BERICHT über den Sonderbericht des Europäischen Bürgerbeauftragten an das Europäische Parlament im Anschluss an den Entwurf einer Empfehlung an den Rat der Europäischen Union im Zusammenhang mit der Beschwerde 2395/2003/GG betreffend den Öffentlichkeitsgrad von Tagungen des Rates, die er in seiner Eigenschaft als Gesetzgeber abhält
2.3.2006 - (2005/2243(INI))
Petitionsausschuss
Berichterstatter: David Hammerstein Mintz
BEGRÜNDUNG
Einleitung
In der Oktober-Sitzung 2005 des Petitionsausschusses unterbreitete der Europäische Bürgerbeauftragte – der erstmals auf eigenen Antrag vor dem Ausschuss erschien (gemäß Artikel 195 Absatz 3 der Geschäftsordnung des Parlaments) – seinen Sonderbericht über die Transparenz der Tagungen des Ministerrates, wenn er als Gesetzgeber handelt. Der Ausschuss beschloss, um Genehmigung zur Ausarbeitung eines Initiativberichts über den Sonderbericht des Bürgerbeauftragten zu ersuchen, und Herr Hammerstein Mintz wurde als Berichterstatter benannt.
In seinem Sonderbericht kam Herr Diamandouros zu der Auffassung, dass der Rat keine stichhaltigen Gründe für die Ablehnung der öffentlichen Abhaltung seiner Gesetzgebungstagungen vorgebracht hatte. Seine Empfehlung lautete wie folgt: „Der Rat der Europäischen Union sollte seine Weigerung, öffentlich zu tagen, wann immer er in seiner Eigenschaft als Gesetzgeber tätig wird, überprüfen.“ Der Bürgerbeauftragte fügte hinzu, dass das Parlament die Annahme seiner Empfehlung als Entschließung in Erwägung ziehen könnte.
Die Untersuchung des Bürgerbeauftragten in dieser Angelegenheit stützt sich auf eine Beschwerde von Herrn Elmar Brok, MdEP, sowie eines Vertreters der Jugendorganisation der deutschen CDU, in der sie behaupten, dass die Geschäftsordnung des Rates nicht im Einklang mit Artikel 1 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union (geändert durch den Vertrag von Amsterdam im Jahre 1997) steht, wonach der Rat und die anderen Organe und Institutionen der Gemeinschaft Beschlüsse so offen wie möglich und so bürgernah wie möglich fassen müssen.
Der Rat machte geltend, dass der Grad der Offenheit seiner Tagungen eine politische Entscheidung sei, die vom Rat zu treffen sei. Dem widersprach der Bürgerbeauftragte mit dem Argument, dass der zweite Absatz von Artikel 1 des Vertrags über die Europäische Union, der allererste Artikel der Gemeinsamen Bestimmungen über die Europäische Union, für den Rat gelte. Obwohl gemäß Artikel 207 Absatz 3 des EG-Vertrags der Rat seine eigene Geschäftsordnung festlegen kann, besagt dieser Artikel nicht, dass der Grad, bis zu welchem die Gesetzgebungstagungen des Rates der Öffentlichkeit offen stehen sollten, als politische Entscheidung betrachtet werden sollte, die in seinem Ermessen stünde. Der Rat vertrat die Auffassung, dass aus Artikel 1 Absatz 2 des Vertrags über die Europäische Union lediglich hervorgehe, dass die künftige Union möglichst offen sein sollte.
Artikel 207 Absatz 3 besagt weiterhin, dass gemäß Artikel 255 Absatz 3 des EG-Vertrags der Rat in seiner Geschäftsordnung die Bedingungen festlegen muss, unter denen die Öffentlichkeit Zugang zu Dokumenten haben soll, und die Fälle bestimmen muss, in denen davon auszugehen ist, dass er als Gesetzgeber tätig wird, damit in solchen Fällen umfassenderer Zugang zu Ratsdokumenten gewährt werden kann. Der Bürgerbeauftragte macht ferner geltend, dass die Entwicklungen seit 1997 in Betracht gezogen werden sollten. Er verwies darauf, dass der Rat im Jahre 2000 eine neue Geschäftsordnung festlegte, die eine stärkere Offenheit seiner Tagungen als Gesetzgeber vorsah. Somit habe der Rat klargestellt, dass Schritte zur Verstärkung der Transparenz seiner Gesetzgebungstätigkeit unternommen werden mussten und konnten. Die Annahme dieser neuen Geschäftsordnung habe ferner bestätigt, dass dies laut derzeit geltendem Gemeinschaftsrecht möglich war und ist.
Der Bürgerbeauftragte gelangte daher zu dem Schluss, dass es der Rat versäumt hatte, stichhaltige Gründe dafür zu unterbreiten, warum er seine Geschäftsordnung im Hinblick auf die Öffnung der einschlägigen Tagungen für die Öffentlichkeit nicht ändern kann, und betrachtete dies als einen Fall von Missstand in der Verwaltungstätigkeit.
