Procédure : 2005/2162(INI)
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Cycle relatif au document : A6-0053/2006

Textes déposés :

A6-0053/2006

Débats :

PV 22/03/2006 - 16
CRE 22/03/2006 - 16

Votes :

PV 23/03/2006 - 11.12
CRE 23/03/2006 - 11.12

Textes adoptés :

P6_TA(2006)0113

RAPPORT     
PDF 157kWORD 116k
1.3.2006
PE 367.627v02-00 A6-0053/2006

sur l'impact sur le développement des accords de partenariat économique (APE)

(2005/2162(INI))

Commission du développement

Rapporteur: Luisa Morgantini

AMENDEMENTS
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
 EXPOSÉ DES MOTIFS
 PROCÉDURE

PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur l'impact en matière de développement des accords de partenariat économique (APE)

(2005/2162(INI))

Le Parlement européen,

–   vu l'accord de partenariat entre le Groupe des États d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP) et la Communauté européenne et ses États membres, signé à Cotonou le 23 juin 2000(1) (Accord de Cotonou),

–   vu la déclaration ministérielle de l'Union africaine sur les négociations des accords de partenariat économique (APE) faite lors de la 3e session ordinaire de la Conférence des ministres du commerce de l'UA, Le Caire, 5-9 juin 2005 (AU/TI/MIN/DECL.(III)),

–   vu la Déclaration du Cap adoptée par l'Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE le 21 mars 2002 (ACP-EU/3382/02/fin)(2),

–   vu la déclaration de la 81e session du Conseil des ministres ACP, Bruxelles, 21-22 juin 2005,

–   vu le discours de clôture de Sir John Kaputin à la réunion ACP des négociateurs régionaux des APE, Londres, 4 octobre 2005,

–   vu le document de travail des services de la Commission intitulé "The trade and development aspects of EPA negotiations", du 9 novembre 2005 (SEC(2005)1459),

–   vu le rapport conjoint sur la Phase "tous ACP"-UE des négociations sur les APE, Bruxelles, 2 octobre 2003 (ACP/00/118/03 Rev.1, ACP-EC/NG/43),

–   vu la Déclaration du Millénaire des Nations unies du 18 septembre 2000 qui présente les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) en tant que critères établis conjointement par la communauté internationale pour l'élimination de la pauvreté,

–   vu la déclaration du "Sommet mondial des Nations unies 2005" (Millénaire + 5) en septembre 2005(3),

–   vu le rapport du groupe de travail du Projet du Millénaire des Nations unies dirigé par le professeur Jeffrey Sachs, intitulé "Investir dans le développement: plan pratique pour réaliser les Objectifs du Millénaire pour le développement",

–   vu le rapport de la Commission du 29 octobre 2004 sur les Objectifs du Millénaire pour le développement 2000-2004 (SEC(2004)1379),

–   vu la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen et au Comité économique et social européen du 12 avril 2005, intitulée "Accélérer les progrès vers la réalisation des Objectifs du Millénaire pour le développement - La contribution de l'Union européenne" (COM(2005)0132),

–   vu la communication de la Commission au Conseil, au Parlement européen, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 13 juillet 2005, intitulée "Proposition de déclaration conjointe du Conseil, du Parlement européen et de la Commission - La Politique de développement de l'Union européenne - "Le Consensus européen" (COM(2005)0311),

–   vu le rapport économique sur l'Afrique 2004, intitulé "Exploiter le potentiel commercial de l'Afrique", de la Commission économique des Nations unies pour l'Afrique,

–   vu le rapport d'étape des représentants personnels pour l'Afrique du G8 sur la mise en œuvre du Plan d'action pour l'Afrique, publié le 1er juillet 2005 par le G8 à Londres,

–   vu la déclaration de Gleneagles, diffusée le 8 juillet 2005 par le G8 à Gleneagles,

–   vu les conclusions du Conseil "Affaires générales" des 23 et 24 mai 2005,

–   vu l'article 45 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission du développement (A6‑0053/2006),

A. considérant qu'entre 1975 et 2000, les relations commerciales de l'UE avec les pays ACP étaient régies par les Conventions de Lomé, qui octroyaient aux pays ACP un accès non réciproque et préférentiel au marché de l'UE,

B.  considérant que la signature de l'Accord de Cotonou en 2000 a marqué le début d'une aire nouvelle dans les relations ACP-UE avec, notamment, des dispositions pour de nouvelles relations commerciales,

C. considérant que l'objectif premier du partenariat ACP-UE et de l'Accord de Cotonou est d'améliorer les perspectives de développement social et économiques des pays ACP,

D. considérant que l'UE maintient son engagement en ce qui concerne les Objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), mais que ceux-ci ne devraient être considérés que comme une première étape dans l'éradication de la pauvreté;

E.  considérant que les objectifs de l'Accord de Cotonou et ceux de l'UE sont clairs, mais que si l'on tient compte de l'impact prévisible des APE qui reposent actuellement sur les fragiles économies des pays ACP, ainsi que des différents niveaux de développement entre les économies de l'Union et celles de la zone ACP, le rôle des APE dans la réalisation de ces objectifs a été de plus en plus contesté par plusieurs parties prenantes, dont des ministres africains, par certains États membres de l'UE, les Européens et la société civile dans les pays en développement,

