RAPPORT dwar ir-riżultat ta' l-eżami tal-proposti leġiżlattivi pendenti quddiem il-Leġiżlatur
27.4.2006 - (2005/2214(INI))
Kumitat għall-Affarijiet Kostituzzjonali
Rapporteur: Sylvia-Yvonne Kaufmann
MOZZJONI GĦAL RIŻOLUZZJONI TAL-PARLAMENT EWROPEW
dwar ir-riżultat ta' l-eżami tal-proposti leġiżlattivi pendenti quddiem il-Leġiżlatur
Il-Parlament Ewropew,
– wara li kkunsidra l-Komunikazzjoni tal-Kummissjoni tas-27 ta' Settembru 2005 lill-Kunsill u lill-Parlament Ewropew dwar ir-riżultat ta' l-eżami tal-proposti leġiżlattivi pendenti quddiem il-Leġiżlatur (COM(2005)0462),
– wara li kkunsidra l-ittra mill-President tiegħu lill-President tal-Kummissjoni tat-23 ta' Jannar 2006[1],
– wara li kkunsidra l-ittra mill-President tal-Kummissjoni lill-President tal-Parlament Ewropew tat-8 ta' Marzu 2006,
– wara li kkunsidra l-Artikolu 45 tar-Regoli ta' Proċedura tiegħu,
– wara li kkunsidra r-rapport tal-Kumitat għall-Affarijiet Kostituzzjonali u l-opinjoni tal-Kumitat għall-Affarijiet Legali (A6‑0143/2006),
Billi
A. Fil-komunikazzjoni tagħha tas-27 ta' Settembru 2005, il-Kummissjoni ħabbret l-intenzjoni tagħha li tirtira 68 proposta li tqis bħala inkonsistenti ma' l-objettivi ta' l-Istrateġija ta' Liżbona u l-prinċipji ta' Regolazzjoni Mtejba, filwaqt li oħrajn jiġu suġġetti għall-eżami rivedut ta' l-impatt ekonomiku u, jekk ikun il-każ, jiġu mibdula,
B. L-ittra mibgħuta mill-President tal-Parlament Ewropew lill-President tal-Kummissjoni wara r-riżultat ta' l-eżami ta' dik il-komunikazzjoni mill-kumitati parlamentari ġeneralment tilqa' l-intenzjonijiet tal-Kummissjoni, iżda speċifikamnet titlobha sabiex ma tirtirax bosta minn dawk il-proposti u toġġezzjona għat-tibdil possibbli f'xi proposti oħra,
C. It-tweġiba li bagħat il-President tal-Kummissjoni lill-President tal-Parlament Ewropew tiddikjara li l-Kummissjoni kkunsidrat kif inhu xieraq il-pożizzjoni tal-Parlament qabel ma adottat l-opinjoni finali tagħha u tindika r-raġunijiet speċifiċi għaliex il-Kummissjoni ma segwietx uħud mit-talbiet tal-Parlament, kif ukoll l-inizjattivi possibbli li l-Kummissjoni qed tippjana li tieħu fil-futur sabiex tilqa' wħud minn dawk it-talbiet,
D. Il-komunikazzjoni tipprovdi opportunità eċċellenti għal analiżi aktar fil-fond tal-problemi relatati ma' l-irtirar jew it-tibdil tal-proposti leġiżlattivi mill-Kummissjoni,
E. Bi ftit eċċezzjonijiet, il-biċċa l-kbira ta' l-atti leġiżlattivi tal-Kummissjoni jistgħu jiġu adottati biss fuq il-bażi ta' proposta mill-Kummissjoni, li kważi tgawdi minn monopolju fuq l-inizjattiva leġiżlattiva.
