RAPPORT sur la proposition de règlement du Conseil portant modification du règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures

1.3.2006 - (COM(2005)0130 – C6‑0176/2005 – 2005/0025(CNS)) - *

Commission des budgets
Rapporteur: Esko Seppänen

PROJET DE RÉSOLUTION LÉGISLATIVE DU PARLEMENT EUROPÉEN

sur la proposition de règlement du Conseil portant modification du règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures 

(COM(2005)0130 – C6‑0176/2005 – 2005/0025(CNS))

(Procédure de consultation)

Le Parlement européen,

–   vu la proposition de la Commission au Conseil (COM(2005)0130)[1],

–   vu l'article 308 du traité CE et l'article 203 du traité Euratom, conformément auxquels il a été consulté par le Conseil (C6‑0176/2005),

–   vu l'avis de la commission des affaires juridiques sur la base juridique proposée,

–   vu les articles 51 et 35 de son règlement,

–   vu le rapport de la commission des budgets (A6‑0054/2006),

1.  approuve la proposition de la Commission telle qu'amendée;

2.  invite la Commission à modifier en conséquence sa proposition, conformément à l'article 250, paragraphe 2, du traité CE et à l'article 119, deuxième alinéa, du traité Euratom;

3.  invite le Conseil, s'il entend s'écarter du texte approuvé par le Parlement, à en informer celui-ci;

4.  demande au Conseil de le consulter à nouveau, s'il entend modifier de manière substantielle la proposition de la Commission;

5.  charge son Président de transmettre la position du Parlement au Conseil et à la Commission.

Texte proposé par la Commission	Amendements du Parlement
Amendement 1 Visa 1
vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 308,	vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 181 A,
Justification
Le volet de la proposition qui concerne la Communauté européenne (la part importante du volume de prêts couverte par le mécanisme du Fonds de garantie) relève non pas de l'article 308, mais de l'article 181 A du traité, ce qui suppose un vote à la majorité qualifiée au Conseil. Or, de ce fait, il y a incompatibilité avec le volet de la proposition concernant Euratom, pour lequel le Conseil doit statuer à l'unanimité. La Commission est donc invitée à présenter une nouvelle proposition concernant le volet Euratom. Même si les compétences du Parlement européen ne se trouvent pas affectées (procédure de consultation), cette façon de procéder est juridiquement correcte et, dans certains cas, détermine si la proposition relève ou non de la procédure de codécision, comme ce fut le cas pour le rapport récent sur l'instrument de stabilité.
Amendement 2 Visa 2
vu le traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique, et notamment son article 203,	supprimé
Justification
Voir l'amendement 1.
Amendement 3 Considérant 4
(4) Si la réserve créée pour alimenter le Fonds de garantie était supprimée dans le cadre des perspectives financières 2007–2013, le financement du Fonds de garantie devrait être assuré comme une dépense obligatoire du budget général de l'Union européenne.	(4) Si la réserve créée pour alimenter le Fonds de garantie était supprimée dans le cadre des perspectives financières 2007–2013, le Fonds de garantie devrait être financé en dehors des plafonds des perspectives financières et inscrit en réserve.
Justification
Cet amendement découle des recommandations du paragraphe 46 de la résolution du Parlement européen sur les défis politiques et les moyens budgétaires de l'Union élargie 2007-2013 (2004/2209(INI)) du 8 juin 2005.
Amendement 4 Considérant 7
(7) Les traités ne prévoient pas, pour l’adoption du présent règlement, de pouvoirs d’action autres que ceux visés à l’article 308 du traité CE et à l’article 203 du traité Euratom,	supprimé
Justification
Voir l'amendement 1.
Amendement 5 ARTICLE 1, POINT 4 Article 5, paragraphe 2 (règlement (CE, Euratom) n° 2728/94)
2. Les calculs basés sur ce mécanisme de lissage sont effectués séparément des calculs visés à l’article 3, troisième alinéa, et à l’article 4. Néanmoins, ils donnent lieu à un transfert annuel unique. Les montants à verser à partir du budget général de l’Union européenne dans le cadre du mécanisme de lissage sont considérés comme des avoirs nets du Fonds pour les calculs visés aux articles 3 et 4.	2. Les calculs basés sur ce mécanisme de lissage sont effectués séparément des calculs visés à l’article 3, troisième alinéa, et à l’article 4. Néanmoins, ils donnent lieu à un transfert annuel unique dont les composantes sont toutefois clairement mentionnées. Les montants à verser à partir du budget général de l’Union européenne dans le cadre du mécanisme de lissage sont considérés comme des avoirs nets du Fonds pour les calculs visés aux articles 3 et 4.
Justification
Pour des raisons de transparence et d'information à l'autorité budgétaire.
Amendement 6 ARTICLE 1, POINT 4 Article 5, paragraphe 3 (règlement (CE, Euratom) n° 2728/94)
3. Si, du fait des appels en garantie pour une ou plusieurs défaillances importantes, les ressources disponibles dans le Fonds sont inférieures à 50 % du montant objectif, la Commission présente un rapport sur les mesures exceptionnelles pouvant être nécessaires pour reconstituer le Fonds.»	3. Si, du fait des appels en garantie pour une ou plusieurs défaillances importantes, les ressources disponibles dans le Fonds sont inférieures à 75 % du montant objectif, la Commission informe immédiatement l'autorité budgétaire des raisons de cette situation et présente un rapport sur les mesures exceptionnelles pouvant être nécessaires pour reconstituer le Fonds.»
Justification
Il est préférable d'instaurer un mécanisme d'alerte rapide en cas de non-remboursement de prêts importants. En fixant le seuil à 75 %, l'autorité budgétaire disposera de plus de temps pour évaluer la situation sur la base de la proposition de la Commission.