F.  considérant que l'intégration du marché dans l'UE s'est accompagnée de mesures de cohésion en faveur des pays les plus faibles économiquement,

G. considérant que l'Accord de Cotonou souligne la nécessité de s'appuyer sur les initiatives régionales d'intégration des États ACP, la création de marchés régionaux élargis et une intégration régionale accrue pouvant agir comme une mesure d'incitation auprès des commerçants et des investisseurs,

H. considérant que l'Accord de Cotonou rend compte de la décision des parties de s'entendre pour conclure de nouveaux accords commerciaux compatibles avec l'OMC, en supprimant progressivement les barrières commerciales qui existent entre ces parties et en renforçant la coopération dans tous les domaines liés au commerce,

I.   considérant que les accords commerciaux en vigueur (annexe V de l'Accord de Cotonou "Régime commercial applicable au cours de la période préparatoire prévue à l'article 37, paragraphe 1") sont couverts par une dérogation de l'OMC qui expire à la fin de 2007,

J.   considérant que les APE sont censés définir de nouvelles relations commerciales entre les États membres de l'UE et les pays ACP; considérant cependant que la libéralisation du commerce entre des partenaires inégaux à des fins de développement s'est révélée dans le passé inefficace et même contreproductive,

K. considérant que l'aspect régional des APE est essentiel pour renforcer non seulement le commerce Nord-Sud, mais aussi le commerce Sud-Sud,

L.  considérant que les pays ACP les moins avancés (PMA) se sont vu accorder un accès au marché de l'UE dans le cadre de l'initiative "Tout sauf les armes" (TSA),

M. considérant que l'article 19 de l'Accord de Cotonou permet d'adapter le cadre de la coopération ACP-UE au contexte individuel de chaque pays ACP,

N. considérant que, dans les conclusions du Conseil de novembre 2005, les États membres de l'UE s'accordent sur la nécessité d'établir et de mettre en œuvre un mécanisme de contrôle amélioré, destiné à mesurer les progrès réalisés vers les objectifs de développement dans le cadre du processus des APE,

O.  considérant que, conformément à l'article 37, paragraphe 6, de l'Accord de Cotonou, les pays ACP sont en droit d'envisager des alternatives aux APE,

P.  considérant que les négociations sur les APE en sont actuellement à leur quatrième année, et qu'il semble cependant qu'il subsiste de nombreux obstacles à la conclusion des négociations d'ici au 31 décembre 2007, conformément à l'Accord de Cotonou; considérant que l'article XXIV du GATT requiert la mise en œuvre d'un plan et d'un programme pour l'établissement, "dans un délai raisonnable", d'une zone de libre-échange,

1.  est conscient du fait que les négociations sur les APE sont conditionnées par la nécessité de rendre les relations commerciales ACP-UE compatibles avec les règles de l'OMC, mais demande à la Commission d'être vigilante afin que la question de le compatibilité ne prévale pas sur l'objectif global de développement; demande à la Commission de ne pas se concentrer uniquement sur la compatibilité avec les règles de l'OMC mais, en coopération avec les pays en développement, de viser également à améliorer les règles de l'OMC pour qu'elles servent davantage le développement;

2.  est convaincu que, s'ils sont conçus de façon pertinente, les APE représentent une opportunité pour revitaliser les relations commerciales ACP-UE, promouvoir la diversification économique et l'intégration régionale des pays ACP, et réduire la pauvreté dans ces États;

3.  se félicite des interventions répétées de la Commission pour que le développement demeure l'objectif premier de tout APE mis en place;

4.  exprime sa préoccupation quant au fait que les négociations des APE/ZLE ont été engagées et évoluent vers des étapes concrètes en l'absence de véritable débat démocratique dans la plupart des pays ACP; appelle donc à la mise en place d'un réel débat public impliquant la société civile, les législateurs et les institutions gouvernementales; appelle également à la création de mécanismes appropriés d'information et de consultation destinés à changer radicalement la situation actuelle et à permettre une participation démocratique;

5.  est convaincu que, pour réaliser ces objectifs de développement, les APE devraient s'employer en particulier à encourager la bonne gouvernance économique, à promouvoir l'intégration régionale des économies ACP, et à attirer et maintenir des niveaux d'investissement plus élevés dans les pays ACP;

6.  demande, par conséquent, à la Commission et aux régions ACP de concevoir les APE autour des principes suivants: asymétrie en faveur des régions ACP, soutien à l'intégration régionale dans la zone ACP, mise en œuvre d'un cadre rationnel et prévisible pour la promotion du commerce et de l'investissement dans la zone ACP;

7.  note, cependant, le manque de résultats concrets favorables au développement à ce stade des négociations, comme le montrent la préoccupation et le mécontentement croissants des pays ACP concernant l'échec à apporter les mesures de soutien au développement nécessaires pour tirer des bénéfices concrets des APE, telles que des engagements contraignants sur la coopération au développement, des mesures concrètes d'ajustement pour aplanir les effets de l'érosion des préférences, le transfert de technologies et une compétitivité accrue;

8.  souligne que les négociations sur les APE devraient aboutir à la protection des marchés locaux et régionaux des producteurs ACP et à la garantie, pour les pays ACP, de la marge de manœuvre nécessaire à la poursuite de leurs propres stratégies de développement;

