Procedure : 2006/2007(INI)
Forløb i plenarforsamlingen
Dokumentforløb : A6-0172/2006

Indgivne tekster :

A6-0172/2006

Forhandlinger :

PV 13/06/2006 - 16
CRE 13/06/2006 - 16

Afstemninger :

PV 14/06/2006 - 4.5
Stemmeforklaringer

Vedtagne tekster :

P6_TA(2006)0260

BETÆNKNING     
PDF 173kWORD 125k
8.5.2006
PE 367.928CORv02-00 A6-0172/2006

om konsekvenserne af Domstolens dom af 13. september 2005 (sag C-176/03 - Kommissionen mod Rådet)

(2006/2007(INI))

Retsudvalget

Ordfører: Giuseppe Gargani

Rådgivende ordfører (*):

Jean-Marie Cavada, Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender

(*) Udvidet samarbejde mellem udvalg - forretningsordenens artikel 47

FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS BESLUTNING
 BEGRUNDELSE
 UDTALELSE fra Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender
 PROCEDURE

FORSLAG TIL EUROPA-PARLAMENTETS BESLUTNING

om konsekvenserne af Domstolens dom af 13. september 2005 (sag C-176/03 - Kommis­sionen mod Rådet)

(2006/2007(INI))

Europa-Parlamentet,

–       der henviser til EF-traktatens artikel 10 og EU-traktatens artikel 47,

–       der henviser til EF-traktatens artikel 5,

–       der henviser til sin beslutning af 3. september 2003 om retsgrundlag og overholdelse af fællesskabsretten(1),

–       der henviser til De Europæiske Fællesskabers Domstols dom af 13. september 2005(2),

–       der henviser til meddelelse fra Kommissionen til Europa-Parlamentet og Rådet om konsekvenserne af Domstolens dom af 13. september 2005 (sag C-176/03 - Kommissionen mod Rådet) (KOM(2005)0583),

–       der henviser til forretningsordenens artikel 45,

–       der henviser til betænkning fra Retsudvalget og udtalelse fra Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender (A6‑0172/2006),

A.  der henviser til, at den effektive gennemførelse af fællesskabsrettens bestemmelser er en af de opgaver, der ligger fællesskabsorganerne mest på sinde, og er en af medlemsstaternes grundlæggende forpligtelser som fastsat i EF-traktatens artikel 10,

B.  der henviser til, at enhver handling fra Fællesskabets side er baseret på subsidiaritetsprincippet som fastsat i traktatens artikel 5,

C.  der henviser til, at Domstolen i sine domme gentagne gange har slået fast, at de foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre en effektiv gennemførelse af fællesskabsretten, kan omfatte strafferetlige sanktioner,

D.  der henviser til, at principperne om fællesskabsrettens forrang og om loyalt samarbejde kan påvirke medlemsstaternes strafferet, eftersom medlemsstaterne ifølge Domstolens retspraksis er forpligtet til at:

- ophæve enhver strafferetlig bestemmelse, der er uforenelig med fællesskabsretten (dom af 19. januar 1999 i sag C-348/96, Donatella Calfa, præmis 17: "selv om straffelovgivningen principielt henhører under medlemsstaternes kompetence, er det Domstolens faste praksis, at fællesskabsretten opstiller grænser for udøvelsen af denne kompetence, idet en sådan lovgivning nemlig ikke må begrænse de grundlæggende friheder, som er sikret ved fællesskabsretten"(3)),

- fastsætte sanktioner, der er "effektive, har afskrækkende virkning og står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen", herunder af strafferetlig art, når det er nødvendigt for at gennemføre fællesskabsretten (dom af 21. september 1989 i sag 68/88, Kommis­sionen mod Grækenland(4); dom af 12. september 1996 i sag C-58/95, Gallotti(5); dom af 21. september 1999 i sag C-378/97, Wisjenbeek(6); dom af 28. januar 1999 i sag C-77/97, Unilever, præmis 36: "de bestemmelser, som medlemsstaterne … foranlediges til at udstede for at undgå … [skal] foreskrive, at en sådan form for reklame er en overtræ­delse, navnlig af strafbar art, for hvilken der er fastsat afskrækkende sanktioner"(7)),

E.  der henviser til, at Domstolens praksis primært har skabt klarhed om, hvilke retsgrundlag der skal anvendes i forbindelse med første og tredje søjle, hvorimod det principielt bestrides, at fællesskabslovgiveren har kompetence i straffesager og med hensyn til strafferetsplejen,

F.  der navnlig henviser til, at Domstolen i ovennævnte dom, selv om den udelukker, at Det Europæiske Fællesskab kan have generel kompetence på det strafferetlige område, slog fast, at dette ikke, når de nationale kompetente myndigheder som en nødvendig foranstaltning til bekæmpelse af alvorlige skader på miljøet anvender sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkninger, kan forhindre fællesskabslovgiveren i at træffe sådanne foranstaltninger i relation til medlemsstaternes strafferet, som den finder nødvendige for at sikre, at de bestemmelser, den vedtager på miljøbeskyttelsesområdet, er fuldt ud effektive,

G.  der henviser til, at det med henblik på at bestemme det rette retsgrundlag for en retsakt i henhold til fast fællesskabsretspraksis er nødvendigt at henholde sig til retsaktens formål og indhold, og at retsakter vedtaget inden for rammerne af EU-traktatens afsnit VI derfor følgelig, i overensstemmelse med EU-traktatens artikel 29 ff., er ulovlige, når de for så vidt angår deres formål og indhold kunne have været baseret på EF-traktaten,

H.  der henviser til, at genstanden for Domstolens dom er begrænset til straffesager, der vedrører miljøbeskyttelse, som er en af Fællesskabets hovedopgaver som fastsat i EF-traktatens artikel 2 og 3,