• [1]  JO C ... du 13.1.2006, p. ....

EXPOSÉ DES MOTIFS

1.        La Commission a présenté une proposition de modification du règlement instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures. Cette proposition entend modifier le mécanisme de provisionnement du Fonds par le budget de l'Union européenne.

2.        La proposition n'affecte pas la définition des mandats de prêt (c'est-à-dire les pays susceptibles d'être couverts par des garanties de prêts de l'Union et le montant ou la part des prêts susceptible d'être couverte).

3.        En raison d'éléments techniques, le nouveau mécanisme de provisionnement du Fonds entrera en vigueur en 2007, année où les nouvelles perspectives financières devraient également entrer en vigueur. La proposition est donc rédigée dans l'esprit de ces nouvelles perspectives et sur la base de la structure budgétaire qu'elles prévoient.

4.        Votre rapporteur tient à rappeler que l'objectif premier du Fonds de garantie est de protéger le budget de l'Union de "chocs" qui pourraient intervenir en cas de défaillances pour des prêts garantis par l'Union. C'est alors le Fonds qui intervient (et non directement le budget) afin de rembourser le montant à l'organisme prêteur (en général la BEI). Pour que le Fonds dispose de montants suffisants, un pourcentage prédéfini, actuellement fixé à 9 %, lui est versé à partir de l'enveloppe budgétaire affectée aux prêts. De la sorte, le montant total disponible du Fonds (le montant objectif) est de 9 % du total des prêts en cours.

5.        Le mécanisme actuel de provisionnement du Fonds prévoit le versement ex ante de 9 % du montant des prêts, ce qui revient à effectuer les paiements sur la base des prévisions des signatures de prêt.

6.        Le système actuel oblige également le Parlement européen à examiner plusieurs transferts par an (de deux à trois en général). Or, ces transferts (qui concernent les dépenses obligatoires, pour lesquelles le Parlement n'émet qu'un avis) sont de nature technique, d'autant que le règlement précise expressément que lorsqu'un prêt est signé, les 9 % correspondants sont versés au Fonds. Le Conseil se mettrait donc dans l'illégalité s'il rejetait l'un de ces transferts.

7.        Dans le nouveau système proposé par la Commission, le provisionnement du Fonds n'aurait lieu qu'une fois par an. Le montant nécessaire serait connu au moment de l'établissement de l'APB et budgétisé comme les autres lignes budgétaires. Pour transférer le montant en question du budget vers le Fonds, il n'y aurait qu'un seul transfert à examiner.

8.        Selon la Commission, le nouveau système permet d'agir de la sorte car il fonctionne sur une base ex post et ne provisionne le Fonds qu'en fonction des décaissements nets effectifs (prêts versés), ce qui permet de disposer d'un montant objectif plus fiable en fin d'exercice. Le montant du transfert unique est alors inscrit dans l'APB de l'exercice suivant pour que le montant dont dispose le Fonds corresponde à 9 % de l'encours des prêts.

