JELENTÉS a Bizottság közösségi jog alkalmazásának nyomon követéséről szóló 21. és 22. éves jelentéséről (2003 és 2004)

24.3.2006 - (2005/2150(INI))

Jogi Bizottság
Előadó: Monica Frassoni

AZ EURÓPAI PARLAMENT ÁLLÁSFOGLALÁSÁRA IRÁNYULÓ INDÍTVÁNY

a Bizottság közösségi jog alkalmazásának nyomon követéséről szóló 21. és 22. éves jelentéséről (2003 és 2004)

(2005/2150(INI))

Az Európai Parlament,

–   tekintettel a Bizottság 21. és 22. éves jelentésére (COM(2004)0839 és COM(2005)0570),

–   tekintettel a Bizottság személyzeti munkadokumentumaira (SEC(2004)1638) és (SEC(2005)1446 és 1447),

–   tekintettel eljárási szabályzata 45. cikkére és 112. cikkének (2) bekezdésére,

–   tekintettel a Jogi Bizottság jelentésére és a Petíciós Bizottság véleményére (A6‑0089/2006),

A. mivel a Bizottság éves jelentései az irányelvek tagállamok által történő átültetésének helyzetéről szólnak a jogszabályok hatékony alkalmazásának ellenőrzése érdekében; mivel a 21. jelentés szerint 2003. december 31-én 3 927, a Szerződés megsértése miatti ügy volt folyamatban, ideértve 1 855 olyan ügyet, amelyek tekintetében az eljárást már megindították, 999 olyan ügyet, amelyek tekintetében indokolással ellátott véleményt adtak ki, 411 a Bíróság elé terjesztett ügyet és összesen csak 69 olyan ügyet (amelyek közül 40 a környezeti szektorra vonatkozik), amelyek tekintetében megindították a 228. cikk szerinti eljárást,

B.  mivel a közösségi jog alkalmazásának megfelelő ellenőrzése nem csupán az átültetett joganyag mennyiségének felméréséből áll, hanem az átültetés minőségének és a közösségi jog tényleges alkalmazása során elfogadott gyakorlatok értékeléséből is,

C. mivel az európai jogszabályok megfelelő és gyors végrehajtása a „jobb szabályozás” szerves és lényeges része; mivel az egyértelmű és megfelelően szövegezett jogszabályok a közösségi jog EU-szerte történő megfelelő alkalmazásának lényeges előfeltételei; mivel a jogszabályok minősége és a tagállamokra vonatkozó kötelezettségek nem minden esetben egyértelműek, hiszen a jogszabályok gyakran bonyolult politikai kompromisszumok eredményei,

D. mivel a Bizottság a felhasznált eszközöket kiigazíthatja feladata hatékony elvégzése érdekében, és a közösségi jog megfelelőbb alkalmazására irányuló újításokkal élhet,

E.  mivel a Bizottság jelenleg a meglévő eljárások, valamint az azokat gyorsabbá és hatékonyabbá tevő eszközök kiigazításán dolgozik; ez azonban nem elegendő indok arra, hogy ne továbbítsa időben az érintett főigazgatóságokon és a Főtitkárságon a Szerződés megsértésével kapcsolatos ügyekre fordított források teljes összegére vonatkozóan kért információkat,

F.  mivel a közösségi jog megsértésére vonatkozó sok panasz azt jelzi, hogy az európai polgárok a közösségi jog alkalmazásában alapvető szerepet játszanak, és hogy az Európai Unió hitelessége szempontjából fontos az aggályaik megfelelő kezelésére való képesség,

G. mivel a polgárok panaszai nem pusztán szimbolikus jelentőségűek a „polgárok Európájának” kialakításában, hanem költséghatékony és eredményes eszközök a közösségi jog alkalmazásának ellenőrzésére,

H. mivel a hatékony jogi védelem és az egységes alkalmazás és értelmezés a közösségi jog alapvető elemei,

I.   mivel csak 2006 januárjában kapta meg a Bizottság 22. éves jelentését, és mivel a jelentős késedelem miatt a 2004. évi jelentésre csak részleges hivatkozás történik ebben az állásfoglalási indítványban, az elemzés alapvetően a Bizottságnak a közösségi jog 2003-ban történő alkalmazásáról szóló 21. éves jelentésével foglalkozik,

1.  meggyőződése, hogy valóban szükség van arra, hogy az európai intézmények komolyan, láthatóan fontolóra vegyék a végrehajtás ellenőrzésének kérdését, és annak tudatosabb prioritást biztosítsanak, különösen figyelembe véve az európai uniós jogszabályok és jogalkotási kezdeményezések mennyisége csökkentésének sürgősségére az utóbbi időben fektetett hangsúlyt;

2.  ragaszkodik ahhoz, hogy a jogszabályok mennyiségének csökkentése a végrehajtásra fektetett erősebb hangsúllyal ellensúlyozandó; hangsúlyozza, hogy a panaszok költséghatékony és eredményes eszközök a közösségi jog alkalmazásának ellenőrzésére, és felszólítja a Bizottságot annak biztosítására, hogy legalább a korábban a jogszabályok szövegezésére és nyomon követésére előirányzott források egy részét a hatályos európai jogszabályok eredményes és megfelelő végrehajtására szenteljék az egyes panaszokkal és a Szerződés megsértése miatti ügyekkel foglalkozó részlegekben;

3.  meggyőződése, hogy a parlamenti bizottságoknak is foglalkozniuk kellene a közösségi jogszabályok alkalmazásával, és különösen a felelős előadónak kellene aktívabb szerepet játszania a közösségi jogszabályok tagállamokban történő végrehajtásának ellenőrzésében, a környezetvédelmi bizottsághoz hasonlóan, amely rendszeresen tart értekezleteket e témában;

4.  tudatában van annak, hogy a komitológia nem tárgya ennek az állásfoglalásnak, és fenntartja, hogy a témával külön állásfoglalásban kell foglalkozni;

5.  hangsúlyozza, hogy az EK-Szerződés 211. cikke intézményi felelősséggel ruházza fel a Bizottságot arra, hogy gondoskodjon a Szerződés rendelkezéseinek és a Szerződés alapján az intézmények által hozott rendelkezéseknek az alkalmazásáról, és hogy az EK-Szerződés 226. cikke felhatalmazza a Bizottságot, hogy eljárjon, ha úgy ítéli meg, hogy egy tagállam a Szerződésből eredő valamely kötelezettségét nem teljesítette;

6.  megjegyzi, hogy a Szerződés megsértése miatti eljárással (EK-Szerződés 226. és 228. cikk) kapcsolatos fő probléma annak időtartama (átlagosan 54 hónap a panasz nyilvántartásba vételétől a Bíróság elé terjesztéséig), illetve a 228. cikk korlátozott alkalmazása;

7.  kiemeli, hogy a Bizottság évente négy értekezletet tart a Szerződés megsértése miatti eljárásokról való határozathozatal céljából, és hogy minden határozatot (az első felszólítástól kezdve, amely információkat kér az érintett tagállamtól, egészen a Bírósághoz fordulásról szóló határozatig) a biztosok testülete hoz; természetesen elismeri a Szerződés megsértése miatti eljárásokban a testületi fellépés helyénvalóságát és szükségességét, de a Bizottság belső eljárásainak lerövidítését javasolja avval, hogy a Bizottság valamennyi tagját felhatalmazza arra, hogy hatáskörük keretei között felszólítást küldjenek a tagállamoknak, ha egy tagállam a meghatározott határidőn belül nem ültette át nemzeti jogába a közösségi jogot;

8.  megjegyzi, hogy a tagállamok, a közösségi jog elsőbbségére vonatkozó elv alkalmazásától még mindig vonakodó nemzeti bíróságai között az együttműködés szintje elégtelen;

9.  üdvözli a „A közösségi jog alkalmazásának jobb ellenőrzése” című bizottsági közleményt (COM (2002)0725), amely rendelkezik a célja eléréséhez szükséges különböző intézkedésekről;

10. sajnálatát fejezi ki amiatt, hogy a Bizottság a fent említett közleményekben közzétett néhány kötelezettségvállalásra vonatkozóan nem mutatott be strukturált és részletes nyomon követési tervet, többek között arra vonatkozóan sem, hogy „a prioritási kritériumok alkalmazását évente értékelik a közösségi jog alkalmazásának ellenőrzéséről szóló jelentés megvitatása során”(COM(2002)0725, 12. o.);

11. felszólítja a Bizottságot, hogy a fent említett közleményben felsorolt, prioritást élvező kritériumok alkalmazására vonatkozóan végezzen egyedi értékelést, annak felmérésére, hogy valóban szükséges-e ilyen tevékenység és hogy ez nem jár-e annak kockázatával, hogy túlzott mértékben csökkentik azon, a Szerződés megsértése miatti eljárások alkalmazási körét, amelyekre vonatkozóan a Szerződés nem állapít meg hierarchiát; felszólítja a Bizottságot annak értékelésére, hogy a leginkább érintett főigazgatóságok rendelkezésre álló forrásainak egyszerű emelése nem alkalmasabb megoldás-e a nyomon követési panaszokkal kapcsolatos kapacitás bővítésére; hangsúlyozza, hogy jogi szakértőkre van szükség a Bizottság átültetésért felelős részlegeinél annak elemzésére, hogy a jogszabályokat teljes mértékben átültették-e; megjegyzi, hogy az átültetés elemzése során nem lehet kizárólag automatikus megfeleltetési rendszerre támaszkodni;

12. felszólítja a Bizottságot, hogy tájékoztassa a Parlamentet az ilyen értékelések eredményéről; ragaszkodik ahhoz, hogy a prioritások megállapítása nem vezethet a polgárok panaszaira adott válaszok arányának csökkenéséhez, és sürgeti a Bizottságot, hogy konzultáljon a Parlamenttel a prioritási kritériumok esetleges megváltoztatása esetén;

13. kéri a Bizottságot, hogy helyezze a jogállamiság elvét és a polgárok tapasztalatát a pusztán gazdasági kritériumok és értékelések fölé; kéri a Bizottságot, hogy gondosan ellenőrizze a Szerződésben szereplő alapvető szabadságok és általános elvek, továbbá rendeletek és keretirányelvek tiszteletben tartását; felkéri a Bizottságot, hogy a másodlagos jogot használja referenciaként annak megállapításához, hogy megsértették-e az alapvető szabadságokat;

14. kéri a Bizottságot, hogy értékelje újra a tagállamokkal az EK-Szerződés 10. cikke keretében folytatott együttműködést, mivel a tagállamok többsége nincs felkészülve a közösségi jog alkalmazásának javítására, amint azt a legutóbbi, 2003-as, jobb jogalkotásról szóló intézményközi megállapodásról folytatott tárgyalások is megerősítették, amelyek során a Tanács visszautasított az átültetési és alkalmazási kérdésekre vonatkozó valamennyi kötelezettségvállalást; kinyilvánítja, hogy kész a Tanáccsal újra tárgyalni e kérdésről az intézményközi megállapodás módosítása érdekében;

15. felszólítja a Bizottságot, hogy komolyan vizsgálja felül a tagállamokkal szembeni engedékenységét a Bizottság által kért tájékoztatás benyújtására vonatkozó határidők, a nemzeti végrehajtási intézkedések elfogadása és az azokról szóló értesítések, illetve a közösségi jogszabályok nemzeti, regionális és helyi szinten történő megfelelő alkalmazása tekintetében;