I.  der henviser til, at Kommissionen med ovennævnte meddelelse har ønsket at udvide rækkevidden af Domstolens konklusioner og ligeledes anse strafferetlige bestemmelser vedtaget inden for rammerne af EU-traktatens afsnit VI i relation til andre af Fællesskabets kompetenceområder, og ikke blot områder med tilknytning til miljøpolitikken, for ulovlige,

J.  der henviser til, at det ikke ser ud til, at det er muligt automatisk at udvide fortolkningen af dommens rækkevidde,

K.  der henviser til, at der ifølge Kommissionen inden for rammerne af gældende lovgivning kan forekomme retsakter, som er baseret på EU-traktatens afsnit VI, og hvis retsgrundlag må anses for at være forkert i lyset af nævnte domstolsdom som bredt fortolket af Kommissionen,

L.  der henviser til, at Kommissionen for at undgå ophævelse af de pågældende retsakter og sikre retssikkerheden agter at intervenere i gældende lovgivning og endnu ikke vedtagne retsakter på forskellig vis,

M.  der henviser til betydningen af spørgsmålet om, hvorvidt det, som en yderligere etape i udviklingen af fællesskabsretten, er lovligt at medtage strafferetlige bestemmelser i retsakter vedtaget på grundlag af søjle 1 i EU-traktaten,

N.  der henviser til Parlamentets rolle som lovgivningsorgan med demokratiske beføjelser og beføjelser til at repræsentere de europæiske befolkninger og som drivkraft - sammen med de øvrige europæiske institutioner - bag ovennævnte udvikling,

O.  der henviser til, at det også i Den Europæiske Unions retsorden forholder sig sådan, at det strafferetlige princip om ingen straf uden lov repræsenterer en absolut nødvendig garanti for beskyttelsen af den enkeltes frihed og sætter grænser for udøvelsen af enhver form for lovmagt, også for så vidt angår valget af strafbare forhold og af de straffeforanstaltninger, der skal finde anvendelse,

1.  glæder sig over ovennævnte dom fra Domstolen, da den gør det klart, at det med henblik på at bestemme det rette retsgrundlag for en retsakt er nødvendigt at henholde sig til retsaktens formål og indhold, og følgelig annullerer en rammeafgørelse om miljøbeskyttelse, som fejlagtigt var blevet baseret på søjle 3 i stedet for søjle 1;

2.  glæder sig over, at Domstolen med udgangspunkt i denne præmis understreger, at den europæiske lovgiver har mulighed for inden for rammerne af søjle 1 at vedtage sådanne strafferetlige bestemmelser, som er nødvendige for at sikre den fulde effektivitet af bestemmelser udstedt under denne søjle, i det foreliggende tilfælde bestemmelser vedrørende miljøbeskyttelse;

3.  opfordrer Kommissionen til ikke automatisk at udvide Domstolens konklusioner til også at omfatte alle andre områder under søjle 1;

4.  slår endnu en gang fast, at der på grundlag af EU-traktatens artikel 42 straks må indledes en procedure med henblik på medtagelse af det retlige samarbejde og politisamarbejdet på det strafferetlige område under fællesskabssøjlen, som er den eneste søjle, der kan sikre, at europæiske bestemmelser vedtages under fuld overholdelse af principperne om demokrati og beslutningseffektivitet og underkastes fyldetsgørende juridisk kontrol;

5.  mener, at den europæiske lovgiver bør begrænse anvendelsen af strafferetlige sanktioner til de tilfælde, hvor dette er absolut nødvendigt for beskyttelsen af:

         -       borgernes og andre personers rettigheder og friheder (f.eks. bekæmpelse af handlen med mennesker og bekæmpelse af racistisk eller stærkt diskriminerende adfærd),

         -       Unionens væsentlige interesser, herunder dens finansielle interesser og bekæmpelse af forfalskninger af euroen;

6.  er enig med Kommissionen i, at det er nødvendigt at tilbagetrække eller ændre endnu ikke færdigbehandlede lovgivningsinitiativer, som er baseret på et retsgrundlag, der i lyset af ovennævnte dom fra Domstolen må betragtes som værende forkert;

7.  er enig med Kommissionen i, at der bør findes frem til nye retsgrundlag i EF-traktaten for retsakter vedtaget inden for rammerne af søjle 3, og som i lyset af ovennævnte dom fra Domstolen må betragtes som værende ulovlige, samt i, at der i dette øjemed må iværksættes nye lovgivningsprocedurer vedrørende disse nye retsgrundlag;

8.  opfordrer Kommissionen til i forbindelse med den fornyede undersøgelse af de retsakter, den har peget på, at behandle hver enkelt retsakt for sig i stedet for at behandle dem under ét for på denne måde at sikre en dybtgående analyse og en korrekt identificering af det retsgrundlag, der skal benyttes i hvert enkelt konkret tilfælde;

9.  anmoder Kommissionen om kun at anvende Domstolens dom på områder, som er omfattet af Fællesskabets grundlæggende principper, mål og kompetencer, og om at gå til værks med omtanke, fra sag til sag og altid i samarbejde med Rådet og Europa-Parlamentet;

10.  minder Kommissionen om, at en fornyet undersøgelse af gældende retsakter og en eventuel forelæggelse af forslag med henblik på at give dem det rette retsgrundlag og samtidig lade deres væsensindhold uændret ikke kan være ensbetydende med at fratage Parlamentet dets ufravigelige rolle som medlovgiver og på denne måde give afkald på det demokratiske bidrag, som Parlamentet som en valgt forsamling, der repræsenterer borgerne, yder til opbygningen af Europa;