F. L-Artikolu 250(2) tat-Trattat KE jistipula li l-Kummissjoni "tista' tibdel il-proposta tagħha" f'kull mument tal-proċedura li twassal għall-adozzjoni ta' att Komunitarju, "sakemm il-Kunsill ma jkunx aġixxa",
G. Għalkemm, għal raġunijiet storiċi, l-irwol tal-Parlament mhuwiex imsemmi fl-Artikolu 250(2), dik id-dispożizzjoni għandha tiġi interpretata flimkien ma' l-Artikolu 251 f'dak li għandu x'jaqsam ma' l-applikazzjoni tagħha għall-proċedura ta' kodeċiżjoni, u ma' l-Artikolu 251 f'dak li għandu x'jaqsam mal-proċedura ta' koperazzjoni,
H. Kull meta tiġi adottata pożizzjoni komuni wara l-ewwel qari, it-tielet inċiż tat-tieni subparagrafu ta' l-Artikolu 251(2) tat-Trattat KE jippermetti biss lill-Kummissjoni li tinforma lill-Parlament bil-pożizzjoni tagħha stess u billi, fil-każ li l-pożizzjoni komuni tiġi emendata sussegwentement mill-Parlament, il-punt (c) fit-tielet subparagrafu ta' l-Artikolu 251(2) jippermetti biss lill-Kummissjoni li tagħti opinjoni, sabiex ikun ċar li l-Kummissjoni m'għadhiex aktar "is-sid" tal-proposti tagħha,
I. It-Trattati huma siekta dwar il-possibilità li l-Kummissjoni tirtira proposta leġiżlattiva,
J. Dan in-nuqqas ta' dispożizzjonijiet dwar l-irtirar ta' proposti leġiżlattivi ma żammx lill-Kummissjoni milli regolarment tirtira proposti leġiżlattivi b'mod regolari,
K. Il-Parlament, il-Kunsill u l-Kummissjoni jidhru li ma jaqblux dwar il-limitu sa fejn il-Kummissjoni għandha d-dritt li tirtira proposti leġiżlattivi,
L. Minkejja dan in-nuqqas ta' qbil, l-irtirar ta' proposti leġiżlattivi ilu prattika regolari tal-Kummissjoni, mingħajr ma qatt ta bidu għal xi każ miġjub quddiem il-Qorti,
M. Il-Parlament innifsu xi drabi fil-passat talab lill-Kummissjoni sabiex tirtira l-proposti tagħha,
N. Il-ftehima qafas[2] tas-26 ta' Mejju 2005 dwar ir-relazzjonijiet bejn il-Parlament u l-Kummissjoni jistipula li:
– fil-proċeduri leġiżlattivi kollha l-Kummissjoni tintrabat li teżamina sew l-emendi għall-proposti leġizlattivi tagħha adottati mill-Parlament, bil-ħsieb li tikkunsidrahom f'kull proposta emendata (punt 31),
– fil-proċeduri leġiżlattivi kollha l-Kummissjoni għandha tagħti avviż minn qabel lill-Parlament u lill-Kunsill qabel ma tirtira l-proposti tagħha (punt 32),
– fil-proċeduri leġiżlattivi li ma jinvolvux kodeċiżjoni l-Kummissjoni tintrabat li tirtira l-proposti leġiżlattivi li ġew miċħudin mill-Parlament jekk inhu xieraq, u li tispjega wkoll ir-raġunijiet għaliex dan m'għamlitux jekk tiddeċiedi li żżomm il-proposta (punt 33),
O. Ftehima bbażata fuq linji gwida komuni bejn it-tliet istituzzjonijiet dwar l-irtirar u, sa kemm ikun hemm bżonn, it-tibdil fil-proposti leġiżlattivi mill-Kummissjoni, jikkontribwixxi b'mod pożittiv sabiex il-proċeduri leġiżlattivi jimxu ħarir,
1. Jilqa' l-Komunikazzjoni tal-Kummissjoni tas-27 ta' Settembru 2005, u jaħseb li l-irtirar u t-tibdil fil-maġġoranza l-kbira tal-proposti msemmija fiha fil-fatt se jwasslu għal simplifikazzjoni ta' l-ambjent leġiżlattiv tal-Komunità, iżda jinsisti li l-Kummissjoni tikkunsidra sewwa l-oġġezzjonijiet li qajjem il-President tal-Parlament Ewropew fl-ittra tiegħu tat-23 ta' Jannar 2006;
2. Jilqa' b'sodisfazzjon il-fatt li, qabel ma adottat il-pożizzjoni finali tagħha, il-Kummissjoni reġgħet irrevediet il-proposti tagħha fid-dawl ta' l-oġġezzjonijiet tal-Parlament; jirrikonoxxi li fil-każijiet kollha fejn il-Kummissjoni ma laqgħetx dawk l-oġġezzjonijiet, hi ddikjarat ir-raġunijiet għaliex għamlet dan u li f'xi każijiet indikat ukoll xi inizjattivi possibbli li permezz tagħhom ix-xewqat tal-Parlament jistgħu jiġu milqugħa;
3. Jenfasizza li fil-ġejjieni fi proċeduri ta' dan it-tip, il-Kummissjoni għandha tippreżenta raġunijiet speċifiċi għall-irtirar jew għat-tibdil ta' kull proposta, u mhux tillimita ruħha li tirreferi għall-prinċipji ġenerali li ma jispjegawx b'mod ċar għaliex il-Kummissjoni temmen li proposta partikolari għandha tiġi rtirata jew mibdula;
4. Jitlob lill-Kummissjoni sabiex, immedjatament wara li tiġi maħtura, tħejji lista tal-proposti leġiżlattivi li jkunu saru mill-predeċessur tagħha, li tkun bi ħsiebha żżomm, u tissottomettiha lill-Parlament u lill-Kunsill;