16. megjegyzi, hogy a tagállamok a végrehajtásra vonatkozóan egyedi struktúrák létrehozása mellett döntöttek; üdvözli a Bizottság arra vonatkozó erőfeszítéseit, hogy támogatja az egyes tagállamokban megfelelő koordinációs pontok létrehozását az átültetési és végrehajtási politika fejlesztésének és a Szerződés megsértése miatti eljárások bírósági eljárást megelőző szakaszának hatékonysága céljából; javasolja, hogy a tagállamok ne csak technikai rendszereket hozzanak létre, hanem jelöljenek ki a Szerződés megsértésével kapcsolatos politikáért nemzeti szinten felelős politikai szereplő(ke)t is;

17. kiemeli, hogy a szervezési kérdésekre és a kommunikációra helyezett hangsúly nem rejtheti el azt a tényt, hogy számos helytelen alkalmazási eset a jogalkotás rossz minőségéből ered, és a tagállamok azon szándékos erőfeszítéseit tükrözi, hogy politikai, közigazgatási és gazdasági okok miatt aláássák a közösségi jogot; ezzel kapcsolatban megállapítja, hogy a Szerződés megsértése miatti eljárás lezárása érdekében a Bizottság a gyakorlatban egyre inkább beéri a tagállamok késedelmes beavatkozásával is; felkéri a Bizottságot, hogy a Szerződés megsértése miatti következmények felszámolása érdekében kérje a tagállamoktól a megszegett közösségi rendelkezések visszamenőleges hatályú alkalmazását, és tartós mulasztás esetén azonnal alkalmazza az EK-Szerződés 228. cikkét;

18. megállapítja, hogy a SOLVIT-hálózat – mint kiegészítő nem jogi mechanizmus – bebizonyította hatékonyságát a belső piacon, mivel lehetővé tette a tagállamok közötti önkéntes együttműködés növelését, de azt is megállapítja, hogy ilyen mechanizmusok nem léphetnek a Szerződés megsértése miatti eljárások helyébe, amelyek célja a tagállamoknak a közösségi jog alkalmazására való kötelezése; felkéri a tagállamokat, hogy nagyobb emberi és pénzügyi forrásokat fordítsanak a SOLVIT-hálózathoz csatlakozó nemzeti kapcsolattartási pontjukra;

19. meggyőződése, hogy – bár fontos időt és erőfeszítéseket szánni a tagállamokkal folytatott párbeszéd kialakítására és a számukra nyújtott támogatás javítására az európai jogszabályok gyors és megfelelő átültetésének elősegítése érdekében – különösen a bővítést követően szigorúbb fegyelemre van szükség a nemzeti átültetés túlzott késedelme és az annak minősége terén állandósult különbségek elkerülése érdekében;

20. úgy véli, hogy minden új irányelvbe módszeresen olyan külön záradékot kellene beilleszteni, amely kötelezi a tagállamokat, hogy készítsenek megfelelési táblázatot, amikor az EU irányelveit átültetik nemzeti jogukba;

21. megállapítja, hogy 2004-ben az új irányelvek körülbelül 41%-a rendelkezett a megfelelési táblázat elkészítéséről; úgy véli, hogy az Európai Parlamentnek – társjogalkotói minőségében – támogatnia kellene azokat a javaslatokat, amelyek célja olyan rendelkezések bevezetése az irányelvekbe, amelyek az értesítés céljából a megfelelési táblázat használatára köteleznék a tagállamokat; felhívja a Bizottságot, hogy rendszeresen tegyen számára jelentést e rendelkezések alkalmazásáról;

22. üdvözli a Bizottság egyes főigazgatóságainak – különösen a Környezetvédelmi Főigazgatóságnak – arra vonatkozó erőfeszítéseit, hogy javítsák az érintett irányelvek megfelelőségi ellenőrzéseit, különösen a bővítést követően; felszólítja a Bizottságot, hogy honlapján tegye közzé a különböző főigazgatóságok által a nemzeti végrehajtási intézkedéseknek a közösségi joggal való megfelelőségéről kért értékelést;

23. megállapítja, hogy több eljárást is indítottak a megfelelés hiánya miatt, és azok időnként megismétlődnek anélkül, hogy a tagállamokat sikerült volna meggyőzni átültető aktusaik módosításáról; aláhúzza, hogy ebben az esetben az eljárásban bekövetkezett késedelem súlyos hátrányokkal járhat a polgárok számára, mivel nem egyedi esetekről, hanem általános problémáról van szó; arra kéri tehát a Bizottságot, hogy legyen nagyon szigorú azokban az esetekben, amikor nem közlik a nemzeti átültetési intézkedéseket vagy azok nem felelnek meg a közösségi jogszabályoknak, és nem kötelező erejű külön jogalkotási eszközökben (közlemények, iránymutatások) megállapított rögzített és nem tárgyalható határidők szerint alkalmazza az EK-Szerződés 226. cikkében foglalt eljárás különböző szakaszait, a 228. cikkben megállapított szankciók lehető leghamarabbi elérése érdekében;

24. felkéri a Bizottságot, hogy nyújtsa be a legrosszabbul alkalmazott irányelvek listáját, és fejtse ki, hogy szerinte mik annak okai; emlékeztet arra, hogy a Bíróság joggyakorlata és az EK-Szerződés 10. cikke szerint a tagállamok kötelesek létrehozni egy olyan megfelelő, hatékony és arányos szankciós rendszert, amely visszatartó erejű a közösségi előírások megsértéseivel szemben; úgy ítéli meg, hogy ha nem fogadnak el hatékony szankciós rendszert, megfelelő szigorral kell eljárni a Szerződés megsértése miatti eljárás keretében;

25. megállapítja, hogy a jelenlegi eljárások csak arra adnak jogot a polgároknak, hogy panasszal éljenek, és hogy a Bizottság a Szerződések őreként széles mérlegelési jogkörrel bír a panasz elfogadása és az eljárás elindítása terén; úgy ítéli meg, hogy sem a Szerződés, sem a Bíróság joggyakorlata nem tiltja, hogy külön jogalkotási aktusokkal többletjogokat ruházzanak a panaszosra, és ezért arra kéri a Bizottságot, hogy tegyen lépéseket ilyen eszközök elfogadására; meggyőződése, hogy ez a fontos és kizárólagos előjog az átláthatóság és elszámoltathatóság kötelezettségével jár a döntéshozatal indokainak tekintetében, különösen az egyes panaszok el nem fogadása esetén;

26. üdvözli az Európai Parlamentnek és az európai ombudsmannak címzett, „A panaszossal való kapcsolattartás a közösségi jog megsértése tekintetében” című bizottsági közleményt (COM (2002)0141);

27. sürgeti, hogy a Bizottság tartsa tiszteletben az említett közleményben megállapított elveket olyan értelemben, hogy valamennyi, a közösségi jog tényleges megsértéséről tájékoztató, a Bizottsághoz beérkező panaszt válogatás nélkül nyilvántartásba kell venni, ha az nem a 3. cikkben említett kivételes helyzetekből adódik; megjegyzi, hogy az európai ombudsman az utóbbi időben panaszokat kapott a panaszok nyilvántartásba vételének elutasításáról és ezeket jelenleg is vizsgálja; kéri a Bizottságot, hogy a fent említett közleménynek megfelelően rendszeresen nyújtson be számára jelentést azokról az esetekről, amikor egy panaszt nem vesznek nyilvántartásba;

28. megállapítja, hogy a közleményben a panasz nyilvántartásba vétele és a felszólítás tényleges elküldése vagy az irattárba helyezésre vonatkozó határozat között előírt egyéves határidő túl hosszú; megállapítja továbbá, hogy még ezt a határidőt sem tartják be mindig, elfogadhatatlanul bizonytalan helyzetben hagyva így a panaszost; kéri tehát a Bizottságot, hogy a panasz felvételét követő rövid határidőn belül küldje el a felszólítást anélkül, hogy már „tárgyalásba” kezdene a tagállammal, és törekedjen arra, hogy rövid határidőn belül gondoskodjon az eljárás lefolytatásáról, valamint, hogy ettől eltérni csak kivételes esetekben lehessen;

29. sürgeti a Bizottság valamennyi szolgálatát, hogy folyamatosan és teljes körűen tájékoztassák a panaszosokat – és adott esetben az érintett európai parlamenti képviselőket is – a panaszok alakulásáról az egyes előre megállapított határidők lejártakor (felszólítás, indokolással ellátott vélemény, a Bíróság elé terjesztés), hogy határozataikat indokolják és arról részletesen tájékoztassák a panaszosokat a 2002. évi közleményben megállapított elvek szerint, ami lehetővé teszi a panaszos számára, hogy további észrevételeket tegyen (az ilyen tájékoztatásba bele kell foglalni az érintett tagállamok által benyújtott érveket is, különösen olyan esetekben, amelyekben a Bizottság a panasz kivizsgálásának elutasítását tervezi);

30. felszólítja a Bizottságot, hogy fogadjon el egyedi eljárást, amely lehetővé teszi, hogy a panaszos és az érintett európai parlamenti képviselő hozzáférjen a tagállamok dokumentációjához és a tagállammal folytatott levelezés lényegéhez;

31. felszólítja a Bizottságot, hogy bocsásson rendelkezésre olyan egyedi adatokat a belső eljárási szabályzatában megállapított határidők betartására vonatkozóan, amelyeket csak informális úton lehet beszerezni; újból hangsúlyozza, hogy a panasz nyilvántartásba vételének dátumától számítva határidőket kell megállapítani a panaszosnak küldendő válasz és a felszólítás megküldése tekintetében;

32. megállapítja, hogy elfogadásuktól számítva az EK-Szerződés 228. cikke szerinti eljárások csak három esetben vezettek a Bíróság által hozott ítélethez; üdvözli az EK-Szerződés 228. cikkének alkalmazásáról szóló, 2005. december 14-i bizottsági közleményt (SEC (2005)1658), amely egyértelművé teszi és továbbfejleszti a Bizottság arra vonatkozó politikáját, hogy a Bíróságot kényszerítő bírság és átalányösszeg kiszabására kérje fel azokban az esetekben, amikor a tagállamok elmulasztják a Bíróság ítéletének teljesítését;

33. felkéri a Bizottságot annak hivatalos megállapítására, hogy az EK-Szerződés 228. cikkének alkalmazásáról szóló közleményével összhangban valamennyi olyan ügyben, amelyben már megtörtént a felszólítás és a 228. cikk szerinti indokolással ellátott vélemény kiadása, illetve a 226. cikkben megállapított eljárás hatálya alá tartozó, jelenleg zajló ügyekben az új megközelítést alkalmazza (ha ezeket a Bíróság elé terjesztést megelőzően nem oldják meg);

34. emlékeztet arra, hogy a magánszemélyek által a Bizottsághoz, az európai ombudsmanhoz és az érintett parlamenti bizottságokhoz benyújtott panaszoknak arra kell ösztönözniük az európai intézményeket, hogy ellenőrizzék a közösségi jogszabályok nemzeti és európai szinten történő végrehajtásának módját;

35. ismét hangot ad azon meggyőződésének, hogy a Bizottság, a Tanács, az Európai Ombudsman és az érintett parlamenti bizottságok közötti szoros együttműködés és a nyomon követési rendelkezések alapvető fontosságúak annak biztosítására, hogy minden olyan esetben eredményes beavatkozásra kerüljön sor, amikor a petíció benyújtója indokolhatóan tesz panaszt a közösségi jog megsértése miatt;

