ΕΚΘΕΣΗ σχετικά με την ειδική έκθεση του Ευρωπαΐου Διαμεσολαβητή μετά το σχέδιο σύστασης προς το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην περίπτωση της καταγγελίας 2395/2003/GG σχετικά με τον ανοικτό χαρακτήρα των συνεδριάσεων του Συμβουλίου κατά την άσκηση των νομοθετικών του καθηκόντων
2.3.2006 - (2005/2243(INI))
Επιτροπή Αναφορών
Εισηγητής: David Hammerstein Mintz
ΠΡΟΤΑΣΗ ΨΗΦΙΣΜΑΤΟΣ ΤΟΥ ΕΥΡΩΠΑΪΚΟΥ ΚΟΙΝΟΒΟΥΛΙΟΥ
σχετικά με την ειδική έκθεση του Ευρωπαΐου Διαμεσολαβητή μετά το σχέδιο σύστασης προς το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην περίπτωση της καταγγελίας 2395/2003/GG σχετικά με τον ανοικτό χαρακτήρα των συνεδριάσεων του Συμβουλίου κατά την άσκηση των νομοθετικών του καθηκόντων
Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο,
– έχοντας υπόψη την ειδική έκθεση του Διαμεσολαβητή προς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο μετά το σχέδιο σύστασης προς το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην περίπτωση της καταγγελίας 2395/2003/GG,
– έχοντας υπόψη το άρθρο 1 της Συνθήκης ΕΕ,
– λαμβάνοντας υπόψη τον Κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής[1],
– έχοντας υπόψη το άρθρο 255 της Συνθήκης ΕΚ, το οποίο αφορά την πρόσβαση στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής,
– έχοντας υπόψη τα άρθρα 195 και 207 της Συνθήκης ΕΚ,
– έχοντας υπόψη τη δήλωση του Λάκεν σχετικά με το μέλλον της Ευρωπαϊκής Ένωσης[2],
– έχοντας υπόψη τα Συμπεράσματα της Προεδρίας του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου της Σεβίλλης της 21ης και 22ας Ιουνίου 2002,
– έχοντας υπόψη το άρθρο 3, παράγραφος 7, του καθεστώτος του Διαμεσολαβητή[3],
– έχοντας υπόψη το άρθρο 45 και το άρθρο 195, παράγραφος 3 του Κανονισμού του,
– έχοντας υπόψη την έκθεση της Επιτροπής Αναφορών (A6‑0056/2006),
A. λαμβάνοντας υπόψη ότι το άρθρο 195 της Συνθήκης ΕΚ εξουσιοδοτεί τον Διαμεσολαβητή να λαμβάνει καταγγελίες από οιονδήποτε πολίτη της Ένωσης σχετικά με περιπτώσεις κακοδιοίκησης στις δραστηριότητες των κοινοτικών θεσμικών οργάνων ή οργανισμών,
B. λαμβάνοντας υπόψη ότι οι καταγγέλλοντες στην καταγγελία 2395/2003/GG προς τον Διαμεσολαβητή ισχυρίστηκαν ότι οι συνεδριάσεις του Συμβουλίου κατά την άσκηση των νομοθετικών του καθηκόντων δεν συνάδουν με το άρθρο 1, παράγραφος 2 της Συνθήκης ΕΕ και είναι ανοικτές μόνο στον βαθμό που προβλέπεται στα άρθρα 8 και 9 του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου της 22ας Ιουλίου 2002, όπως τροποποιήθηκε ακολούθως στις 22 Μαρτίου 2004[4],
Γ. λαμβάνοντας υπόψη ότι οι καταγγέλλοντες θεώρησαν ότι οι συνεδριάσεις του Συμβουλίου κατά την άσκηση των νομοθετικών του καθηκόντων πρέπει να είναι δημόσιες, και ζήτησαν τροποποίηση του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου για τον σκοπό αυτόν,
Δ. λαμβάνοντας υπόψη ότι, σύμφωνα με το άρθρο 12, παράγραφος 2 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 και το άρθρο 7 του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε, το τελευταίο «ενεργεί με την ιδιότητά του ως νομοθέτη κατά την έννοια του άρθρου 207, παράγραφος 3, δεύτερο εδάφιο της Συνθήκης ΕΚ, όταν θεσπίζει κανόνες νομικώς δεσμευτικούς εντός των κρατών μελών ή για τα κράτη μέλη, μέσω κανονισμών ή οδηγιών ή αποφάσεων-πλαισίων ή αποφάσεων βάσει των σχετικών διατάξεων των συνθηκών, εξαιρουμένων των συζητήσεων που οδηγούν στη θέσπιση μέτρων εσωτερικής φύσεως, διοικητικών ή δημοσιονομικών πράξεων, πράξεων που αφορούν τις διοργανικές ή διεθνείς σχέσεις ή μη δεσμευτικών πράξεων (όπως συμπεράσματα, συστάσεις ή ψηφίσματα)»[5],
E. λαμβάνοντας υπόψη ότι, σύμφωνα με τον προαναφερθέντα ορισμό της νομοθετικής του δραστηριότητας, η μη νομοθετική δραστηριότητα του Συμβουλίου είναι κατ’ αναλογία πολύ περιορισμένη σε σχέση με τη νομοθετική του δραστηριότητα και ότι, κατά συνέπεια, η διαφάνεια θα έπρεπε να αποτελεί τον κανόνα των εργασιών του, με το απόρρητο να εφαρμόζεται μόνο, ενδεχομένως, για τη μη νομοθετική δραστηριότητα,
