RAPPORT relatif au rapport de la Commission sur la politique de concurrence 2004
20.3.2006 - (2005/2209(INI))
Commission des affaires économiques et monétaires
Rapporteur: Alain Lipietz
PROPOSITION DE RÉSOLUTION DU PARLEMENT EUROPÉEN
relative au rapport de la Commission sur la politique de concurrence 2004
Le Parlement européen,
– vu le rapport de la Commission sur la politique de concurrence 2004 (SEC(2005)0805),
- vu les conclusions de la présidence du Conseil européen de Lisbonne des 23 et 24 mars 2000, du Conseil européen de Göteborg des 15 et 16 juin 2001, du Conseil européen de Laeken des 14 et 15 décembre 2001, du Conseil européen de Barcelone des 15 et 16 mars 2002 ainsi que des Conseils européens de Bruxelles des 20 et 21 mars 2003, des 25 et 26 mars 2004 et des 22 et 23 mars 2005,
- vu le rapport de novembre 2004 intitulé "Relever le défi - La stratégie de Lisbonne pour la croissance et l'emploi" du groupe de haut niveau sur la stratégie de Lisbonne présidé par M. Wim Kok,
- vu le règlement (CE) n° 1/2003 du Conseil du 16 décembre 2002 relatif à la mise en œuvre des règles de concurrence prévues aux articles 81 et 82 du traité[1] et le règlement (CE) n° 773/2004 de la Commission du 7 avril 2004 relatif aux procédures mises en œuvre par la Commission en application des articles 81 et 82 du traité CE[2],
- vu le règlement (CE) n° 139/2004 du Conseil du 20 janvier 2004 relatif au contrôle des concentrations entre entreprises[3],
- vu le règlement (CE) n° 794/2004 de la Commission du 21 avril 2004 concernant la mise en œuvre du règlement (CE) n° 659/1999 du Conseil portant modalités d'application de l'article 93 du traité CE[4], le règlement (CE) n° 364/2004 de la Commission du 25 février 2004 modifiant le règlement (CE) n° 70/2001 en ce qui concerne l'extension de son champ d'application aux aides à la recherche et au développement[5], et le règlement (CE) n° 363/2004 de la Commission du 25 février 2004 modifiant le règlement (CE) n° 68/2001 concernant l'application des articles 87 et 88 du traité CE aux aides à la formation[6],
- vu la communication de la Commission intitulée "Lignes directrices communautaires concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté"[7],
- vu la jurisprudence de la Cour de justice des Communautés européennes relative aux services d'intérêt général, et notamment l'arrêt Altmark[8],
- vu l'article 45 et l'article 112, paragraphe 2, de son règlement,
– vu le rapport de la commission des affaires économiques et monétaires (A6‑0065/2005),
1. se félicite de ce que, depuis le 1er mai 2004, la politique de concurrence européenne se soit étendue à dix nouveaux États membres, dont les autorités nationales de la concurrence (ANC) ont rejoint le réseau des autorités de la concurrence (RAC) à l'occasion de leur intégration dans l'Union européenne (UE);
2. continue de soutenir que son rôle plus actif et croissant dans le développement de la politique de concurrence peut apporter plus de transparence et de légitimité, et réitère son aspiration à l'obtention de pouvoirs de codécision;
3. souscrit d'une manière générale à la politique de concurrence menée par l'UE et se félicite de la réforme de modernisation que la Commission a effectuée sur le terrain de la concurrence;
4. réclame, de toute urgence, une exécution rapide de la dernière partie de la modernisation de la politique de concurrence, à savoir l'application de l'article 82 du traité CE sur l'interdiction des abus de position dominante; tient à souligner qu'il faut tenir compte à cet égard de la dynamique des marchés qui se globalisent;
5. se réjouit que les jugements de la Cour de justice des Communautés européennes mettent désormais moins souvent en cause les décisions de la Commission en matière de concurrence, mais déplore qu'il y ait toujours de grandes divergences de vues quant à la façon dont la Commission compte interpréter dans la pratique les critères cités dans l'arrêt Altmark; invite la Commission à publier une communication sur l'interprétation claire et précise du quatrième critère établi dans l'arrêt Altmark;