36. ragaszkodik ahhoz, hogy jövőbeli éves jelentéseiben a Bizottság szerepeltessen olyan adatokat, amelyek pontosan bemutatják azt a fontos és kiemelkedő szerepet, amelyet a petíciók játszanak a közösségi jog alkalmazásának nyomon követése során, és megismétli azt a 2004. március 9-i állásfoglalásában foglalt kérést, amely egy kizárólag a petíciókkal foglalkozó fejezet beiktatására irányul;

37. szükségesnek tekinti, hogy a panaszosoknak a panaszosokkal való kapcsolattartásról szóló bizottsági közleményben (COM(2002)141 végleges) foglalt jogaihoz hasonlóan a petíciók benyújtóinak jogait is meghatározzák; úgy ítéli meg, hogy a panaszok és a petíciók párhuzamos kezeléséhez kapcsolódó eljárási kérdéseket tisztázni kell, valamint hogy az érintett szolgálatok közötti együttműködést tovább kell javítani, hogy a Petíciós Bizottság biztosítani tudja, hogy a petíciók benyújtóinak jogait tiszteletben tartsák;

38. tapasztalatai alapján megállapítja, hogy a Parlamenthez petíciókat benyújtóknak nehéz érvényesíteniük a nemzeti bíróságok előtt az európai uniós jogból származó jogaikat és jóvátételt kapniuk a közösségi jognak a tagállamok általi megsértése miatt elszenvedett veszteségekért és károkért;

39. sajnálja, hogy a Bizottság nem volt hajlandó megvizsgálni a közösségi jog olyan múltbeli és azóta már jóvátett állítólagos megsértéseit, mint az „Equitable Life” biztosítótársasággal és a „Lloyds of London” biztosítási piaccal kapcsolatos petíciókban említettek; sürgeti a Bizottságot, hogy vizsgálja meg azokat az eseteket, amikor az állítólagos megsértések súlyos károkat okozhattak magánszemélyeknek, mivel az ilyen vizsgálatok eredménye rengeteget segítene a polgároknak abban, hogy kárpótlást kaphassanak a megfelelő jogi csatornákon keresztül;

40. felszólít a nemzeti parlamentek és az Európai Parlament, illetve érintett képviselőik közötti fokozottabb együttműködésre az európai ügyek eredményes nemzeti szintű vizsgálatának elősegítése és javítása céljából; úgy ítéli meg, hogy a parlamenteknek fontos szerepet kell játszaniuk a közösségi jog alkalmazásának ellenőrzése során, ily módon segítve az Unió demokratikus legitimitásának megerősítését és annak a polgárokhoz való közelítését;

41. sürgeti a Bizottságot, hogy küldje meg a közösségi jog alkalmazásának ellenőrzéséről szóló éves jelentéseit a nemzeti parlamenteknek, hogy azok jobban ellenőrizhessék a nemzeti hatóságok által történő ilyen alkalmazást;

42. utasítja elnökét, hogy továbbítsa ezt az állásfoglalást a Bizottságnak, a Tanácsnak, a Bíróságnak, az európai ombudsmannak és a tagállamok parlamentjeinek.

INDOKOLÁS

Bevezetés: a jelentés a jobb szabályozásra vonatkozó keretben

E jelentés célja a Bizottság által a közösségi jog alkalmazására vonatkozóan 2003-ban gyakorolt ellenőrzés értékelése a jobb jogalkotásról szóló jelenlegi vita keretében, adott esetben újabb információk felhasználása és a hasonló korábbi jelentések, különösen a Wallis asszony által készített utolsó jelentés nyomon követésének megvizsgálása mellett. Ez a jelentés részben hivatkozik továbbá a Bizottság által 2006 januárjában közzétett 2004. évi jelentésre.

Az EU „jobb szabályozásra” vonatkozó programja két kulcsfontosságú kezdeményezésből ered. Az első az előző, Prodi elnök vezette Bizottság által 2001-ben közzétett „Európai kormányzás” című bizottsági fehér könyv volt[1]. Ennek célja az EU-politikáknak az átláthatóságuk, koherenciájuk, eredményességük és hatékonyságuk útján történő javítása volt, fejlesztésük folyamán a nyilvános részvétel és az elszámoltathatóság előmozdítása mellett.

A második az úgynevezett „lisszaboni stratégia”. Ezt az EU tagállamai 2000 márciusában a lisszaboni Európai Tanács keretében indították el, és célja az, hogy az EU-t 2010-re a világ legversenyképesebb, tudás alapú gazdaságává tegyék, illetve ennek elérése érdekében számos új politikai fejlesztési mechanizmust vezettek be. A következő évben az EU vezetői 2001. júniusi gothenburgi ülésükön a Szerződésnek a fenntartható fejlődés iránti kötelezettségvállalása alapján környezeti dimenzióval is kiegészítették a lisszaboni stratégiát.

A Bizottság továbbá úgy határozott, hogy a jobb szabályozást be kell építeni a döntéshozatali folyamatba, és hogy a Bizottság új jogalkotási javaslatainak célja a jobb szabályozás és a versenyképesség előmozdítása kell, hogy legyen. Ezzel összefüggésben a jobb jogalkotásról szóló 2003. december 16-i intézményközi megállapodásban az EU intézmények hangsúlyt fektettek az EU jogszabályai egyszerűsítésének és mennyiségi csökkentésének fontosságára.

Az intézményközi megállapodással összhangban a Bizottság 2005. március 16-i közleményében[2], kifejezte szándékát „megvizsgálni a Tanács vagy a Parlament előtt lévő javaslatokat azok általános relevanciája, a versenyre gyakorolt hatása és más következményei tekintetében”. „Az elbírálás alatt álló jogalkotási javaslatok átvizsgálásának eredménye” című, 2005. szeptemberi friss közleményében a Bizottság illusztrálja az átvizsgálás gyakorlatának célkitűzéseit, folyamatát és eredményeit.

A nyilvános vita során és a tagállamokban és részben az EP-ben is uralkodó tendenciát követve a Bizottság ismételten kijelentette, hogy új megközelítése szerint csökkenteni kívánja a jogszabályok mennyiségét, és meg kíván szabadulni a nem hatékony jogi aktusoktól. Ezzel összefüggésben némileg aggasztó, hogy a „jobb szabályozás” jelentése egyre szűkül, és egyszerűen deregulációként is értelmezhető, és így a szociális és környezetvédelmi intézkedések visszaszorítására törekvők kifogásként használhatják. A szabályozás minőségét elsősorban és legfőképpen a tájékozott és élénk politikai vita kell, hogy meghatározza, illetve az, hogy teljesíteni tudja a megszövegezésének alapjául szolgáló célkitűzéseket. Ha a Bizottság és a Tanács a „jobb szabályozás” eszközeit a vállalkozások érdekeit szolgáló politikai vita elkerülésére, megelőzésére vagy mellőzésére, illetve a tagállami kötelezettségek EU-szintű csökkentésére kívánja kifogásként felhasználni, a kezdeményezés igen kevéssé nyugtatja meg az európai polgárokat[3].

Másrészt a bővítést követően a jogszabályok mennyiségi csökkentését a végrehajtásra helyezett nagyobb hangsúllyal kell ellensúlyozni. A Bizottság 21. jelentésének elemzéséből következő legnyilvánvalóbb tanulság az, hogy egyes, a jogszabályok szövegezésére és nyomon követésére előirányzott forrásokat most a hatályos európai jogszabályok eredményes és megfelelő átültetésének és végrehajtására kell fordítani a Szerződés megsértésével kapcsolatos egyes ügyekkel foglalkozó, hatáskörrel rendelkező különböző részlegekben.

A Szerződés 211. cikkével összhangban a Bizottság feladta annak biztosítása, hogy a tagállamok megfelelően betartsák és végrehajtsák a közösségi jogot. Különösen az EK-Szerződés 226. cikkében előírt eljárás fontos jogkört biztosít a Bizottságnak arra vonatkozóan, hogy azon tagállamok ellen végrehajtási eljárást indítson, amelyek – megítélése szerint – megszegik a közösségi jog szerinti kötelezettségeiket. Érdemes megjegyezni, hogy a 226. cikk, ahogy a Bizottság azt 21. jelentése első bekezdésében sugallja, nem korlátozza ezt a jogkört olyan szabályokra, „amelyek ellentétesek a közösségi jognak a szerződésekben meghatározott alapvető elveivel”; a 226. cikk arra hatalmazza fel a Bizottságot, hogy eljárást indítson a tagállamok ellen a Szerződés szerinti kötelezettségeik valamennyi elmulasztása tekintetében[4].

A Bizottság a végrehajtási eljárást vagy egy tagállami „panaszos” panaszát követően vagy saját kezdeményezésére (például a sajtóból, az Európai Parlament kérdéseiből stb. szerzett értesülések alapján) indítja. A kibővített EU-ban az a tény, hogy a jogszabályokat megfelelően és láthatóan végrehajtják, létfontosságú az európai projekt egészének tartalommal való megtöltése céljából. Ez nem csupán jogi kötelezettség kérdése, hanem egyszersmind politikai felelősség is. Ha az EU jogszabályait nem tartják mindenki számára kötelezőnek, és ha átültetésük és végrehajtásuk egy kormány jóakaratán vagy különféle értelmezéseken múlik, hamarosan az EU politikáinak tényleges újranacionalizálásával kell szembesülnünk, ami nyilvánvalóan kedvezőtlen hatásokkal jár a belső piacra és a közösségi vívmányok egészére. Ahogy később azt a jelentésben látni fogjuk, a helyzet máris épp eléggé aggasztó, mindenekelőtt a környezeti és a belső piaci ágazatban, ahol a Szerződés megsértése miatti jelenlegi eljárások végén kiszabandó büntetés elhúzódó jellege és erőtlensége azzal fenyeget, hogy a szankciók valamennyi tényleges elrettentő hatása megszűnik.

A Jogi Bizottság véleménye szerint a Bizottságnak komolyan, láthatóan fontolóra kell vennie a végrehajtás ellenőrzésének kérdését, és annak új prioritást kell biztosítania, különösen figyelembe véve a jogalkotási kezdeményezések mennyiségi csökkentésének állítólagos sürgősségére az utóbbi időben fektetett hangsúlyt. A hozzáférhető források csökkenése ellenére fontos, hogy a 2001-ben a kormányzásról szóló könyvben a tagállamokkal való együttműködésre fektetett hangsúlyt azon tény alapján átértékeljék, hogy a legtöbb tagállam nem készült fel erre. Ez a 2003-ban a jobb szabályozásról szóló intézményközi megállapodásra vonatkozó tárgyalások során is megerősítést nyert, amikor a Tanács elzárkózott az átültetés és végrehajtás terén bármiféle kötelezettségvállalástól. A Jogi Bizottság véleménye továbbá az, hogy az EP-nek e tekintetben fontos szerepet kell játszania a Bizottság támogatásában és ösztönzésében, természetesen kizárólagos előjogai sérelme nélkül. Ez a mi részünkről azt teszi szükségessé, hogy figyelmünket a jogalkotásról részben a végrehajtás ellenőrzésének irányába is tereljük. A Bizottsággal és a Tanáccsal a jobb szabályozásra vonatkozóan folytatott új párbeszéd keretében pedig ismét meg kell majd próbálni arról meggyőzni a Tanácsot, hogy e tekintetben vállaljon bizonyos mértékű felelősséget.

