slutomröstning: närvarande ledamöter |
Alexander Nuno Alvaro, Roberta Angelilli, Edit Bauer, Mihael Brejc, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Charlotte Cederschiöld, Carlos Coelho, Fausto Correia, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Rosa Díez González, Antoine Duquesne, Kinga Gál, Patrick Gaubert, Elly de Groen-Kouwenhoven, Lilli Gruber, Adeline Hazan, Lívia Járóka, Timothy Kirkhope, Ewa Klamt, Barbara Kudrycka, Stavros Lambrinidis, Romano Maria La Russa, Henrik Lax, Sarah Ludford, Jaime Mayor Oreja, Claude Moraes, Hartmut Nassauer, Martine Roure, Inger Segelström, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka | ||||||||||||
|
Slutomröstning: närvarande suppleanter |
Gérard Deprez, Camiel Eurlings, Evelyne Gebhardt, Ignasi Guardans Cambó, Sophia in 't Veld, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Bill Newton Dunn, Herbert Reul, Marie-Line Reynaud, Kyriacos Triantaphyllides, Rainer Wieland, Jan Zahradil | ||||||||||||
|
Slutomröstning: närvarande suppleanter (art. 178.2) |
| ||||||||||||
|
Ingivande – A6-nummer |
15.3.2006 |
A6-0052/2006 | |||||||||||