9.  demande instamment à la Commission, si l'objectif général des APE doit être le développement durable à long terme, d'agir conformément à l'objectif de Cotonou d'éradication de la pauvreté et de soutenir le développement économique et social de chaque groupe régional, et en particulier celui des pays les plus fragiles de chaque groupe, faute de quoi ceux-ci risquent d'être marginalisés, et d'accepter la nécessité d'une plus grande flexibilité en ce qui concerne le calendrier des négociations sur l'ouverture progressive du marché, la durée de la période de transition et le type de produits couverts; souligne que les APE devraient aider les pays ACP à intégrer l'économie mondiale, en encourageant le développement grâce au commerce et en tenant compte l'asymétrie de leurs économies;

10. souligne que la Déclaration sur la politique de développement (DPD), en particulier le paragraphe 36, apporte des orientations aux négociateurs des APE; à cet égard, demande à la Direction générale "Commerce" d'adhérer aux principes d'asymétrie et de flexibilité, afin de laisser "les pays en développement (...) décider de réformer leur politique commerciale conformément à leurs plans nationaux globaux de développement", et lui demande de réaligner sa stratégie de négociation afin de la rendre compatible avec le principe dominant de la DPD, à savoir la cohérence de la politique de développement;

11. insiste sur l'importance des services publics pour le développement et la démocratie et demande donc à la Commission d'agir avec prudence lorsqu'elle envisage la libéralisation du secteur des services et lui demande, en particulier, d'en épargner les secteurs de l'eau, de la santé, de l'éducation des transports et de l'énergie;

12. est conscient de la différence notable qui existe entre les niveaux de développement économique de l'UE et des pays ACP; est par conséquent très préoccupé par le fait qu'une libéralisation réciproque du commerce trop rapide entre l'Union et les pays ACP pourrait avoir un effet négatif sur les économies vulnérables de ces derniers, en particulier au moment où la communauté internationale devrait faire tout son possible pour soutenir les États s'efforçant de réaliser les OMD; demande donc à la Commission de garantir, dans les APE, un traitement spécifique et différencié pour les pays ACP, conformément à l'article 34, paragraphe 4, de l'Accord de Cotonou;

13. souligne que la création de conditions de travail décentes, dans le respect des droits des travailleurs, est un élément essentiel dans la lutte contre la pauvreté et dans la réalisation des OMD, puisqu'elle favorise le développement de moyens de subsistance viables ainsi que des conditions sociales permettant de renforcer l'égalité et la démocratie;

14. souligne que les Conventions de Lomé n'ont pas réussi à stimuler un développement approprié dans les pays ACP, qu'un meilleur accès au marché ne suffit pas à lui seul à stimuler le développement, et que l'érosion des préférences demande de nouveaux instruments; insiste, cependant, sur le fait que les APE ne seront pas plus efficaces s'ils ne sont pas dirigés entièrement vers le développement durable et demande par conséquent que les négociations des APE permettent vraiment de créer des opportunités d'accès au marché, nouvelles et améliorées, pour l'exportation des biens et des services depuis les pays ACP;

15. demande à la Commission de lancer de nouvelles initiatives ambitieuses afin de stabiliser le prix des denrées qui sont essentielles aux pays en développement, et insiste sur l'importance des initiatives de la Commission pour encourager la diversification des produits et la création de valeur ajoutée;

16. demande instamment à la Commission de soutenir les mécanismes permettant l'implication et la participation des producteurs dans la détermination des prix, lorsque c'est possible, comme le prévoit le compendium de l'Accord de Cotonou; demande à l'UE de promouvoir le commerce équitable en tant que mécanisme permettant d'améliorer la condition des petits producteurs marginalisés et des travailleurs pauvres;

17. demande instamment à la Commission de prendre en considération la part importante, dans le budget de nombreux pays ACP, des revenus des tarifs douaniers, lesquels seront largement réduits par tout accord de réciprocité avec l'UE; une telle baisse conduirait certainement à des réductions immédiates des dépenses publiques dans des domaines tels que la santé et l'éducation, ce qui compromettrait les efforts des pays ACP pour réaliser les OMD; demande par conséquent à la Commission de proposer et de financer des programmes globaux de réforme fiscale avant l'ouverture totale et réciproque du marché; demande que soient introduits des mécanismes de sauvegarde compatibles avec l'OMC, permettant des restrictions temporaires des importations lorsqu'une industrie locale est affectée, ou menacée de l'être, en raison d'une poussée des importations;

18. reconnaît la possibilité de compenser cette perte de revenus par d'autres impôts directs ou par la TVA, mais souligne la nature dégressive de certains de ces régimes fiscaux qui frapperaient de façon disproportionnée les pauvres, de même que les problèmes techniques liés à leur introduction et à leur réalisation pratique;

19. demande à la Commission d'introduire un mécanisme de sauvegarde dans les APE, afin de fournir aux pays ACP une marge de manœuvre suffisante et, si cela s'avère nécessaire, de suspendre temporairement la libéralisation en cas de difficultés dans le domaine de la balance des paiements ou de chocs macroéconomiques;