ΣΤ. λαμβάνοντας υπόψη ότι, σύμφωνα με το άρθρο 1, παράγραφος 2 της Συνθήκης ΕΕ, οι αποφάσεις στην ΕΕ πρέπει να λαμβάνονται «όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και όσο το δυνατόν εγγύτερα στους πολίτες»,
Ζ. λαμβάνοντας υπόψη ότι στις 19 Νοεμβρίου 2003 ο Γενικός Γραμματέας του Συμβουλίου, κ. Σολάνα, στην απάντησή του στην ανοικτή επιστολή των καταγγελλόντων, δήλωσε ότι το άνοιγμα των νομοθετικών διαβουλεύσεων του Συμβουλίου στο κοινό αποτελεί ζήτημα που τυγχάνει της ευρύτερης δυνατής στήριξης,
Η. λαμβάνοντας υπόψη ότι το Συμβούλιο, στην απάντησή του προς τον Διαμεσολαβητή, αναγνώρισε ότι η αρχή του ανοικτού χαρακτήρα των συνεδριάσεων, η οποία ορίζεται, μεταξύ άλλων, στο άρθρο 1, παράγραφος 2 της Συνθήκης ΕΕ, είναι ιδιαίτερα σημαντική,
Θ. λαμβάνοντας υπόψη ότι το Συμβούλιο στον εσωτερικό κανονισμό του, όπως τροποποιήθηκε το 2004, θέσπισε κανόνες οι οποίοι προέβλεπαν περισσότερο ανοικτό χαρακτήρα όσον αφορά τις συνεδριάσεις κατά την άσκηση των νομοθετικών του καθηκόντων,
Ι. λαμβάνοντας υπόψη ότι τον Οκτώβριο 2004 τα κράτη μέλη υπέγραψαν τη Συνθήκη για τη θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης, η οποία περιέχει ρητή διάταξη βάσει της οποίας το Συμβούλιο συνεδριάζει δημοσίως, όταν εξετάζει και ψηφίζει επί σχεδίων νομοθετικών πράξεων,
ΙΑ. λαμβάνοντας υπόψη ότι, στην απάντησή του σε συγκεκριμένα ερωτήματα που έθεσε ο Διαμεσολαβητής, το Συμβούλιο δεν αναφέρθηκε σε φραγμούς στην εφαρμογή της τροποποίησης του εσωτερικού κανονισμού του, όπως ζήτησαν οι καταγγέλλοντες, ούτε σε υπέρτερες αρχές ή στόχους που θα του έδιναν το δικαίωμα να αρνηθεί να ανοίξει στο κοινό τις συνεδριάσεις του κατά την άσκηση των νομοθετικών του καθηκόντων, αλλά υποστήριξε ότι η έγκριση του εσωτερικού κανονισμού του ήταν πολιτικό και θεσμικό θέμα για το οποίο έπρεπε να αποφασίσει το ίδιο το Συμβούλιο,
ΙΒ. λαμβάνοντας υπόψη ότι στην ετήσια έκθεσή του για το έτος 1997[6] ο Διαμεσολαβητής θεώρησε ότι κακοδιοίκηση συμβαίνει όταν ένα δημόσιο όργανο δεν ενεργεί σύμφωνα με έναν κανόνα ή μια αρχή η οποία το δεσμεύει,
ΙΓ. λαμβάνοντας υπόψη ότι ο Διαμεσολαβητής κατέληξε στο συμπέρασμα ότι το γεγονός ότι το Συμβούλιο αρνήθηκε να αποφασίσει να συνεδριάζει δημόσια κάθε φορά που ενεργεί ως νομοθέτης χωρίς να δώσει ικανοποιητικές εξηγήσεις για αυτήν την άρνηση, αποτελεί περίπτωση κακοδιοίκησης,
ΙΔ. λαμβάνοντας υπόψη ότι ο Διαμεσολαβητής, στο σχέδιο σύστασής του προς το Συμβούλιο βάσει του άρθρου 3, παράγραφος 6 του καθεστώτος του Διαμεσολαβητή δήλωσε ότι το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης πρέπει να επανεξετάσει την άρνησή του να αποφασίσει να συνεδριάζει δημόσια, κάθε φορά που ενεργεί ως νομοθέτης· λαμβάνοντας υπόψη ότι ο Διαμεσολαβητής στην ειδική του έκθεση επανέλαβε τη σύστασή του προς το Συμβούλιο και πρότεινε να εξετάσει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο το ενδεχόμενο να εγκρίνει τη σύστασή του ως ψήφισμα,
ΙΕ. λαμβάνοντας υπόψη ότι, ιδίως όταν το Συμβούλιο εγκρίνει πράξεις όπως τα «σημεία A», η ουσιαστική συζήτηση και το νομοθετικό έργο επιτελείται από την COREPER, και οι εν λόγω πράξεις απλώς εγκρίνονται από το Συμβούλιο,
ΙΣΤ.λαμβάνοντας υπόψη ότι το Συμβούλιο ενεργεί επίσης ως νομοθέτης στις συνεδριάσεις των επιτροπών συνδιαλλαγής,
ΙΖ. λαμβάνοντας υπόψη ότι η λογοδοσία και η ανάληψη ευθύνης δημοσίως εκ μέρους των υπουργών απαιτούν οι θέσεις και οι ψηφοφορίες των κρατών μελών στο Συμβούλιο να είναι γνωστές στο κοινό,
ΙΗ. λαμβάνοντας υπόψη ότι τα δύο νομοθετικά σώματα της ΕΕ εξακολουθούν να εργάζονται με βάση εν μέρει διαφορετικά σύνολα πληροφοριών· λαμβάνοντας υπόψη ότι τα έγγραφα που διαθέτει το Κοινοβούλιο είναι διαθέσιμα και στο ευρύ κοινό, ενώ το Συμβούλιο συχνά εργάζεται επίσης με βάση διαβαθμισμένα έγγραφα και πληροφορίες, συμπεριλαμβανομένων των περιπτώσεων κατά τις οποίες εξετάζει ορισμένα θέματα που απαιτούν έγκριση βάσει της διαδικασίας συναπόφασης,