5. Jitlob lill-Kummissjoni sabiex tinkludi lista tal-proposti li tkun bi ħsiebha tirtira jew tibdel fil-programm leġiżlattiv u ta' ħidma tagħha, sabiex tippermetti lill-Parlament li jesprimi l-opinjoni tiegħu skond il-prerogattivi tiegħu skond it-Trattati u l-proċeduri stabbiliti fil-Ftehima qafas tas-26 ta' Mejju 2005;
6. Jinnota l-fatt li l-possibilità li proposta leġiżlattiva tiġi rtirata mill-Kummissjoni mhix imsemmija fl-ebda dispożizzjoni tat-Trattati eżistenti, filwaqt li l-possibilità li proposta leġiżlattiva tinbidel hija koperta mill-prinċipju li l-Kummissjoni tista' tibdel il-proposti tagħha waqt il-proċedura li twassal għall-adozzjoni ta' att Komunitarju, kif jipprovdi espressament l-Artikolu 250(2) tat-Trattat KE; jirrikonoxxi li dak il-prinċipju japplika wkoll għall-proċedura ta' kodeċiżjoni, li għalih jipprovdi l-Artikolu 251, u għall-proċedura ta' koperazzjoni, li għalih jipprovdi l-Artikolu 252;
7. Jirrikonoxxi, madankollu, li, f'limiti ċari, il-kapaċità tal-Kummissjoni li tirtira proposta leġiżlattiva waqt proċedura li twassal għall-adozzjoni tagħha
– ġejja mid-dritt tagħha ta' inizjattiva leġiżlattiva u tikkumplimenta b'mod loġiku l-kapaċità tagħha li tidbel proposta,
– tista' tgħin sabiex l-irwol tal-Kummissjoni fil-proċedura leġiżlattiva jissaħħaħ, u
– tista' titqies bħala element pożittiv li jiżgura li l-proċeduri li jwasslu għall-adozzjoni ta' att Komunitarju u għad-djalogu interistituzzjonali jkunu intenzjonati biex jippromwovu l-"interess tal-Komunità";
8. Isostni, madankollu, li din il-possibilità għandha titqies fid-dawl tal-prerogattivi ta' l-istituzzjonijiet varji fil-proċess leġiżlattiv, kif inhu definit fit-trattati, u b'osservanza tal-prinċipju ta' koperazzjoni leali bejn l-istituzzjonijiet;
9. Jenfasizza li l-possibilitajiet ta' rtirar jew ta' tibdil m'għandhomx jibdlu l-irwol ta' kull istituzzjoni fil-proċess leġiżlattiv b'mod li jipperikola l-bilanċ bejn l-istituzzjonijiet, u li l-possibilità ta' irtirar ma jfissirx li jiġi rikonoxxut xi tip ta' "dritt ta' veto" tal-Kummissjoni;
10. Jenfasizza li l-irtirar jew it-tibdil tal-proposti leġiżlattivi għandhom ikunu suġġetti għall-istess prinċipji ġenerali li jiggwidaw il-preżentazzjoni ta' proposti mill-Kummissjoni, jiġifieri, għandhom ikunu ggwidati mill-interess tal-Komunità u għandhom ikunu ġġustifikati kif xieraq;
11. Jikkunsidra, mingħajr ma' jagħmel ġudizzju minn qabel dwar il-kompetenza tal-Qorti tal- Ġustizzja li tiddefinixxi l-kamp ta' applikazzjoni u l-limiti eżatti tal-prerogattivi li t-Trattati jagħtu lill-istituzzjonijiet, li d-deċiżjoni dwar linji gwida komuni bejn l-istituzzjonijiet relatati ma' l-irtirar u t-tibdil tal-proposti leġiżlattivi mill-Kummissjoni, li tikkumplimenta l-prinċipji rilevanti diġà stipulati fil-Ftehim Qafas dwar ir-relazzjonijiet bejn il-Parlament u l-Kummissjoni u l-Ftehima Interistituzzjonali dwar Leġiżlar Aħjar, tikkostitwixxi pass pożittiv sabiex il-proċess leġiżlattiv u d-djalogu bejn l-istituzzjonijiet isiru aktar faċli;
12. Iressaq dawn il-linji gwida li ġejjin dwar l-irtirar u t-tibdil fil-proposti leġiżlattivi mill-Kummissjoni:
(a) il-Kummissjoni tista', fil-prinċipju, tirtira jew tibdel proposta leġiżlattiva f'kull ħin waqt il-proċeduri li jwasslu għall-adozzjoni sakemm il-Kunsill ma jkunx aġixxa. Dan ifisser li fil-proċeduri ta' kodeċiżjoni u ta' koperazzjoni, il-Kummissjoni dan ma tistax tagħmlu aktar wara l-adozzjoni ta' pożizzjoni komuni mill-Kunsill, sakemm, fid-deċiżjoni tiegħu dwar il-pożizzjoni komuni, il-Kunsill ma jkunx qabeż il-limiti tal-poteri tiegħu li jemenda l-proposta tal-Kummissjoni, sabiex id-deċiżjoni, fir-realtà, tikkostitwixxi inizjattiva leġiżlattiva mill-Kunsill innifsu, li għaliha t-Trattat ma jipprovdix,
(b) fejn il-Parlament ikun ċaħad proposta leġiżlattiva jew issuġġerixxa emendi sostanzjali għaliha, jew fejn il-Parlament b'xi mod jew ieħor talab lill-Kummissjoni li tirtira jew tibdel sostanzjalment proposta leġiżlattiva, il-Kummissjoni għandha tqis din il-pożizzjoni kif inhu xieraq. Jekk, għal raġunijiet importanti, il-Kummissjoni tiddeċiedi li ma ssegwix il-pożizzjoni espressa mill-Parlament, din għandha tispjega r-raġunijiet għal dik id-deċiżjoni f'dikjarazzjoni lill-Parlament,