11.  er modstander af en interinstitutionel aftale, hvormed formålet er at forpligte Parlamentet til at give afkald på at gøre brug af sine rettigheder;

12.  henleder opmærksomheden på, at Domstolen har præciseret, at et direktiv ikke i sig selv og uafhængigt af en national lov vedtaget af medlemsstat til gennemførelse af direktivet kan danne grundlag for at afgrænse eller skærpe strafansvaret for dem, der overtræder direktivets bestemmelser(8);

13.  er enig med Kommissionen i, at foranstaltninger i relation til strafferet altid skal være begrundet i nødvendigheden af at gøre den pågældende fællesskabspolitik effektiv og skal respektere sammenhængen i strafferetten som helhed; mener nemlig, at det i princippet er medlemsstaterne, der er ansvarlige for at anvende fællesskabsretten korrekt;

14.  anmoder Kommissionen om ikke at glemme, at forudsætningerne for at medtage strafferetlige bestemmelser under søjle 1 skal være klare og forudfastlagte, at disse forudsætninger udelukkende gælder, når overholdelsen af fællesskabsbestemmelserne kun kan sikres gennem anvendelse af strafferetlige sanktioner, og at man navnlig må sikre sig, at der har været tale om hyppige og gentagne krænkelser af fællesskabsbestemmelserne, som det ikke har været muligt at forhindre ved hjælp af gældende lovgivning, heller ikke engang ved hjælp af de enkelte medlemsstaters love;

15.  henleder opmærksomheden på, at fællesskabsretten i form af direktiver kun kan fastsætte minimumsbestemmelser for strafferetlige sanktioner i medlemsstaterne; mener dog, at der i visse tilfælde bør opstilles nogle rammer for medlemsstaternes aktioner i form af udtrykkelige regler om, a) hvilke former for adfærd der medfører en strafferetlig sanktion, og/eller b) hvilken type sanktion der skal anvendes, og/eller c) andre foranstaltninger i relation til strafferetten, som særlig finder anvendelse på det pågældende område;

16.  understreger over for medlemsstaterne, at de i kraft af EF-traktatens artikel 10 er forpligtet til at sikre den generelle effektivitet af Fællesskabets aktioner, og opfordrer dem derfor til at bestræbe sig på at sikre, at også bestemmelserne i de forskellige nationale strafferetlige systemer forfølger dette mål;

17.  er enig med Kommissionen i, at det under alle omstændigheder forholder sig sådan, at de horisontale strafferetlige bestemmelser, hvormed formålet er at fremme det retlige samarbejde i kriminalsager og politisamarbejdet mellem medlemsstaterne, og foranstaltningerne til harmonisering af strafferetten inden for rammerne af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed er baseret på EU-traktatens afsnit VI;

18.  pålægger sin formand at sende denne beslutning til Rådet og Kommissionen samt til medlemsstaternes regeringer og parlamenter.

(1)

EUT C 76 E af 25.3.2004, s. 224.

(2)

Sag C-176/03, Kommissionen mod Rådet, endnu ikke offentliggjort i Samling af Domstolens Afgørelser.

(3)

Samling af Domstolens Afgørelser 1999, s. I-11.

(4)

Samling af Domstolens Afgørelser 1989, s. 2965.

(5)

Samling af Domstolens Afgørelser 1996, s. I-4345.

(6)

Samling af Domstolens Afgørelser 1999, s. I-6207.

(7)

Samling af Domstolens Afgørelser 1999, s. I-431.

(8)

Sag 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Samling af Domstolens Afgørelser 1987, s. 3969, præmis 13, og sag C-60/02, X, Samling af Domstolens Afgørelser, s. I-651, præmis 61og heri citeret retspraksis.


BEGRUNDELSE

I.      Strafferet og Den Europæiske Union

Som til stadighed understreget af Domstolen (se f.eks. dom af 11. november 1981 i sag 203/80, Casati, præmis 27, og af 16. juni 1998 i sag C‑226/97, Lemmens, præmis 19) henhører straffelovgivningen og strafferetsplejebestemmelserne principielt ikke under Det Europæiske Fællesskabs kompetence (den såkaldte søjle 1), da Fællesskabet ikke er tillagt nogen udtrykkelig generel kompetence på dette område.

Derimod henhører politisamarbejde og det retlige samarbejde i kriminalsager under Den Europæiske Unions kompetence inden for den såkaldte søjle 3 (EU-traktatens afsnit VI). Navnlig hedder det i EU-traktatens artikel 31, stk. 1, litra e), at fælles handling vedrørende retligt samarbejde i kriminalsager omfatter "gradvis vedtagelse af foranstaltninger til fastsættelse af mindsteregler for, hvad der udgør kriminelle handlinger, og for straffene for organiseret kriminalitet, terrorisme og ulovlig narkotikahandel".

Med udgangspunkt i dette retsgrundlag har Rådet med rammeafgørelse 2003/80/JAI af 27. januar 2003 om strafferetlig beskyttelse af miljøet pålagt medlemsstaterne en forpligtelse til at gøre visse former for adfærd, som er forbundet med alvorlige risici for miljøet, strafbare.

Kommissionen har indbragt denne rammeafgørelse for Domstolen, som er kompetent i medfør af EU-traktatens artikel 35, med anmodning om dens annullering med den begrundelse, at den hviler på det forkerte retsgrundlag. Efter Kommissionens opfattelse er det rette retsgrundlag i det her omhandlede tilfælde EF-traktatens artikel 175 for så vidt angår miljøpolitik.

