POROČILO o predlogu Uredbe Sveta o spremembi Uredbe (ES, Euratom) št. 2728/94 o ustanovitvi Jamstvenega sklada za zunanje ukrepe

1.3.2006 - (KOM(2005)0130 – C6‑0176/2005 – 2005/0025(CNS)) - *

Odbor za proračun
Poročevalec: Esko Seppänen

OSNUTEK ZAKONODAJNE RESOLUCIJE EVROPSKEGA PARLAMENTA

o predlogu Uredbe Sveta o spremembi Uredbe (ES, Euratom) št. 2728/94 o ustanovitvi Jamstvenega sklada za zunanje ukrepe

(KOM(2005)0130 – C6‑0176/2005 – 2005/0025(CNS))

(Postopek posvetovanja)

Evropski parlament,

–   ob upoštevanju predloga Komisije Svetu (KOM(2005)0130)[1],

–   ob upoštevanju člena 308 Pogodbe ES in člena 203 Pogodbe Euratom, v skladu s katerima se je Svet posvetoval s Parlamentom (C6‑0176/2005),

–   ob upoštevanju mnenja Odbora za pravne zadeve o predlagani pravni podlagi,

–   ob upoštevanju členov 51 in 35 svojega Poslovnika,

–   ob upoštevanju poročila Odbora za proračun (A6‑0054/2006),

1.  odobri predlog Komisije, kakor je bil spremenjen;

2.  poziva Komisijo, naj ustrezno spremeni svoj predlog na podlagi člena 250(2) Pogodbe ES in drugega odstavka člena 113 Pogodbe Euratom;

3.  poziva Svet, naj obvesti Parlament, če namerava odstopati od besedila, ki ga je Parlament odobril;

4.  poziva Svet, naj se ponovno posvetuje s Parlamentom, če namerava bistveno spremeniti predlog Komisije;

5.  naroči svojemu predsedniku, naj stališče Parlamenta posreduje Svetu in Komisiji.

Besedilo, ki ga predlaga Komisija	Predlogi sprememb Parlamenta
Predlog spremembe 1 NAVDBA SKLICEVANJA 1
ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti in zlasti člena 308 Pogodbe,	ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti in zlasti člena 181a Pogodbe,
Obrazložitev
Del tega predloga, ki se nanaša na Evropsko skupnost (znaten del zneska posojil, ki jih krije mehanizem jamstvenega sklada) sodi v okvir člena 181a Pogodbe in ne člena 308, kot je predlagala Komisija. Postopki glasovanja bodo zahtevali kvalificirano večino v Svetu. To je nezdružljivo z delom predloga, ki se nanaša na Euratom in za katerega je potrebno soglasje. Komisijo je zato tudi pozvana, da predstavi nov predlog v zvezi z delom Euratom. Čeprav pristojnosti EP ne bodo spremenjene (posvetovanje) je pravno pravilno postopati na ta način. V nekaterih primerih bi od tega lahko bilo odvisno, če predlog sodi ali ne v postopek soodločanja, kot v primeru nedavnega poročila o instrumentu za stabilnost.
Predlog spremembe 2 NAVEDBA SKLICEVANJA 2
Ob upoštevanju Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti za atomsko energijo in zlasti člena 203 Pogodbe,	črtano
Obrazložitev
Glej predlog spremembe 1.
Predlog spremembe 3 UVODNA IZJAVA 4
(4) Če bodo rezerve, ustvarjene za financiranje Jamstvenega sklada, v finančni perspektivi za leta 2007–2013 ukinjene, bo moralo biti financiranje za Jamstveni sklad zagotovljeno kot obvezni izdatek iz splošnega proračuna Evropske unije.	(4) Če bodo rezerve, ustvarjene za financiranje Jamstvenega sklada, v finančni perspektivi za leta 2007–2013 ukinjene, se bo moral Jamstveni sklad financirati zunaj zgornje meje finančne perspektive in vključiti v rezerve.
Obrazložitev
Ta predlog spremembe sledi priporočilom resolucije Evropskega parlamenta o političnih izzivih in proračunskih sredstvih razširjene Unije 2007-2013 (2004/2209(INI)), odstavek 46 z dne 8. junija 2005.
Predlog spremembe 4 UVODNA IZJAVA 7
(7) Pogodbi za sprejem te uredbe predvidevata samo pooblastila, določena v členu 308 Pogodbe ES in v členu 203 Pogodbe EURATOM –	črtano
Obrazložitev
Glej predlog spremembe 1.
Predlog spremembe 5 ČLEN 1, TOČKA 4 Člen 5, odstavek 2 (Uredba (ES, Euratom) št. 2728/94)
2. Izračuni na osnovi tega izravnalnega mehanizma bodo narejeni ločeno od izračunov iz člena 3, tretji odstavek, in iz člena 4. Kljub temu bodo skupaj sestavljali en letni prenos. Zneski, ki naj bi bili plačani iz splošnega proračuna Evropske unije po tem izravnalnem mehanizmu, bodo obravnavani kot neto premoženje Sklada za izračune v skladu s členoma 3 in 4.	2. Izračuni na osnovi tega izravnalnega mehanizma bodo narejeni ločeno od izračunov iz člena 3, tretji odstavek, in iz člena 4. Kljub temu bodo skupaj sestavljali en letni prenos, vendar bodo jasno navajali različne dele. Zneski, ki naj bi bili plačani iz splošnega proračuna Evropske unije po tem izravnalnem mehanizmu, bodo obravnavani kot neto premoženje Sklada za izračune v skladu s členoma 3 in 4.
Obrazložitev
Zaradi preglednosti in informacije proračunskemu organu
Predlog spremembe 6 ČLEN 1, TOČKA 4 Člen 5, odstavek 3 (Uredba (ES, Euratom) št. 2728/94)
3. Če bodo kot posledica aktivacije zavarovanja na enem ali več neplačil sredstva v Skladu padla pod 50 % ciljnega zneska, bo Komisija predložila poročilo o izrednih ukrepih za dopolnitev Sklada.“	3. Če bodo kot posledica aktivacije zavarovanja zaradi enega ali več neplačil sredstva v Skladu padla pod 75 % ciljnega zneska, bo Komisija nemudoma obvestila proračunski organ o razlogih za ta položaj in predložila poročilo o izrednih ukrepih za dopolnitev Sklada.“
Obrazložitev
Preudarno je vzpostaviti mehanizem zgodnjega opozarjanja v primeru, da bi nekatera večja posojila ne mogla biti odplačana. Zgornja meja 75 % bi proračunskemu organu dala več časa za ocenitev položaja na osnovi predloga Komisije.