6. déplore que le rapport sur la politique de concurrence 2004 ne consacre pas un chapitre spécifique à la question des services d'intérêt général, comme c'était le cas depuis le rapport 2001, et exhorte la Commission à revenir à cette approche dans ses rapports futurs;
7. accueille favorablement le "paquet de modernisation" de la Commission, son nouveau régime d'exemption en bloc des accords de transfert de technologie et les progrès effectués sur le plan de la distinction entre documents accessibles et non accessibles et de l'établissement de normes relatives au traitement de l'information confidentielle dans les procédures;
8. souligne le fait que la Commission s'est penchée pendant l'année 2004 sur des domaines de grande importance comme les services d'Internet à large bande, le "roaming" pour les appels internationaux de téléphonie mobile, et les télécommunications en général, et l'exhorte à suivre de près l'évolution de ces secteurs afin d'encourager la concurrence dans des domaines qui sont d'une telle importance pour le développement de la société de l'information;
9. invite la Commission à étudier et analyser dans le détail la problématique de la négociation collective dans des secteurs économiques sensibles, comme l'agriculture, en particulier dans le cadre des relations entre les petits et moyens producteurs ou leurs associations, d'une part, et les grandes entreprises de transformation ou de commercialisation, d'autre part;
10. félicite la Commission pour son approche ferme et professionnelle dans la lutte contre les abus de position dominante et se félicite de la consultation de la Commission sur une application plus efficace de l'article 82;
11. insiste auprès de la Commission pour qu'elle prenne des mesures destinées à optimaliser l'échange d'informations parmi les ANC au sein du RCE, et à renforcer la qualité de ces informations, afin de garantir une application cohérente de la politique communautaire de concurrence;
12. exhorte la Commission à s'efforcer de promouvoir l'application correcte des règles de concurrence dans tous les États membres et à intervenir à temps lorsque l'application des règles de concurrence laisse à désirer ou est discriminatoire;
13. fait valoir qu'une politique de concurrence efficace doit toujours avoir à l'esprit l'intérêt du consommateur et ne saurait être un instrument de distorsion du marché;
14. encourage la Commission à éclaircir les relations parfois obscures parmi les ANC et les "champions nationaux", de façon à lever tout soupçon de complicité et à préserver l’intérêt des consommateurs, les médias ayant par exemple révélé dès le début de l’année 2005 des accords secrets entre les trois principaux opérateurs français de téléphonie mobile; admet que l’on manque de recul pour juger l’efficacité des réformes déléguant aux ANC la mise en œuvre de la législation communautaire en matière de concurrence;
15. félicite la Commission pour sa vigilance en ce qui concerne la réglementation en matière de fusions et d’acquisitions qui pourraient entraîner le renforcement des positions dominantes;
16. exprime sa préoccupation face à l'incapacité persistante à réaliser la libéralisation totale des marchés du gaz et de l'électricité dans l'UE et accueille avec satisfaction l'enquête sectorielle ouverte par la Commission sur le fonctionnement du marché intérieur du gaz et de l'électricité;
17. accueille avec satisfaction les enquêtes sectorielles que la Commission a ouvertes sur les systèmes de paiement bancaire et les assurances d'entreprise, mais demande instamment que le processus d'enquête se déroule de façon à ménager le temps nécessaire pour apporter des réponses complètes et approfondies à la Commission;
18. suggère que, dans le cas des grands services publics en réseau, la concurrence doit être guidée par de fortes obligations de service public afin d'assurer les investissements nécessaires et d'empêcher l'émergence de nouveaux monopoles;