II.     Domstolens dom af 13. september 2005

Med dom af 13. september 2005 i sag C-176/03, Kommissionen mod Rådet, har Domstolen, selv om den understreger, at Det Europæiske Fællesskab generelt ikke har nogen kompetence på det strafferetlige område, slået fast, at "når det udgør en nødvendig foranstaltning til bekæmpelse af alvorlig skade på miljøet, at de nationale myndigheder anvender sanktioner, der er effektive, står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen og har afskrækkende virkninger, kan denne betragtning dog ikke hindre fællesskabslovgiver i at træffe foranstaltninger, der relaterer sig til medlemsstaternes strafferet, og som fællesskabslovgiver finder nødvendige for at sikre, at de bestemmelser, den vedtager på miljøbeskyttelsesområdet, er fuldt ud effektive" (præmis 49).

Desuden må man efter Domstolens opfattelse for at bestemme det rette retsgrundlag for en fællesskabsretsakt henholde sig til retsaktens formål og indhold. I denne henseende burde den rammeafgørelse, der er indbragt for Domstolen, og hvis primære formål og indhold vedrører miljøbeskyttelse, have været baseret på EF-traktatens artikel 175 (søjle 1) og ikke på EU-traktatens afsnit VI (søjle 3) (præmis 51).

I lyset af ovenstående har Domstolen givet Kommissionen medhold og annulleret rammeafgørelsen.

III.   Kommissionens holdning

Kommissionen har følgelig vedtaget en meddelelse, hvori den fortolker Domstolens ræsonnement bredest muligt og forestiller sig, at strafferetlige forskrifter inden for søjle 1 og i relation til alle potentielt berørte fællesskabskompetenceområder er lovlige.

Efter Kommissionens opfattelse bør fordelingen af kompetence mellem søjle 1 og søjle 3 se ud som følger: de strafferetlige bestemmelser, der er nødvendige til sikring af fællesskabsrettens effektivitet, henhører under søjle 1, mens de horisontale strafferetlige bestemmelser (politimæssigt og retsligt samarbejde og harmoniseringsforanstaltninger inden for rammerne af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed) henhører under søjle 3.

Kommissionen forpligter sig derfor:

· hvis fristen for anmodning om annullation ikke allerede er udløbet, til at indbringe annullationssøgsmål mod de retsakter, der er blevet vedtaget på et forkert retsgrundlag(1);

· hvis fristen for indbringelse af annullationssøgsmål allerede er udløbet, til at tage de gældende retsakter op til fornyet undersøgelse og eventuelt forelægge forslag med henblik på at give dem det rette retsgrundlag og samtidig lade deres materielle indhold uændret; i denne forbindelse er det absolut nødvendigt først at indhente Europa-Parlamentets og Rådets samtykke;

· hvis godkendelsesproceduren for et lovgivningsmæssigt initiativ endnu ikke er afsluttet, til at fortage de nødvendige ændringer i forslaget.

Kommissionen afslutter sin meddelelse med en liste over de lovgivningstekster, som den mener er berørt af Domstolens dom, og foreslår for hver enkelt af disse et nyt retsgrundlag baseret på søjle 1 i stedet for søjle 3.

IV.   Ordførerens holdning

Principielt kan ordføreren fuldt ud tilslutte sig Domstolens holdning som genfortolket af Kommissionen, eftersom den afspejler den opfattelse, som Europa-Parlamentet allerede gav udtryk for i sin beslutning om retsgrundlag og overholdelse af fællesskabsretten (betænkning af Koukiadis) (2), og derfor også på dette område giver Europa-Parlamentet medbestemmelsesret inden for rammerne af den fælles beslutningsprocedure. På denne måde sikres lovligheden og den demokratiske karakter af Fællesskabets aktion på det strafferetlige område.

Det forekommer nødvendigt at uddybe begrundelserne for og følgerne af et sådant fremskridt i den europæiske integration, bl.a. for at underbygge Kommissionens holdning. Navnlig forekommer det hensigtsmæssigt omhyggeligt at vurdere muligheden for også at lade Domstolens konklusioner finde anvendelse på andre sektorer end miljøbeskyttelsessektoren samt at forbedre definitionen af de elementer af behovs- og sammenhængsmæssig karakter, der ville muliggøre dette.

Et særligt problematisk punkt er, at Domstolens dom kun gør det muligt at annullere den retsakt, som Kommissionen har indbragt annullationssøgsmål mod, og ikke andre. Ud fra denne synsvinkel er erstatningen af andre retsakter vedtaget på grundlag af søjle 3 med retsakter vedtaget på grundlag af søjle 1 en fremgangsmåde, der kan give anledning til en vis undren, navnlig hvis man betænker, at en til formålet bestemt revision af traktaterne ville være at foretrække. Det forhold, at den af Kommissionen foreslåede erstatning af retsgrundlaget i gældende retsakter, uden at der samtidig foretages ændringer i deres materielle indhold, reelt fratager Europa-Parlamentet dets beføjelser inden for rammerne af den fælles beslutningsprocedure, giver ligeledes anledning til en vis undren. Det er vanskeligt at acceptere denne konklusion, eftersom benyttelse af retsgrundlag under søjle 1 indebærer benyttelse af den demokratiske kontrol, som Europa-Parlamentet som en valgt forsamling, der repræsenterer borgerne, udøver på dette område. Det at ville benytte søjle 1 og samtidig anmode Europa-Parlamentet om at give afkald på den rolle, som det tilkommer, forekommer derfor vanskeligt forenelige.

Et andet punkt, som må gøres til genstand for overvejelser, vedrører fordelingen af strafferetlige bestemmelser mellem søjle 1 og søjle 3. Her synes det muligt at dele Kommissionens opfattelse, hvorefter de strafferetlige bestemmelser, der er nødvendige for at sikre fællesskabsrettens effektivitet, henhører under søjle 1, mens de horisontale strafferetlige bestemmelser, hvormed formålet er at fremme det politimæssige og retslige samarbejde, samt harmoniseringsforanstaltninger inden for rammerne af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed henhører under søjle 3.