• [1]  UL C ..., 13.1.2006, str. ....

OBRAZLOŽITEV

1.  Komisija je posredovala predlog spremembe uredbe za Jamstveni sklad o zunanjem delovanju s stališča oblikovanja proračunskih rezervacij. Spremenil naj bi se 'mehanizem' oblikovanja rezervacij sredstev iz proračuna EU.

2.  Predlog ne velja za način vzpostavljanja obstoječih mandatov za posojila (tj., za katere države bodo veljala posojila s solidarnim poroštvom EU ter koliko oziroma kakšen odstotek posojila).

3.  Novi mehanizem oblikovanja rezervacij Sklada bo zaradi tehničnih dejavnikov začel veljati leta 2007, ko naj bi začela veljati nova finančna perspektiva. Pripravljen je torej predlog v smislu nove finančne perspektive, na podlagi predvidene strukture proračunskih postavk.

4.  Poročevalec želi opozoriti, da je glavni namen Jamstvenega sklada zavarovati proračun pred 'šoki', do katerih bi prišlo zaradi neplačila posojil, za katera jamči EU. V primeru neplačila posojil bi posegel Sklad (namesto proračuna neposredno) in vrnil denar posojilodajalcu (običajno EIB). Da bi imel Sklad na voljo potrebne zneske, je potrebno v sklad vplačati (iz proračuna za posojila) določen odstotek, ki trenutno znaša 9%. Predviden celotni razpoložljivi znesek Sklada (ciljni znesek) je 9% vseh neodplačanih posojil.

5.  Obstoječi mehanizem oblikovanja rezervacij Sklada temelji na sistemu, po katerem se v Sklad vplača 9% posojil predhodno. To pomeni plačila na podlagi načrtovanih podpisov posojil.

6.  Obstoječi sistem tudi pomeni, da se EP predloži več prenosov letno (običajno dva do tri prenose letno). Prenosi (za obvezne izdatke EP izda le mnenje) so dejansko tehnične narave. To še posebej velja, ker sama uredba določa, da se ob podpisu posojila prenese odgovarjajočih 9% v Sklad. Svet bi kršil zakon, če bi zavrnil katerega od teh prenosov.

7.  V spremenjenem sistemu, ki ga je predlagala Komisija, naj bi se rezervacije oblikovale enkrat letno. Potreben znesek naj bi bil znan v času PPP in predviden kot druge vrstice. Predložen naj bi bil le en prenos sredstev iz proračuna v Sklad.