(c) fejn il-Kummissjoni jkollha l-ħsieb li titira jew tibdel proposta leġiżlattiva fuq inizjattiva tagħha stess, għandha tavża minn qabel lill-Parlament bl-intenzjoni tagħha. Din in-notifika għandha ssir kmieni biż-żejjed sabiex tippermetti lill-Parlament li jagħti l-opinjoni tiegħu dwar is-suġġett, u għandha tinkludi spegazzjoni ċara tar-raġunijiet li għalihom il-Kummissjoni temmen li proposta partikulari għandha tiġi rtirata jew mibdula. Il-Kummissjoni għandha tqis il-fehma tal-Parlament kif inhu xieraq. Jekk, għal raġunijiet importanti, il-Kummissjoni tiddeċiedi li tirtira jew tibdel il-proposta tagħha kontra x-xewqat tal-Parlament, din għandha tispjega r-raġunijiet għal dik id-deċiżjoni f'dikjarazzjoni lill-Parlament;
13. Jenfasizza li l-limitu sa fejn il-Kummissjoni tikkunsidra l-fehmiet tal-Parlament fir-rigward ta' l-irtirar jew it-tibdil tal-proposti leġiżlattivi jikkostitwixxi element essenzjali tal-fiduċja politika li tifforma l-bażi ta' koperazzjoni b'saħħitha bejn iż-żewġ istituzzjonijiet;
14. Iqis li, jekk il-Kummissjoni tirtira jew tibdel sostanzjalment proposta leġiżlattiva b'mod li jeffettwa l-prerogattivi leġiżlattivi tal-Parlament, il-kwistjoni għandha titressaq quddiem l-organi politiċi rilevanti tal-Parlament għal kunsiderazzjoni politika; barra minn hekk, jikkunsidra li, jekk il-Kummissjoni tirtira proposta leġiżlattiva b'mod li jeffettwa l-prerogattivi taż-żewġ fergħat ta' l-awtorità leġiżlattiva, dawn jistgħu jikkunsidraw dan l-irtirar bħala mhux effettiv u jkomplu bil-proċedura hekk kif huwa pprovdut għalihom fit-Trattati sakemm eventwalment jiġi adottat l-att ikkonċernat;
15. Jikkunsidra li, meta proposta leġiżlattiva tkun ġiet ifformulata skond l-Artikolu 138, il-Kummissjoni għandha tinforma, kif inhu xieraq, l-imsieħba soċjali Ewropej dwar l-intenzjoni tagħha li tirtira jew tibdel sostanzjalment il-proposta leġiżlattiva;
16. Jagħti istruzzjonijiet lill-President tiegħu sabiex jgħaddi din ir-riżoluzzjoni lill-Kunsill u lill-Kummissjoni.
- [1] Rif. Pres-A-Courrier D(2006)300689).
- [2] Testi Adottati, P6_TA(2005)0194, Anness.
NOTA SPJEGATTIVA
Die Kommission hat eine Überprüfung aller von ihr unterbreiteten Vorschläge vorgenommen, die sich derzeit im Gesetzgebungsverfahren befinden. In ihrer Mitteilung vom 27. September 2005 hat sie das Europäische Parlament und den Rat über die Ergebnisse dieser Überprüfung unterrichtet. Darin enthalten ist unter anderem eine Liste von 68 Gesetzgebungsvorschlägen, welche die Kommission zurückzuziehen beabsichtigt. Diese Mitteilung bildet den Anlass für den Ausschuss für konstitutionelle Fragen, sich mit den institutionellen Aspekten dieser Frage zu befassen.
1. Einleitung
Eines der typischen Merkmale der Gesetzgebung in der Europäischen Gemeinschaft, wie sie durch den EG-Vertrag ausgestaltet wird, ist das nahezu durchgängige, ausschließliche Initiativrecht der Kommission, das quasi einem Initiativmonopol entspricht. Bis auf wenige Ausnahmen werden alle Gesetzgebungsakte in der EG "auf Vorschlag der Kommission" erlassen. Gesetzgeber ist die Kommission dagegen nicht. Erlassen werden die von der Kommission vorgeschlagenen Gesetze stattdessen entweder durch den Rat oder durch das Europäischen Parlament und den Rat gemeinsam. So beschreibt der EG-Vertrag ein institutionelles Gleichgewicht zwischen den drei Organen im Bereich der Gesetzgebung.
Zur Wahrung dieses Gleichgewichts ist es in erster Linie erforderlich, dass die Organe die Befugnisse der jeweils anderen Organe achten und die jeweils eigenen Befugnisse nicht überschreiten. Das Prinzip des institutionellen Gleichgewichts verlangt zudem aber auch eine aktive loyale Zusammenarbeit zwischen den Organen, die über die geschriebenen Verfahrensregeln hinausgeht. Sie ist für die Funktionsfähigkeit einer demokratischen und rechtsstaatlichen Union unabdingbar. Das Prinzip des institutionellen Gleichgewichts führt so zu konkreten rechtlichen Pflichten, die die Organe bei der Ausübung der ihnen durch den Vertrag übertragenen Befugnisse zu beachten haben. Auch im Bereich der Gesetzgebung ergeben sich somit Inhalt und Umfang der Befugnisse der Organe nicht allein aus dem geschriebenen Text der Verträge.