Under alle omstændigheder bør der tages stilling til behovet for én gang for alle at slå fast, om de strafferetlige bestemmelser, der eventuelt vedtages inden for rammerne af søjle 1, skal begrænse sig til at gøre en adfærd strafbar, eller om de også skal kunne fastlægge hvilke og hvor strenge sanktioner der skal finde anvendelse. I henhold til Domstolens faste retspraksis (f.eks. dom af 21. september 1989 i sag C-68/88, Kommissionen mod Den Hellenske Republik; dom af 27. marts 1990 i sag C-9/89, Kongeriget Spanien mod Rådet; dom af 1. februar 2001 i sag C-333/99, Kommissionen mod Den Franske Republik) er det det kun tilladt at benytte den såkaldte sidestillingsteknik, hvorefter det i fællesskabsretsakten kan bestemmes, at på nationalt plan vedtagne strafferetlige bestemmelser til beskyttelse af visse nationale interesser også finder anvendelse med henblik på at beskytte tilsvarende fællesskabsinteresser, således at de to aspekter samles i en ny bestemmelse om strafbar adfærd. Det betyder, at fællesskabsretten kan fastsætte bestemmelser om den strafferetlige betydning af visse typer adfærd, men at den skal overlade det til medlemsstaterne helt konkret at fastsætte hvilke sanktioner der skal benyttes og hvorledes. Hvis Fællesskabets retsakter udvidedes til også at omfatte dette, ville der, ud over at det i mangel af en til formålet bestemt revision af EF-traktaten ville være svært at begrunde, opstå ikke så få vanskeligheder med hensyn til koordineringen med afsnit VI i EU-traktaten.

V.     Princippet om ingen straf uden lov og andre grundlæggende principper på det strafferetlige område

Ordføreren henleder opmærksomheden på, at der ved indførelse af fællesskabsforpligtelser til at træffe strafferetlige beskyttelsesforanstaltninger må ske overholdelse af legalitetsprincippet og princippet om ingen straf uden lov. Faktisk er det Domstolens opfattelse, at princippet om straffens legalitet hører til blandt medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner og ud over i forskellige internationale instrumenter (herunder bl.a. den europæiske menneskerettighedskonvention) også er stadfæstet ved Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.

Ifølge fast retspraksis sikrer Domstolen beskyttelse af de grundlæggende rettigheder, som udgør en integrerende del af de generelle principper i fællesskabsretten. I den forbindelse lader Domstolen sig inspirere af medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner og af anvisningerne i de internationale konventioner på menneskerettighedsområdet, som medlemsstaterne har været med til at udarbejde, eller som de har tiltrådt (se navnlig dom af 12. juni 2003 i sag C- 112/00, Schmidberger, Samling af Domstolens Afgørelser, s. I-5659, præmis 71 og heri citeret retspraksis, og dom af 10. juli 2003 i forenede sager C-20/00 e C-64/00, Booker Aquaculture og Hydro Seafood, Samling af Domstolens Afgørelser, s. I-7411, præmis 65 og heri citeret retspraksis).

Princippet om ingen straf uden lov på det strafferetlige område indgår i medlemsstaternes fælles forfatningsmæssige traditioner. Heraf følger, at dette princip skal betragtes som en integrerende del af de generelle principper i fællesskabsretten, og at beskyttelsen af det således skal sikres.

Princippet om demokrati giver Parlamentet enebeføjelse til at afgøre, hvorvidt, hvorledes og hvor meget den personlige frihed for de borgere, det repræsenterer, skal begrænses, hvilket i alt væsentligt kan siges at svare til princippet om ingen straf uden lov.

Den absolutte karakter af det strafferetlige princip om ingen straf uden lov repræsenterer en garanti af proceduremæssig og materiel art.

Det proceduremæssige aspekt viser systemernes demokratiske karakter, som skal komme mest muligt til udtryk på det strafferetlige område som følge af sanktionernes særlige art.

Det materielle aspekt ved princippet om ingen straf uden lov åbner mulighed for kontrol af parlamentsafgørelser (truffet af flertallet), ikke blot ved hjælp af det "formelle" instrument bestående i kontrol fra parlamentariske mindretals side, men også og først og fremmest ved hjælp af gennemsigtigheden af input-data, af udarbejdelsesforløbene for disse data og af målsætningerne med parlamentsafgørelser på det strafferetlige område.

Disse absolut nødvendige garantier gives for at beskytte den enkeltes frihed og sætter grænser for udøvelsen af enhver form for lovmagt, også for så vidt angår valget af strafbare forhold og af de straffeforanstaltninger, der skal finde anvendelse.

Disse garantier har som naturlige følgegarantier:

a)      princippet om anvendelse med tilbagevirkende kraft af mildere straffe (dom af 3. maj 2005 i forenede sager C-387/02, C-391/02 og C-403/02, præmis 68);

b)     forbuddet mod at fortolke straffebestemmelser udvidende til skade for tiltalte og det forhold, at fortolkningen af direktiver i overensstemmelse med disses indhold er underkastet strenge begrænsninger i strafferetlige procedurer (jf. i denne forstand dom af 12. december 1996 i forenede sager C-74/95 e C-129/95).