ΙΘ. λαμβάνοντας υπόψη ότι η Προεδρία του Ηνωμένου Βασιλείου υπέβαλε δύο εναλλακτικές προτάσεις στο Συμβούλιο με στόχο την ικανοποίηση των συστάσεων του Διαμεσολαβητή, εκ των οποίων η μία συνεπαγόταν τροποποίηση του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου, ενώ η άλλη απλώς επεδίωκε ενίσχυση της διαφάνειας στο πλαίσιο των ισχυόντων κανόνων,
Κ. λαμβάνοντας υπόψη ότι το Συμβούλιο ακολούθως επέλεξε να μην τροποποιήσει τον εσωτερικό κανονισμό του,
1. προσυπογράφει τη σύσταση του Διαμεσολαβητή προς το Συμβούλιο·
2. υπενθυμίζει ότι:
- στις δημοκρατικές έννομες τάξεις, όπως αυτές της Ευρωπαϊκής Ένωσης (άρθρο 6, παράγραφος 1 της Συνθήκης ΕΕ) και των κρατών μελών της, το απαραίτητο χαρακτηριστικό της νομοθεσίας δεν είναι μόνον να είναι δεσμευτική, αλλά επίσης να εγκρίνεται υπό προϋποθέσεις που επιτρέπουν την ενημέρωση και τη συμμετοχή των ευρωπαίων πολιτών μέσω των εκπροσώπων τους, τόσο σε εθνικό επίπεδο (εθνικά κοινοβούλια και κυβερνήσεις) όσο και σε ευρωπαϊκό (Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο),
- η εν λόγω δυνατότητα συμμετοχής των πολιτών θα θιγόταν σε μεγάλο βαθμό εάν μία εκ των νομοθετικών αρχών δεν καθιστούσε προσβάσιμες τις προπαρασκευαστικές της εργασίες και τις συζητήσεις της παρά μόνον αφότου ληφθεί η τελική απόφαση ή και αργότερα,
- η διατήρηση διαφορετικών προτύπων διαφάνειας μεταξύ του Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου δεν στηρίζεται σε καμία λογική αιτιολόγηση, ιδίως σε ό,τι αφορά τις διαδικασίες συναπόφασης,
- άπαξ και οι προπαρασκευαστικές εργασίες στο πλαίσιο των κοινοβουλευτικών επιτροπών και των συζητήσεων της ολομέλειας είναι δημόσιες, οι συζητήσεις των ίδιων φακέλων σε υπουργικό επίπεδο θα πρέπει να είναι επίσης δημόσιες,
- αυτή η απαίτηση για διαφάνεια είναι ακόμη πιο έκδηλη όταν το Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο επιδιώκουν την επίτευξη συμφωνίας στο πλαίσιο της συναπόφασης κατά την πρώτη ανάγνωση του Κοινοβουλίου (κάτι το οποίο συμβαίνει μία φορά στις τρεις)· σε παρόμοιες περιπτώσεις η θέση του Κοινοβουλίου μπορεί να γίνει κατανοητή μόνο εφόσον είμαστε συγχρόνως σε θέση να γνωρίζουμε την πλειοψηφική θέση που διαμορφώνεται ενδεχομένως στους κόλπους του Συμβουλίου, τη σύνθεσή του και τα επιχειρήματα στα οποία στηρίζονται οι θέσεις των εθνικών αντιπροσωπειών στους κόλπους του·
- η διατήρηση του απορρήτου των εργασιών του Συμβουλίου κατά τη διάρκεια αυτού του είδους των διαπραγματεύσεων ισοδυναμεί με το να τεθεί εκ νέου υπό αμφισβήτηση ο σεβασμός της αρχής της διαφάνειας, ακόμη δε και η αποτελεσματικότητα των εργασιών στους κόλπους του Κοινοβουλίου,
- η εν λόγω πτυχή δεν ελήφθη δεόντως υπόψη στα συμπεράσματα που ενέκρινε το Συμβούλιο στις 22 Δεκεμβρίου 2005 και τα οποία προβλέπουν διαφάνεια των προπαρασκευαστικών εργασιών του Συμβουλίου μόνο στην αρχή της διαδικασίας και πριν από την τελική ψηφοφορία (εκτός από αντίθετη απόφαση της COREPER)·
3. υπενθυμίζει ότι, λαμβανομένης υπόψη της έννοιας της νομοθετικής δραστηριότητας που ορίζεται στο άρθρο 12 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 και στον εσωτερικό κανονισμό του Συμβουλίου, η αρχή της διαφάνειας θα έπρεπε κατεπειγόντως να αρχίσει να ισχύει όχι μόνον όταν το Συμβούλιο διαβουλεύεται με το Κοινοβούλιο στο πλαίσιο της συναπόφασης, αλλά επίσης και σε κάθε περίπτωση στην οποία συμμετέχει το Κοινοβούλιο, περιλαμβανομένης και της απλής διαβούλευσης, και οπωσδήποτε όταν εγκρίνει πράξεις που δύνανται να θίξουν ατομικά δικαιώματα και ελευθερίες, όπως στην περίπτωση των πράξεων που υπάγονται στον τρίτο πυλώνα·
4. εκφράζει τη δυσαρέσκειά του για την έλλειψη προόδου σε αυτούς τους τομείς και για την επ' αυτού σιωπή του Συμβουλίου στα Συμπεράσματά του της 22ας Δεκεμβρίου 2005·
5. θεωρεί απαράδεκτο το ότι το πιο σημαντικό νομοθετικό σώμα της ΕΕ εξακολουθεί να συνεδριάζει κεκλεισμένων των θυρών κατά την άσκηση των νομοθετικών του καθηκόντων·
6. επισημαίνει ότι οι αρχές που διασφαλίζουν μια πολυεπίπεδη διακυβέρνηση στην Ευρωπαϊκή Ένωση είναι οι αρχές της χρηστής διακυβέρνησης: συμμετοχή, διαφάνεια, λογοδοσία, αποτελεσματικότητα και συνοχή·