2. Grundlage der Änderungs- und Rücknahmebefugnis der Kommission
Gemäß Artikel 250 Absatz 2 EGV kann die Kommission einen Vorschlag auch während des Gesetzgebungsverfahrens noch ändern. Änderungen können darin bestehen, dass bestimmte Regelungen des Gesetzgebungsvorschlags durch andere Regelungen ersetzt werden oder dass der bestehende Vorschlag um weitere Regelungen ergänzt wird oder auch dass bestimmte Regelungen aus dem Vorschlag gestrichen werden. Die teilweise Rücknahme eines Gesetzgebungsvorschlags ist somit eine Änderung, wie sie in Artikel 250 Absatz 2 EGV ausdrücklich vorgesehen ist.
Die Befugnis zur vollständigen Rücknahme eines Gesetzgebungsvorschlags durch die Kommission ist dagegen im EG-Vertrag nicht ausdrücklich genannt. Sie bildet jedoch die logische Ergänzung zur Änderungsbefugnis gemäß Artikel 250 Absatz 2 EGV, denn erst beide zusammen, die Änderungsbefugnis und die Rücknahmebefugnis, bilden die Kehrseite des Initiativrechts der Kommission.
3. Zeitliche Grenze der Änderungs- und Rücknahmebefugnis der Kommission
Gemäß Artikel 250 Absatz 2 EGV kann die Kommission einen von ihr unterbreiteten Vorschlag ändern, solange der Rat keinen Beschluss gefasst hat. Damit begründet diese Regelung nicht nur die Änderungsbefugnis der Kommission, sondern definiert zugleich deren zeitliche Grenze. Diese Grenze gilt gleichermaßen für die in Ergänzung zur Änderungsbefugnis aus Artikel 250 Absatz 2 EGV hergeleitete Rücknahmebefugnis.
Diese Bestimmung gilt zudem für alle im Vertrag vorgesehenen Gesetzgebungsverfahren. Es bestehen jedoch insbesondere im Hinblick auf das Kooperations- und das Mitentscheidungsverfahren unterschiedliche Auffassungen darüber, welcher Zeitpunkt durch Artikel 250 Absatz 2 EGV beschrieben wird. Der Gerichtshof hatte bisher keine Gelegenheit hierzu Stellung zu nehmen. Der juristische Dienst des Europäischen Parlaments ist in seiner vom Ausschuss für konstitutionelle Angelegenheiten in Auftrag gegebenen Stellungnahme zu folgendem Ergebnis gelangt:
"Im Mitentscheidungsverfahren kann die Kommission ihren Vorschlag in der ersten Lesung zurückziehen, hat aber die Möglichkeit der Rücknahme ab der Annahme des Gemeinsamen Standpunkts durch den Rat nicht mehr."
Diese Auffassung steht auch nicht im Widerspruch zu Artikel 251 Absatz 2 EGV. Die Bestimmungen dieses Absatzes sehen nämlich lediglich vor, dass die Kommission das Parlament vor der zweiten Lesung über ihre Ansicht zum Gemeinsamen Standpunkt des Rates unterrichtet und dass sie zu etwaigen Änderungsvorschlägen des Parlaments in der zweiten Lesung eine Stellungnahme abgibt. Diese Bestimmungen verdeutlichen damit, dass der EG-Vertrag die Kommission zu diesem Zeitpunkt nicht mehr als "Eigentümerin" des Gesetzgebungsgegenstandes ansieht, und sie bestätigen somit die Auffassung, dass die Kommission zu diesem Zeitpunkt grundsätzlich nicht mehr den Gesetzgebungsvorschlag zurückziehen oder abändern kann.
Dass diese Aussagen gleichermaßen für das Kooperationsverfahren gelten, liegt auf der Hand. Der in Artikel 250 Absatz 2 EGV genannte Ratsbeschluss, der die zeitliche Grenze der Änderungs- und Rücknahmebefugnis markiert, ist somit im Kooperationsverfahren der Gemeinsame Standpunkt gemäß Artikel 252 Buchstabe a EGV.
Selbstverständlich kann der Beschluss des Rates über den Gemeinsamen Standpunkt seine Wirkung, die Änderungs- und Rücknahmebefugnis der Kommission zu begrenzen, nur entfalten, wenn er seinerseits rechtmäßig erlassen wird. Ein rechtswidriger Ratsbeschluss wäre dagegen insoweit wirkungslos. Dies wäre insbesondere dann der Fall, wenn der Rat mit dem Beschluss über den Gemeinsamen Standpunkt seine Befugnis zur Änderung des Kommissionsvorschlags überschreiten würde, zum Beispiel indem er den vorgeschlagenen Regelungsgegenstand völlig auswechseln würde. Ein solcher Beschluss würde nämlich in Wirklichkeit eine eigene Gesetzgebungsinitiative des Rates darstellen, die mangels vertraglicher Grundlage unwirksam wäre. Er könnte somit auch nicht die Wirkung haben, die Änderungs- und Rücknahmebefugnis der Kommission zu begrenzen, auch wenn er formal als "Gemeinsamer Standpunkt" erlassen worden wäre.