I overensstemmelse med det strafferetlige princip om ingen straf uden lov har Domstolen for nylig præciseret (dom af 3. maj 2005 i forenede sager C-387/02, C-391/02 e C-403/02), at et direktiv ikke i sig selv og uafhængigt af en medlemsstats vedtagelse af en lov til gennemførelse af direktivet kan danne grundlag for at afgrænse eller skærpe strafansvaret for overtrædelse af direktivets bestemmelser (dom af 8. oktober 1987 i sag 80/86, Kolpinghuis Nijmegen, Samling af Domstolens Afgørelser, s. 3969, præmis 13, og dom af 7. januar 2004 i sag C-60/02, X, endnu ikke offentliggjort i Samling af Domstolens Afgørelser, præmis 61 og heri citeret retspraksis).

Konklusion

EF-traktaten indeholder et retsgrundlag for at forpligte medlemsstaterne til generelt at beskytte fællesskabsretten ved hjælp af strafferetlige sanktioner. Den indeholder ligeledes et retsgrundlag, som gør det muligt at bestemme, hvilken form for adfærd der skal straffes, og at pege på de konkrete forhold, der skal anses for at være strafbare. Imidlertid synes den ikke at indeholde noget retsgrundlag for en harmonisering af strafbare forhold og strafferetlige sanktioner. Det er derfor som konklusion ordførerens opfattelse, at man må glæde sig over bekræftelsen af en mulig, om end delvis, strafferetlig kompetence for Det Europæiske Fællesskab, når denne er ledsaget af en klar definition af de forudsætninger, den hviler på, og af dens rækkevidde, at Kommissionen gør rigtigt i at trække endnu ikke færdigbehandlede forslag tilbage og i at genfremsætte allerede vedtagne lovgivningsmæssige forslag, når disse må betragtes som ulovlige i lyset af Domstolens ovenfor omhandlede dom, og at man under alle omstændigheder ikke kan komme uden om en reel inddragelse af Europa-Parlamentet i beslutningsproceduren på dette område.

(1)

F.eks. rammeafgørelse 2005/667/JAI af 12.7.2005 om skærpelse af de strafferetlige rammer med henblik på håndhævelse af lovgivningen til bekæmpelse af forurening fra skibe.

(2)

Europa-Parlamentets beslutning om retsgrundlag og overholdelse af fællesskabsretten (2001/2151(INI)), EUT C 076 af 25.3.2004.


UDTALELSE fra Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender (12.4.2006)

til Retsudvalget

om konsekvenserne af Domstolens dom af 13. september 2005 (sag C-176/03 - Kommissionen mod Rådet)

(2006/2007(INI))

Rådgivende ordfører: Jean-Marie Cavada

(*) Udvidet samarbejde mellem udvalg - forretningsordenens artikel 47

FORSLAG

Udvalget om Borgernes Rettigheder og Retlige og Indre Anliggender opfordrer Retsudvalget, som er korresponderende udvalg, til at indarbejde følgende forslag i det beslutningsforslag, det vedtager:

A.     der henviser til, at virkeliggørelsen af det europæiske projekt igennem de seneste årtier har ført til skabelsen af et fælles retsområde, inden for hvilket de nationale og europæiske retsordener gradvist er blevet flettet sammen i en unik konstruktion, der ikke kun bygger på fælles værdier, men også på principperne om fællesskabsrettens forrang og om loyalt samarbejde mellem medlemsstaterne og de europæiske institutioner (artikel 10 i EF-traktaten),

B.     der henviser til, at alle Fællesskabets handlinger er underlagt subsidiaritetsprincippet, som er fastsat i traktatens artikel 5,

C.     der henviser til, at principperne om fællesskabsrettens forrang og om loyalt samarbejde kan påvirke medlemsstaternes strafferet, eftersom medlemsstaterne ifølge Domstolens retspraksis er forpligtet til at:

- ophæve enhver strafferetlig bestemmelse, der er uforenelig med fællesskabsretten (dom af 19. januar 1999 i sag C-348/96, Donatella Calfa, punkt 17: "selv om straffelovgivningen principielt henhører under medlemsstaternes kompetence, er det Domstolens faste praksis, at fællesskabsretten opstiller grænser for udøvelsen af denne kompetence, idet en sådan lovgivning nemlig ikke må begrænse de grundlæggende friheder, som er sikret ved fællesskabsretten"(1)),

- fastsætte sanktioner, der er "effektive, har afskrækkende virkning og står i et rimeligt forhold til lovovertrædelsen", herunder af strafferetlig art, når det er nødvendigt for at gennemføre fællesskabsretten (dom af 21. september 1989 i sag 68/88 Kommissionen/Grækenland(2); dom af 12. september 1996 i sag C-58/95, Gallotti(3); dom af 21. september 1999 i sag C-378/97, Wisjenbeek(4); dom af 28. januar 1999 i sag C-77/97, Unilever, punkt 36: "de bestemmelser, som medlemsstaterne … foranlediges til at udstede for at undgå … [skal] foreskrive, at en sådan form for reklame er en overtrædelse, navnlig af strafbar art, for hvilken der er fastsat afskrækkende sanktioner"(5)),

D.     der henviser til, at Domstolen har bekræftet den almindelige regel om, at strafferetlige spørgsmål ikke hører under Fællesskabets kompetence; der henviser til, at mens de kompetente nationale myndigheders anvendelse af effektive, rimelige og afskrækkende sanktioner er en vigtig foranstaltning til bekæmpelse af alvorlige miljøovertrædelser, så forhindrer denne generelle regel ikke, at Fællesskabet kan træffe foranstaltninger, der har betydning for medlemsstaternes strafferet, og som det finder nødvendige for at sikre, at de regler, som det fastsætter om miljøbeskyttelse, er fuldt effektive,

E.     der henviser til, at Domstolens retspraksis i væsentlig grad har skabt klarhed om de retsgrundlag under første og tredje søjle, der finder anvendelse,