19. reconnaît l'importante contribution d'une politique de la concurrence efficace à la réalisation de la stratégie de Lisbonne;
20. se félicite des critères de respect de l'environnement appliqués par la Commission dans l'approbation de divers projets d'aide environnementale, notamment en ce qui concerne le transport ferroviaire, et exhorte la Commission à développer dans une plus large mesure les conditions de transparence pour ces systèmes, afin qu'ils puissent constituer des précédents pour d'autres régions et d'autres États membres;
21. appelle la Commission à défendre sa doctrine de lutte contre les monopoles et les ententes illicites et de justification raisonnée des aides d’État dans les futures négociations portant sur l’organisation du commerce international; presse également la Commission de promouvoir la coopération internationale sur des questions de concurrence par le biais d'instruments à caractère multilatéral ou bilatéral et de donner un coup de fouet à la participation croissante des pays émergents et en développement à cette coopération;
22. souligne combien il importe de promouvoir l'information des consommateurs, attire l'attention sur le rôle capital de l'information des consommateurs pour garantir une véritable culture de la concurrence et met en exergue la nécessité d'envisager au niveau communautaire des compensations privées en cas de conduites anticoncurrentielles;
23. réaffirme que son rôle doit être plus volontariste dans le développement de la politique de concurrence, en augmentant ses pouvoirs de codécision;
24. presse la Commission de continuer à vérifier le fonctionnement du système judiciaire en ce qui concerne les affaires de concurrence afin d'envisager l'amélioration sur le plan de la rapidité d'accès à la justice et de tirer un parti maximal de l'expérience et des qualifications des magistrats chargés des affaires de concurrence;
25. presse la Commission de mettre à profit la nomination d'un officier de liaison pour les consommateurs afin d'approfondir le dialogue et l'engagement entre la Commission et les consommateurs;
26. considère que l'application effective de la politique de concurrence est capitale pour obtenir une structure de marché efficace, qui fonctionne dans l'intérêt des consommateurs et qui ait un impact positif et significatif sur leur vie quotidienne; tient à souligner qu'une intégration plus étroite du marché intérieur fait parfois qu'il est plus naturel d'analyser l'état de la concurrence sur le marché intérieur dans sa totalité que sur différents marchés sectoriels; demande à la Commission d'élaborer des lignes directrices plus claires sur sa définition du marché dans de tels cas;
27. se félicite de la réponse positive de la Commission à ses recommandations relatives à l'extension des journées européennes de la concurrence, en intégrant des organisations de consommateurs et des médias nationaux dans le processus de planification;
28. se félicite de l'attachement de la Commission au réseau international de la concurrence, en particulier en ce qui concerne le travail qu'elle a effectué pour aider la Chine à développer son projet de loi anti-trust;
29. se félicite de la rapidité croissante avec laquelle les dix nouveaux États membres s'adaptent au contrôle communautaire des fusions, aux règles de concurrence et, en particulier, à la réglementation des aides d'État, et presse la Commission de poursuivre le processus d'assistance technique et de coopération;
30. charge son Président de transmettre la présente résolution au Conseil et à la Commission.
- [1] JO L 1 du 4.1.2003, p. 1.
- [2] JO L 123 du 27.4.2004, p. 18.
- [3] JO L 24 du 29.1.2004, p. 1.
- [4] JO L 140 du 30.4.2004, p. 1.
- [5] JO L 63 du 28.2.2004, p. 22.
- [6] JO L 63 du 28.2.2004, p. 20.
- [7] JO C 244 du 1.10.2004, p. 2.
- [8] Affaire C-280/00, Altmark Trans GmbH et Regierungspräsidium Magdeburg/Nahverkehrsgesellschaft Altmark GmbH, Recueil 2003, p. I‑7747.