4. Ausübung der Änderungs- und Rücknahmebefugnis der Kommission
Zur Ausübung der Änderungs- und Rücknahmebefugnis der Kommission enthält der EG-Vertrag überhaupt keine ausdrückliche Regelung. Gleichwohl handelt es sich hierbei nicht um einen rechtsfreien Raum. So ergibt sich insbesondere aus dem Prinzip des institutionellen Gleichgewichts und der loyalen Zusammenarbeit zwischen den Institutionen für die Kommission die allgemeine Pflicht, die Rolle des Europäischen Parlaments im Gesetzgebungsprozess zu beachten und diese nicht durch die Art und Weise der Ausübung der Änderungs- und Rücknahmebefugnisse zu umgehen. Über die Existenz dieser allgemeinen Pflicht besteht kein Dissens zwischen der Kommission und dem Europäischen Parlament, und in den Nummern 31 bis 33 der Rahmenvereinbarung vom 26.05.2005 über die Beziehungen zwischen dem Europäischen Parlament und der Kommission (Rahmenvereinbarung) hat sie zum Teil auch bereits eine einvernehmliche Konkretisierung erfahren.
Es liegt auf der Hand, wie sinnvoll es wäre, wenn die beteiligten Organe über die nur partielle Konkretisierung dieser allgemeinen Pflicht hinaus auch ein gemeinsames Verständnis über eine umfassende Konkretisierung entwickeln könnten. In jedem Falle aber sollte das Europäische Parlament seine Auffassung hierzu in Form von Leitlinien darlegen. Dazu ist es erforderlich, zwei verschiedene Fallgruppen zu unterscheiden:
- die Änderung oder Rücknahme eines Gesetzgebungsvorschlags durch die Kommission auf Initiative des Europäischen Parlaments sowie
- die Änderung oder Rücknahme eines Gesetzgebungsvorschlags durch die Kommission auf eigene Initiative.
a) Änderung und Rücknahme auf Initiative des Europäischen Parlaments
In den Nummern 31 und 33 der Rahmenvereinbarung sind die Kommission und das Europäische Parlament wie folgt übereingekommen:
"Die Kommission verpflichtet sich, vom Parlament angenommene Abänderungen zu ihren Gesetzgebungsvorschlägen sorgfältig zu prüfen, um sie in jeglichem geänderten Vorschlag zu berücksichtigen."
"Für nicht der Mitentscheidung unterliegende Gesetzgebungsverfahren gilt, dass die Kommission: ... sich verpflichtet, gegebenenfalls einen vom Parlament abgelehnten Gesetzgebungsvorschlag zurückzuziehen. Sofern die Kommission aus wichtigen Gründen und nach Prüfung durch das Kollegium beschließt, ihren Vorschlag aufrecht zu erhalten, legt sie die Gründe dafür in einer Erklärung vor dem Parlament dar."
In ihrem jeweiligen Anwendungsbereich werden diese beiden Bestimmungen dem vom EG-Vertrag geschaffenen institutionellen Gleichgewicht durchaus gerecht. Sie erfassen jedoch nicht alle regelungsbedürftigen Sachverhalte. So ist zum einen die derzeitige Regelung, wonach die Kommission nach einer Ablehnung ihres Vorschlags durch das Parlament grundsätzlich zu dessen Rücknahme verpflichtet ist, ausdrücklich auf solche Gesetzgebungsverfahren begrenzt, die nicht der Mitentscheidung unterliegen. Zum anderen regelt die Vereinbarung eine Begründungspflicht der Kommission gegenüber dem Parlament nur für den Fall, dass sie einen Vorschlag trotz Ablehnung durch das Parlament aufrechterhalten will. Für den Fall, dass sie substantielle Änderungsvorschläge des Parlaments nicht zu berücksichtigen beabsichtigt, fehlt eine solche Regelung. Es ist jedoch keinerlei Grund ersichtlich, diese von der Rahmenvereinbarung nicht erfassten, aber vergleichbaren Sachverhalte anders zu behandeln, als diejenigen Sachverhalte, die von der Rahmenvereinbarung ausdrücklich geregelt werden.
b) Änderung und Rücknahme auf Initiative der Kommission
In Nummer 32 der Rahmenvereinbarung über die Beziehungen zwischen dem Europäischen Parlament und der Kommission sind die beiden Organe wie folgt übereingekommen:
"Die Kommission verpflichtet sich, das Parlament und den Rat vorab zu unterrichten, wenn sie ihre Vorschläge zurückzieht."