8.  To je po mnenju Komisije mogoče, ker naj bi novi sistem deloval 'ex-post' in bi le oblikoval rezervacije Sklada obstoječih neto izplačil (izplačanih posojil), kar bi ob koncu leta privedlo do zanesljivejšega ciljnega zneska za Sklad. Znesek posameznega prenosa bi se za prilagoditev Skladu predvidel v PPP za naslednje leto v višini 9% neodplačanih posojil.

9.  Glavna razlika predlaganega mehanizma je, da je namenjen delovanju v novi finančni perspektivi za leta 2007-2013. To pomeni, da bo (v nasprotju z obstoječim sistemom) proračunska vrstica, iz katere se vzamejo odobrena sredstva za oblikovanje rezerv Sklada v postavki 4 predlagane finančne perspektive (zunanje delovanje), medtem, ko je ta proračunska vrstica v obstoječem sistemu v postavki 6 (rezerve). V novem sistemu naj tudi ne bi bilo zgornje meje rezerve (200 milijonov evrov v cenah iz leta 1999). To je rezultat predloga Komisije za obdobje po letu 2007 in ne tega predloga.

10.  Rezerva za tuja posojila (člen 23 Medinstitucionalnega sporazuma z leta 1999) sedaj ni le vrstica, iz katere se oblikujejo rezervacije za Sklad, ampak tudi po možnosti ublaži posledice zaradi izostanka med proračunom in neplačilom posojil, saj je celotni znesek 200 milijonov evrov samodejno letno predviden v postavki 6. Ta rezerva pa bi izginila, če bi se novi medinstitucionalni sporazum sprejel v skladu s predlogom Komisije. Pristop je protisloven, saj resolucija EP o prihodnji finančni perspektivi zahteva nadaljnje delovanje takega instrumenta do zgornje meje 3 milijonov evrov, vendar zunaj nove finančne perspektive. Poročevalec mora zato od Komisije jasno zahtevati pripombe na povezavo med tem predlogom in medinstitucionalnim sporazumom, o katerem se je še potrebno pogajati in ki še ni bil določen.

11.  Poročevalec meni, da če bi veljale predlagane spremembe v proračunski vrstici postavke 4 nove finančne perspektive, da se predvidi izravnalni mehanizem za primere (ni verjetno), v katerih bi letni znesek, vplačan v Sklad presegal 100 milijonov evrov. Mehanizem je dokaj tehnične narave in Komisija bi ga morala pojasniti, kot tudi 'tveganje', ki ga predstavlja mehanizem (v predlaganem novem sistemu v primerjavi s starim sistemom) za proračun in davkoplačevalca.

12.  Poročevalec meni, da bi predlagane spremembe lahko deloma rešile eno od dolgotrajnih kritik odbora za proračun, ker se nanaša na 'čezmerno oblikovanje rezerv' Sklada. Z delovanjem na podlagi dejansko izplačanih posojil namesto zapletenih napovedi o podpisu posojil bi bila uporaba proračunskih sredstev poenostavljena in bi se izognili vplačilu nepotrebnih pretiranih zneskov v Sklad (ki bi se potem vračali posamezni državi članici v letnem rebalansu proračuna iz presežka proračuna).

13.  Poročevalec je že enkrat prej pozval, da se popravi odstotek oblikovanja rezervacij iz 9% na morda bolj stvarnih 8%. To pa se mora obravnavati v smislu prihajajočih predlogov splošnih mandatov za posojila (za katere države? s kakšnim jamstvom? v kakšnem odstotku?) in da ponovimo, ne v okviru obstoječega predloga.

Sklepi

14.  Oblikovanje rezervacij Jamstvenega sklada na podlagi izplačil posojil namesto predhodnega napovedovanja bi bilo smiselno in bi omogočalo smotrnejšo uporabo proračunskih izdatkov EU. Skrajšalo bi tudi nekatere administrativne postopke.

15.  Novi sistem prenosov tudi za EP (en sam letni prenos na podlagi zneska, predvidenega v PPP, namesto treh prenosov na podlagi napovedi) ne bi bil neugoden. EP ima v vsakem primeru le mnenje in ti prenosi se 'morajo' sprejeti v skladu z veljavno uredbo.

16.  Predlog ne velja za opustitev določenega zneska za rezerve v proračunu (200 milijonov evrov v postavki 6 obstoječega sistema), ampak je zajet v predlogih za novo finančno perspektivo za leta 2007-2013. Poročevalec poziva Komisijo, da pojasni povezavo med tem predlogom in možnimi izidi pogajanj o novi finančni perspektivi oziroma medinstitucionalnem sporazumu.

17.  Poročevalec načeloma podpira predlagane spremembe Komisije, če se nanašajo na učinkovitejši proračunski postopek oblikovanja rezervacij Sklada.