A közösségi jog alkalmazásának ellenőrzéséről szóló 21. jelentés

A közösségi jog alkalmazásának ellenőrzéséről szóló 21. bizottsági jelentés ismerteti a Bizottság által 2003-ban a közösségi jog alkalmazásának ellenőrzésére vonatkozóan folytatott tevékenységeket.

A közösségi jog alkalmazásának ellenőrzése főleg az alábbiakból áll:

1) annak ellenőrzése, hogy a tagállamok elfogadták-e a nemzeti végrehajtási intézkedéseket, és ezekről értesítették-e a Bizottságot az előírt határidőn belül;

2) a nemzeti átültetési intézkedések közösségi jogszabályoknak való megfelelésének ellenőrzése;

3) annak biztosítása, hogy a magán- és állami szervek, testületek és hatóságok ténylegesen tiszteletben tartják-e a rendelkezéseket (végrehajtás).

1) A nemzeti végrehajtási intézkedések elfogadása és az erről szóló értesítés

A nemzeti végrehajtási intézkedések elfogadásának és az azokról szóló értesítéseknek az elmulasztása miatti eljárások száma a 2001 és 2002 évi adatokhoz képest csaknem megkétszereződött. A 2003. évi statisztikák szerint a növekedés 92,1%-os az előző évhez képest, az esetek számának 607-ről 1 166-ra történt emelkedésével. Az értesítés elmulasztása ráadásul a tagállamok körében következetes gyakorlatnak tűnik: míg a kötelezettségek teljesítésének elmulasztása más területeken hatalmas eltéréseket mutat a tagállamok magatartásában, az átültetési intézkedésekről (és a 98/34/EK irányelv szerinti technikai rendelettervezetekről) való értesítés elmulasztása gyakorlatilag megegyezik.

Zavaró, hogy a Bizottság idejének és erőfeszítéseinek jelentős része pusztán azt a célt szolgálja, hogy rábírják a tagállamokat a nemzeti intézkedések elfogadására és az azokról való értesítésre. Igen gyakran nem elég az ügy rendezésére egy felszólítás: az értesítés elmulasztása miatt indított ügyek csaknem 10%-ában a Bíróságnak kell beavatkoznia ítélethozatallal.

A tagállamok nyilván jelentős mértékben felelősek e helyzetért. Ezt nem lehet jelentéktelen vagy részletkérdésnek tekinteni, főleg azért nem, mert a bővítést követően a helyzet nyilván nem fog javulni, ha nem kap politikai prioritást. Egyértelmű azonban az is, hogy az értesítés elmulasztásának látványos fokozódása az egész rendszert és a meglévő ellenőrzés hatékonyságát is megkérdőjelezi. Ha még arra sem bírhatók rá a tagállamok, hogy átültetési intézkedéseikről értesítést küldjenek, hogyan várható el, hogy az európai polgárok bízzanak a Bizottság, a Tanács és az EP eredményességében a közösségi jog által biztosított alapvető jogaik megvédését tekintve?

2) Az átültetési időszak és a megfelelőség ellenőrzése

Az Európai Parlament többször is hangot adott aggodalmának a tagállamoknak a belső piaci irányelvek megfelelő módon és időben történő átültetése terén nyújtott gyenge teljesítménye miatt. A jobb jogalkotásról szóló, 2003. december 16-i intézményközi megállapodás hangsúlyozta továbbá annak szükségességét, hogy a tagállamok megfeleljenek a Szerződés 10. cikkének[5], és felszólította a tagállamokat annak biztosítására, hogy a közösségi jogszabályokat az előírt határidőn belül megfelelően és haladéktalanul ültessék át. E felszólítások és azon tény ellenére, hogy az időben történő és megfelelő átültetés jogszabályban előírt kötelezettség, az átültetésre előírt határidő igen gyakran még azt megelőzően lejár, hogy a tagállamok elkezdenék a végrehajtási intézkedések elfogadását.

A megfelelőség ellenőrzését jelenleg gyakran csak jóval azután végzik el, hogy a tagállamok értesítették a Bizottságot a nemzeti átültető jogszabályairól. A megfelelőség ellenőrzésének a gyakorlatban elsőbbséggel kell rendelkeznie. Azt a lehető leghamarabb véglegesíteni kell a nemzeti intézkedésekről szóló értesítés kézhezvételét követően.

Ezzel összefüggésben a Bizottság egyedi vizsgálatokat végeztetett a nemzeti jogszabályoknak az európai irányelvekkel való megfelelőségének ellenőrzése céljából. A Jogi Bizottság meggyőződése, hogy e vizsgálatok fontosak annak érdekében, hogy az európai intézmények a legfontosabb irányelvek átültetéséről objektív képet kapjanak, és úgy vélekedik, hogy e vizsgálatok közzététele a Bizottság részéről a tényleges átláthatóság jele.

Ezzel összefüggésben további emberi és pénzügyi erőforrásokat kell a nemzeti jogszabályok megfelelőségének ellenőrzésével foglalkozó bizottsági szolgálatok rendelkezésére bocsátani, amely szolgálatoknak a Bizottság által elvégeztetett vizsgálatokat fontos információként kell felhasználniuk.

Emellett a nemzeti jogszabályok megfelelőségi ellenőrzésének megkönnyítése céljából az irányelveknek következetesen elő kell írniuk, hogy a tagállamok az átültető jogszabályokra vonatkozó értesítés mellett egy olyan táblázatot is rendelkezésre bocsássanak, ami részletesen feltünteti, hogy az irányelv mely cikkeit a nemzeti jogszabály mely rendelkezéseivel ültették át (megfelelőségi táblázat). Ezzel egyidejűleg új irányelvek szövegezése és az ezekről folyó tárgyalások során az európai intézményeknek garantálniuk kell azt, hogy minden egyes új irányelvbe belekerül egy megfelelőségi táblázat, az átültető (nemzeti és/vagy regionális és/vagy helyi szintű) intézkedésekre vonatkozó értesítéssel együtt. Gyakran az történik (különösen a belső piaci jogszabályok esetén), hogy a tagállamok egyszerűen megküldik az átültető jogszabályt, az átültetés minőségének ellenőrzésére vonatkozó bármilyen irányadás nélkül, és gyakran a Bizottsággal a jogszabály megfelelő értelmezésére vonatkozóan folytatott konzultáció nélkül. Ennek egyik legutóbbi példája az, hogy a közbeszerzésről szóló irányelvet Olaszországban a Bizottsággal folytatott párbeszéd nélkül egy több mint 250 cikkből álló kódex formájában ültették át.

A Bizottság természetesen tudatában van a helyzetnek és a 2003 óta e tekintetben tett fontos előrehaladásnak. A 2004-ben javasolt 117 irányelv közül 49 rendelkezett megfelelőségi táblázatról (41,8%). A 2005-ben elfogadott 93 irányelv közül 58 rendelkezett megfelelőségi táblázatról (62,3%). Azonban mivel továbbra sem alkalmaznak következetesen megfelelőségi táblázatokat minden esetben a végleges jogszabályokban, és mivel továbbra is sok tennivaló van hátra arra vonatkozóan, hogy a tagállamokat megfelelőségi táblázat tényleges elkészítésére és ennek a Bizottságnak történő megküldésére rábírják, különösen azon irányelvek és intézkedések tekintetében, amelyeknél ezek a leghasznosabbak lehetnek.

A Bizottság már említett, „A közösségi jog alkalmazásának jobb ellenőrzése” című közleményében a Bizottság kifogásolta azokat a közigazgatási és szervezési akadályokat, amelyekkel még mindig szembesül a nemzeti hatóságokkal közös ügyekben. Például a jelek szerint még mindig különösen nehéz az átültetési intézkedések megfelelőségének ellenőrzése során megtalálni a megfelelő kapcsolattartó(ka)t. Az egyes tagállamokban megfelelő koordinációs pontoknak a közleményben javasolt módon történő létrehozása a Bizottság számára lehetővé tenné, hogy az átültetéssel, a közösségi jog alkalmazásával, illetve a nemzeti minisztériumokkal és regionális vagy helyi hatóságokkal folytatott koordinációval kapcsolatos kérdésekben egyetlen kapcsolattartóhoz fordulhasson[6]. A Bizottság felvetésére reagálva egyes tagállamok már sikeresen létrehoztak egy kormányszintű központi ellenőrzési szervet az egész átültetési gyakorlat koordinálása céljából. Ez történt Málta, Lengyelország, Portugália, Írország és Belgium esetében. Észtország, Szlovákia, Csehország, Málta, Lengyelország, Magyarország és Franciaország szintén kijelölt az egyes irányelvekért felelős minisztériumot[7].

A Bizottságnak a végrehajtási politikának az egyes illetékes hatóságok közötti nemzeti szintű koordináció biztosítása révén történő javítására vonatkozó törekvései mindenképpen üdvözlendők. A szervezési kérdésekre és az információáramlásra helyezett hangsúly azonban nem rejtheti el a tényt, hogy számos esetben a nem megfelelő végrehajtás abból fakad, hogy a tagállamok politikai és gazdasági megfontolásokból tudatosan megkísérlik aláásni a közösségi jogot. Ez különösen igaz a környezetvédelem terén. Ennek egyértelmű példája az, hogy a hulladékokra vonatkozó olasz jogszabályok 11 esetben, a hatásvizsgálatra vonatkozó olasz jogszabályok pedig 4 esetben bizonyultak nem megfelelőnek, amint az kiderül a közösségi környezetvédelmi jogszabályok 2004. évi végrehajtásáról és alkalmazásáról szóló legutóbbi, hatodik éves felmérésből[8]. Ez meglehetősen kirívó eset, mivel a többi tagállam e területen a megfelelőségre vonatkozóan legfeljebb egy vagy két esetben mulasztott, a legtöbb pedig eggyel sem.

Az értesítés elmulasztásával kapcsolatos eseteknél is világosabban bizonyítja a megfelelőség hiányának kérdése azt, hogy az EU-jogszabályok nem megfelelő alkalmazása fokozatosan ahhoz vezethet, hogy az EU jogszabályai „változó geometriájúvá” és „az ügyfél igényeinek megfelelően alakítottá” válnak, ami a jogbiztonságra és hosszú távon az EU hitelességére nézve kedvezőtlen következményekkel jár. Emellett egyértelmű ellentmondás van a jogállamiság elvei, illetve a Bizottság által az EK 226. cikkének alkalmazása során tanúsított engedékenység és egyeztetési hajlandóság között.

Az EU intézményeinek ismét e kérdésre kell összpontosítaniuk, és azt prioritásként kell kezelniük az egész „jobb jogalkotási” gyakorlat során. A Bizottságnak az értesítéshez hasonlóan a megfelelőség hiányának esetében is gyorsan kell cselekednie, és a tagállamokat kellően motiválni kell a helyzet kiigazítására a bírósági eljárást megelőzően.

Az EP hatáskörrel rendelkező bizottságaiban rendszeresen megvitatandó „feketelistáról” több példát meg kell vizsgálni a tagállami képviselők külön ülésein. Ennek érdekében azonban nagyon fontos, hogy a Bizottság nyilvánosságra hozza az ilyen eseteket, és hogy meggyorsítsa mind az ellenőrzési folyamatot, mind a kötelezettségeinek teljesítését elmulasztó tagállamok elleni fellépést. Amint azt a végrehajtással foglalkozó fejezetben majd látni fogjuk, a megfelelőségi kérdéseket nehéz nyomon követni, néhány ezek közül rejtélyesen eltűnik a Bizottság hivatalaiban mindaddig, míg egy polgár „panasza” fellépésre nem kötelezi a Bizottságot.