20. souligne qu'il est important que la Commission tienne l'engagement pris par M. Barroso d'apporter aux pays en développement 1 milliard d'euros d'aide au commerce, et demande que des fonds supplémentaires, en plus des actuels engagements du FED, soient mis à disposition si cela s'avère nécessaire; regrette que cet aspect, de même que la suggestion concernant les 190 millions d'euros annuels promis pour les pays du protocole sur le sucre, n'aient pas été correctement pris en compte dans l'accord du Conseil sur les prochaines perspectives financières;

21. prend acte de l'importance de l'investissement pour le développement économique des pays ACP; demande instamment à la Commission de réclamer des changements dans le fonctionnement de la facilité d'investissement de la BEI, afin de lui permettre de promouvoir des investissements supplémentaires et favorables au développement;

22. estime que l'amélioration du niveau d'éducation et de l'infrastructure sont des conditions préalables nécessaires à l'ouverture des marchés ACP, et demande par conséquent à la Commission de garantir des ressources plus importantes ainsi qu'un mécanisme permettant d'effectuer des versements à l'avance aux pays ACP pour leur permettre de faire face aux contraintes de l'offre, aux effets extérieurs de la réforme de la PAC et aux normes réglementaires de plus en plus exigeantes de l'UE;

23. demande à la Commission d'accorder une attention particulière aux besoins des PMA, d'apporter un soutien approprié au renforcement des capacités et de répondre aux contraintes de l'offre afin de permettre à ces pays de tirer profit de l'accès au marché dans le cadre de "Tout sauf les armes";

24. demande aux dirigeants des pays ACP d'utiliser les ressources d'une manière plus efficace, dans un esprit de plus grande responsabilité, de bonne gouvernance et de démocratie;

25. demande que toute libéralisation entreprise dans le cadre des APE soit subordonnée à la réalisation d'objectifs spécifiques de développement et que l'apport de ressources appropriées réponde à tous les coûts supplémentaires impliqués;

26. souligne qu'il est important de réaliser d'abord une intégration substantielle au niveau intra-régional, avant de lancer un programme d'intégration interrégional;

27. insiste pour que l'apport d'une aide au commerce, opportune et efficace, soit garantie aux pays et aux régions ACP afin de renforcer leurs capacités commerciales dans la période précédant la négociation des APE;

28. note que les négociations sur les APE ont conduit, dans certains cas, à la création de nouveaux groupements économiques englobant des États dont les niveaux de développement sont sensiblement différents, ce qui engendre des difficultés dans les pays ACP et contribue à empiéter sur l'action des communautés économiques régionales;

29. se félicite du rôle des processus d'intégration régionale encouragés par les APE et identifiés comme prioritaires dans l'Accord de Cotonou, qui aident les pays à développer leur marché interne, à attirer les investisseurs et à répondre aux contraintes de l'offre; demande cependant à la Commission de prendre en compte la nécessité de périodes de transition afin de protéger les produits et les industries stratégiques, d'introduire des mécanismes de sauvegarde compatibles avec l'OMC, et de trouver des compensations aux pertes de recettes douanières;

30. rappelle à la Commission qu'il ne semble pas réaliste que ces groupements régionaux soient en mesure de commencer progressivement, d'ici 2008, la mise en œuvre d'un accord réciproque de libre échange, établi de façon asymétrique avec l'UE, si des mesures appropriées de soutien ne sont pas prises;

31. demande que la Commission garantisse une plus grande cohérence et une meilleure cohésion entre le contenu relatif au commerce des APE, les mesures d'accompagnement et d'ajustement et l'apport effectif et au moment opportun d'une aide; demande une meilleure collaboration entre la Direction générale "Développement", la Direction générale "Commerce", l'office de coopération "Europe Aid" et la Direction générale "Relations extérieures", de même qu'avec les États membres de l'UE, sur la meilleure façon d'apporter l'aide au développement par les APE;

32. demande instamment à la Commission de se consacrer et de donner la priorité à l'amélioration des capacités de production et de transformation, et du commerce national et régional dans les pays ACP, avant de rechercher tout APE réciproque avec l'UE;

33. déplore la rapidité avec laquelle la phase initiale "tous-ACP" des négociations sur les APE a été conduite, et regrette qu'il n'ait pas été possible d'aboutir, à ce stade, à de véritables conclusions;

34. estime que le rôle du Secrétariat ACP devrait être renforcé dans la coordination des négociations, dans la mesure où il peut fournir des informations utiles sur l'état des négociations dans différentes régions ACP;

35. demande à la Commission de respecter la volonté des dirigeants ACP dans le cas où ils souhaiteraient rouvrir la phase "tous-ACP" et résoudre toute divergence qui subsisterait;

36. demande à la Commission de permettre des alternatives pour les pays qui ne souhaitent pas signer d'APE, et en particulier d'examiner une meilleure mise en œuvre d'un régime SPG+;

37. rappelle que l'Accord de Cotonou prévoit que, pour le cas où un pays ou une région ne souhaiterait pas souscrire à un APE/ZLE, il ne devrait pas se trouver défavorisé en termes d'accès au marché; demande à la Commission d'examiner toutes les autres possibilités, y compris des accords non réciproques comme le prévoit l'article 37, paragraphe 6, de l'Accord de Cotonou, dont les dispositions devraient être respectées, si les pays ACP le souhaitent;