7. είναι της γνώμης ότι σε μια περίοδο όπου η ΕΕ θεωρεί ότι προωθεί τον εκδημοκρατισμό και τη λογοδοσία, το Συμβούλιο πρέπει να ανταποκριθεί στα αιτήματα των κοινοβουλίων, της κοινωνίας των πολιτών και του ευρύτερου κοινού για μεγαλύτερη διαφάνεια·
8. πιστεύει ότι το να συνεδριάζουν δημοσίως τα νομοθετικά σώματα δεν είναι μόνο θέμα αρχής, αλλά έχει επίσης άμεση σχέση με τις προσπάθειες του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και των κοινοβουλίων των κρατών μελών, ως άμεσα εκλεγμένων εκπροσώπων των Ευρωπαίων πολιτών, να εκπληρώνουν τον ελεγκτικό τους ρόλο·
9. θεωρεί ότι είναι ύψιστης σημασίας να μπορούν τα κοινοβούλια των κρατών μελών να ζητούν από τις κυβερνήσεις και τους υπουργούς τους να λογοδοτήσουν· είναι της γνώμης ότι αυτό δεν μπορεί να γίνεται αποτελεσματικά, εάν είναι ασαφής ο τρόπος με τον οποίο έχουν ενεργήσει και ψηφίσει οι υπουργοί στο Συμβούλιο, καθώς και οι πληροφορίες στις οποίες βασίστηκαν οι αποφάσεις τους·
10. φρονεί ότι οι πρόσφατες εξελίξεις στη συζήτηση γύρω από τη διαδικασία επικύρωσης της συνταγματικής συνθήκης κατέδειξαν σαφώς ότι οι Ευρωπαίοι πολίτες επιθυμούν η ευρωπαϊκή διαδικασία λήψης αποφάσεων να είναι περισσότερο ανοικτή·
11. πιστεύει ότι οι δημόσιες συνεδριάσεις θα καθιστούσαν το έργο του Συμβουλίου διαφανέστερο και ουσιαστικότερο για τους Ευρωπαίους πολίτες και θα ενίσχυαν την εμπιστοσύνη του κοινού στον τρόπο με τον οποίο εργάζονται η Ευρωπαϊκή Ένωση και οι εκπρόσωποί του·
12. είναι πεπεισμένο ότι η μεγαλύτερη διαφάνεια θα έχει ως αποτέλεσμα οι υπουργοί των κυβερνήσεων των κρατών μελών να αναλάβουν μεγαλύτερη συλλογική ευθύνη, θα ενισχύσει τη νομιμότητα των αποφάσεων του Συμβουλίου στα μάτια της κοινής γνώμης και θα προωθήσει και θα εντατικοποιήσει τη δημόσια συζήτηση για τα ευρωπαϊκά θέματα·
13. καλεί το Συμβούλιο να τροποποιήσει περαιτέρω τον εσωτερικό κανονισμό του και να αλλάξει τις μεθόδους εργασίας του, ώστε οι συνεδριάσεις στις οποίες ενεργεί ως νομοθέτης να είναι ανοικτές, το δε κοινό να έχει πρόσβαση σε αυτές·
14. θεωρεί ότι οι συνεδριάσεις της COREPER αποτελούν σημαντικό μέρος των νομοθετικών διαβουλεύσεων του Συμβουλίου και ότι, συνεπώς, πρέπει να διέπονται από τους κανόνες περί ανοικτού χαρακτήρα· θεωρεί ότι το Συμβούλιο πρέπει να λαμβάνει τις αποφάσεις του με επίσημη ψηφοφορία και όχι απλώς με έγκριση·
15. υπενθυμίζει ότι το Συμβούλιο ενεργεί επίσης ως νομοθέτης, όταν συμμετέχει σε διαδικασίες συνδιαλλαγής·
16. επισημαίνει ότι επί του παρόντος το κοινό δεν έχει πρόσβαση στα προπαρασκευαστικά έγγραφα για σημεία των ημερησίων διατάξεων των συνεδριάσεων του Συμβουλίου· τονίζει ότι, στον προσαρμοσμένο εσωτερικό κανονισμό του, το Συμβούλιο πρέπει να προσδιορίζει σαφώς την ταξινόμηση και την ιεραρχία αυτών των εγγράφων και να παρέχει στο κοινό πρόσβαση σε αυτά·
17. χαιρετίζει τα συμπεράσματα του Συμβουλίου της 22ας Δεκεμβρίου 2005 ως ένα βήμα προς τη σωστή κατεύθυνση, αλλά θλίβεται για το γεγονός ότι το Συμβούλιο δεν ακολούθησε τη σύσταση του Διαμεσολαβητή για την τροποποίηση του εσωτερικού κανονισμού του·
18. υπενθυμίζει ότι η τροποποίηση του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου απαιτεί τη στήριξη δεκατριών από τα είκοσι πέντε κράτη μέλη·
19. θεωρεί ότι, καθώς οι κυβερνήσεις όλων των κρατών μελών έχουν υπογράψει τη Συνθήκη για τη θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης, στη συμφωνία για την τροποποίηση του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου δεν πρέπει να υπάρξουν αντιρρήσεις, καθώς καταρχήν έχει ήδη γίνει πολιτικά αποδεκτή από τις κυβερνήσεις όλων των κρατών μελών·
20. τονίζει ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο έχει υποστηρίξει πλήρως τη Συνθήκη για τη θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης και τις προσπάθειες να τεθεί σε ισχύ· τονίζει ότι η τροποποίηση του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου δεν πρέπει να θεωρηθεί ως υποκατάστατο του συνόλου ή μέρους της Συνθήκης για τη θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης αλλά ως ήδη καθυστερημένη προσαρμογή στην ευρωπαϊκή πραγματικότητα και τη θεσμική ισότητα στη έγκριση νομοθεσίας στην Ευρωπαϊκή Ένωση·