9.        La grande différence du mécanisme proposé par rapport à son prédécesseur est qu'il est conçu pour fonctionner dans le cadre des nouvelles perspectives financières 2007-2013. Dès lors, contrairement au système actuel, la ligne budgétaire dont les crédits serviront à provisionner le Fonds relèvera de la rubrique 4 des perspectives financières proposées (actions extérieures) alors qu'actuellement, elle relève de la rubrique 6 (réserves). De même, le plafond maximal qui s'applique aujourd'hui aux réserves (200 millions d'euros aux prix de 1999) disparaîtrait dans le nouveau système, non pas à la suite de la présente proposition, mais à la suite des propositions de la Commission pour la période postérieure à 2007.

10.      Pour l'instant, la réserve pour garantie de prêts des pays tiers (paragraphe 23 de l'AII de 1999) sert non seulement à provisionner le Fonds, mais aussi à amortir, dans le budget, les défaillances de prêts. Ceci tient au fait que les 200 millions d'euros sont automatiquement inscrits au budget de la rubrique 6 à chaque exercice. Cette réserve disparaîtrait en cas d'adoption du nouvel AII tel qu'il a été proposé par la Commission, ce qui ne serait pas sans poser problème puisque, dans sa résolution sur les futures perspectives financières, le Parlement européen demande la poursuite du fonctionnement de cette réserve, à hauteur de 3 millions d'euros, mais en dehors des perspectives financières. Votre rapporteur doit donc inviter la Commission à préciser le rapport existant entre la présente proposition et un accord interinstitutionnel qui doit encore être négocié et qui n'a pas encore été défini.

11.      Votre rapporteur relève que puisque les modifications proposées dépendront, pour leur fonctionnement, d'une ligne budgétaire relevant de la rubrique 4 des nouvelles perspectives financières éventuelles, un "mécanisme de lissage" spécifique a été prévu dans le cas (improbable) où le montant annuel à verser au Fonds dépasserait 100 millions d'euros. Ce mécanisme, de nature extrêmement technique, devra être précisé par la Commission, de même que le "risque" réel que le système proposé présente pour le budget de l'Union et le contribuable par rapport à l'ancien système.

12.      Votre rapporteur relève également que les modifications proposées pourraient régler en partie l'une des critiques de longue date de la commission des budgets, à savoir le "provisionnement excessif" inutile du Fonds. En réalité, en travaillant sur la base des prêts réellement accordés et non plus sur des prévisions complexes de signatures de prêts, l'utilisation des moyens budgétaires de l'Union se trouvera simplifiée et on évitera le versement au Fonds de montants excessifs (qu'il faut ensuite rembourser chaque année aux États membres dans le budget rectificatif annuel sur l'excédent budgétaire).

13.      Votre rapporteur a déjà demandé que le taux de provisionnement de 9 % soit ramené à un niveau plus réaliste de 8 %. Il s'agit d'une question qu'il conviendra d'examiner dans le cadre des propositions prochaines de mandats généraux de prêt (pour quels pays? avec quelle garantie? à quel taux?) et non, il faut le répéter, dans le cadre de la présente proposition.

Conclusions

14.      Le provisionnement du Fonds de garantie sur la base des décaissements de prêts réels et non plus sur la base de prévisions ex ante semble aller de soi et permettrait une utilisation plus rationnelle des dépenses budgétaires de l'Union. Il permettrait aussi de réduire quelque peu la bureaucratie.

15.      Le nouveau système de transferts (un seul transfert annuel sur la base du montant prévu dans l'APB, au lieu de deux à trois transferts sur la base de prévisions) ne semble pas constituer un inconvénient pour le Parlement. Quoi qu'il en soit, le Parlement n'émet qu'un avis et ces transferts "doivent" être adoptés selon la législation en vigueur.

16.      Si la suppression du montant fixe inscrit en réserve dans le budget (200 millions d'euros à la rubrique 6 dans le système actuel) ne figure pas dans la présente proposition, elle est suggérée dans les propositions de perspectives financières pour la période 2007-2013. Votre rapporteur invite donc la Commission à préciser le rapport existant entre la présente proposition et les résultats éventuels des négociations sur les nouvelles perspectives financières et le nouvel accord interinstitutionnel.

17.      Votre rapporteur est favorable, en principe, aux modifications proposées par la Commission dans la mesure où elles permettent d'améliorer l'examen budgétaire du provisionnement du Fonds.

18.      La procédure législative relative aux "mandats de prêt", quant à elle, n'est pas couverte par la présente proposition. Le Parlement européen conservera ses compétences dans ce domaine (avis transmis au Conseil).