EXPOSÉ DES MOTIFS
1. Traits généraux du rapport
L’année 2004 est la première année de l’application des réformes de 2002 et 2003 sur le contrôle des concentrations, ententes et aides d’État, visant à reporter vers l’échelon national l’examen de nombreuses affaires qui encombraient la Direction de la concurrence, sans avoir véritablement de portée européenne. À ce titre, le rapport prend un aspect assez technique (et fort instructif): chapitre par chapitre, le nouveau cadre réglementaire est rappelé; suivent l’analyse des principales affaires, et quelques jugements de la Cour de justice faisant ainsi évoluer la jurisprudence.
On peut regretter que les analyses de fond qui faisaient le charme des rapports rédigés sous la responsabilité du Commissaire Monti soient absentes. Par ailleurs, et comme souvent, les références à d’éventuelles vérifications empiriques des effets prêtés à la politique de la concurrence sont désespérément absentes.
Ainsi, il est réaffirmé que le but de la politique de la concurrence est d'assurer une concurrence non faussée et relativement vive, censée servir les consommateurs, en réduisant les marges excessives (abus de position dominante) et en suscitant une émulation technologique. Cette argumentation est frappée au coin du bon sens. Toutefois, comme le rapport le remarque en passant, il existe des "faillites du marché". Ces faillites ne sont pas détaillées et la réflexion sur ces faillites ne contribue donc pas à l’ajustement de la politique de la concurrence. C’est regrettable.
Un examen du volume relatif des différentes parties du rapport montre que la politique de la concurrence, c'est d’abord la lutte contre les accords clandestins et contre les concentrations qui pourraient entraîner des abus de position dominante. Le contrôle des aides d’État n’occupe qu’une place relativement restreinte. On constate par ailleurs que le nombre de cas où la juridiction de Luxembourg invalide une décision de la Commission est en diminution. Il semble que la pratique de celle-ci et la jurisprudence se soient finalement alignées, après les discordances des années écoulées qui ont abouti notamment à l’arrêt Altmark.
2. La lutte contre les ententes et abus de position dominante
Il convient de féliciter la Commission pour le courage et l’acharnement avec lequel elle lutte contre les abus des monopoles. Quelques exemples significatifs sont détaillés, notamment la condamnation de Microsoft. Toutefois, les appels sont encore en cours, affaire à suivre.
Un chapitre est consacré à la mise en place du "Réseau européen de la concurrence", forme de coopération entre les instances nationales de contrôle de la concurrence. Il est encore beaucoup trop tôt pour vérifier l’efficacité de ce système. Le risque évident est la complicité (même inconsciente) entre les autorités nationales et leurs "champions nationaux". L’exemple de l’accord entre les trois grands opérateurs de téléphonie mobile français (dont l’opérateur historique France Telecom, et sa filiale Orange), accord clandestin qui n’a été révélé par la presse qu’en 2005, montre qu’il n’est pas forcément prudent de confier ce genre de surveillance aux autorités nationales.
La décentralisation de la politique de la concurrence n'est donc pas sans risque. Il convient de réfléchir à la mise en place d'un "contrôleur (européen) des contrôleurs (nationaux)".
3. La surveillance des concentrations
Là encore, il faut féliciter la Commission pour la vigilance dont elle a fait preuve en général. L'exemple de la fusion des principales entreprises d’édition et de distribution des livres français est particulièrement éclairant.
Toutefois, on ne saurait trop encourager la Commission à lancer de véritables études sur l’effet réel de cette politique de "concurrence maintenue". Peut-on véritablement prouver que la concurrence fait baisser les prix? L'idée intuitive est que, si l’offre est bien là, alors, la concurrence, en comprimant les marges et en stimulant la recherche, aboutit à un plus grand pouvoir d’achat dans la branche considérée pour le consommateur, à une croissance de cette branche et même de l'emploi dans cette branche.