21. καλεί το Συμβούλιο να λάβει όλα τα αναγκαία μέτρα ώστε να οι συνεδριάσεις του τις οποίες πραγματοποιεί κατά την άσκηση των νομοθετικών του αρμοδιοτήτων, να είναι ανοικτές και προσβάσιμες στο κοινό· ζητεί επίσης από το Συμβούλιο να αναμεταδίδει, συμπεριλαμβανομένου και του Διαδικτύου, τις δημόσιες συνεδριάσεις του και να γνωστοποιεί εγκαίρως τις ημερομηνίες και τις ημερήσιες διατάξεις των εν λόγω συνεδριάσεων, καθώς επίσης να εκδίδει τα επίσημα απόγραφα αυτών των συνεδριάσεων σε όλες τις επίσημες γλώσσες της Ευρωπαϊκής Ένωσης·
22. προτρέπει το Συμβούλιο να υιοθετήσει κοινή προσέγγιση όσον αφορά στην εφαρμογή του Κώδικα Καλής Διοικητικής Συμπεριφοράς της Ευρωπαϊκής Ένωσης που υιοθετήθηκε από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο·
23. προτείνει στο Συμβούλιο να δρομολογήσει ένα πιλοτικό πρόγραμμα για «διαφανέστερη λήψη αποφάσεων», με συζήτηση ενός ή περισσότερων επίκαιρων νομοθετικών θεμάτων σε απόλυτα ανοικτή συνεδρίαση του Συμβουλίου, με δυνατότητα πρόσβασης για όλους και ιδιαίτερη έμφαση στην εξήγηση των ακολουθούμενων διαδικασιών και των λαμβανόμενων αποφάσεων, ώστε να είναι ευκολότερα κατανοητές για τους πολίτες·
24. καλεί την Προεδρία, τα μέλη του Συμβουλίου και της Επιτροπής να προτείνουν ζητήματα ή θέματα για έναν ανοικτό διάλογο αυτού του είδους σύμφωνα με το άρθρο 8, παράγραφος 3 του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου·
25. καλεί την Προεδρία του Συμβουλίου να συμπεριλάβει κατά προτεραιότητα το θέμα του ανοίγματος των συνεδριάσεων του Συμβουλίου στο κοινό στην ημερήσια διάταξη του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου και να αναλάβει στις 9 Μαΐου 2006 επίσημη δέσμευση για άμεση τροποποίηση του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου και την αναθεώρηση, πριν από τα τέλη του 2006, του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 κατόπιν συμφωνίας με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο·
26. καλεί όλες τις ενδιαφερόμενες πλευρές να ασκήσουν τις μεγαλύτερες δυνατές πιέσεις στο Συμβούλιο για να το πείσουν να ακολουθήσει τη σύσταση του Διαμεσολαβητή και να προσαρμόσει τον εσωτερικό κανονισμό του·
27. αναθέτει στον Πρόεδρό του να διαβιβάσει το παρόν ψήφισμα στο Συμβούλιο και τις κυβερνήσεις και τα κοινοβούλια των κρατών μελών.
- [1] ΕΕ L 145, 31.5.2001, σελ. 43.
- [2] Παράρτημα I των Συμπερασμάτων της Προεδρίας της συνόδου του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου στο Λάκεν στις 14 και 15 Δεκεμβρίου 2001.
- [3] ΕΕ L 113 της 4.5.1994, σελ. 15.
- [4] ΕΕ L 106, 15.4.2004, σελ. 22.
- [5] ΕΕ L 106, 15.4.2004, σελ. 22.
- [6] http://www.euro-ombudsman.eu.int/report97/pdf/en/rap97_en.pdf
ΑΙΤΙΟΛΟΓΙΚΗ ΕΚΘΕΣΗ
Εισαγωγή
Στη συνεδρίαση της Επιτροπής Αναφορών τον Οκτώβριο 2005 ο Διαμεσολαβητής –εμφανιζόμενος για πρώτη φορά κατόπιν δικού του αιτήματος (βάσει του άρθρου 195, παράγραφος 3 του Κανονισμού του Κοινοβουλίου)– υπέβαλε την ειδική έκθεσή του σχετικά με τη διαφάνεια των συνεδριάσεων του Συμβουλίου Υπουργών κατά την άσκηση των νομοθετικών του καθηκόντων. Η επιτροπή αποφάσισε να ζητήσει έγκριση για την εκπόνηση έκθεσης πρωτοβουλίας σχετικά με την ειδική έκθεση του Διαμεσολαβητή, και ο κ. Hammerstein Mintz ορίστηκε εισηγητής.
Στην ειδική έκθεσή του ο κ. Διαμαντούρος διαπίστωσε ότι το Συμβούλιο δεν είχε δώσει επαρκείς εξηγήσεις για την άρνησή του να πραγματοποιεί τις νομοθετικές συνεδριάσεις του δημοσίως. Σύμφωνα με τη σύστασή του, το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης πρέπει να επανεξετάσει την άρνησή του να αποφασίσει να συνεδριάζει δημόσια, κάθε φορά που ενεργεί ως νομοθέτης. Ο Διαμεσολαβητής πρόσθεσε ότι το Κοινοβούλιο μπορούσε να εξετάσει το ενδεχόμενο να εγκρίνει τη σύστασή του ως ψήφισμα.