38. appelle la Commission à reconnaître que l'UE et les pays ACP représentent un ensemble suffisamment important pour réclamer d'éventuelles réformes des règles de l'OMC, afin que celles-ci soient plus justes et mieux adaptées aux besoins des pays en développement comme à ceux des petits producteurs européens;

39. se félicite des discussions ACP-UE concernant les règles sur l'investissement, la concurrence et la transparence dans les marchés publics au titre du mandat des APE, afin de promouvoir le commerce et le développement; insiste, cependant, sur le fait que de nouvelles règles ne devraient pas être imposées aux régions ACP dans les négociations des APE;

40. demande une plus grande transparence en ce qui concerne la progression et le contenu des négociations, ainsi que la mise à disposition de l'aide au développement dans le cadre des APE, et un plus grand engagement dans les négociations des acteurs de la société civile des pays ACP, du secteur privé, des parlements nationaux, des gouvernements locaux, du Parlement européen et de l'Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE;

41. se félicite de la révision des négociations sur les APE prévue en 2006, conformément à l'article 37, paragraphe 4, de l'Accord de Cotonou, et est convaincu qu'elle sera perçue comme une occasion d'entreprendre une évaluation globale et véritable de la portée des APE dans la promotion de conditions appropriées pour l'éradication de la pauvreté et pour un développement social et économique à long terme;

42. rappelle et appuie la Déclaration du Cap, adoptée à l'unanimité par l'Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE en mars 2002, qui appelle à la mise en place de critères du développement permettant d'évaluer la conduite et le résultat des négociations commerciales ACP-EU; demande l'utilisation de ces critères dans toutes les évaluations des progrès réalisés; ces critères doivent comprendre des indicateurs sociaux et environnementaux, notamment la création de conditions de travail décentes, et l'impact des APE sur la santé, l'éducation et l'égalité des genres;

43. demande instamment à la Commission de poursuivre dans le même esprit, en mettant en place un nouveau mécanisme de contrôle, avec la totale implication des députés et de la société civile, afin de garantir une supervision et une responsabilité politiques en ce qui concerne les objectifs de développement ou les critères établis, tout au long du processus de négociation;

44. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil, à la Commission, aux gouvernements des États membres de l'UE et des pays ACP, au Conseil ACP-UE et à l'Assemblée parlementaire paritaire ACP-UE.

(1)

JO L 317, du 15.12.2000, p.3.

(2)

JO C 231, du 27.9.2002, p. 63.

(3)

http://www.un.org/ga/59/hl60_plenarymeeting.html.


EXPOSÉ DES MOTIFS

Contexte et base juridique

Entre 1975 et 2000, les relations commerciales entre l'Union européenne et les pays ACP ont été régies par les conventions de Lomé, lesquelles octroyaient aux pays ACP un accès unilatéral préférentiel au marché européen. Les préférences accordées aux pays ACP dans le cadre de Lomé n'étaient pas réciproques. L'Accord de partenariat de Cotonou, «centré sur l'objectif de réduction et, à terme, d'éradication de la pauvreté, en cohérence avec les objectifs du développement durable et d'une intégration progressive des pays ACP dans l'économie mondiale»(1) a été signé en 2000.

Comme l'indique l'Accord de Cotonou, l'Union et les pays ACP ont commencé à négocier des accords de partenariat économique (APE) - des accords de libre-échange régionaux compatibles avec les règles de l'OMC - en septembre 2002. En vertu des APE, les pays ACP se sont vus demander de libéraliser leurs marchés et d'intégrer de nouveaux régimes d'échanges réciproques régionaux avec l'Union. Afin de répondre aux besoins des négociations et du nouveau système d'échanges, l'Afrique a été divisée en quatre groupes régionaux calqués - sans toutefois leur correspondre entièrement - sur les organisations régionales existantes de la Communauté économique des États de l'Afrique de l'Ouest (CEDEAO), de la Communauté économique et monétaire de l'Afrique centrale (CEMAC), de la Communauté de développement de l'Afrique australe (CDAA), et de l'Afrique orientale et australe (AOA), tandis que les Caraïbes et le Pacifique représentent chacun un groupe distinct.

La négociation des APE s'explique notamment par le fait que la non-réciprocité des relations commerciales entre l'Union et les pays ACP, octroyée dans le cadre des conventions de Lomé et de la phase transitoire de l'Accord de Cotonou, n'était pas conforme à la «clause d'habilitation» de l'OMC. Cette clause permet aux pays industriels d'accorder un traitement préférentiel unilatéral et non réciproque à deux catégories de pays uniquement: soit à l'ensemble des PMA, soit à l'ensemble des pays en développement. Les régions ACP couvrant des pays des deux groupes, les préférences initiales octroyées aux pays concernés sont incompatibles avec les règles actuelles de l'OMC.

Lors de la création de l'OMC en 1995, l'Union et les pays ACP ont réussi à obtenir une dérogation relative aux conventions de Lomé. Celle-ci a été prorogée à Doha en 2001 afin de couvrir la période intermédiaire de l'Accord de Cotonou. Une solution a néanmoins été recherchée dans les APE afin garantir la compatibilité des relations commerciales UE-ACP avec l'OMC sur le long terme. En vertu des APE proposés, ces relations commerciales entre l'UE et les différents groupes régionaux ACP seront réciproques et, partant, régies par l'article XXIV du GATT plutôt que par sa «clause d'habilitation». Selon l'article XXIV, des pays se trouvant à des niveaux de développement différents peuvent conclure un accord de libre-échange réciproque pour autant que la libéralisation de la «quasi-totalité des échanges» intervienne dans un «délai raisonnable» - dans le cas des APE, il convient de comprendre environ 90 % du commerce à un horizon de 10 à 12 ans.