18.  Predlog ne velja za zakonodajni postopek o 'mandatih za posojila'. EP bo še naprej obdržal sedanje pristojnosti (mnenje, posredovano Svetu).

19.  Nenazadnje poročevalec meni, da je Komisija uporabila nepravilno pravno podlago. Izgleda, da bi se moral uporabiti člen 181a Pogodbe iz Nice (gospodarsko sodelovanje s tretjimi državami). Komisija je kljub temu, da je v zadnjem poročilu poročevalca (Sklep 2005/48/ES) o spremembi splošnega mandata za posojilo, o katerem sta Svet in EP soglašala, da se spremeni člen 181a predloga Komisije namesto člena 308, predlagala spremembo slednjega.

MNENJE ODBORA ZA PRAVNE ZADEVE (24. februar 2006)

za Odbor za proračun

G. Janusz Lewandowski

Predsednik

Odbor za proračun

BRUSELJ

Zadeva:           Mnenje o pravni podlagi o predlogu Uredbe Sveta, ki spreminja Uredbo (ES, Euratom) št. 2728/94 o ustanovitvi Jamstvenega sklada za zunanje ukrepe (COM(2005)0130 – C6 0176/2005 – 2005/0025(CNS))[1]

Spoštovani gospod predsednik,

v pismu z dne 1. februarja 2006 ste Odbor za pravne zadeve v skladu s členom 35(2) Poslovnika zaprosili za mnenje o pravilnosti in primernosti pravne podlage zgoraj omenjenega predloga Komisije.

Odbor je zadevo obravnaval na seji dne 23. februarja 2006.

Komisija je predlog predložila tako v skladu s členom 308 Pogodbe kot tudi s členom 203 Pogodbe Euratom, ker manjši del dejavnosti, za katerega velja mehanizem oblikovanja rezerv predstavljajo tudi posojila Euratom.

Poročevalec Seppänen meni, da je prava pravna podlaga za del predloga ES člen 181a ES (gospodarsko, finančno in tehnično sodelovanje s tretjimi državami) ter da zato vložen predlog spremembe prenaša pravno podlago iz člena 308 ES na člen 181(a) ES. Ta sprememba bi vsekakor vodila v 'navzkrižen' položaj, če bi v isti uredbi bili dve podlagi za pogodbo z različnima postopkoma glasovanja v Svetu, člen 181a ES zahteva kvalificirano večino, člen 203 Euratoma pa soglasje. Zato poročevalec Odbora za proračun poziva Komisijo, naj predloži ločen pravni instrument za del predloga za Euratom.

Iz ustaljene prakse Sodišča je razvidno, da izbira pravne podlage ne sme biti subjektivna, pač pa „mora temeljiti na objektivnih dejavnikih, ki jih je mogoče sodno preskusiti“,[2] kot sta denimo cilj in vsebina zadevnega ukrepa. Vendar pa mora ukrep, kadar ima več sočasnih ciljev, neločljivo povezanih med seboj, pri čemer nobeden ni drugotnega pomena in posredne narave glede na ostale, temeljiti na raznih ustreznih določbah Pogodbe, razen če to ni mogoče zaradi medsebojne nezdružljivosti postopkov odločanja, predpisanih z določbami[3].

Iz namena in vsebine predloga izhaja, da je prava pravna podlaga za del predloga ES člen 181a člena Pogodbe ES.

Člen 181a Pogodbe ES je bil vnesen s Pogodbo iz Nice, da bi zapolnil vrzel, ki se je pojavila, ker noben člen pogodbe ni pokrival gospodarskega, finančnega in tehničnega sodelovanja s tretjimi državami, ki niso države v razvoju. To je pomenilo, da so se morali ukrepi sprejemati na podlagi člena 308, po možnosti v kombinaciji s členi o skupni trgovinski politiki ali razvojnem sodelovanju. Novi člen 181a zagotavlja jasno pravno podlago za tako sodelovanje s tretjimi državami.

Namen predloga je izboljšati pravila mehanizma oblikovanja rezervacij Jamstvenega sklada, ki je bil vpeljan po Uredbi Sveta (ES, Euratom) št. 2728/94 dne 31. oktobra 1994, da bo vključeval tveganja, povezana s posojili in zavarovanimi posojili tretjim državam ali projektom, opravljenim v tretjih državah. Sredstva se uporabijo za izplačilo upnikom Skupnosti, če prejemnik posojila ne bi izpolnil obveznosti iz posojil, ki jih je dala ali za katera jamči Skupnost.