Die vereinbarte Vorabinformation des Parlaments durch die Kommission bildet zweifellos eine grundlegende, erforderliche Voraussetzung, um von einem Rücknahmeverfahren sprechen zu können, das vom Geist der loyalen Zusammenarbeit getragen ist. Hinreichende Voraussetzung ist sie indes keinesfalls. Dementsprechend ist auch die Kommission mit ihrer Mitteilung vom 27. September 2005 bereits einen Schritt weiter gegangen, indem sie nicht erst über eine schon beschlossene Rücknahme, sondern bereits über ihre diesbezügliche Absicht informiert hat. Doch auch dies allein erfüllt noch nicht alle Anforderungen einer loyalen Zusammenarbeit.
Von einer loyalen Zusammenarbeit der Kommission und des Parlaments in diesem Zusammenhang kann man nur sprechen, wenn das Parlament so rechtzeitig und umfassend von der Kommission unterrichtet wird, dass dieses zur beabsichtigten Rücknahme des Vorschlags auch Stellung nehmen kann. Natürlich kann der Inhalt der Stellungnahme des Parlaments für die Kommission nach der derzeitigen Vertragslage nicht als bindend angesehen werden. Die Stellungnahme würde jedoch zur bloßen Formalie verkommen, wenn sie nicht zumindest mit einer Pflicht der Kommission korrespondieren würde, die Auffassung des Parlaments sorgfältig zu prüfen und bei ihrer endgültigen Entscheidung gebührend zu berücksichtigen. Und selbstverständlich muss die Kommission dem Parlament auch mitteilen, warum sie gegebenenfalls den Standpunkt des Parlaments nicht berücksichtigt hat.
Aus den bereits oben dargelegten Gründen kann die Anwendbarkeit dieser Grundsätze nicht nur auf die (vollständige) Rücknahme eines Gesetzgebungsvorschlags durch die Kommission begrenzt sein. Auch bei einer substantiellen Änderung (zum Beispiel einer umfänglichen Teilrücknahme) eines Gesetzgebungsvorschlags durch die Kommission kann den Erfordernissen des Prinzips der loyalen Zusammenarbeit nur auf diese Weise hinreichend Rechnung getragen werden.
5. Ergebnis
Die Rolle im Gesetzgebungsprozess wird den einzelnen Organen durch den EG-Vertrag zugewiesen. Naturgemäß kann diese Befugniszuweisung nicht zugleich auch alle Aspekte ihrer Ausübung ausdrücklich regeln. Diese Aufgabe weist der EG-Vertrag den Organen selbst zu, die die Art und Weise ihrer Zusammenarbeit einvernehmlich zu regeln haben. So sieht es bereits jetzt Artikel 218 Absatz 1 des EG-Vertrags vor, und so ist es auch in Artikel III-397 der Europäischen Verfassung vorgesehen. Es handelt sich hierbei also um eine Verfassungsaufgabe an die Organe zur näheren Ausgestaltung des institutionellen Gefüges der Europäischen Union. Mit diesem Bericht leistet der Ausschuss für konstitutionelle Fragen seinen Beitrag zur Erfüllung dieser Aufgabe.
OPINJONI TAL-KUMITAT GĦALL-AFFARIJIET LEGALI (22.3.2006)
for the Committee on Constitutional Affairs
on the outcome of the screening of legislative proposals pending before the Legislator
(2005/2214(INI))
Draftswoman: Maria Berger
SUGGESTIONS
The Committee on Legal Affairs calls on the Committee on Constitutional Affairs, as the committee responsible, to incorporate the following suggestions in its motion for a resolution:
A. whereas, as an outcome of its screening of pending legislation, the Commission is envisaging the withdrawal of 68 proposals regarded as inconsistent with the Lisbon objectives or Better Regulation principles,
B. whereas the withdrawal of the four proposals concerning the Statute for a European association, the Statute for a European mutual society and the involvement of employees therein cannot be justified in the light of Better Regulation principles, since, in point of fact, those proposals aim at actually improving the regulatory environment in the interests of European citizens and, therefore, can in no way be equated with the imposition of needless bureaucratic burdens,
C. whereas it is commonly believed that the Commission has the right to withdraw pending proposals, pursuant to Article 250(2) of the EC Treaty, as long as the Council has not acted, and that, within the codecision procedure, that provision allows such withdrawal as long as the first reading has not been completed within the European Parliament and “sealed” by the Council’s adoption of a common position,
D. whereas Article 250(2) of the EC Treaty, although originally conceived for the consultation procedure, has to be interpreted in the light and in the spirit of Article 251 of that Treaty and whereas, as a result, it can never compromise the position of the European Parliament within the decision-making process,
E. whereas, whenever a common position is adopted after the first reading, the third indent of the second subparagraph of Article 251(2) of the EC Treaty only allows the Commission to inform the European Parliament of its own position and whereas, if the common position is subsequently amended by Parliament, point (c) in the third subparagraph of Article 251(2) only allows the Commission to deliver an opinion, so that it is clear that the Commission is no longer the “owner” of its proposals and is not free to withdraw them,
F. whereas in any case, pursuant to Article 10 of the EC Treaty, the principle of genuine cooperation allows the Commission to withdraw its proposals only if this does not affect the role and the competence of the European Parliament as a democratic decision-maker,
1. Considers that, within the codecision procedure, even if from a legal point of view the Commission may withdraw its proposals pending the adoption of the common position by the Council, any such withdrawal must, in any case, be consistent with the principle of genuine cooperation as laid down in Article 10 of the EC Treaty and as applicable between the European Institutions;