Évolutions majeures

Bien que l'Accord de Cotonou ait été signé en juin 2000, il aura fallu à l'Union et aux pays ACP deux années supplémentaires pour adopter des mandats/orientations de négociation officiels pour les APE. En juin 2002, les ministres des affaires étrangères de l'Union ont adopté un mandat de négociation d'APE pour la Commission européenne, tandis que les ministres du commerce et des finances des pays ACP convenaient pour leur part de directives de négociation.

La première phase des négociations (septembre 2002 - septembre 2003), dans le cadre de laquelle les pays ACP ont négocié collectivement, n'a pas permis de déboucher sur l'accord officiel escompté par les pays ACP. L'UE et les pays ACP ont en revanche adopté en septembre 2003 un rapport conjoint se bornant à dresser la liste des convergences et des divergences. Bien que cette phase ACP-UE n'ait jamais été clôturée, les négociations régionales ont débuté en 2003 entre l'Union et les pays ACP - tout d'abord avec les pays d'Afrique centrale et d'Afrique occidentale en 2003, suivis en 2004 de l'Afrique orientale et australe, des Caraïbes et enfin de la Communauté de développement de l'Afrique australe.

Depuis le début des négociations régionales, la plupart ont suivi une voie relativement similaire en établissant une feuille de route commune à l'Union et à chaque région ACP. Ces feuilles de route présentent les objectifs, les principes, les structures et le séquençage des négociations pour chaque APE. Les feuilles de route communes mises à part, les régions ont instauré (ou sont sur le point d'instaurer) des groupes de travail préparatoires régionaux. Le résultat du processus de négociation actuel - initié dans le cadre juridique de l'Accord de Cotonou, lequel est axé sur l'objectif de réduction de la pauvreté - consistera en accords de libre-échange régionaux compatibles avec l'OMC visant essentiellement à libéraliser progressivement les échanges commerciaux. Une vision très peu conforme aux objectifs de développement figurant dans l'Accord de Cotonou proprement dit.

Principaux sujets d'inquiétude et de controverse

L'objectif principal de l'Accord de Cotonou - et par extension des APE - consiste à réduire et éradiquer la pauvreté, d'une part, et à réaliser le développement durable, d'autre part. Au terme de presque une année de négociations régionales, des ONG et de nombreux gouvernements des pays ACP ont exprimé de vives inquiétudes quant à l'impact des APE sur les fragiles économies des pays concernés ainsi qu'au sujet de l'efficacité de la libéralisation à titre d'outil de développement. Plusieurs problèmes sont à examiner dans les deux années de négociations à venir afin de garantir que les APE réussissent en fin de compte à réduire la pauvreté.

L'exigence de relations commerciales réciproques est la plus controversée en termes de développement. Il est évident que la mise en place d'un accord de libre-échange mutuel représentera une difficulté majeure pour les pays ACP, dont le niveau de développement est, avant toute chose, très en retard sur celui de l'Union et connaît, de surcroît, des disparités considérables au sein des régions proprement dites. La portée et les termes des préférences commerciales octroyées en vertu des conventions de Lomé avaient été principalement définis par l'Union et n'ont pas freiné la diminution de la part de marché des pays ACP. Ceci ne signifie cependant pas qu'un libre-échange réciproque représente une solution plus efficace pour renforcer les économies ACP. La réciprocité constitue un tournant majeur dans l'approche de l'Union en matière de politiques de développement et commerciales avec ses partenaires ACP. Compte tenu de l'impact négatif qu'une libéralisation prématurée peut avoir sur les pays partenaires - la plupart des spécialistes du développement le reconnaissent aujourd'hui - il convient de la séquencer avec prudence. La Commission européenne et les pays ACP doivent par conséquent travailler main dans la main pour faire pression en faveur d'une révision de l'article XXIV du GATT, de manière à permettre un traitement spécifique et différencié en faveur des pays en développement. L'Union doit mettre à profit la puissance dont elle dispose à l'OMC afin d'obtenir une flexibilité accrue.

La Commission doit par ailleurs répondre aux inquiétudes des pays ACP concernant la rigidité du calendrier actuellement en vigueur. La Commission s'efforce de clôturer la négociation des APE d'ici 2008 pour éviter de devoir négocier, avec d'autres membres de l'OMC, des dérogations qui affecteront l'accès au marché communautaire des pays ACP. Toutefois, pour ce qui est de l'application de l'Accord de Cotonou, le développement et la réduction de la pauvreté doivent rester prioritaires - le maintien d'un calendrier rigide aura un impact négatif sur la diminution de la pauvreté.