F.     der henviser til, at samspillet mellem Fællesskabets retsorden og straffelovgivningen i medlemsstaterne allerede nu er en uafviselig kendsgerning, som både retslæren og retspraksis bygger på, men at Domstolen, fordi der savnes entydige bestemmelser i traktaten, hidtil har begrænset sig til at konstatere, at Fællesskabet har beføjelse til at træffe administrative sanktioner, og har forholdt sig tavs i spørgsmålet om strafferetlige sanktioner (dom af 27. marts 1990 i sag C-9/89, Kongeriget Spanien/Rådet(6)),

G. der henviser til, at genstanden for Domstolens dom er begrænset til straffesager, der vedrører miljøbeskyttelse, som er en af Fællesskabets hovedopgaver som fastsat i EF-traktatens artikel 2 og 3,

H. der henviser til, at Domstolens afgørelse derfor bør betragtes med forsigtighed og kun anvendes fra sag til sag på de områder, som hører til Fællesskabets primære principper, mål og kompetencer,

I.      der henviser til, at Domstolen har truffet en principiel afgørelse, som rækker ud over miljøpolitikken, og som kan angå alle fælles politikker og de grundlæggende friheder,

J.      der henviser til den rolle, som Parlamentet spiller i denne proces side om side med de andre institutioner i sin egenskab af demokratisk valgt lovgivende organ, der repræsenterer de europæiske borgere - i særdeleshed i forbindelse med behandling af lovgivning, der vil kunne påvirke borgernes grundlæggende rettigheder,

1.      bifalder Domstolens dom, da den præciserer, at det for at kunne fastlægge det korrekte retsgrundlag for en retsakt er nødvendigt at tage højde for selve retsaktens mål og indhold, og at der derfor er blevet ophævet en rammebeslutning på miljøbeskyttelsesområdet, som fejlagtigt var baseret på tredje søjle i stedet for første søjle;

2.      påpeger endnu en gang nødvendigheden af at indlede en procedure på grundlag af artikel 42 i EU-traktaten med henblik på indføjelse af det retlige samarbejde og politisamarbejdet under fællesskabssøjlen, som er den eneste søjle, der kan sikre, at europæiske bestemmelser vedtages i fuld overensstemmelse med principperne om demokrati og beslutningseffektivitet og underlægges passende juridisk kontrol;

3.      mener, at der, mens en sådan foranstaltning afventes, er et presserende behov for at udarbejde en sammenhængende politisk strategi for fastsættelse af strafferetlige sanktioner i den europæiske lovgivning; erindrer om, at de strafferetlige bestemmelser, der vedtages, også skal være indbyrdes kohærente uanset det retsgrundlag eller den "søjle", de bygger på; beklager i øvrigt, at de europæiske borgere i sidste instans er ofre for den nuværende dualisme mellem Fællesskabet og Unionen på dette område;

4.      mener, at en søjle-overgribende strategi på dette område stiller krav om:

         -       et meget tæt samarbejde mellem Unionens institutioner indbyrdes og mellem dem og medlemsstaterne,

         -       en vis fleksibilitet i fastlæggelsen af sanktionernes art og rækkevidde for at undgå en strafferetlig "dumping" og for at fremme samarbejdet mellem retsmyndighederne,

         -       fastlæggelse af strukturerede samarbejdsformer mellem retsmyndigheder, gensidig evaluering og indsamling af pålidelige og sammenlignelige informationer om virkningerne af strafferetlige bestemmelser, der bygger på europæisk lovgivning;

         erindrer om, at det ligeledes er vigtigt at respektere den juridiske balance, der på nationalt plan er opnået på det strafferetlige område, efterlyser udvikling af en målrettet strategi for inkorporering i Fællesskabets tekster af de strafferetlige bestemmelser, der er nødvendige for at sikre, at fællesskabsretten håndhæves effektivt, uanset arten af disse, og opfordrer i denne forbindelse til et tættere samarbejde med de nationale parlamenter; opfordrer Kommissionen til i samarbejde med Eurojust og det europæiske retlige netværk at udvikle feedback-systemer for anvendelsen i medlemsstaterne af de strafferetlige sanktioner, der er fastsat i europæiske retsakter; glæder sig over, at medlemsstaternes kassationsdomstole har taget initiativ til at samles i et netværk for at drøfte emner af fælles interesse i tilknytning til Den Europæiske Unions virke, bl.a. sameksistensen af europæiske og nationale bestemmelser på det strafferetlige område;

5.      støtter principielt Kommissionens forslag om snarest muligt at indkalde til en trilog mellem Parlamentet, Rådet og Kommissionen, men mener, at denne trilog bør fastlægge en generel referenceramme for de institutioner, der er nævnt i ovenstående punkt, samt metoder for en forudgående vurdering af den lovgivningsmæssige indvirkning, der er afpasset efter dette særlige område;

6.      mener, at den europæiske lovgiver bør begrænse anvendelsen af strafferetlige sanktioner til de tilfælde, hvor dette er absolut nødvendigt for beskyttelsen af:

-       borgernes og andre personers rettigheder og friheder (f.eks. bekæmpelse af handlen med mennesker og bekæmpelse af racistisk eller udpræget diskriminerende adfærd),

-       Unionens væsentlige interesser, herunder dens finansielle interesser og bekæmpelse af forfalskninger af euroen;

7.      anmoder Kommissionen om kun at anvende Domstolens afgørelse på områder, som henhører under Fællesskabets primære principper, mål og kompetencer, og om at anvende den med forsigtighed fra sag til sag og altid i samarbejde med Rådet og Europa-Parlamentet;

8.     mener, at det navnlig er vigtigt at gøre sig klart, at der har fundet hyppige og gentagne overtrædelser af fællesskabsbestemmelserne sted, uden at det har været muligt at forhindre dette gennem den nuværende lovgivning eller ved at appellere til de nationale retsordener;