3) Végrehajtás

Az EK-jogszabályokat a tagállamok hajtják végre. Ennek része a rendelkezéseknek a magán- és állami intézmények, szervek és hatóságok által történő tényleges tiszteletben tartása. A Szerződés 226. és 228. cikke eljárást ír elő olyan esetekben, amikor a Bizottság úgy véli, hogy egy tagállam elmulasztott eleget tenni a közösségi jog szerinti kötelezettségeinek.

Fontos említést tenni arról a tényről, hogy számtalan polgár, szövetség, helyi hatóság és vállalkozás számára a Bizottsághoz benyújtott közvetlen panasz lehetősége egyedüli eszköz az arra vonatkozó tudatosság kialakításában, hogy egy országukén túli jogközösséghez tartoznak; nemcsak azért, mert – a legtöbb bírósági esettel szemben – a Bizottságnak tett panasz nem kerül semmibe, hanem azért is, mert sok esetben más módon nem kényszeríthető arra egy tagállam, hogy megfeleljen a közösségi jognak.

Ez újabb ok arra, hogy – az EU-nak a polgáraira való odafigyelési képességével kapcsolatosan felmerült komoly kételyek idején – az, hogy az EU biztosítani tudja a fontos, különösen a belső piacot, a fogyasztói jogokat, az egészségügyet és a környezetvédelmet érintő jogszabályok végrehajtását, segíthet visszaszerezni a polgárok bizalmát, ami az EU intézményei számára a legfőbb prioritás kell, hogy legyen.

A 21. jelentés szerint 2003. 12. 31-én 3 927, a Szerződés megsértése miatti eljárás volt folyamatban. Ezek közül 1 855 ügy tekintetében bírósági eljárást indítottak, 999 ügy tekintetében indokolással ellátott véleményt küldtek, 411 ügyet pedig a Bíróság elé terjesztettek, és csak 69 olyan ügy van, amely tekintetében megindították a 228. cikk szerinti eljárást. E 69 esetből 40 a környezetvédelmi ágazatot érinti.

A jelentés utal többek között a Bizottság által kezdeményezett, a Szerződés megsértése miatti esetek összes számának 15%-os (a 2002. évi 2 356-ről 2003-ban 2709-re történő) emelkedésére. A Bizottság által saját vizsgálatai alapján kezdeményezett esetek száma 2003-ban csökkent, a 2002. évi 318-ról a 2003-as 253-ra, ami 20,44%-os csökkenés. Még mindig a panaszok adják a Szerződés megsértése miatti eljárások nagy részét (1290 2003-ban), és elsősorban a környezetvédelmi ágazat (493 panasz), illetve a belső piaci ágazat (314 panasz) érintett.

A 2004. évi jelentés rövid elemzése szerint a 2003. és 2004. évi számadatok a korábbi évektől lényegesen nem különbözik a helyzet. 3541, a Szerződés megsértése miatti eljárás volt folyamatban 2002. 12. 31.-én.

Az alábbi táblázat alapján összehasonlítható az elmúlt tíz év helyzete.

Év	Feltárt jogsértések	Panaszok	Saját kezdeményezésre indított ügyek	Értesítés elmulasztása miatti ügyek
1996	2155, amiből	819	257	1079
1997	1978, amiből	957	261	760
1998	2134, amiből	1128	396	610
1999	2270, amiből	1305	288	677
2000	2434, amiből	1225	313	896
2001	2179, amiből	1300	272	607
2002	2356, amiből	1431	318	607
2003	2709, amiből	1290	253	1166
2004 (EU-15)	2146, amiből	1080	285	781
2004 (EU-25)	2993, amiből	1146	328	1519

A 21. jelentés említést tesz arról, hogy „a Bizottság az évek során folyamatosan igyekezett a Bíróság elé terjesztést megelőző, bírósági eljárás előtti szakaszt javítani. A Bizottság különösen sokat tett azért, hogy az egyes panaszok szerepet játsszanak abban, hogy »a jogállamiságot kézzelfogható valósággá tegyék az európai polgárok számára«”.

A kifogástalan nyelvezet azonban nem rejtheti szem elől a tényt, hogy az EK 226. cikke szerinti eljárás a panasz benyújtásán túl nem ad jogokat a polgároknak, a Bizottságnak pedig széles mérlegelési jogkört biztosít a további lépések megtételét illetően. A Bíróság emellett többször is hangsúlyozta az eljárás politikai természetét, azzal, hogy az megtagadja a polgároktól a Bizottság által tett intézkedés (vagy annak hiánya) esetén a bírósági jogorvoslat lehetőségét. Bírósági jogorvoslat hiányában az EU-jog végrehajtásának valamennyi aspektusát figyelembe véve, illetve a Bizottság korlátozott erőforrásai tekintetében olyan kedvezőtlen a helyzet, hogy érdemes mérlegelni egy átláthatóbb megközelítés és az Európai Parlament által a Bizottság határozataihoz való strukturáltabb hozzáférés kidolgozásának lehetőségét, anélkül, hogy a Bizottságnak a Szerződés megsértése miatti egyes esetek elbírálásával kapcsolatos mérlegelési jogkörébe a Parlament beavatkozna.

Az EP már szerepet vállalt a Szerződés megsértése miatti eljárásban, mivel a polgárok által indított eljárások gyakran parlamenti kérdések tárgyai is; emellett az ENVI-bizottság a korábbi jogalkotás során a végrehajtással kapcsolatosan rendszeres ülést vezetett be, ami lehetővé teszi számára, hogy közelről nyomon kövessen egyes konkrét eseteket. A további bizottságok is fontolóra vették ezt a lehetőséget.

Egyelőre ennyit tehetünk. Amennyiben a közösségi jogrendben az EK 226. cikkét lényegében politikai eljárásnak tekintik – a Bizottság számára jogkörrel, de jogi kötelezettségek nélkül –, a „szerződések őre” feletti politikai ellenőrzést az európai polgárok nevében a Parlamentnek (akár az érintett képviselőnek vagy a hatáskörrel rendelkező bizottságnak vagy az intézményközi párbeszéd létrehozandó egyedi eszközeinek) vagy maguknak az érdekelt feleknek kell gyakorolnia. A mérlegelési jogkör a modern kormányzatban szükséges rossz; az átláthatóság teljes hiányával párosuló teljes körű mérlegelési jogkör azonban alapvetően ellentétes a jogállamisággal.

A Jogi Bizottság meggyőződése, hogy a fokozottabb nyitottság és átláthatóság nemcsak az EU-polgárok, hanem a Bizottság és annak hitelessége érdekét is szolgálja.

A Bizottság a kormányzásról szóló fehér könyvében közzétettek szerint nemrég elfogadott, „A közösségi jog alkalmazásának jobb ellenőrzése” című közleményében tiszteletben tartotta az ellenőrzés ellátására, illetve arra vonatkozó kötelezettségvállalását, hogy a jogsértések ellen hatékony és méltányos módon eljárást indítson, olyan prioritási kritériumok meghatározása és alkalmazása mellett, melyek tükrözik a jogszabályoknak való megfelelés lehetséges vagy ismert elmulasztásának súlyosságát.

A prioritási kritériumok az alábbiak szerint foglalhatók össze:

a) A jogállamiság alapjait aláaknázó jogsértések

b) A közösségi jogrendszer zökkenőmentes működését aláaknázó jogsértések

c) Az irányelvek átültetésének elmulasztásából vagy azok nem megfelelő átültetéséből adódó jogsértések.

A Jogi Bizottság a prioritási kritériumok meghatározását a Bizottság részéről pozitív kísérletnek ítéli meg a Szerződés megsértése miatti eljárások során alkalmazandó átláthatóbb megközelítésre vonatkozóan.

Annak ellenére azonban, hogy a Bizottság kifejezetten úgy nyilatkozott, hogy „a prioritási kritériumok alkalmazását évente értékelik a közösségi jog alkalmazásának ellenőrzéséről szóló jelentés megvitatása során”, a 21. jelentésben nincs nyoma a Bizottság által e kritériumok alkalmazására vonatkozóan végzett értékelésnek. A Jogi Bizottság aggályosnak találja továbbá, hogy a prioritási kritériumok meghatározásával a Szerződés megsértése miatti eljárások alkalmazási köre túlzott mértékben csökkenthető; fontos lenne, hogy a Bizottság értékelje azt, hogy a leginkább érintett főigazgatóságnál rendelkezésre álló erőforrások megerősítése nem lenne-e követendő megoldás a panaszok nyomon követésére vonatkozó kapacitás fejlesztése érdekében. Az Európai Parlamentet tájékoztatni kell az ilyen értékelések eredményéről, és a prioritási kritériumok tartalmának esetleges változásairól azzal konzultálni kell. Ezzel összefüggésben a Bizottság mindig a jogállamiság alapelveit és a polgárok érdekeit kell, hogy előtérbe helyezze a tisztán gazdasági megfontolásokkal és értékelésekkel szemben, és gondosan felügyelnie kell az alapvető szabadságok és a Szerződés, továbbá a rendeletek és a keretirányelvek alapvető elveinek tiszteletben tartását.

A c) prioritási kritériumokat illetően a Jogi Bizottság meggyőződése, hogy a megfelelőség ellenőrzését fontos kérdésként kell kezelni, az EU-jogszabályok eseti alapon történő alkalmazása helyett. Ezzel összefüggésben további emberi és pénzügyi erőforrásokat kell a nemzeti jogszabályok megfelelőségének ellenőrzésével és a nem megfelelő alkalmazással foglalkozó bizottsági szolgálatok rendelkezésére bocsátani.

Ezzel összefüggésben a Jogi Bizottság véleménye szerint – ahogyan azt az Európai Bíróság legfontosabb ügyei[9] is megerősítették – az EU polgárai számára előnyös kell, hogy legyen a Szerződés közvetlen alkalmazása, különösen az alapvető szabadságok tekintetében. Különösen az egészségügyi szolgálatokkal kapcsolatos döntéseiben jelezte az EB, hogy a betegeknek az EU bármely további tagállamában joguk van nem kórházi ellátáshoz, és ezt saját tagállamuknak kell visszatéríteniük előzetes engedélyezés nélkül. A visszatérítést azon szintnek megfelelően kell végrehajtani, mely a betegnek saját tagállamában ugyanezért a kezelésért járna.

Számos fogyasztói szövetség állítja azt, hogy naponta kapnak a polgároktól panaszokat. A Bizottság „Jelentés a belső piaci szabályoknak az egészségügyi szolgálatokra vonatkozó alkalmazásáról” című dokumentumában (SEC(2003)900) jelezte, hogy a tagállamok túlnyomó többsége vonakodik megfelelni ezen ítélkezési gyakorlatnak. Ez teljes jogbizonytalanságot eredményez, és a betegeket megfosztják az EB által megállapított feltételek szerinti visszatérítéshez való joguktól. Ideje, hogy a Bizottság a szerződések őreként az egyes EU-polgárok érdekében lépjen fel, különösen mivel a betegek a legsebezhetőbb polgárok között vannak. A Bizottság feladata, hogy rendszeres és meghatározott módon indítson a Szerződés megsértése miatti eljárást a tagállamok ellen. Ez létfontosságú annak biztosítása érdekében, hogy az EU-polgárok saját tagállamukra tekintet nélkül ténylegesen gyakorolhassák az EB által több alkalommal is megerősített jogokat. Emlékeztetni kell arra, hogy a polgárok európai integráció iránti elkötelezettségének mértéke közvetlenül függ attól, hogy az EU-ról milyen személyes tapasztalatokat szereznek.