19.      Enfin, votre rapporteur estime que la Commission a peut-être pris une base juridique erronée. En effet, depuis l'entrée en vigueur du traité de Nice, il semblerait que c'est l'article 181 A qu'il conviendrait d'invoquer (coopération économique avec les pays tiers). Or, la Commission propose l'article 308 bien que, dans le dernier rapport de votre rapporteur (décision 2005/48/CE) sur la modification du mandat général de prêt, le Conseil et le Parlement européen aient tous deux convenu de remplacer l'article 308 proposé par la Commission par l'article 181 A.

AVIS DE LA COMMISSION DES AFFAIRES JURIDIQUES SUR LA BASE JURIDIQUE (24.2.2006)

à l'intention de la commission des budgets

M. Janusz Lewandowski

Président

Commission des budgets

BRUXELLES

Objet:             Avis sur la base juridique de la proposition de règlement du Conseil portant modification du règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures (COM(2005)0130 – C6‑0176/2005 – 2005/0025(CNS))[1]

Monsieur le Président,

Par lettre du 1^er février 2006, vous avez saisi la commission des affaires juridiques, conformément à l'article 35, paragraphe 2, du règlement, de l'examen de la validité et de la pertinence de la base juridique de la proposition de la Commission en objet.

La commission a examiné la question susmentionnée au cours de sa réunion du 23 février 2006.

La Commission a présenté cette proposition au titre de l'article 308 du traité CE et de l'article 203 du traité Euratom étant donné qu'une petite partie des actions couvertes par le mécanisme du Fonds de garantie se compose également de prêts Euratom.

Votre rapporteur, M. Seppänen, estime que la base juridique correcte pour le volet de la proposition qui concerne la Communauté européenne devrait être l'article 181 A du traité CE (coopération économique, financière et technique avec les pays tiers) et a donc déposé un amendement visant à remplacer l'article 308 CE par l'article 181 A CE comme base juridique. Or, cette modification déboucherait sur une situation "conflictuelle" dans la mesure où un même règlement relèverait de deux dispositions du traité pour lesquelles la procédure de vote au Conseil diffère, l'article 181 A CE devant faire l'objet d'un vote à la majorité qualifiée alors que l'article 203 Euratom exige l'unanimité. Par conséquent, le rapporteur de la commission des budgets invite la Commission à présenter un acte juridique séparé pour le volet de la proposition qui concerne Euratom.

La jurisprudence constante de la Cour de justice indique clairement que le choix de la base juridique n'est pas arbitraire, mais qu'il "doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de contrôle juridictionnel"[2] tels que l'objet et le contenu de la mesure en question. Or, lorsqu'une mesure a plusieurs objectifs concomitants indissociablement liés entre eux sans que l'un deux soit secondaire ou indirect par rapport aux autres, la mesure doit se fonder sur les diverses dispositions pertinentes du traité, sauf en cas d'impossibilité due à l'incompatibilité des procédures décisionnelles visées dans ces dispositions[3].

Il résulte donc de l'objet et du contenu de la proposition que la base juridique correcte du volet de la proposition qui concerne la Communauté européenne est l'article 181 A du traité CE.

L'article 181 A du traité CE a été introduit par le traité de Nice afin de contourner le problème de l'absence, dans le traité, d'article relatif à la coopération économique, financière et technique avec les pays tiers qui ne sont pas des pays en développement. Il fallait en effet que les mesures soient adoptées sur la base de l'article 308, éventuellement en combinaison avec les articles relatifs à la politique commerciale commune ou à la politique de coopération au développement. Le nouvel article 181 A constitue une base juridique explicite pour ce type de coopération avec les pays tiers.

La proposition de la Commission a pour objet d’améliorer les règles du mécanisme de provisionnement du Fonds de garantie institué par le règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 du Conseil du 31 octobre 1994 dans le but de couvrir les risques liés aux prêts et aux garanties de prêts accordés à des pays tiers ou en faveur de projets réalisés dans des pays tiers. Les ressources sont destinées à rembourser les créditeurs de la Communauté en cas de défaillance du bénéficiaire d'un prêt accordé ou garanti par la Communauté.

Il résulte donc de cet objet que le Fonds de garantie et son mécanisme de provisionnement font partie du système de coopération financière avec les pays tiers et qu'il existe un lien direct évident avec les mesures concrètes de coopération financière. Le mécanisme de provisionnement du Fonds de garantie ne peut être dissocié de la politique en question au motif qu'il ne serait qu'une simple mesure "budgétaire".