Transparenz
Schon lange vor der Erklärung von Laeken hatten das Europäische Parlament, die nationalen Parlamente, NROs sowie die Zivilgesellschaft mehr Offenheit im europäischen Beschlussfassungsprozess gefordert.
In jüngster Zeit wurden erneut Forderungen nach Öffnung der Ratstagungen für die Öffentlichkeit erhoben, insbesondere von einer Reihe britischer MdEPs verschiedener Fraktionen in einer schriftlichen Erklärung[1], in der der Rat aufgefordert wird, die Grundsätze der Offenheit und Transparenz auf seine Gesetzgebungstätigkeit anzuwenden. Ebenso machte sich der britische Ratsvorsitz zum Fürsprecher einer stärkeren Transparenz, indem Herr Blair vor dem Europäischen Parlament erklärte, dass sehr viel dafür spreche, dass der Rat öffentlich gesetzgeberisch tätig sein sollte, und anregte, diesen Punkt während des britischen Ratsvorsitzes zu erörtern. Ferner untermauern öffentliche Umfragen und Erklärungen von NROs, der Zivilgesellschaft und der akademischen Welt den Wunsch der Bürger nach mehr Rechenschaftspflicht ihrer Regierungen im Hinblick auf EU-Themen.
Es ist nicht nur eine Grundsatzfrage, dass Gesetzgebungsorgane öffentlich tagen sollten, sondern dies ist auch unmittelbar für das Europäische Parlament sowie für die nationalen Parlamente in ihrer Kontrollfunktion von Bedeutung. Für die nationalen Parlamente ist es von ganz entscheidender Bedeutung, dass sie in der Lage sind, ihre Regierungen und einzelne Minister zur Verantwortung zu ziehen, was nicht wirksam geschehen kann, wenn nicht klar ist, wie die Minister im Rat agiert haben.
Die jüngsten Entwicklungen im Zusammenhang mit dem Verfassungsvertrag haben klar gezeigt, dass die europäischen Bürger mehr Offenheit im europäischen Beschlussfassungsprozess wünschen. Öffentliche Tagungen würden die Arbeit des Rates sowohl transparenter als auch relevanter für die Bürger machen.
Die Öffnung könnte weit reichende Folgen haben und wird den Charakter des Rates tief greifend ändern. Die Minister werden sich selbst äußern und unter der direkten Kontrolle der Medien und der nationalen Parlamente diskutieren müssen. Die europäische Öffentlichkeit wird in der Lage sein, die Diskussionen über Gesetze zu verfolgen, die für sie als Bürger der Europäischen Union rechtlich bindend werden. Die nationalen Regierungen werden gezwungen werden, die von ihnen im Rat eingenommenen Standpunkte zu veröffentlichen und zu rechtfertigen. Dies wird die öffentliche Diskussion über Europafragen fördern und intensivieren und die kollektive Verantwortung der Minister unterstreichen und die Ehrlichkeit und Transparenz der Diskussion stärken. Die Offenheit von Ratstagungen wird auch den nächsten Schritt dabei markieren, dass der geheimen „diplomatischen“ Beschlussfassungstradition im Rat ein Ende gesetzt wird und sie der europäischen Realität geöffnet wird, in der Gesetzgebungsbeschlüsse in aller Offenheit und Transparenz gefasst werden.
Die Rolle des Europäischen Parlaments
Gemäß Artikel 195 des EG-Vertrags ist der Bürgerbeauftragte befugt und verpflichtet, Fälle von Missständen in der Tätigkeit der Gemeinschaftsorgane und -institutionen festzustellen und zu untersuchen sowie gute Verwaltungspraxis zu fördern. Daher befasst sich der Sonderbericht des Bürgerbeauftragten mit der Frage der Transparenz aus einer technischen Betrachtungsweise, und der Bürgerbeauftragte ist darum bemüht zu unterstreichen, dass die von ihm untersuchte Beschwerde nicht die Gesetzgebungstätigkeit des Rates als solche, sondern die Frage betrifft, ob die Tagungen des Rates, wenn er als Gesetzgeber handelt, öffentlich sein sollten.
Der Bürgerbeauftragte ist der Auffassung, dass die Tagungen des Rates, auf denen er als Gesetzgeber tätig ist, für die Öffentlichkeit nicht offen stehen und dass die Weigerung des Rates, die Öffnung dieser Tagungen zu beschließen, einen Missstand in seiner Verwaltungstätigkeit darstellt.
Der Sonderbericht legt dar, dass keine Vertragsänderung dafür erforderlich ist, sondern lediglich eine Änderung der Geschäftsordnung des Rates. Diese Geschäftsordnung ist tatsächlich nach den in Sevilla vereinbarten Reformen[2] geändert worden, um die Transparenz zu verstärken, und der Rat tagt nun gelegentlich teilweise öffentlich, wenn er als Gesetzgeber handelt.