A fent említett kritériumok kinyilvánított megléte ellenére a Bizottság arra vonatkozó jogköre, hogy döntsön felszólítás megküldésére, indokolással ellátott vélemény szövegezésére, illetve az ügynek a Bíróság elé terjesztésére vonatkozóan, a gyakorlatban abszolút, az átláthatóság pedig szinte teljesen hiányzik.

A panaszokkal kapcsolatosan megindított ügyekben nincs előre jelezhető menetrend. A Bizottság arra vonatkozó törekvései ellenére, hogy a panaszos felé átlátható módon járjon el, nincs garancia tevékenységeinek ütemezésére és hatékonyságára vonatkozóan.

A Bizottságnak emellett joga van arra, hogy elnézést tanúsítson egy tagállam iránt, ha az által egy ügy megoldásában nem működik együtt, ha az késedelmesen nyújtja be észrevételeit vagy ha az hosszadalmasan keresi az ügyben elsősorban illetékes felelős tisztviselőt. Még ha a kérdéssel kapcsolatos bizonyos mérlegelési jogkör hasznos is lehet egyes esetekben a közösségi jogrend zökkenőmentes működését elősegítendő, a Bizottságnak legalább olyan esetekben egyértelmű szabályokat kell megállapítania a Bíróság elé automatikusan történő terjesztésről, amikor a tagállamok nem kívánnak vagy nem képesek a bírósági eljárás előtti szakaszban az előírt határidőn belül érdemi vitában részt venni.

A Bizottságnak a közösségi jog megsértésének tekintetében a panaszossal való kapcsolattartásról szóló közleménye szerint „bármely panaszként megvizsgálható levelezést a panaszok központi nyilvántartásába kell felvenni” azon panaszok kivételével, amelyek a közleményben pontosan meghatározott és felsorolt 6 feltétel egyikének megfelelnek.

E lényegi elv megléte ellenére bebizonyosodott, hogy a Bizottság néhány különösen aggasztó esetben nem vett nyilvántartásba polgárok által benyújtott olyan panaszokat, amelyekre vonatkozóan feltételezte, hogy a polgároknak az ügy Európai Bizottság elé terjesztését megelőzően nemzeti szinten kell jogorvoslatért folyamodniuk vagy mert hasonló esetek már vizsgálat alatt állnak. Az európai ombudsman ezzel kapcsolatosan újabban külön panaszokat kapott a panaszok nyilvántartásba vételének elmulasztásáról, és ezeket jelenleg vizsgálja.

A Jogi Bizottság véleménye szerint az EP-nek el kell tudnia számolnia arról, hogy a Bizottság megfelelően alkalmazza az elvet.

Ugyanígy jelenleg nincs hozzáférése a panaszosnak a tagállamok és a Bizottság közötti, a Szerződés megsértése miatti ügyekre vonatkozó levélváltáshoz. Ennek hivatalos indoka az, hogy a Szerződés megsértése miatti eljárás „bírósági szakaszt megelőző” szakasz, ezért bizonyos mértékig bizalmasan kezelendő. Ez a helyzet nem tartható. A Bizottság valójában gyakran nem rendelkezik annak ellenőrzésére sem eszközzel, sem szándékkal, hogy a tagállamok állításai megfelelnek-e a valóságnak, és a lényegre vonatkozóan nem avatkozik be, hanem a tagállam állítását nem vitatva az az által hozott intézkedés formális legalitásának szintjén marad. Amennyiben egyértelmű feltételek alapján egy adott panasz elfogadhatóságát megerősítik, a panaszosnak a tagállamok és a Bizottság közötti tárgyalások eredményéhez való jobb hozzáférési lehetőségei (részben meghaladva a 2001. május 30-i 1049/2001/EK rendeletben előírt korlátozásokat) egyértelműen növelnék az eljárás hatékonyságát és átláthatóságát, és a tagállam számára jelentős motivációt biztosítanának a játékszabályok tiszteletben tartásához.

Ha a Szerződés megsértése miatti eljárás titkos marad, és a határozatok valós okai nem kerülnek nyilvánosságra – egy gyakran igen általános levéltől eltekintve –, a Bizottságra a nemzeti hatóságok vagy más érdekcsoportok sokkal jobban hatást tudnak gyakorolni. Természetesen elfogadható, sőt kívánatos, hogy a Bizottság és a tagállamok tárgyalásokat kezdjenek egy vitás ügyben, mielőtt az a Bíróság elé kerül. De az ilyen tárgyalások feltételei gyakran kétesek, a végrehajtást pedig nehéz ellenőrizni. Tudjuk, hogy mindez ellentmondásos kérdés, és lehetséges, hogy a Tanács ebben a kérdésben nem fogadja el az átláthatóságot. Azonban sok „középutas” intézkedés előírható. Például akkor, ha a Bizottság egy panaszosnak levelet küld, amelyben arra vonatkozó határozatát közli, hogy a panaszt elutasítja, mert a tagállam meg tudta győzni az általa hozott intézkedés törvényességéről, fontos, hogy az okokat egyértelművé és világossá tegyék. Egyes esetekben már most is lehetséges, hogy a panaszos vagy az esetben egy parlamenti kérdés miatt érintett képviselő további észrevételeket nyújtson be; azonban ez meglehetősen nehéz, ha nincs teljesen tudatában annak, hogy a tagállam pontosan miben állapodott meg a Bizottsággal.

Ez a helyzet természetesen abból a tényből fakad, hogy az alkalmazandó jogszabályok sok „hézagot” és az értelmezésnek tág teret hagynak. Ezért érdekes információ lenne a Bizottság részéről, hogy mely jogszabályokat sértik meg a leggyakrabban, és melyek végrehajtása a legnehezebb, hogy létrehozhassák a felülvizsgálandó és átláthatóbbá teendő jogszabályok listáját.

A Jogi Bizottság meggyőződése az, hogy a jogsértésekkel kapcsolatos gyakorlatnak politikai prioritást kell adni, majd a jogsértéssel foglalkozó bizottsági szolgálatok rendelkezésére további emberi és pénzügyi erőforrásokat kell bocsátani, különösen a belső piaci és környezetvédelmi ágazatokban, amelyek területén a legtöbb panaszt benyújtják. Természetesen nem minden főigazgatóság foglalkozik ugyanúgy a jogsértésekkel, és ez megérthető és üdvözlendő. Például a Szerződés megsértésével kapcsolatos ügyekért felelős külön egység működik a Környezetvédelmi Főigazgatóságnál, ami a környezetvédelmi ágazatban az egész végrehajtási politika központosításában és koordinációjában lényeges szerepet játszik, mivel egyetlen eljárás több irányelvet is érinthet, míg a Belső Piaci Főigazgatóságnál nincs a Szerződés megsértésével kapcsolatos ügyekért felelős külön egység. Mindkét esetben azonban több erőfeszítést kell tenni a panaszok megválaszolására vonatkozó kapacitás megerősítése érdekében. Például nehéz megérteni, hogy a tíz új tagállam vonatkozásában a Környezetvédelmi Főigazgatóságnak a Szerződés megsértésével kapcsolatos ügyekért felelős külön egysége összesen csak 2 alkalmazottat foglalkoztat.

A Jogi Bizottság előadója a végrehajtási politikához rendelt erőforrásokra vonatkozóan külön információkat és adatokat kért. A Főtitkárság azt a tájékoztatást adta, hogy „a közösségi jog alkalmazásának valamennyi szempontjával foglalkozó legfontosabb főigazgatóságok között kiosztott források belső felülvizsgálata jelenleg zajlik náluk”; természetesen nehéz azt megérteni, hogy az előadó ezért miért nem kaphatott adatokat az AKTUÁLIS helyzetre vonatkozóan, de bízik benne, hogy ezeket beszerzi a jelentés végleges változatának elkészültéig.

A Jogi Bizottság szerint a Parlamentnek részletes egyedi tervet kell kapnia arra vonatkozóan, hogy az erőforrásokat a tervek szerint hogyan osztják szét a Főtitkárságon és a hatáskörrel rendelkező főigazgatóságokon belül, ami a Parlament számára egyértelműbbé teszi, hogy a Bizottság hogyan kíván prioritást adni a végrehajtási politikának.

Tanulságos lenne ezzel összefüggésben költség–haszon-elemzést végezni azzal kapcsolatosan, hogy a Szerződés megsértése miatti ügyekkel foglalkozó személyek munkája mennyiben járul hozzá a közösségi jog nem megfelelő alkalmazása miatti ügyek megoldásához vagy kiigazításához.

A Bizottság belső szabályai szerint évente négy ülés során dönt a Szerződés megsértése miatti eljárásokra vonatkozó ügyekben. Erre vonatkozóan a biztosok testülete hoz meg minden döntést, a tagállamtól tájékoztatást kérő első felszólítástól a Bíróság elé terjesztésig. A Jogi Bizottság azt javasolja, hogy részlegesen rövidítsék meg a belső eljárás időtartamát, azáltal, hogy felhatalmazzák a Bizottságnak az érintett területért felelős tagjait levél vagy felszólítás küldésére a tagállamok részére, amennyiben azok nem ültetik át megfelelően a közösségi jogot nemzeti jogukba.

Az EK-Szerződés 228. cikkének alkalmazása

Az EK-Szerződés korábbi 171., jelenlegi 228. cikkének módosításával a Maastrichti Szerződés vezette be annak lehetőségét, hogy egy jogsértést megállapító ítélet végrehajtását elmulasztó tagállamot pénzbírsággal sújtsák.

A Maastrichti Szerződés hatálybalépése óta a 228. cikk szerinti eljárás csak három esetben (a C-387/97. számú, Bizottság kontra Görögország 2000. július 4-i ügy; a C-278/01. számú, Bizottság kontra Spanyolország 2003. november 25-i ügy; a C-304/02. számú, Bizottság kontra Franciaország 2005. július 12-i ügy) vezetett az EB által hozott ítélethez.

Még ha „a pénz mozgatja is a világot”, és a bírságfizetés lehetősége ténylegesen erőteljes nyomást gyakorolhat a tagállamokra, egyértelmű, hogy az EK-Szerződés. 228. cikkében rejlő lehetőségeket nem használják ki teljes mértékben; az eljárás továbbra is hosszú és terhes.

Az első eset (a görög) például jól jelzi, mennyire működésképtelen a rendszer. Tizenhárom évnek kellett eltelnie, hogy a Szerződés megsértése miatti eljárás egész ciklusa bírság fizetésével záruljon.

1987-ben a Bizottság több önkormányzattól is panaszt kapott a Kouroupitos folyóban ellenőrizetlen hulladéklerakásról. Öt év múlva a Bíróság első ítéletében úgy határozott, hogy Görögország két EU-jogszabályt sért meg azzal, hogy elmulasztja a mérgező és veszélyes hulladék ügyének kezelését. A Bizottság 1993-ban emlékeztette Görögországot az ítéletnek való megfelelésre, és 1995 végén új eljárást kezdeményezett, bár Görögország továbbra sem tett lépéseket.

1997-ben a Bizottság a Bíróság végzését kérte Görögországnak az új ítélet meghozatala napjától számított napi 24 600 euró késedelmi díj megfizetésére való kötelezése érdekében. Az eredeti panasz benyújtását követően tizenhárom évvel a Bíróság 2000 júliusában úgy határozott, hogy a hulladékot még mindig ellenőrizetlenül dobják a folyóba, és Görögországot végül napi 20 000 euró késedelmi díj megfizetésére kötelezte az 1992. évi ítéletnek való megfizetés késedelmének minden egyes napjára.