Η έρευνα του Διαμεσολαβητή για το θέμα αυτό βασίζεται σε καταγγελία του βουλευτή του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου κ. Elmar Brok και εκπροσώπου της νεολαίας του γερμανικού κόμματος CDU, στην οποία ισχυρίζονται ότι ο εσωτερικός κανονισμός του Συμβουλίου δεν συνάδει με το άρθρο 1, παράγραφος 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση (όπως τροποποιήθηκε από τη Συνθήκη του Άμστερνταμ το 1997), σύμφωνα με το οποίο το Συμβούλιο και τα λοιπά κοινοτικά θεσμικά όργανα και οργανισμοί πρέπει να λαμβάνουν αποφάσεις όσο το δυνατόν πιο ανοικτά και όσο το δυνατόν εγγύτερα στους πολίτες.
Το Συμβούλιο υποστήριξε ότι ο βαθμός στον οποίο οι συνεδριάσεις του πρέπει να είναι ανοικτές αποτελεί πολιτική επιλογή που πρέπει να γίνεται από το Συμβούλιο. Ο Διαμεσολαβητής διαφώνησε, με το σκεπτικό ότι η δεύτερη παράγραφος του άρθρου 1 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση, του πρώτου-πρώτου άρθρου των κοινών διατάξεων που διέπουν την Ευρωπαϊκή Ένωση, ισχύει για το Συμβούλιο. Μολονότι το άρθρο 207, παράγραφος 3 της Συνθήκης ΕΚ προβλέπει ότι το Συμβούλιο εγκρίνει τον δικό του εσωτερικό κανονισμό, δεν προβλέπει ότι ο βαθμός στον οποίο οι νομοθετικές συνεδριάσεις του πρέπει να είναι ανοικτές στο κοινό πρέπει να θεωρείται ως πολιτική επιλογή και να επαφίεται στη διακριτική του ευχέρεια. Το Συμβούλιο ήταν της άποψης ότι το άρθρο 1, παράγραφος 2 της Συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση απλώς καταδείκνυε ότι η μελλοντική Ένωση πρέπει να είναι όσο το δυνατόν πιο ανοικτή.
Το άρθρο 207, παράγραφος 3 ορίζει περαιτέρω ότι για τον σκοπό του άρθρου 255, παράγραφος 3 της Συνθήκης ΕΚ το Συμβούλιο ορίζει στον κανονισμό του τους όρους πρόσβασης του κοινού στα έγγραφα, καθώς και τις περιπτώσεις στις οποίες θεωρείται ότι ενεργεί ως νομοθέτης, με στόχο την ενίσχυση της πρόσβασης στα έγγραφα του Συμβουλίου. Σύμφωνα με τον Διαμεσολαβητή οι εξελίξεις μετά το 1997 πρέπει επίσης να ληφθούν υπόψη. Επεσήμανε ότι το 2000 το Συμβούλιο ενέκρινε νέο εσωτερικό κανονισμό, ο οποίος προέβλεπε μεγαλύτερη διαφάνεια των συνεδριάσεών του ως νομοθέτη. Έτσι το Συμβούλιο είχε καταστήσει σαφές ότι έπρεπε –και ήταν δυνατό– να ληφθούν μέτρα για την ενίσχυση της διαφάνειας της νομοθετικής του δραστηριότητας. Η έγκριση αυτού του νέου εσωτερικού κανονισμού επιβεβαίωσε επίσης ότι κάτι τέτοιο ήταν –και είναι– εφικτό βάσει του ισχύοντος κοινοτικού δικαίου.
Συνεπώς ο Διαμεσολαβητής συμπέρανε ότι το Συμβούλιο δεν είχε δώσει επαρκείς εξηγήσεις για ποίον λόγο δεν μπορεί να τροποποιήσει τον εσωτερικό κανονισμό του για να ανοίξει στο κοινό τις σχετικές συνεδριάσεις, και θεώρησε το γεγονός αυτό περίπτωση κακοδιοίκησης.
Διαφάνεια
Το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, τα εθνικά κοινοβούλια, ΜΚΟ και η κοινωνία των πολιτών άρχισαν να απαιτούν μεγαλύτερη διαφάνεια στην ευρωπαϊκή διαδικασία λήψης αποφάσεων πολύ πριν από τη Δήλωση του Λάκεν.
Πρόσφατα εκφράστηκε εκ νέου η έκκληση για το άνοιγμα των συνεδριάσεων του Συμβουλίου στο κοινό, ιδίως από ορισμένους Βρετανούς βουλευτές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, διαφόρων πολιτικών ομάδων, σε γραπτή δήλωση[1] η οποία καλούσε το Συμβούλιο να εφαρμόσει τις αρχές του ανοικτού χαρακτήρα και της διαφάνειας στο νομοθετικό του έργο. Επίσης η βρετανική Προεδρία έχει εστιάσει στην έκκληση για μεγαλύτερη διαφάνεια, ενώ ο κ. Μπλερ έχει υποστηρίξει ενώπιον του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ότι υπάρχει «ισχυρό επιχείρημα» υπέρ του να νομοθετεί το Συμβούλιο δημοσίως, και έχει προτείνει την εξέταση του θέματος στο πλαίσιο της Προεδρίας του Ηνωμένου Βασιλείου. Επιπλέον σφυγμομετρήσεις της κοινής γνώμης και δηλώσεις ΜΚΟ, της κοινωνίας των πολιτών και της πανεπιστημιακής κοινότητας υπογραμμίζουν την επιθυμία των πολιτών για αυξημένη απόδοση λογαριασμών από τις κυβερνήσεις τους σχετικά με ευρωπαϊκά θέματα.