2. Calls on the Commission to respect the principle of genuine cooperation whenever, pursuant to Rule 55 of its own Rules of Procedure, the European Parliament asks the Commission to withdraw its proposals;
3. Considers that after the common position has been adopted, the Treaty does not empower the Commission to withdraw its legislative proposal and that this limitation concretely applies to the package of pending legislation listed in the Annex to the Commission's Communication COM(2005)0462;
4. Invites the Commission to consult the European Parliament in respect of each proposal which the Commission intends to withdraw and to take Parliament’s opinion into the fullest consideration; invites the Commission, in any case, to treat the Parliament and the Council on equal terms;
5. Invites the Commission to use the right to withdraw its proposals with a view to greater consistency of pending legislation with the Better Regulation principles and Lisbon objectives, such as high rates of employment, social protection, economic growth and administrative simplification;
6. Strongly deplores the fact that the Commission has already decided to withdraw the following proposals:
(a) proposal for a regulation on the Statute for a European association (COD/1991/0386)[1],
(b) proposal for a directive supplementing that Statute with regard to the involvement of employees (COD/1991/0387)[2],
(c) proposal for a regulation on the Statute for a European mutual society (COD/1991/0390)[3] and
(d) proposal for a directive supplementing that Statute with regard to the involvement of employees (COD/1991/0391)[4].
PROĊEDURA
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Titolu |
Ir-riżultat ta' l-eżami tal-proposti leġiżlattivi pendenti quddiem il-Leġiżlatur | |||||
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Numru tal-proċedura |
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Kumitat responsabbli |
AFCO | |||||
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Kumitat(i) mitlub(a) jagħti/u opinjoni |
JURI | |||||
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Koperazzjoni iktar mill-qrib – Data tat-tħabbir fis-seduta plenarja |
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Rapporteur |
Maria Berger | |||||
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Rapporteur(s) preċedenti |
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Eżam fil-kumitat |
23.2.2006 |
21.3.2006 |
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Data ta' l-adozzjoni |
21.3.2006 | |||||
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Riżultat tal-votazzjoni finali |
+: –: 0: |
17 0 0 | ||||
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Membri preżenti għall-votazzjoni finali |
Maria Berger, Rosa Díez González, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Piia-Noora Kauppi, Klaus-Heiner Lehne, Katalin Lévai, Hans-Peter Mayer, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Gabriele Hildegard Stauner, Andrzej Jan Szejna, Diana Wallis, Rainer Wieland, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka | |||||
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Sostitut(i) preżenti għall-votazzjoni finali |
Jean-Paul Gauzès | |||||
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Sostituti(i) (skond l-Artikolu 178(2)) preżenti għall-votazzjoni finali |
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Kummenti (informazzjoni disponibbli b'lingwa waħda biss) |
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PROĊEDURA
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Titolu |
Ir-riżultat ta' l-eżami tal-proposti leġiżlattivi pendenti quddiem il-Leġiżlatur | ||||||||||
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Numru tal-proċedura |
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Kumitat responsabbli |
AFCO | ||||||||||
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Kumitat(i) mitlub(a) jagħti/u opinjoni |
Kollha |
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Opinjoni(jiet) mhux mogħtija |
AFET |
DEVE |
INTA |
BUDG |
CONT | ||||||
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ECON |
EMPL |
ENVI |
ITRE |
IMCO | ||||||
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TRAN |
REGI |
AGRI |
PECH |
CULT | ||||||
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LIBE |
FEMM |
PETI |
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Koperazzjoni iktar mill-qrib |
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Rapporteur(s) |
Sylvia-Yvonne Kaufmann17.11.2005 |
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Rapporteur(s) preċedenti |
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Eżami fil-kumitat |
29.11.2005 |
23.1.2006 |
21.2.2006 |
22.2.2006 |
20.3.2006 | ||||||
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Data ta' l-adozzjoni |
25.4.2006 | ||||||||||
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Riżultat tal-votazzjoni finali |
+ - 0 |
13 0 0 | |||||||||
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Membri preżenti għall-votazzjoni finali |
Jens-Peter Bonde, Richard Corbett, Jean-Luc Dehaene, Andrew Duff, Maria da Assunção Esteves, Ingo Friedrich, Bronisław Geremek, Genowefa Grabowska, Sylvia-Yvonne Kaufmann, Jo Leinen, Íñigo Méndez de Vigo, Johannes Voggenhuber | ||||||||||
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Sostitut(i) preżenti għall-votazzjoni finali |
Jacek Protasiewicz, György Schöpflin | ||||||||||
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Sostitut(i) (skond l-Artikolu 178(2)) preżenti għall-votazzjoni finali |
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Data tat-tressiq |
26.4.2006 | ||||||||||
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Kummenti (informazzjoni disponibbli b'lingwa waħda biss) |
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