Ez természetesen nem elszigetelt eset.

2005 decemberében az Európai Bizottság első alkalommal határozott úgy, hogy nem szab ki az Európai Bíróság által az EU fürdővízirányelvének megszegése miatt már engedélyezett büntetést Spanyolországra, mivel Spanyolország egyszerűen részben „javított” a kötelező vízminőségi normáknak való megfelelőségén.

A Bizottság ebben az ügyben 1988-ban indított a Szerződés megsértése miatti eljárást. Az Európai Bíróság 1998-ban elmarasztalta Spanyolországot a fürdővízirányelv vízminőségi normáinak a belvízi partokon történő megszegése miatt. Amikor Spanyolország elmulasztotta e vizek EU-normák szerinti minőségi javítását, a Bizottság ismét a Bírósághoz fordult, és 2003 novemberében egy második ítéletet is beszerzett. A Bíróság ekkor Spanyolországra az első ítéletnek való megfelelés elmulasztása miatt szabott ki bírságot.

A Bíróság úgy ítélkezett, hogy a bírságot évente kell kivetni az irányelv tisztasági normáinak meg nem felelő spanyol belvízi területek minden 1%-a tekintetében. A Bíróság úgy határozott, hogy a bírság a 2004. évi fürdőszezontól alkalmazandó addig, míg Spanyolország meg nem felel az ítéletnek.

A Bizottság fentiekhez hasonlóan elfogadhatatlan, a Bíróság által már jóváhagyott bírságok felfüggesztésére vonatkozó határozatainak jövőbeli korlátozása érdekében a Jogi Bizottság üdvözli a Bizottság „Az EK-Szerződés 228. cikkének alkalmazása” című, 2005. december 14-i közleményét[10], mely egyértelművé teszi és továbbfejleszti a Bizottság arra vonatkozó politikáját, hogy a Bíróságot kényszerítő bírság és átalányösszeg azon tagállamra való kiszabására kérje, amely elmulaszt eleget tenni az EB egy ítéletének. Ez az egyértelműsítés az EB-nek a C-304/02. számú, Bizottság kontra Francia Köztársaság ügyben 2005. július 12-én hozott ítéletét követően vált szükségessé.

Az e közleményben az átalányösszeg kifizetésére vonatkozóan megállapított új megközelítés első következménye az, hogy „olyan esetekben, amikor egy tagállam kiigazítja a jogsértést a Bírósághoz utalást követően és a 228. cikk szerinti ítélet meghozatala előtt, a Bizottság pusztán emiatt nem állhat el az intézkedéstől. A Bíróság, amely nem szabhat ki kényszerítő bírságot a határozat okafogyottá válása miatt, hanem átalánybírságot szabhat ki a jogsértés időtartamára vonatkozóan a helyzet kiigazításáig, mivel az eset e vonatkozása nem vált okafogyottá. A Bizottság törekszik arra, hogy késedelem nélkül tájékoztassa a Bíróságot arról, ha egy tagállam felhagy a jogsértéssel a bírósági eljárás bármelyik szakaszában. Ugyanígy tesz, ha egy 228. cikk szerinti ítélet meghozatalát követően egy tagállam kiigazítja a helyzetet és a bírság fizetésére vonatkozó kötelezettség így megszűnik”.

A Jogi Bizottság a Bizottság arra vonatkozó megerősítését kéri, hogy a 228. cikk szerint felszólítás és indokolással ellátott vélemény alá tartozó valamennyi esetben és a jelenleg a 226. cikk szerinti eljárás esetében a fenti közleményben megállapított új politikát követik (ha azokat a Bíróság elé terjesztés előtt nem oldják meg).

• [1]  COM (2001)0428
• [2]  COM (2005)0097
• [3]  Lásd az Európai Környezetpolitikai Intézet „For Better or for Worse? The EU's 'Better Regulation' s Agenda and the Environment” című dokumentumát, 2005. november
• [4]  A Szerződés 226. cikke olyan esetekben rendelkezik eljárásról, amikor a Bizottság úgy ítéli meg, hogy egy tagállam elmulasztott eleget tenni a közösségi jog szerinti kötelezettségeinek, és amelynek következtében a Bizottság „felszólítást” küld az állítólagos jogsértést elkövető érintett tagállamnak, megadva számára a lehetőséget észrevételei benyújtására. Ezt követően a Bizottság „indokolással ellátott véleményt” készít. Ha a tagállam továbbra is megtagadja kötelezettségei teljesítését, a Bizottság a Bíróság elé terjesztheti az ügyet. Ha a Bíróság úgy ítéli meg, hogy egy tagállam elmulasztott eleget tenni a Szerződés szerinti kötelezettségének, és a tagállam elmulasztja megtenni a megadott határidőig a Bíróság ítéletének való megfeleléshez szükséges intézkedéseket, a 228. cikk szerint eljárás indítható. A Bizottság a Bíróság elé terjesztheti az ügyet, meghatározva a tagállam által fizetendő átalányösszeg vagy kényszerítő bírság összegét.
• [5]  A Szerződés 10. cikke előírja, hogy a tagállamok az e szerződésből, illetve a Közösség intézményeinek intézkedéseiből eredő kötelezettségek teljesítésének biztosítása érdekében tegyék meg a megfelelő általános vagy különös intézkedéseket.
• [6]  Ezzel összefüggésben a tagállamok számára az átültetési gyakorlatuk javítására tett erőfeszítéseikben támogatásul szolgáló legjobb átültetési gyakorlatokról szóló 2004. július 12-i ajánlásában a Bizottság komolyan ajánlotta, hogy a tagállamok „tegyék meg azokat a szervezési vagy más intézkedéseket, amelyek szükségesek a belső piaci irányelvek megfelelő és időben történő átültetésére vonatkozó jogszabályi kötelezettségük állandó megszegése mögötti okok azonnali és hatékony kezeléséhez”.
• [7]  A 2004. július 12-i ajánlás nyomán 2005 májusában McCreevy biztos felkérte a tagállamokat arra, hogy tájékoztassák a Bizottságot belső átvizsgálási gyakorlatuk fő eredményeiről. A Bizottság a tagállamoktól 21 választ kapott. A tagállamok közül nem adott választ Olaszország, Hollandia, Görögország és Ausztria, és közülük kettő (Görögország és Olaszország) az átültetés terén legnagyobb hiányosságokat mutató tagállamok közt van. Ez az információ a Bizottság által kapott és a Parlamenttel informálisan közölt válaszokra vonatkozik.
• [8]  SEC(2005) 1055
• [9]  A C-158/96. számú Kohll-ügy [EBHT 1998., I-1931]; a C-120/95. számú Decher-ügy [EBHT 1998., I-1831]; a C-157/99. számú Smits és Peerbooms ügy [EBHT 2001., I-5473]; a C-368/99. számú Vanbraekel és társai ügy [EBHT 2001., I-5363]; a C-385/99. számú Müller-Fauré és van Riet ügy [EBHT 2003., I-4509]; a C-56/01 Inizan-ügy [EBHT 2003., I-12403]; a C-8/02 Leichtle-ügy [EBHT 2004., I-2641]. A főtanácsnok a C-372/04. számú Watts-ügyben 2005. december 15-én nyújtotta be véleményét, és a Bíróság a következő hetekben hoz ítéletet.
• [10]  SEC (2005)1658

VÉLEMÉNY a Petíciós Bizottság részéről (28.2.2006)

a Jogi Bizottság részére

a Bizottság közösségi jog alkalmazásának nyomon követéséről szóló 21. és 22. éves jelentéséről (2003 és 2004)
(2005/2150(INI))

A vélemény előadója: Diana Wallis

JAVASLATOK

A Petíciós Bizottság felhívja a Jogi Bizottságot mint illetékes bizottságot, hogy állásfoglalásra irányuló indítványába foglalja bele a következő javaslatokat:

A.     mivel az uniós politikák hatékonysága nagymértékben függ azok nemzeti, regionális és helyi szintű végrehajtásától; mivel szigorúan ellenőrizni kell és figyelemmel kell kísérni, hogy a tagállamok betartják-e a közösségi jogszabályokat annak biztosítása érdekében, hogy azok a kívánt pozitív hatást gyakorolják a polgárok mindennapi életére,

B.     mivel a legutóbbi éves jelentés áttekintést nyújt a Bizottság ebben a tekintetben végzett munkájáról és beszámol arról, hogy a különböző tagállamok és politikaterületek jelenleg mennyire felelnek meg a közösségi jogszabályoknak, és jelentős növekedést mutat a Bizottság által 2003-ban a Szerződés megsértése miatt indított eljárások számában az előző évekhez képest; mivel az esetek túlnyomó többsége a környezeti jog területét érinti, amelyet a belső piaci jogalkotás követ,

C.     mivel egyes jogszabályokkal, mint például a migráns munkavállalókról, a diplomák elismeréséről, a környezeti hatásvizsgálatról és a természetvédelemről szóló irányelvekkel kapcsolatban újra és újra végrehajtási problémák merülnek fel, ahogy azt az ezekben a témakörökben benyújtott petíciók magas száma is jelzi,

D.     mivel az uniós polgárok gyakran élnek a Szerződésben meghatározott azon jogukkal, hogy petíciót nyújtsanak be a Parlamenthez, amelyben felhívják az intézmények figyelmét a közösségi jogszabályok állítólagos megsértéseire; mivel a petíciók benyújtói értékes információforrást jelentenek arról, hogyan is működnek a közösségi jogszabályok valójában; mivel a Petíciós Bizottság által a petíciók vizsgálata során összegyűjtött tények és bizonyítékok különösen jelentősek lehetnek a jogsértések feltárása szempontjából,

E.     mivel a panaszok és a petíciók párhuzamos létezése, valamint az utóbbi eljárásban két intézmény részvétele bizonyos problémákhoz vezet annak biztosítása során, hogy a petíció benyújtóját az eljárás során megillető jogokat teljes mértékben tiszteletben tartsák,

F.     mivel a Bizottság mérlegelési jogkörrel rendelkezik a panaszok és petíciók elbírálása és annak eldöntése terén, hogy eljárást indít-e a Szerződés megsértése miatt és a Bíróság elé utalja-e az ügyet, míg a Parlamentnek kötelessége ellenőrizni a Bizottság tevékenységét annak érdekében, hogy az teljesítse az EK-Szerződés 211. cikke szerinti kötelezettségeit mint a Szerződések őre,

G.     mivel az ombudsman úgy vélekedett (a 995/98/OV számú panaszra hozott határozatban), hogy a Bizottságnak a szabálysértési eljárások indítása vonatkozásában meglévő mérlegelési jogköre „a Bíróság esetjoga által kijelölt jogi keretektől függ, amelyek például megkövetelik, hogy az igazgatási hatóságok következetesen és jóhiszeműen járjanak el, kerülve a hátrányos megkülönböztetést, eleget téve a az arányosság, egyenlőség és az indokolt elvárás elvének, valamint tiszteletben tartva az emberi jogokat és az alapvető szabadságjogokat”,

H.     mivel, amennyiben a polgárok számára a közösségi jog által biztosított jogokat és szabadságokat teljes körűen védeni kell, az EU jogrendjének rendelkeznie kell hatékony jogorvoslati lehetőségekről ezeknek a jogoknak az esetleges megsértése esetére,