Δεν είναι μόνο θέμα αρχής το να συνεδριάζουν δημόσια τα νομοθετικά σώματα, έχει επίσης άμεση σχέση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο αλλά και με τα κοινοβούλια των κρατών μελών στον ελεγκτικό τους ρόλο. Όσον αφορά τα κοινοβούλια των κρατών μελών, είναι ύψιστης σημασίας να μπορούν να ελέγχουν τις κυβερνήσεις και τους μεμονωμένους υπουργούς τους, και αυτό δεν μπορεί να γίνεται αποτελεσματικά, εάν είναι ασαφής ο τρόπος με τον οποίο οι υπουργοί ενεργούν στο Συμβούλιο.
Οι πρόσφατες εξελίξεις σε σχέση με τη συνταγματικού χαρακτήρα Συνθήκη δείχνουν σαφώς ότι οι Ευρωπαίοι πολίτες επιθυμούν μεγαλύτερη διαφάνεια στην ευρωπαϊκή διαδικασία λήψης αποφάσεων. Οι δημόσιες συνεδριάσεις θα καθιστούσαν το έργο του Συμβουλίου διαφανέστερο αλλά και εγγύτερο στους πολίτες.
Οι επιπτώσεις της διαφάνειας μπορεί να είναι σημαντικές και θα αλλάξουν τον χαρακτήρα του Συμβουλίου σε πολύ μεγάλο βαθμό. Οι υπουργοί θα υποχρεούνται να εκφράζονται και να συζητούν υπό τον άμεσο έλεγχο των μέσων ενημέρωσης και των κοινοβουλίων των κρατών μελών. Οι Ευρωπαίοι πολίτες θα μπορούν να παρίστανται στις συζητήσεις για νομοθετήματα που θα καταστούν δεσμευτικά για αυτούς ως πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Οι κυβερνήσεις των κρατών μελών θα υποχρεούνται να δημοσιοποιούν και να αιτιολογούν τις θέσεις που έχουν λάβει στο Συμβούλιο. Αυτό θα προωθήσει και θα εντατικοποιήσει τη δημόσια συζήτηση για ευρωπαϊκά θέματα, αλλά και θα υπογραμμίσει τη συλλογική ευθύνη των υπουργών, ενώ θα ενισχύσει την εντιμότητα και τη διαφάνεια της συζήτησης. Η διαφάνεια των συνεδριάσεων του Συμβουλίου θα σηματοδοτήσει επίσης το επόμενο βήμα, για να δοθεί τέλος στην ομιχλώδη «διπλωματική» παράδοση λήψης αποφάσεων του Συμβουλίου, και να επέλθει το άνοιγμα του Συμβουλίου στην ευρωπαϊκή πραγματικότητα, όπου οι νομοθετικές αποφάσεις λαμβάνονται με ανοικτό χαρακτήρα και πλήρη διαφάνεια.
Ο ρόλος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου
Σύμφωνα με το άρθρο 195 της Συνθήκης ΕΚ είναι αρμοδιότητα και υποχρέωση του Διαμεσολαβητή να εντοπίζει και να ερευνά περιπτώσεις κακοδιοίκησης στις δραστηριότητες των κοινοτικών θεσμικών οργάνων ή οργανισμών, καθώς και να προωθεί την ορθή διοικητική συμπεριφορά. Συνεπώς, η ειδική έκθεση του Διαμεσολαβητή εξετάζει το θέμα της διαφάνειας από τεχνική σκοπιά, και ο Διαμεσολαβητής υπογραμμίζει επιμελώς ότι η καταγγελία που ερεύνησε δεν αφορά αυτή καθαυτή τη νομοθετική δραστηριότητα του Συμβουλίου αλλά το ερώτημα εάν οι συνεδριάσεις του Συμβουλίου, όταν ενεργεί ως νομοθέτης, πρέπει να είναι δημόσιες.
Ο Διαμεσολαβητής θεωρεί ότι οι συνεδριάσεις του Συμβουλίου κατά την άσκηση των νομοθετικών του καθηκόντων δεν είναι ανοικτές στο κοινό, και ότι η άρνηση του Συμβουλίου να αποφασίσει να ανοίξει αυτές τις συνεδριάσεις αποτελεί περίπτωση κακοδιοίκησης.
Η ειδική έκθεση καταδεικνύει ότι δεν απαιτείται τροποποίηση Συνθήκης για να επιτευχθεί αυτό, αλλά μπορεί να γίνει με τροποποίηση του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου. Πράγματι, μετά τις μεταρρυθμίσεις που συμφωνήθηκαν στη Σεβίλλη[2], ο κανονισμός αυτός τροποποιήθηκε για να ενισχυθεί η διαφάνεια, και σήμερα το Συμβούλιο ενίοτε συνεδριάζει εν μέρει δημοσίως κατά την άσκηση των νομοθετικών του καθηκόντων.
Ο εισηγητής προσυπογράφει τα συμπεράσματα του Διαμεσολαβητή και θεωρεί απαράδεκτο το ότι ένα σημαντικό νομοθετικό σώμα της ΕΕ εξακολουθεί να συνεδριάζει κεκλεισμένων των θυρών κατά την άσκηση των νομοθετικών του καθηκόντων ιδίως σε μια περίοδο όπου η ΕΕ θεωρεί ότι προωθεί τον εκδημοκρατισμό και την απόδοση λογαριασμών. Επομένως, πρέπει να φαίνεται να εφαρμόζει αυτά που διακηρύσσει.