Ihr Berichterstatter befürwortet die Schlussfolgerungen des Bürgerbeauftragten und hält es für unannehmbar, dass ein bedeutsames Gesetzgebungsorgan der EU nach wie vor hinter verschlossenen Türen tagt, wenn es als Gesetzgeber handelt, insbesondere in einer Zeit, wo die EU sich selbst als Förderin der Demokratisierung und Rechenschaftspflicht sieht. Sie sollte daher das praktizieren, was sie propagiert.
Ihr Berichterstatter ist der Auffassung, dass das Europäische Parlament durch seine Fachausschüsse und gemeinsam mit allen anderen Akteuren, die sich für eine verstärkte Transparenz der europäischen Regierungsführung einsetzen, den Rat so weit wie möglich unter Druck setzen sollte, damit er der Empfehlung des Bürgerbeauftragten folgt und seine Geschäftsordnung anpasst.
Die Beschwerdeführer in diesem Fall beriefen sich auch auf eine Bestimmung des Vertrags über eine Verfassung für Europa, wonach der Rat öffentlich tagt, „wenn er über Entwürfe zu Gesetzgebungsakten berät oder abstimmt“ (Artikel I-50 Absatz 2). Der Bürgerbeauftragte unterstreicht jedoch, dass sein Sonderbericht sich lediglich auf bestehende Verträge und derzeit geltendes Gemeinschaftsrecht stützt.
Wenn man jedoch bedenkt, das alle EU-Regierungen den Vertrag unterzeichnet und somit dessen Artikel I-50 Absatz 2 zugestimmt haben, kann man nur schwer einsehen, warum sie sich nicht auf eine Änderung der Geschäftsordnung des Rates einigen sollten, insbesondere da dies die Unterstützung von nur 13 der 25 Mitgliedstaaten erfordern würde. Ihr Berichterstatter möchte jedoch unterstreichen, dass eine solche Änderung der Geschäftsordnung nicht als Ersatz für den Verfassungsvertrag oder als ein Herauspicken von Rosinen betrachtet werden sollte, da das Europäische Parlament nach wie vor eine uneingeschränkte Umsetzung des Vertrags befürwortet. Die geforderten Änderungen sollten als eine schon längst überfällige Anpassung des Rates an die europäische Realität und das institutionelle Gleichgewicht bei der Gesetzgebung betrachtet werden.
Wenn der Rat seine Geschäftsordnung ändert, wird es auch darauf ankommen, eindeutig festzulegen, wie die öffentlichen Tagungen des Rates, auf denen er als Gesetzgeber tätig ist, in der Praxis funktionieren und welche Themen in den öffentlichen Sitzungen des Rates erörtert werden sollten, damit verhindert wird, dass die tatsächliche Diskussion auf informelle Tagungen, in den Ausschuss der Ständigen Vertreter oder sogar nach oben auf den Europäischen Rat verlagert werden und die öffentlichen Tagungen lediglich nur zur Absegnung von bereits gefassten Beschlüssen dienen. Es ist auch von wesentlicher Bedeutung, dass in der Geschäftsordnung des Rates alle Dokumentenarten unmissverständlich aufgeführt werden, die für die Vorbereitung der Tagungen des Rates verwendet werden, ebenso ihr Status und dass diese Dokumente für die Öffentlichkeit zugänglich sein sollten, damit sie alle Schritte bis zu den Legislativtagungen verfolgen kann.
Ihr Berichterstatter empfiehlt weiter, dass das Europäische Parlament darauf drängt, dass die öffentlichen Tagungen des Rates über Rundfunk, Fernsehen und Internet übertragen werden und dass offizielle Niederschriften der Legislativtagungen herausgegeben werden.
VERFAHREN
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Titel |
Sonderbericht des Europäischen Bürgerbeauftragten an das Europäische Parlament im Anschluss an den Entwurf einer Empfehlung an den Rat der Europäischen Union im Zusammenhang mit der Beschwerde 2395/2003/GG betreffend den Öffentlichkeitsgrad von Tagungen des Rates, die er in seiner Eigenschaft als Gesetzgeber abhält | |||||
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Verfahrensnummer |
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Grundlage der Geschäftsordnung |
Art. 45 und 195 Abs. 3 | |||||
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Federführender Ausschuss |
PETI 15.12.2005 | |||||
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Berichterstatter |
David Hammerstein Mintz 11.10.2005 |
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Prüfung im Ausschuss |
25.1.2006 |
23.2.2006 |
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Datum der Annahme |
23.2.2006 | |||||
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Ergebnis der Schlussabstimmung |
+: –: 0: |
10 0 0 | ||||
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Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende Mitglieder |
Robert Atkins, Inés Ayala Sender, Alexandra Dobolyi, David Hammerstein Mintz, Carlos José Iturgaiz Angulo, Manolis Mavrommatis, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Diana Wallis | |||||
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Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende(r) Stellvertreter(in/innen) |
Marie-Hélène Descamps | |||||
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Zum Zeitpunkt der Schlussabstimmung anwesende(r) Stellv. (Art. 178 Abs. 2) |
Luis Herrero-Tejedor | |||||
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Datum der Einreichung |
2.3.2006 |
A6-0056/2006 | ||||