Végrehajtási deficit és a világos jogszabályok iránti igény

1.      üdvözli a Bizottság jelentését a közösségi jog 2003. évi alkalmazásának figyelemmel kíséréséről, de sajnálja azt a tényt, hogy 2005 decemberéig a Bizottság még mindig nem adott ki jelentést a 2004. évre vonatkozóan;

2.      aggodalmát fejezi ki általában a folyamatosan fennálló végrehajtási deficit miatt, különösen egyes irányelvekkel kapcsolatban; úgy ítéli meg, hogy ezeket részben okozhatják a túl összetett, nem egyértelmű vagy pontatlan előírások, ezért üdvözli a Bizottság legújabb kezdeményezéseit, amelyek a tagállamokat kívánják segíteni a különösen bonyolult irányelvek átültetése és alkalmazása során iránymutatások és értelmező szövegek révén;

3.      létfontosságúnaknak tartja, hogy a jogszabályokat olyan módon alkossák meg, amely segíti a végrehajtást; hasonlóan fontosnak tartja, hogy a polgárok jobban megismerjék az uniós jogszabályokat, ezért javasolja egy polgároknak szóló összefoglaló szerepeltetését a jogalkotási aktusokhoz csatolt nem jogalkotási indokolásokban;

4.      kéri, hogy a Szerződésbe foglalják bele az európai polgári kezdeményezést mint az alapvetően reagáló jellegű petíciós jog proaktív megfelelőjét, hiszen ez az uniós jogszabályokat elfogadhatóbbá tenné a polgárok számára, ezért feltehetően javítaná a végrehajtás és a jogszabályok betartásának mértékét;

A közösségi jog végrehajtása és a petíciók

5.      erősen helyteleníti azt a tényt, hogy a Bizottság jelentéséből hiányzik annak a fontos szerepnek az elismerése, amelyet a petíciós folyamat játszik a közösségi jog megsértésének feltárásában; ebben a tekintetben a jelentéshez csatolt statisztikát, amely a jogsértések eredetét mutatja, teljesen félrevezetőnek tartja, mivel a Bizottsághoz beérkező panaszok teljes számát alig hasonlítja az olyan petíciók számához, amelyek ténylegesen a Szerződés megsértése miatti eljárás megindításához vezettek;

6.      ragaszkodik ahhoz, hogy jövőbeli éves jelentéseiben a Bizottság szerepeltessen olyan adatokat, amelyek bemutatják azt a fontos és egyértelműen megkülönböztethető szerepet, amelyet a petíciók játszanak a közösségi jog alkalmazásának figyelemmel kísérése során, és megismétli azt a 2004. március 9-i állásfoglalásában foglalt kérést, amely egy kizárólag a petíciókkal foglalkozó fejezet beiktatására irányul;

7.      szükségesnek tekinti, hogy a panaszosoknak a panaszosokkal való kapcsolattartásról szóló bizottsági közleményben (COM(2002)141 végleges) foglalt jogaihoz hasonlóan a petíciók benyújtóinak jogait is meghatározzák; úgy ítéli meg, hogy a panaszok és a petíciók párhuzamos kezeléséhez kapcsolódó eljárási kérdéseket tisztázni kell, valamint hogy az érintett szolgálatok közötti együttműködést tovább kell javítani, hogy a Petíciós Bizottság biztosítani tudja, hogy a petíciók benyújtóinak jogait tiszteletben tartsák;

A Szerződés megsértése miatti esetek kezelése a Bizottságnál és a parlamenti ellenőrzés szükségessége

8.      megállapítja, hogy a Petíciós Bizottság többször is találkozott olyan helyzetekkel, amikor a Bizottság úgy határozott, hogy nem vizsgálja meg, illetve lezárja a petíciók benyújtói által előterjesztett ügyeket, de döntését nem támasztotta alá kielégítő indokokkal; hangsúlyozza, hogy a Bizottságnak a Szerződés megsértése miatti ügyekkel kapcsolatos mérlegelési jogköre nem menti fel azon kötelezettség alól, hogy határozatairól megfelelő magyarázatot adjon a Parlamentnek;

9.      kéri a Bizottságot, hogy a Szerződés megsértése miatti ügyekben a lehető legátláthatóbb módon hozza meg határozatait és a panaszosokat és a petíciók benyújtóit teljes körűen tájékoztassa azokról a tényekről, amelyek alapján ezeket a határozatokat meghozza; azon a véleményen van, hogy a Bizottságnak nyilvánosságra kellene hoznia a tagállamokkal a vizsgálatok során folytatott levélváltását, hogy a Szerződés megsértése miatti eljárásokban hozott határozatokat ellenőrizni lehessen;

10.    aggodalmát fejezi ki amiatt, hogy a Bizottság nem jár el szigorúan az irányelvek esetleges megsértéseinek kivizsgálásával kapcsolatban, különösen a természetvédelem és a környezeti hatásvizsgálatok területén, és felhívja a Bizottságot, hogy terjessze az ügyeket a Bíróság elé, amennyiben elfogadható bizonyíték létezik a közösségi jog megsértésére;

11.    felidézi, hogy az EU-Szerződés 6. cikkének (1) bekezdése értelmében az Unió a jogállamiság elvén alapul, és úgy véli, ezen elvből következik, hogy az Unió intézményeinek végrehajtó és adminisztratív intézkedéseik tekintetében követniük kell a közösségi jogszabályok általános, a Bíróság által elismert elveit, és hogy ez, az EK-Szerződés 211. cikkében megfogalmazott kötelezettség a Bizottságnak a közösségi jog végrehajtásának figyelemmel kísérésével kapcsolatos jogkörére is vonatkozik,

12.    úgy véli, hogy a Szerződés nem biztosít jóvátételi lehetőséget abban az esetben, ha az a nemzeti bíróság, amelynek határozatai ellen a nemzeti jog szerint jogorvoslatnak helye nincs, nem tesz eleget az EK-Szerződés 234. cikkében foglalt kötelezettségeinek, és ezért úgy véli, hogy a Bizottságnak kötelessége különös alapossággal kivizsgálni a petíciókban és panaszokban az ilyen kérelem elutasításáról szóló állításokat;

13.    úgy ítéli meg, hogy indokolt lenne, hogy a Parlament szükség esetén megfelelő jogi lépéseket tegyen annak érdekében, hogy véget vessen a közösségi jog petíciók vizsgálata során feltárt súlyos megsértésének, és amennyiben a szóban forgó ügyben a polgárok jogainak védelméhez szükséges intézkedés tekintetében a megoldásra irányuló erőfeszítések ellenére jelentős értelmezésbeli különbség mutatkozik a Parlament és a Bizottság között;

A polgárok jogorvoslathoz való joga

14.    tapasztalatai alapján megállapítja, hogy a Parlamenthez petíciókat benyújtóknak nehéz érvényesíteniük a nemzeti bíróságok előtt az uniós jogból származó jogaikat és jóvátételt kapniuk a közösségi jognak a tagállamok általi megsértése miatt elszenvedett veszteségekért és károkért;

15.    felhívja a Bizottságot, hogy a nemzeti intézményi és eljárási autonómia megsértése nélkül fogadjon el közleményt, amelyben azt az elvet, amely szerint a tagállamok felelősek a közösségi jog megsértéséért, beleértve a bírói hatalomnak tulajdonítható jogsértéseket, ezzel lehetővé téve, hogy a polgárok hatékonyabban hozzájárulhassanak a közösségi jog végrehajtásához;

16.    sajnálja, hogy a Bizottság nem volt hajlandó megvizsgálni a közösségi jog olyan múltbeli és azóta már jóvátett állítólagos megsértéseit, mint az „Equitable Life” biztosítótársasággal és a „Lloyds of London” biztosítási piaccal kapcsolatos petíciókban említettek; sürgeti a Bizottságot, hogy vizsgálja meg azokat az eseteket, amikor az állítólagos megsértések súlyos károkat okozhattak magánszemélyeknek, mivel az ilyen vizsgálatok eredménye rengeteget segítene a polgároknak abban, hogy kárpótlást kaphassanak a megfelelő jogi csatornákon keresztül;

17.    szükségesnek tartja, hogy intézményközi szinten megvizsgálják az eljárások javításának módjait annak érdekében, hogy az európai polgárok részére hatékonyabb, bíróságon kívüli jogorvoslati lehetőségeket biztosítsunk a Szerződésben foglalt petíciós jog kiegészítéseként; ebben a tekintetben azt javasolja, hogy meg kell fontolni egy „Solvit”-típusú szervezet létrehozását az Európai Parlamenten belül, amelynek szerepe a képviselők jogi természetű ügyek vizsgálatában történő segítése lenne.

ELJÁRÁS

Cím	a közösségi jog végrehajtásának nyomon követése (2003 és 2004) - általános álláspont - 21. és 22. éves jelentés
Eljárási szám	2005/2150(INI)
Felelős bizottság	JURI
Véleményt nyilvánított   A plenáris ülésen való bejelentés dátuma	PETI 8.9.2005
Megerősített együttműködés – a plenáris ülésen való bejelentés dátuma	Nincs
A vélemény előadója:   A kijelölés dátuma:	Diana Wallis 13.9.2005
A vélemény előadója:
Vizsgálat a bizottságban	25.1.2006
Az elfogadás dátuma	25.2.2006
A zárószavazás eredménye	+: 10 –: 0 0: 0
A zárószavazáson jelen lévő képviselők	Robert Atkins, Inés Ayala Sender, Marie-Hélène Descamps, Dobolyi Alexandra, David Hammerstein Mintz, Luis Herrero-Tejedor, Carlos José Iturgaiz Angulo, Manolis Mavrommatis, Marie Panayotopoulos-Cassiotou, Diana Wallis
A zárószavazáson jelen lévő póttag(ok)
A zárószavazáson jelen lévő póttag(ok) a 178. cikk (2) bekezdése szerint
Megjegyzések (csak egy nyelven állnak rendelkezésre)

ELJÁRÁS

Cím	a Bizottság közösségi jog alkalmazásának nyomon követéséről szóló 21. és 22. éves jelentéséről (2003 és 2004)
Eljárási szám	2005/2150(INI)
Illetékes bizottság   A plenáris ülésen való bejelentés dátuma	JURI 8.9.2005
A véleménynyilvánításra felkért bizottság(ok)  A plenáris ülésen való bejelentés dátuma	PETI 8.9.2005
Nem nyilvánított véleményt   A határozat dátuma
Megerősített együttműködés   A plenáris ülésen való bejelentés dátuma	Nem
Előadó(k)   A kijelölés dátuma	Monica Frassoni 20.6.2005
Korábbi előadó(k)
Vizsgálat a bizottságban	15.9.2005		16.1.2006		23.2.2006
Az elfogadás dátuma	21.3.2006
A zárószavazás eredménye	+ - 0	20 0 0
A zárószavazáson jelen lévő képviselők	Maria Berger, Rosa Díez González, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Piia-Noora Kauppi, Klaus-Heiner Lehne, Lévai Katalin, Alain Lipietz, Hans-Peter Mayer, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Gabriele Hildegard Stauner, Andrzej Jan Szejna, Diana Wallis, Rainer Wieland, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka
A zárószavazáson jelen lévő póttag(ok)	Jean-Paul Gauzès, Marie Panayotopoulos-Cassiotou
A zárószavazáson jelen lévő póttag(ok) a 178. cikk (2) bekezdése szerint
Benyújtás dátuma	24.3.2006
Comments (available in one language only)