Il convient toutefois de souligner qu'en vertu de la déclaration n° 10, annexée au traité de Nice, relative à l'article 181 A du traité instituant la Communauté européenne, les aides à la balance des paiements des pays tiers ne relèvent pas du champ d'application de l'article 181 A. Or, il s'avère que ces aides à la balance des paiements ne sont pas couvertes par le Fonds de garantie.

Pour la partie minime du Fonds relative aux prêts Euratom, l'article 203 Euratom serait la base juridique correcte. Ceci déboucherait sur un "conflit" de procédures de vote au Conseil étant donné que l'article 203 Euratom requiert l'unanimité alors que l'article 181 A CE requiert la majorité qualifiée. La situation pourrait être résolue par la présentation d'une proposition séparée, fondée sur l'article 203 Euratom, pour le volet qui concerne Euratom.

Au cours de sa réunion du 23 février 2006, la commission des affaires juridiques a donc décidé, à l'unanimité[4], de vous recommander, comme base juridique correcte pour le volet de la proposition qui concerne la Communauté européenne, l'article 181 A du traité CE.

Veuillez agréer, Monsieur le Président, l'expression de ma haute considération.

Giuseppe Gargani

• [1]  Non encore publiée au JO.
• [2]  Affaire 45/86, Commission/Conseil, Rec. 1987, p. 1439, point 5.
• [3]  Voir, par exemple, l'affaire C-300/89, Commission/Conseil, Rec. 1991, p. I-2867, points 17-21 (affaire dioxyde de titane), l'affaire C-388/01, Commission/Conseil, Rec. 2004, p. I-4829, point 58, ou l'affaire C-491/01, British American Tobacco, Rec. 2002, p. I-11453, points 103-111.
• [4]  Étaient présents au moment du vote final Giuseppe Gargani (président), Andrzej Jan Szejna (vice-président), Diana Wallis (rapporteur pour avis), Maria Berger, Janelly Fourtou (suppléant Viktória Mohácsi), Jean-Paul Gauzès (suppléant Kurt Lechner), Adeline Hazan (suppléant Katalin Lévai), Piia-Noora Kauppi, Klaus-Heiner Lehne, Aloyzas Sakalas, Nicola Zingaretti et Jaroslav Zvěřina.

PROCÉDURE

Titre	Proposition de règlement du Conseil portant modification du règlement (CE, Euratom) n° 2728/94 instituant un Fonds de garantie relatif aux actions extérieures
Références	COM(2005)0130 – C6‑0176/2005 – 2005/0025(CNS)
Date de la consultation du PE	2.6.2005
Commission compétente au fond   Date de l'annonce en séance	BUDG 9.6.2005
Commission(s) saisie(s) pour avis   Date de l'annonce en séance	AFET 9.6.2005		DEVE 9.6.2005		INTA 9.6.2005
Avis non émis   Date de la décision	AFET 19.4.2005		DEVE 21.6.2005		INTA 12.9.2005
Coopération renforcée   Date de l'annonce en séance	non
Rapporteur(s)   Date de la nomination	Esko Seppänen 9.6.2005
Rapporteur(s) remplacé(s)
Procédure simplifiée – date de la décision
Contestation de la base juridique   Date de l'avis JURI	oui 23.2.2006
Examen en commission	31.1.2006		20.2.2006
Date de l'adoption	20.2.2006
Résultat du vote final	+: –: 0:	27
Membres présents au moment du vote final	Richard James Ashworth, Herbert Bösch, Simon Busuttil, Gérard Deprez, Valdis Dombrovskis, Brigitte Douay, James Elles, Szabolcs Fazakas, Salvador Garriga Polledo, Ingeborg Gräßle, Louis Grech, Catherine Guy-Quint, Jutta D. Haug, Anne E. Jensen, Wiesław Stefan Kuc, Alain Lamassoure, Janusz Lewandowski, Vladimír Maňka, Mario Mauro, Gérard Onesta, Esko Seppänen, Nina Škottová, László Surján, Yannick Vaugrenard, Kyösti Virrankoski, Ralf Walter
Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final	Jacek Emil Saryusz-Wolski
Suppléant(s) (art. 178, par. 2) présent(s) au moment du vote final
Date du dépôt	1.3.2006
Observations (données disponibles dans une seule langue)	...