9.     er på kortere sigt enig med Kommissionen i, at det er nødvendigt at tilbagetage eller ændre lovforslag, der er til behandling, hvis de bygger på et retsgrundlag, der som følge af den omtalte dom må betragtes som utilstrækkeligt;

10.   opfordrer Kommissionen til at holde sig for øje, at forudsætningerne for indføjelse af strafferetlige bestemmelser under første søjle skal være klare og fastlagt forud, og at sådanne bestemmelser kun kan komme på tale, hvis der ikke kan sikres håndhævelse af fællesskabsbestemmelserne på anden måde end gennem fastsættelse af strafferetlige sanktioner;

11.   erindrer om, at Domstolen har fastslået, at fællesskabslovgiver kan træffe foranstaltninger af enhver art, der relaterer sig til strafferetten, hvis de er nødvendige for at sikre, at fællesskabslovgivningen håndhæves effektivt, og at den udtrykkeligt under Fællesskabets kompetencer har indføjet muligheden af tilnærmelse af niveauet for strafferetlige sanktioner.

PROCEDURE

Titel

Konsekvenserne af Domstolens dom af 13. september 2005 (sag C-176/03 - Kommissionen mod Rådet)

Procedurenummer

2006/2007(INI)

Korresponderende udvalg

JURI

Rådgivende udvalg
  Dato for meddelelse på plenarmødet

LIBE
19.1.2006

Udvidet samarbejde – dato for meddelelse på plenarmødet

19.1.2006

Rådgivende ordfører
  Dato for valg

Jean-Marie Cavada
23.1.2006

Oprindelig rådgivende ordfører

 

Behandling i udvalg

22.2.2006

3.4.2006

 

 

 

Dato for vedtagelse

3.4.2006

Resultat af den endelige afstemning

+:

–:

0:

22

17

1

Til stede ved den endelige afstemning - medlemmer

Alexander Nuno Alvaro, Edit Bauer, Johannes Blokland, Kathalijne Maria Buitenweg, Michael Cashman, Giusto Catania, Jean-Marie Cavada, Carlos Coelho, Fausto Correia, Agustín Díaz de Mera García Consuegra, Kinga Gál, Lilli Gruber, Adeline Hazan, Timothy Kirkhope, Ewa Klamt, Wolfgang Kreissl-Dörfler, Barbara Kudrycka, Stavros Lambrinidis, Henrik Lax, Claude Moraes, Hartmut Nassauer, Martine Roure, Inger Segelström, Ioannis Varvitsiotis, Manfred Weber, Stefano Zappalà, Tatjana Ždanoka

Til stede ved den endelige afstemning - stedfortrædere

Panayiotis Demetriou, Gérard Deprez, Genowefa Grabowska, Ignasi Guardans Cambó, Jeanine Hennis-Plasschaert, Sophia in 't Veld, Bill Newton Dunn, Siiri Oviir, Herbert Reul, Marie-Line Reynaud

Til stede ved den endelige afstemning - stedfortrædere, jf. art. 178, stk. 2

Simon Busuttil, David Casa, Salvatore Tatarella.

Bemærkninger (foreligger kun på ét sprog)

 

(1)

Saml. 1999, s. I-11.

(2)

Saml. 1989, s. 2965.

(3)

Saml. 1996, s. I-4345.

(4)

Saml.1999, s. I-6207.

(5)

Saml.1999, s. I-431.

(6)

Saml. 1990, s. I-1383, punkt 27.


PROCEDURE

Titel

Konsekvenserne af Domstolens dom af 13. september 2005 (sag C-176/03 - Kommissionen mod Rådet)

Procedurenummer

2006/2007(INI)

Korresponderende udvalg
  Dato for meddelelse på plenarmødet om tilladelse

JURI
19.1.2006

Rådgivende udvalg
Dato for meddelelse på plenarmødet

CONT
19.1.2006

ENVI
19.1.2006

TRAN
19.1.2006

LIBE
19.1.2006

 

Ingen udtalelse
  Dato for afgørelse

CONT
22.2.2006

ENVI
30.1.2006

TRAN
24.1.2006

 

 

Udvidet samarbejde
  Dato for meddelelse på plenarmødet

LIBE
19.1.2006

 

 

 

 

Ordfører(e)
  Dato for valg

Giuseppe Gargani

29.11.2006

 

Oprindelig(e) ordfører(e)

 

 

Behandling i udvalg

30.1.2006

23.2.2006

4.5.2006

 

 

Dato for vedtagelse

4.5.2006

Resultat af den endelige afstemning

+ :

– :

0 :

14

7

1

Til stede ved den endelige afstemning - medlemmer

Maria Berger, Rosa Díez González, Bert Doorn, Monica Frassoni, Giuseppe Gargani, Piia-Noora Kauppi, Klaus-Heiner Lehne, Marcin Libicki, Hans-Peter Mayer, Aloyzas Sakalas, Francesco Enrico Speroni, Gabriele Stauner, Andrzej Jan Szejna, Rainer Wieland, Jaroslav Zvěřina, Tadeusz Zwiefka

Til stede ved den endelige afstemning - stedfortrædere

Eva Lichtenberger, Toine Manders, Manuel Medina Ortega, Alexander Radwan, Michel Rocard, Andrzej Tomasz Zapałowski

Til stede ved den endelige afstemning - stedfortrædere, jf. art. 178, stk. 2

Stefano Zappalà

Dato for indgivelse

8.5.2006

 

Bemærkninger (foreligger kun på ét sprog)

...

Juridisk meddelelse - Databeskyttelsespolitik