Ο εισηγητής είναι της γνώμης ότι το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, μέσω των αρμόδιων επιτροπών του και σε συνεργασία με όλα τα άλλα μέρη που εργάζονται για μεγαλύτερη διαφάνεια στην ευρωπαϊκή διακυβέρνηση, πρέπει να ασκήσει τις μέγιστες δυνατές πιέσεις στο Συμβούλιο, για να το πείσει να ακολουθήσει τη σύσταση του Διαμεσολαβητή και να προσαρμόσει τον εσωτερικό κανονισμό του.
Οι καταγγέλλοντες στην υπόθεση αναφέρθηκαν επίσης σε μια διάταξη της Συνθήκης για τη θέσπιση Συντάγματος της Ευρώπης, σύμφωνα με την οποία το Συμβούλιο πάντα συνεδριάζει δημόσια, «όταν συσκέπτεται και ψηφίζει επί σχεδίου νομοθετικής πράξης» (άρθρο I-50, παράγραφος 2). Ωστόσο, ο Διαμεσολαβητής τονίζει ότι η ειδική έκθεσή του βασίστηκε αποκλειστικά στις υφιστάμενες Συνθήκες και στο ισχύον κοινοτικό δίκαιο.
Δεδομένου ότι όλες οι κυβερνήσεις της ΕΕ έχουν υπογράψει τη Συνθήκη και, κατά συνέπεια, συμφώνησαν με το άρθρο της I-50, παράγραφος 2, ο εισηγητής δεν βλέπει γιατί να μην μπορούν να καταλήξουν τώρα σε συμφωνία για τροποποίηση του εσωτερικού κανονισμού του Συμβουλίου, ιδίως καθώς αυτό θα απαιτούσε τη στήριξη μόλις δεκατριών από τα είκοσι πέντε κράτη μέλη. Ωστόσο ο εισηγητής επιθυμεί να τονίσει ότι τέτοια τροποποίηση του κανονισμού δεν πρέπει να θεωρηθεί ως υποκατάστατο της Συνταγματικής Συνθήκης ή ως επιλεκτική εφαρμογή, καθώς το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο εξακολουθεί να στηρίζει την πλήρη εφαρμογή της Συνθήκης. Η ζητούμενη τροποποίηση πρέπει να θεωρηθεί ως ήδη καθυστερημένη προσαρμογή του Συμβουλίου στην ευρωπαϊκή πραγματικότητα και τη θεσμική ισότητα στην έγκριση νομοθεσίας.
Εάν το Συμβούλιο τροποποιήσει τον κανονισμό του, θα είναι επίσης σημαντικό να ορίσει σαφώς πώς πρέπει να λειτουργούν στην πράξη οι δημόσιες συνεδριάσεις του Συμβουλίου κατά την άσκηση των νομοθετικών του καθηκόντων και ποια θέματα πρέπει να συζητούνται στις δημόσιες συνεδριάσεις του Συμβουλίου, ώστε να αποτρέπεται η μεταφορά της ουσιαστικής συζήτησης σε άτυπες συνεδριάσεις, στην COREPER ή και υψηλότερα, στο Ευρωπαϊκό Συμβούλιο, με τη δημόσια συνεδρίαση να εξυπηρετεί απλώς και μόνο τυπική έγκριση ήδη ειλημμένων αποφάσεων. Είναι επίσης σημαντικό να αποσαφηνίζει ο κανονισμός του Συμβουλίου όλους τους τύπους εγγράφων που χρησιμοποιούνται για την προετοιμασία των συνεδριάσεων του Συμβουλίου, καθώς και το καθεστώς τους, αλλά και το κοινό να έχει πρόσβαση στα έγγραφα αυτά, ώστε να μπορεί να παρακολουθεί όλα τα βήματα που οδηγούν στις νομοθετικές συνεδριάσεις.
Ο εισηγητής συνιστά περαιτέρω να πιέσει το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο για μετάδοση των δημόσιων συνεδριάσεων του Συμβουλίου, μεταξύ άλλων, μέσω του διαδικτύου, καθώς και για έκδοση επίσημων πρακτικών των νομοθετικών συνεδριάσεων.
ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
|
Τίτλος |
Ειδική έκθεση του Διαμεσολαβητή μετά το σχέδιο σύστασης προς το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης στην περίπτωση της καταγγελίας 2395/2003/GG σχετικά με τον ανοικτό χαρακτήρα των συνεδριάσεων του Συμβουλίου κατά την άσκηση των νομοθετικών του καθηκόντων | |||||
|
Αριθμός διαδικασίας |
||||||
|
Διαδικαστική βάση |
Άρθρα 45 και 195(3) | |||||
|
Επιτροπή αρμόδια επί της ουσίας |
PETI 15.12.2005 | |||||
|
Εισηγητής(ες) |
David Hammerstein Mintz 11.10.2005 |
| ||||
|
Εξέταση στην επιτροπή |
25.1.2006 |
23.2.2006 |
|
|
| |
|
Ημερομηνία έγκρισης |
23.2.2006 | |||||
|
Αποτέλεσμα της τελικής ψηφοφορίας |
υπέρ: κατά: αποχές: |
10 0 0 | ||||
|
Βουλευτές παρόντες κατά την τελική ψηφοφορία |
Robert Atkins, Inés Ayala Sender, Alexandra Dobolyi, David Hammerstein Mintz, Carlos José Iturgaiz Angulo, Μανώλης Μαυρομμάτης, Μαρία Παναγιωτοπούλου-Κασσιώτου, Diana Wallis | |||||
|
Αναπληρωτές παρόντες κατά την τελική ψηφοφορία |
Marie-Hélène Descamps | |||||
|
Αναπληρωτές (Άρθρο 178, παρ. 2) παρόντες κατά την τελική ψηφοφορία |
Luis Herrero-Tejedor | |||||
|
Ημερομηνία κατάθεσης – A6 |
2.3.2006 |
A6-0056/2006 | ||||