De surcroît, les règles de l'OMC laissent indubitablement une certaine marge d'interprétation au niveau de la période de mise en œuvre. L'article XXIV, paragraphe 5, se borne à indiquer qu'un accord provisoire relatif à un accord commercial régional (ACR) doit inclure un programme et un calendrier visant au déploiement de l'ACR dans un délai raisonnable. L'article XXIV du mémorandum d'accord définit la durée du «délai raisonnable» à dix ans et spécifie que celui-ci ne doit être dépassé que dans des «cas exceptionnels». Il est certainement possible de présenter les APE UE-ACP comme des cas exceptionnels, compte tenu de l'écart important qui caractérise le niveau de développement des deux parties. Une période de mise en œuvre limitée à dix ans pourrait causer des troubles économiques majeurs dans certains de ces pays.

Le besoin de ressources accrues constitue une préoccupation exprimée à plusieurs reprises par les ministres des pays ACP et par les négociateurs régionaux. Les six régions ACP souffrent considérablement de contraintes pesant sur l'offre et de carences institutionnelles auxquelles il convient de remédier. Les ressources fournies en vue de l'élargissement de l'Union étaient immenses et visaient à permettre aux nouveaux États membres d'être en mesure de faire face à la libéralisation des échanges avec l'UE. L'Europe doit examiner la mise à disposition de ressources supplémentaires issues du FED aux pays ACP. Premièrement, pour les aider à mener à bien les réformes institutionnelles majeures que les APE exigent de leur part, deuxièmement pour étudier leur impact en termes de développement avant la conclusion des négociations.

Le partenariat est un des principes fondamentaux de l'Accord de Cotonou et des APE. Pourtant, la Commission est réticente à engager un débat sur nombre des questions soulevées par les partenaires ACP, notamment celles formulées durant la réunion des ministres du commerce africains qui s'est tenue au Caire en juin dernier. Les pays ACP ont tout particulièrement tenu à souligner l'importance de résoudre les difficultés auxquelles est actuellement confrontée l'offre dans de nombreux pays ACP, lesquelles pourraient empêcher les intéressés de tirer pleinement parti d'un régime commercial libéralisé avec l'Union. Les crédits actuellement alloués à la résolution de ces difficultés sont insuffisants. Un financement accru est également nécessaire afin d'aider les économies ACP à répondre aux normes réglementaires techniques, sanitaires ou autres de plus en plus exigeantes imposées par l'Union. Il convient par ailleurs de prévoir des fonds afin de soulager l'impact social des réformes économiques qu'entraîneront les APE.

Le libre-échange avec l'Union entraînerait également une importante perte de revenus pour les pays ACP. Les recettes provenant des taxes et impôts à l'importation représentent une part non négligeable des budgets nationaux des pays ACP. En cas de libéralisation poussée des échanges, ces recettes sont à remplacer par d'autres formes de revenus, telles que la fiscalité directe ou la TVA. Certaines d'entre elles pourraient être régressives et incohérentes par rapport à l'objectif de réduction de la pauvreté prévu par l'Accord de Cotonou.

De nombreux pays ACP n'ont, de surcroît, pas la capacité d'instaurer ou d'étendre suffisamment leurs régimes fiscaux. Certes, la levée des taxes à l'importation peut permettre de diminuer le prix des biens destinés à la production nationale (machines-outils industrielles, etc.). Toutefois, les négociations des APE ne peuvent se conclure sans solution permettant de compenser la perte de recettes publiques supportée par les pays ACP.

L'ensemble des charges susmentionnées nécessiteront vraisemblablement un financement supplémentaire allant au-delà des chiffres actuellement envisagés dans les perspectives financières ou dans le 10e FED. À cet égard, il serait utile d'intégrer dans les négociations des APE des incitants visant à garantir qu'une phase ne débute pas avant que les ressources ne soient disponibles ou tant qu'un résultat particulier n'a pas été atteint.

Depuis toujours, les pays en développement rejettent, dans le cadre des réunions ministérielles de l'OMC, l'idée d'inclure dans le mandat de l'OMC les "questions de Singapour" - tout particulièrement l'investissement, les achats publics et la politique de la concurrence. L'Union se doit de respecter les desiderata de ses partenaires ACP et les engagements pris lors de la réunion de l'OMC à Doha, en évitant d'aborder les questions de Singapour lors des négociations d'APE. L'inclusion de ces questions dans n'importe quel accord APE servirait probablement à renforcer les droits des entreprises communautaires au détriment des programmes de développement nationaux des pays ACP.

Le régionalisme est un objectif fondamental des pays ACP et de l'Union. Il joue un rôle essentiel dans les négociations des APE. Ceux-ci doivent soutenir et se fonder sur les initiatives et les objectifs d'intégration régionale existants. Les négociations d'APE ont néanmoins débouché, dans certains cas, sur la création de nouvelles communautés économiques régionales englobant des pays aux niveaux de développement très différents. Cette situation a causé des difficultés majeures dans les pays ACP de par la réduction du degré de protection dont bénéficiaient certaines industries stratégiques, conséquence de l'urgence d'aligner les barrières douanières avant la fin des négociations en 2007. Les efforts d'intégration régionale des pays ACP doivent bénéficier d'un délai de mise en œuvre suffisant leur permettant de se consolider avant d'être exposés à la concurrence de l'Union. En d'autres termes, ces périodes transitoires de développement intrarégional devraient aller bien au-delà de 2008, année proposée pour le début de la mise en œuvre des APE.