Iz tega namena izhaja, da sta Jamstveni sklad in mehanizem za oblikovanje rezervacij del sistema finančnega sodelovanja s tretjimi državami. Očitno je to neposredna povezava s konkretnimi ukrepi finančnega sodelovanja. Mehanizem oblikovanja rezervacij Jamstvenega sklada ne more biti ločen kot le 'proračunski' ukrep zadevne politike.

Opozoriti pa je treba, da v skladu z deklaracijo št. 10, priložene Pogodbi iz Nice o členu 181a Pogodbe o ustanovitvi Evropske skupnosti, plačilna bilanca pomoči tretjim državam ne sodi v področje člena 181a. Očitno ti ukrepi plačilne bilance ne izhajajo iz Jamstvenega sklada.

Člen 203 Euratoma bi bil prava pravna podlaga le za manjši del Sklada, ki se nanaša na posojila Euratom. To vodi do 'navzkrižnega' položaja postopka glasovanja v Svetu, ker člen 203 Euratoma zahteva soglasje, člen 181a ES pa kvalificirano večino. Položaj se lahko razreši z ločenim predlogom, vloženim na podlagi člena 203 Euratoma, ki zadeva del Euratoma.

Odbor za pravne zadeve je tako na seji 23. februarja 2006 sklenil[4], da priporoči kot pravo pravno podlago za del predloga ES člen 181a Pogodbe ES.

S spoštovanjem,

Giuseppe Gargani

• [1]  Še neobjavljeno v UL.
• [2]  Primer 45/86, Komisija proti Svetu [1987] ECR 1439, odstavek 5.
• [3]  Glej npr. Primer C-300/89, Komisija proti Svetu [1991] ECR I-2867, odstavki 17-21 (primer Titanov dioksid), Primer C-388/-21 Komisija proti Svetu [2004] ECR I-4829, odstavek 58, in Primer C-491/01 British American Tobacco [2002] ECR I-11453, odstavki 103-111.
• [4]  Prisotni pri glasovanju so bili Giuseppe Gargani (predsednik), Andrzej Jan Szejna (podpredsednik), Diana Wallis (poročevalka), Maria Berger, Janelly Fourtou (za Viktório Mohácsi), Jean-Paul Gauzčs (za Kurta Lechnerja), Adeline Hazan (za Katalino Lévai), Piia-Noora Kauppi, Klaus-Heiner Lehne, Aloyzas Sakalas, Nicola Zingaretti in Jaroslav Zvěřina.

POSTOPEK

Naslov	Predlog Uredbe Sveta o spremembi Uredbe (ES, Euratom) št. 2728/94 o ustanovitvi Jamstvenega sklada za zunanje ukrepe
Referenčni dokumenti	KOM(2005)0130 – C6‑0176/2005 – 2005/0025(CNS)
Datum posvetovanja z EP	2.6.2005
Pristojni odbor   Datum razglasitve na zasedanju	BUDG 9.6.2005
Odbori, zaprošeni za mnenje   Datum razglasitve na zasedanju	AFET 9.6.2005		DEVE 9.6.2005		INTA 9.6.2005
Odbori, ki niso dali mnenja   Datum sklepa	AFET 19.4.2005		DEVE 21.6.2005		INTA 12.9.2005
Okrepljeno sodelovanje   Datum razglasitve na zasedanju	Ne
Poročevalec(-ka)   Datum imenovanja	Esko Seppänen 9.6.2005
Nadomeščeni(-a) poročevalec(-ka)
Poenostavljeni postopek – datum sklepa
Oporekanje pravni podlagi   Datum mnenja JURI	da 23.2.2006
Obravnava v odboru	31.1.2006		20.2.2006
Datum sprejetja	20.2.2006
Izid končnega glasovanja	+: –: 0:	27
Poslanci, navzoči pri končnem glasovanju	Richard James Ashworth, Herbert Bösch, Simon Busuttil, Gérard Deprez, Valdis Dombrovskis, Brigitte Douay, James Elles, Szabolcs Fazakas, Salvador Garriga Polledo, Ingeborg Gräßle, Louis Grech, Catherine Guy-Quint, Jutta D. Haug, Anne E. Jensen, Wiesław Stefan Kuc, Alain Lamassoure, Janusz Lewandowski, Vladimír Maňka, Mario Mauro, Gérard Onesta, Esko Seppänen, Nina Škottová, László Surján, Yannick Vaugrenard, Kyösti Virrankoski, Ralf Walter
Namestniki, navzoči pri končnem glasovanju	Jacek Emil Saryusz-Wolski
Namestniki (člen 178(2)), navzoči pri končnem glasovanju
Datum predložitve	1.3.2006
Pripombe (na voljo samo v enem jeziku)	...