Mais un autre enchaînement est tout à fait possible: en situation d'oligopole, aucun concurrent n’a intérêt à augmenter l’offre, car il y a plus à gagner grâce à la hausse des prix en cas de pénurie. On peut se demander si cet enchaînement n’a pas triomphé dans le cas de la dérégulation des grands services publics en réseaux. La Commission s’acharne avec raison à empêcher que des monopoles privés ne se reforment sur le cadavre des anciens monopoles publics (cas de l’électricité et du gaz portugais), mais au moins les grandes entreprises nationales d'autrefois, investies de missions de service public, veillaient à anticiper la croissance de la demande par des investissements correspondants. Il semble que, sur le marché de l’électricité, ce ne soit plus le cas.
4. Le cas Rhodia
Cette affaire entache la réputation de rigueur de la Commission en matière de fusions. Elle a fait l'objet d'une décision rectificative (cas unique sur 3000!) en janvier 2004. Elle modifie la décision 1378 d'août 1999 autorisant la fusion de Rhône-Poulenc et Hoeschst en échange de la cession de Rhodia, laquelle était parallèlement autorisée à absorber Albright & Wilson (décision 1517). Cette rectification ne fait pas l'objet d'une analyse rétrospective, pire: les décisions 1378 et 1517 ont disparu du site pendant la rédaction de ce rapport, entravant le travail parlementaire!
Or, l'action Rhodia, après un bond provoqué par l'absorption de A & W, n'a cessé de s'effondrer, ruinant actionnaires et salariés. Il semble que Rhône-Poulenc ait chargé Rhodia de tous les passifs cachés dans A & W ou résultant des délits écologiques tels que Cubatao et Silver Bow. Et la Commission n'a pas exercé sur ce point le devoir de contrôle résultant de la décision initiale 1378.
Devant ces anomalies, le Parlement devrait décider d'une commission d'enquête sur la manière dont la Commission a pris et géré les décisions 1378 et 1517.
5. Le contrôle des aides d’État
Le chapitre est marqué par une divergence entre, d’une part, l'appel proclamé à concentrer les efforts des aides d'État sur les aides horizontales visant à promouvoir la stratégie de Lisbonne et, d’autre part, le caractère strictement légaliste de la gestion du problème, dorénavant balisée par l’arrêt Altmark, et, depuis juillet 2005, par les nouvelles décisions réglementaires de la Commission qui en découlent.
Les budgets publics étant limités, il faut effectivement concentrer l’effort sur le soutien à la stratégie de Lisbonne. Encore faudrait-il la considérer dans son ensemble: promouvoir l’économie de la connaissance, veiller à l’intégration sociale et territoriale, protéger l’environnement.
Si le premier objectif (une économie de la connaissance) semble bel et bien avoir inspiré la bienveillance de la Commission à l’égard des aides publiques à la recherche et à la formation, les considérations d’intégration sociale et territoriale ou de défense de l’environnement ne font pas l’objet d’un traitement systématique. Or, si l'on s’intéresse par exemple à ce troisième axe, on ne peut que regretter un certain éclectisme de la Commission.
Ainsi, elle note d'abord, très correctement, que les aides d'État à la renaissance du transport ferroviaire doivent être encouragées parce qu’elles sont dans l'axe de la politique de lutte contre le changement climatique. Mais, quelques pages plus loin, on est un peu surpris (affaire Ryanair-Charleroi) de voir la Direction de la concurrence encourager le développement des aéroports régionaux... par des subventions (qui faussent la concurrence entre villes et entre compagnies) aux compagnies aériennes low-cost, beaucoup plus productrices de gaz à effet de serre que le train!
De même, dans le domaine de la production d’énergie, on ignore l'objectif de protection de l’environnement, alors que c’est un critère important pour la Banque européenne d’investissement.