Selon les informations de la CNUCED, l'Union applique le régime SPG dans ses relations commerciales avec les pays en développement depuis 1971. Le nouveau système communautaire SPG+, pour autant qu'il soit mis en œuvre correctement, pourrait faire des normes environnementales et sociales une priorité essentielle dans le cadre des accords commerciaux avec les pays ACP et d'autres pays en développement respectant certaines normes internationales. En outre, les pays ACP les moins avancés bénéficient actuellement, dans le contexte de l'initiative «Tout sauf les armes» (TSA), d'un accès au marché communautaire plus avantageux que l'offre actuelle des APE.

Pour les pays ACP les moins avancés, il n'est pas particulièrement intéressant de s'engager dans le processus des APE. L'accès au marché dont ils disposent pour l'instant n'est pas réciproque et le resterait s'ils choisissaient de ne participer à aucun accord de partenariat économique. En effet, les pays bénéficiant de préférences dans le cadre du SPG peuvent se trouver en position plus favorable sous ce régime que dans le cadre d'accords APE réciproques. La Commission européenne doit résoudre ce problème si nous voulons que les APE progressent et atteignent les objectifs de développement censés constituer leur fondement.

La révision des négociations APE prévues en 2006 par l'article 37, paragraphe 4, de l'Accord de Cotonou devrait permettre de jauger précisément la mesure dans laquelle les négociations contribuent effectivement à ces objectifs. Afin de garantir une évaluation complète et ouverte à l'ensemble des parties prenantes, nous avons besoin d'une transparence accrue concernant l'avancement et la teneur des négociations. Les négociateurs devront se rappeler la déclaration du Cap, adoptée à l'unanimité par l'APC ACP-UE en mars 2002, qui réclamait la mise sur pied de critères comparatifs de développement permettant d'évaluer la conduite et le résultat des négociations commerciales ACP-UE. De surcroît, les négociations régionales ne doivent pas uniquement viser à assurer l'intégration dans l'économie mondiale, mais aussi un développement des échanges s'accompagnant d'une réduction de la pauvreté et du respect des droits des travailleurs et des droits sociaux pertinents. Par conséquent, une implication majeure de la société civile (telle notamment la consultation de la société civile des pays ACP par l'intermédiaire de groupes de travail chargés de surveiller les échanges locaux) et l'implication permanente des parlements nationaux s'imposent. Il importe, à ce niveau, de déployer un mécanisme de surveillance bénéficiant de l'implication totale des députés et de la société civile, de manière à garantir, durant tout le processus de négociation, un contrôle et une responsabilité politiques à la lumière des objectifs de développement ou des critères comparatifs établis.

Les négociations des APE doivent, selon le calendrier actuel, prendre fin d'ici décembre 2007 au plus tard, la phase de mise en œuvre devant quant à elle durer entre 10 et 12 ans à partir de janvier 2008. Il reste de nombreux obstacles à surmonter dans les négociations d'APE individuelles avant cette date et il est essentiel que l'éradication de la pauvreté, prévue par l'Accord de Cotonou, reste aux yeux de chaque négociateur l'objectif prioritaire de tout accord. Dans cette optique, il serait nécessaire de repenser et de rebâtir un système économique et commercial mondial différent accordant une attention accrue à la protection de l'agriculture des pays africains. L'autosuffisance et la garantie d'un salaire décent pour les petits agriculteurs doivent être prioritaires. La production locale doit se développer pour garantir la sécurité alimentaire et l'existence des services sociaux au bénéficie de l'ensemble de la population. Il importe de créer un système différent, destinant en priorité la production au marché national plutôt qu'aux exportations et garantissant les revenus des producteurs, afin de maintenir la valeur ajoutée dans les économies ACP.

(1)

Article 1, paragraphe 2, de l'Accord de Cotonou


PROCÉDURE

Titre

L'impact sur le développement des accords de partenariat économique (APE)

Numéro de procédure

2005/2162(INI)

Base juridique dans le règlement

Article 45

Commission compétente au fond
  Date de l'annonce en séance de l'autorisation

DEVE
29.9.2005

Commission(s) saisie(s) pour avis
  Date de l'annonce en séance

INTA
29.9.2005

 

 

 

 

Avis non émis
  Date de la décision

INTA
11.10.2005

 

 

 

 

Coopération renforcée
  Date de l'annonce en séance

Non

 

 

 

 

Rapporteur(s)
  Date de la nomination

Luisa Morgantini
24.5.2005

 

Examen en commission

20.2.2006

31.1.2006

1.12.2005

 

 

Date de l'adoption

21.2.2006

Résultat du vote final

+:

–:

0:

27

0

0

Membres présents au moment du vote final

Danutė Budreikaitė, Marie-Arlette Carlotti, Thierry Cornillet, Alexandra Dobolyi, Michael Gahler, Glenys Kinnock, Ģirts Valdis Kristovskis, Maria Martens, Miguel Angel Martínez Martínez, Gay Mitchell, Luisa Morgantini, Józef Pinior, Pierre Schapira, Frithjof Schmidt, Jürgen Schröder, Feleknas Uca

Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final

John Bowis, Milan Gaľa, Fiona Hall, Linda McAvan, Manolis Mavrommatis, Karin Scheele, Anne Van Lancker, Anders Wijkman, Zbigniew Zaleski, Gabriele Zimmer

Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final

Robert Sturdy

Date du dépôt

1.3.2006

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