Un sous-chapitre spécial est consacré aux aides d'État à la restructuration et au sauvetage des entreprises. Ce chapitre suscite dans l’opinion publique le plus de réticences. Les salariés et les régions concernés perçoivent souvent les objections de la Commission comme une manœuvre bureaucratique tombée du ciel qui compromet la sortie d’une situation dramatique. Il est impératif que la Commission apprenne à dialoguer sur ce point, d’abord en expliquant que l’essentiel de son travail est la lutte contre les monopoles, mais aussi en montrant qu’elle sait prendre en considération le point de vue humain. Aider une entreprise à survivre est évidemment faire du tort à ses concurrentes, mais on aimerait au moins quelques appréciations sur l’effet qu’aurait, dans certains secteurs déjà concentrés, l’effondrement de l’une des rares entreprises. Ainsi, outre les effets sur l'emploi, la disparition d'Alstom aurait gravement accru la concentration du secteur.
Inversement, les critères permettant d’exiger le remboursement des aides publiques mal utilisées gagneraient à être précisés. Ces aides publiques visent un bénéfice collectif. La Commission est vigilante sur la légitimation des aides, au moment où elles sont accordées. Elle l'est beaucoup moins à propos de l'usage de ces aides, une fois accordées. Ainsi, il est clair que les compétences et les moyens de production d’Alstom dans des domaines importants, en particulier la production d’énergie et de moyens de transport propres, étaient entrés en considération dans la décision de la sauver. Or, après ce sauvetage, Alstom revendait, sans que la Commission ne le lui ait demandé, ses centres de recherche sur la production d’énergie propre! L’affaire vint jusqu’en plénière du Parlement européen (23 septembre 2003). Le Commissaire Verheugen regretta à cette occasion qu’aucune législation européenne ne puisse empêcher de telles pratiques.
Il est temps d'y songer, et de fixer une doctrine: qui est en charge de vérifier que les entreprises accomplissent bien leur mission de service public, et qui peut décider de sanctions contre des entreprises utilisant des aides pour accroître leurs profits plutôt que pour servir le public?
PROCÉDURE
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Titre |
Rapport sur la politique de concurrence 2004 | ||||||||||
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Numéro de procédure |
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Commission compétente au fond |
ECON | ||||||||||
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Commission(s) saisie(s) pour avis |
EMPL 17.11.2005 |
ITRE 17.11.2005 |
IMCO 17.11.2005 |
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Avis non émis |
EMPL 12.7.2005 |
ITRE 23.11.2005 |
IMCO 30.1.2006 |
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Rapporteur(s) |
Alain Lipietz 4.7.2005 |
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Examen en commission |
14.11.2005 |
23.1.2006 |
13.2.2006 |
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Date de l'adoption |
13.3.2006 | ||||||||||
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Résultat du vote final |
+: –: 0: |
18 2 13 | |||||||||
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Membres présents au moment du vote final |
Zsolt László Becsey, Pervenche Berès, Pier Luigi Bersani, Sharon Bowles, Udo Bullmann, Ieke van den Burg, David Casa, Elisa Ferreira, José Manuel García-Margallo y Marfil, Jean-Paul Gauzès, Robert Goebbels, Gunnar Hökmark, Karsten Friedrich Hoppenstedt, Ian Hudghton, Othmar Karas, Wolf Klinz, Christoph Konrad, Kurt Joachim Lauk, Enrico Letta, Astrid Lulling, Joseph Muscat, Alexander Radwan, Bernhard Rapkay, Karin Riis-Jørgensen, Dariusz Rosati, Eoin Ryan, Antolín Sánchez Presedo, Peter Skinner, Margarita Starkevičiūtė | ||||||||||
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Suppléant(s) présent(s) au moment du vote final |
Jan Andersson, Katerina Batzeli, Mia De Vits, Harald Ettl, Ona Juknevičienė, Werner Langen, Alain Lipietz, Jules Maaten, Diamanto Manolakou, Zbigniew Krzysztof Kuźmiuk, Charles Tannock, Corien Wortmann-Kool | ||||||||||
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Date du dépôt |
20.3.2006 |
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